Universitatea „Alexandru Ioan Cuza” Iași

Facultatea de Drept

Forma și procedura elaborării actului

administrativ

2010
Noțiuni introductive

Actele juridice sunt manifestări de voință ce produc efecte juridice. În dreptul civil,
pentru ca manifestarea de voință să producă efecte juridice, nu este necesar, în mod obișnuit, ca
ea să fie expirmată în anumite forme juridice.

Situația este în bună măsură schimbată în dreptul administrativ. Dacă în dreptul civil
regula este consensualismul, în dreptul administrativ regula este că, este necesar ca ea să fie
emisă cu respectarea anumitor forme. Totalitatea acestor forme, necesare pentru ca un act de
drept administrativ să producă efectele juridice, formează procedura de elaborare a lui.

Procedura de elaborare a unui act de drept administrativ poate consta din forme mai mult
sau mai puțin complicate. Uneori ea se reduce la un minim de condiții, în timp ce alteori ea
constă într-un complex întreg de formalități.

Regulile de drept public roman nu s-au transmis până în vremurile noastre ca cele de
drept privat, autorii din dreptul administrativ punându-și mereu întrebarea daca regula
consensualismului din dreptul civil, cu privire la actele juridice, se aplică si actelor
administrative. Această preocupare este pe deplin actuală în țările și legislațiile care nu cunosc
încă o codificare a procedurii administrative, cum este și cazul țării noastre.

Încă din primele lucrări de drept administrativ din secolul al XIX-lea s-a impus teza după
care actului de drept administrativ i se aplică o formă specifică, înțelegându-se atât aspectul
exterior, cât și aspectele interioare ale mecanismului adoptării actelor administrative. Tocmai de
aceea, majoritatea autorilor de drept administrativ fac referire la forma sa specifică, fie atunci
când analizează noțiunea, fie atunci când analizează regulile regimului juridic aplicabil.
Manifestarea de voință, care constituie actul administrativ nu poate produce efecte juridice, dacă
nu este concretizatată de regulă, într-o formă scrisă. Aceasta înseamnă ca actele administrative
nu sunt, în principiu, consensuale, lucru explicabil prin caracterul lor de acte autentice, acte
emise în numele și cu autoritatea statului, în realizarea puterii publice. Autorii români din
perioada postbelică, de regulă, au apreciat că forma scrisă este un principiu al regimului juridic al
actelor administrative, mai exact o dimensiune a legalității1.

1
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Științifică, București, 1959, p. 112

19
Forma actului administrativ

Actele administrative cu caracter normativ îmbracă numai formă scrisă, deoarece legea,
în primul rând legea fundamentală, prevede obligativitatea publicării lor. În schimb, actele
administrative individuale pot îmbrăca și formă orală, în condițiile autorizate de lege. Este cazul
O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor aprobată cu modificări și completări
prin Legea nr. 180/2002, care, în articolul 7, prede că sancțiunea avertismentului se aplică și
oral2. Atâta timp cât nu există texte de lege cu valoare de act administrativ, în sensul științific al
termenului, respectivele ordine nu pot avea o atare calificare, cu toate consecințele teoretice și
practice care decurg de aici. Este vorba de ordinele și dispozițiile care se transmit frecvent cu
prilejul tele-conferințelor. Spre a produce efecte juridice acestea trebuie să fie însoțite de acte
administrative scrise. Precizările cu prilejul tele-conferințelor sau prin telefon, cu caracter verbal
în general, indiferent de la ce funcționar ierarhic provin, nu pot avea decât carcaterul unor
lămuriri cu privire la întelegerea sensului actului administrativ scris, a nuanțelor legate de
aplicarea acestuia, fiind operațiuni tehnice de administrație.

Actele administrative nu trebuie confundate cu înscrisurile constatoare ale manifestărilor

de voință producătoare de efecte juridice. Astfel, incheierile de autentificare nu pot fi considerate
acte administrative, deoarece declarația notarului nu adaugă efecte juridice noi raportului juridic
născut prin voința liber declarată a părților, ci se mărginește să constate identitatea părților,
consimțământul acestora și precizarea datei când are loc operațiunea de constatare. Totodată,
actele de stare civilă, ca și alte acte doveditoare emanând de la autoritățile administrației publice
nu pot fi considerate acte administrative, dat fiind că ele nu cuprind o manifestare de voință
producătoare de efecte juridice, ci doar constată existența unui fapt material juridic ori atestă o
anumită calitate (de pildă, calitatea de salariat) sau o anumită stare3.

În sprijinul acestor considerații teoretice pot fi invocate și argumente de ordin legislativ,

și anume dispozițiile O.G. nr. 33/20024. Potrivit art. 2, prin certificat în sensul acestei ordonanțe
se înțelege documentul prin care se confirmă exactitatea sau realitatea unui fapt ori se atestă o
anumită calitate, în vederea valorificării anumitor drepturi de către persoana care solicită
eliberarea acestuia.

În alin. (2) al aceluiași articol se precizează că prin adeverință în sensul acestei ordonanțe
se înțelege documentul prin care se atestă un drept sau un fapt.

2
„Avertismentul constă în atenționarea verbală sau scrisă a contravenientului asupra
pericolului social al faptei săvârșite, însoțită de recomandarea de a respecta dispozițiile
legale” [art. 7 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, publicată
in M. Of., nr. 410 din 25 iulie 2001].
3
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Științifică, București, 1959, p. 92-93
4
O.G. nr. 33/2002 privind reglementarea eliberării certificatelor și adeverințelor de către
autoritățile publice centrale și locale (M. Of. nr. 88 din 2 februarie 2002)

19
 Certificatele și adeverințele se eliberează numai la cererea scrisă a persoanelor
îndreptățite ori a mandatarului acestora și numai în situația în care confirmarea, respectiv
atestarea dreptului sau faptului le privesc în mod direct.

Forma scrisă este necesară, în opinia prof. Romulus Ionescu, din cel puțin următoarele
puncte de vedere:

− pentru a cunoaște exact conținutul actului;

− pentru a putea fi executat întocmai de către toți cei care cad sub incidența efectelor sale;

− pentru a se putea dovedi în caz de litigiu existența și efectele pe care actul trebuie să le
producă, servind astfel ca dovadă;

− pentru a se putea stabili legalitatea lui și a se sancționa cei care nu l-au putut respecta si
executa;

− pentru a putea realiza rolul său educativ.

Rolul educativ al actului administrativ nu numai că nu trebuie abandonat, ci, dimpotrivă,

trebuie întărit cu ideea motivării actului, cu ideea transparenței administrației publice, care sunt
elemente ale dreptului la informație al cetățeanului român, prevăzut de art. 31 din Constituție.

Cum însă normele Constituției sunt direct aplicabile, noi considerăm că acest principiu
există deja în dreptul românesc, fiind aici și un temei al unei acțiuni în contencios administrativ.
Potrivit art. 31 alin. (1) și (2) cetățeanul (petiționarul) are dreptul să știe de ce nu i s-a rezolvat
cererea sau nu i s-a luat sugestia în considerare.

Ori de câte ori legea prevede necesitatea formei scrise, aceasta va trebui socotită o
condiție de valabilitate a actului administrativ individual, independent de existența unei dispoziții
care să sancționeze cu nulitatea lipsa formei scrise5. Uneori, legea stipulează, în mod expres, că
numai lipsa anumitor mențiuni din cadrul unui act administrativ are ca efect nulitatea acestuia.
Spre exemplu, procesul-verbal de constatare a contravenției se face în formă scrisă și el trebuie
să cuprindă mențiunile prevăzute în art. 16 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001. Numai lipsa mențiunilor
indicate expres în art. 17 atrage nulitatea procesului-verbal și anume: numele și prenumele
contravenientului, iar în cazul persoanei juridice, lipsa denumirii și a sediului acesteia, a faptei
săvârșite și a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constator.

Pe de altă parte, actele organelor colegiale ale administrației publice vor trebui întotdeaua
să îmbrace forma scrisă, chiar și atunci când aceste acte au caracter individual, dat fiind că numai
așa se poate distinge hotărârea adoptată de opiniile diverse exprimate în ședință.

5
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Științifică, București, 1959, p. 123

19
 În proiectul Codului de procedură administrativă, forma scrisă este înscrisă ca o regulă a
elaborării actului administrativ, ceea ce ni se pare benefic pentru particular.

Doctrina franceză nu este atât de categorică, astfel, dacă majoritatea actelor

administrative se fac în formă scrisă, nu întotdeauna este necesar un înscris și, în acest sens, se
invocă asa-numitele decizii care implică gesturi, sonorizări, mișcări, cum sunt semnalele
luminoase, semnalul de alarmă, ordinul unui polițist exprimat printr-o anumită mișcare a mâinii,
precum și deciziile implicite, când administrația tace, considerată de textele legale ca o tăcere
aprobativă, respectiv o aprobare implicită.

Oricum forma scrisă reprezintă numai punctul de plecare al procedurii de elaborare a

actelor administrative, care, cel mai adesea implică și îndeplinirea altor forme, sau condiții
procedurale.

Alte condiții de formă exterioară a actului administrativ sunt reprezentate de : limba în

care este redactat actul, antetul ce arată organul emitent, titlul, preambulul, semnăturile, sigiliul,
timbrul sec sau ștampila, data și locul emiterii, numărul de ordine, numărul de ieșire. Toate
acestea sunt foarte importante, iar neîndeplinirea lor atrage nulitatea sau, după caz, anulabilitatea
actului.

Față de considerentele anterioare includem în sfera acestor condiții de formă exterioară și

motivarea. Orice act administrativ, fie nominativ, fie individual, potrivit exigențelor Constituției,
trebuie să fie motivat. De altfel, după cum se subliniază în doctrina administrativă recentă, unele
acte normative prevăd obligativitatea motivării pentru anumite acte administrative individuale.

Legislația română nu este nici pe departe unitară în ceea ce privește sancțiunea ce

intervine pentru nerespectarea uneia și aceleiași condiții. Acest tratament diferențiat reflectă
importanța pe care o au unele acte administrative sau altele, dar și lipsa de sistematizare a
legislației, inexistența încă a unui Cod de procedură administrativă.

O a doua categorie de cerințe ale formei exterioare vizează aspectele de ordin tehnic, de
redactare, care au o importanță mai redusă, iar nerespectarea acestora nu atrage, în principiu,
sancțiunea nulității. Este vorba, firește, de cerințele exprimate prin intermediul normelor de
recomandare, datele problemei schimbându-se dacă legea, în primul rând legea fundamentală,
impune un anumit limbaj, o anumită terminologie. Așa, de pildă, referirea la autoritățile publice
nu ar putea fi considerată corectă dacă se face prin expresii care schimbă sensul și logica internă
a edificiului constituțional, cum ar fi „guvernământul central” în loc de ”Guvern”, ”șeful suprem
al executivului” în loc de ”Președintele României” sau ”Președintele Republicii”, ”organe ale
autoguvernării” în loc de ”autorități ale administrației publice locale” ș.a.m.d6. În toate aceste
cazuri, actele administrative sunt lovite de un viciu fundamental, ele, cum spuneam, deturnează
sensul Constituției, existând motive de anulare.
6
Dr. Emilian Stelian, Ticames, Dr. Savu, Gheorghe, Drept administrativ și elemente de
știința administrației, Editura Sedcom Libris, Iași, 2003, p.295

19
 Potrivit art. 13 din Constituție, în România limba oficială este limba română, ca atare
actele administrative, care sunt acte oficiale, nu pot fi redactate decât în limba română. Un act
elaborat de o autoritate a administrației publice în altă limbă decât limba română este inexistent,
aici nu este vorba de încălcarea unei cerințe oarecare de formă exterioară, ci a unuia din
principiile generale ale Constituției.

Legea nr. 215/2001, Legea administrației publice locale, în vigoare, conține și principiul
după care, în unitățile administrativ-teritoriale în care cetățenii aparținând minorităților naționale
au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, autoritățile administrației publice locale vor
asigura folosirea, în raporturile cu aceștia și a limbii materne(art. 17)7. Pe această idee, legea cere
ca hotărârile normative ale consiliului local (corespunzător, ale consiliului județean) să se aducă
la cunoștința publică și în limba maternă a cetățenilor aparținând minorității respective, iar
hotărârile cu caracter individual să fie comunicate, la cerere și în limba maternă.

Fazele procedurii de elaborare a actului administrativ

Procedura de elaborare a actelor administrative cunoaște mai multe forme, de la cele mai
simple până la cele mai complicate. “Mai mult, sunt cazuri când administrația poate proceda fără
să fie obligată să respecte o procedură prestabilită. Această libertate de miscare se recunoaște
uneori administrației de stat ținând seama de varietatea sarcinilor ce-i revin”.8

Din această cauză, cercetarea regulilor procedurii de emitere a actelor administrative este
dificil de realizat, iar opiniile exprimate consacră soluții diferite cu privire la una și aceeiași
problemă.

Așa de exemplu, unii autori sunt de părere că anumite forme procedurale, precum avizele,
propunerile, rapoartele, aprobările, confirmările și ratificările, produc prin ele însele efecte
juridice, în timp ce alții, la această întrebare, dau un răspuns negativ.

Știința administrației face o teorie foarte subtilă a deciziei administrative, dar această
teorie, ca orice teză a științei administrației, are ca punct de plecare, cât și de sosire ”armătura
juridică”, în speță normele procedurii administrative, care la noi, în absența unui cod de
procedură administrativă, ”sunt risipite” în numeroase acte normative, începând cu legea
fundamentală și terminând cu regulamentele de ordine interioară, oarecum rolul de ”drept
comun” avândul la ora actuală H.G. nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind
procedurile la nivelul guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte
normative spre adoptare.

7
Este de menționat că aceste prevederi au fost atacate la Curtea Constituțională, Curtea
repingând excepția de neconstituționalitate prin Decizia nr. 112/2001, publicată în M. Of., nr.
280 din 30 mai 2001.
8
T. Drăganu, op. cit., p. 119-120

19
 În sensul cel mai larg, decizia evocă o hotărâre luată în urma unui proces de analiză a
unei examinări, de unde cele două elemente logico-structurale ale deciziei: analiza și hotărârea
sau, în formularea autorilor francezi, înțelegerea și voința. Aceste elemente definesc totodată și
esența oricărui proces decizional care este de manifestare a deciziei, în speță a deciziei
administrative. O decizie în afara procesului decizional este de neconceput, relația de la decizie
la proces fiind o relație de la conținut la formă. Rezultă că în orice fază a procesului decizional,
judecăți de valoare se fac atât în legătură cu primul element structural al deciziei cât și cu cel de-
al doilea, decizia fiind luată tocmai atunci când s-a încheiat acest proces și suntem în prezența
unui act administrativ sau a altei forme concrete a activității organelor administrației de stat.

Sub aspect strict juridic însă, procedura administrativă are ca element central
manifestarea voinței unilaterale a organului administrativ (decidentului) reglementând
operațiunile prealabile ale acestui moment precum și cele ulterioare. De asemenea, mai ales în
cadrul organelor colective, procedura administrativă reclamă regulile care trebuie respectate ca
hotărârea adoptată să fie valabilă, prima dintre ele fiind regula cvorumului de ședință. Așa se
explică de ce regulile procedurale ale regimului actelor administrative , analizate ca ”forme
procedurale de emitere administrative” sunt împărțite în trei categorii, în raport de momentul
emiterii actului.

Formele procedurale care intervin cu ocazia elaborării actelor administrative pot fi

clasificate în trei categorii, și anume anterioare, concomitente și posterioare emiterii actelor
administrative.

Formele procedurale anterioare emiterii actului

administrativ

Dintre operațiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ (expertizele,

referatele, studiile, date statistice, sesizarea, inițiativa, propunerile, anchetele, procesele verbale,
dările de seamă, dezbaterea publică, rapoartele, etc.), probleme teoretice și practice deosebite,
ridică avizele și acordul prealabil.

Celelalte forme procedurale prealabile: propunerile, rapoartele, sesizările, etc., sunt ca

natură juridică operațiuni tehnico-administrative ce declanșează sistemul decizional
administrativ, procedură strictă de elaborare a actelor administrative. Legislația noastră conține
numeroase exemple de asemenea proceduri prealabile. Se poate spune însă că în ultimii ani se
constată un proces de ridicare a unor operațiuni administrative prealabile emiterii actului
administrativ la ”rangul” de acte administrative.

Legea 543/2001 pentru modificarea și completarea legii nr. 50/1991 schimbă datele
problemei. Potrivit noii redactări a articolului 5, devenit articolul 6 cu ocazia republicării din
2004, certificatul de urbanism este act administrativ, fiind calificat ”act de informare”.

19
 • Avizele

Avizele sunt opinii pe care un organ al administrației publice le solicită altui organ al
administrației publice într-o problemă sau în mai multe probleme pentru a se informa și a decide
în cunoștință de cauză.

În literatura de specialitate romănă și străină, avizele se casifică în trei categorii: avize

facultative, avize consultative și avize conforme.

Avizele facultative se caracterizează prin faptul că organul competent să emită un act

administrativ este liber să le solicite sau nu altui organ, iar dacă le-a cerut, are posibilitatea să
aprecieze dacă este sau nu cazul să se conformeze acestor opinii.

Avizele consultative se caracterizează prin faptul că organul administrației publice

competent să emită un act administrativ este obligat să le solicite altui organ, dar are libertatea de
apreciere dacă se conformează sau nu acestora. De pildă, avizul Consiliului Legislativ are
caracter consultativ și este un aviz de specialitate.9

Avizele conforme se caracterizează prin faptul că organul administrației publice

competent să emită un act administrativ este obligat nu numai să le ceară altui organ al
administrației publice, dar și să li se conformeze. În situația acestor avize, actul administrativ
care se emite nu poate avea un conținut contrar opiniilor cuprinse în avizul conform. Totuși, dacă
organul administrației publice care a solicitat avizul nu este de acord cu conținutul acestuia, are
posibilitatea de a nu mai emite actul respectiv10.

Avizele pot proveni de la o structură internă a organului administrativ emitent al actului

(avize interne) sau de la un alt organ decât cel care urmează să emită actul juridic (avize externe).

Caracterul tot mai specializat al conducerii administrative a impus înființarea și

devoltarea organelor cu atribuții consultative, care au ca principală activitate emiterea avizului de
specialitate. Compartimente cu caracter consultativ pot fi organizate chiar în structura autorității
administrației publice emitente a actului administrativ (spre exemplu Oficiul juridic) sau pe lângă
organul de conducere al autorității administrații publice.

9
Art. 9, alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru
eliberarea actelor normative, publicată în M.Of. nr. 139 din 31.03.2000
10
T. Drăganu, op. cit., p.123

19
 • Acordul

Noțiunea de acord a fost în special legată de acordul prealabil, adică de consimțământul

dat de un organ determinat de lege altui organ administrativ, pentru emiterea unui act
administrativ. Acordul poate fi prealabil, concomitent sau posterior. Acordul se deosebește de
avizul conform în primul rând prin faptul că efectul juridic în cazul actului emis cu acordul
prealabil al unui organ este rezultatul manifestării de voință a mai multor organe. Așadar, acordul
presupune existența unui act administrativ al altui organ decât al celui care dă acordul, fie că el
urmează să fie emis, fie că el este deja emis. Dacă legea cere pur și simplu acordul unui organ al
administrației publice, autoritatea competentă să emită actul are libertatea de a cere
consimțământul celuilalt organ, fie înainte, fie concomitent, fie posterior emiterii actului. Totuși,
în practica administrativă, de cele mai multe ori se recurge la acordul prealabil.

Emiterea acordului nu obligă autoritatea administrației publice să elaboreze actul

administrativ condiționat de acord, dar în lipsa acordului determină nevalabilitatea actului
administrativ.

Acordul prealabil nu acoperă viciile actului administrativ la care se referă, iar, dacă se
cere anularea acestuia, în litigiu, calitatea de pârât o va avea autoritatea emitentă a actului și nu
aceea care și-a dat acordul.

Cu toate că acordul prealabil are unele elemente comune cu avizul conform, în sensul că
ambele sunt date pe baza inițiativei organului emitent al actului administrativ, ele se deosebesc
unul de celălalt. Astfel s-a arătat că avizul conform nu produce el însuși efecte juridice, deși
constituie un element component al procedurii de elaborare a unui act administrativ, fără de care
acesta nu este valabil, în timp ce în cazul acordului, efectul juridic este rezultatul manifestării de
voință a mai multor organe și nu a manifestării de voință a unui singur organ al administrației
publice, cum se întâmplă când acesta este obligat să ceară avizul conform altui organ. ”Drept
urmare, în aceeași opinie, la care subscriem, se apreciază că acordul, aprobarea, confirmarea și
ratificarea, conduc la acte administrative complexe, care se caracterizează prin faptul că iau
naștere prin două sau mai multe manifestări de voință, care provin de la organe diferite, dar,
deoarece converg spre producerea aceluiași efect juridic, formează o singură unitate juridică”. 11
Tocmai prin această trăsătură, actele administrative complexe se deosebesc de actele
administrative a căror valabilitate este condiționată de îndeplinirea unor operațiuni materiale-
tehnice, prealabile, concomitente sau posterioare emiterii actului.

11
Dr, Valentin I. Prisacaru, Tratat de drept administrativ român, Ediția a-III-a, Editura Lumina
Lex, București, 2002, p. 368

19
Formele procedurale concomitente emiterii actului
administrativ

Dintre condițiile procedurale concomitente emiterii actului administrativ, cele mai des
citate, în lucrările de specialitate, sunt cvorumul, majoritatea cerută de lege pentru adoptarea
actului și motivarea. Primele două, care vizează organele colegiale din administrația publică, deși
asemănătoare, nu sunt identice, cvorumul are în vedere întrunirea valabilă a organului colegial,
cea de-a doua are în vedere adoptarea (votarea) propriu-zisă a actului.

Se înțelege că problema cvorumului nu se pune în cazul organelor unipersonale, ca

regulă, actele normative cer prezența a cel puțin jumătate plus unu, uneori formulările sunt și în
sensul ”majoritatea membrilor”. În anumite situații este cerută prezența unei majorități calificate,
cum este cazul ședinței de constituire a consiliului local, când se adoptă deciziile de validare, etc.
Textul din Legea nr. 215/2001, în partea care ne interesează, are următoarea redactare: ”Ședința
este legal constituită dacă participă cel puțin două treimi din numărul consilierilor aleși. În cazul
în care nu se poate asigura această majoritate, ședința se va organiza, în aceleași condiții, peste
trei zile, la convocarea prefectului. Dacă nici la adoua convocare, reuniunea nu este legal
constituită, se va proceda la o nouă convocare de către prefect, peste alte trei zile, în aceleași
condiții.” [Art. 31 alin. (2) ].

Majoritatea cerută pentru vot poate fi: majoritate relativă (jumătate plus unu din cei
prezenți, dar, se în înțelege, cu respectarea cvorumului de ședință), majoritate absolută (cifra care
este mai mare decât jumătate din numărul total al membrilor ce compun organul administrativ) și
majoritate calificată (o majoritate mai mare decât cea absolută, cum ar fi majoritatea de două
treimi).

Semnarea și contrasemnarea pentru anumită acte normative sunt reglementate expres în

dispozițiile legii noastre fundamentale și în alte legi. De pildă, potrivit art. 108 alin. (4) din
Constituție, hotărârile și ordonanțele adoptate de Guvern, se semnează de primul-ministru și se
contrasemnează de miniștrii care au obligația punerii lor în executare; hotărârile consiliului local
se semnează de președintele de ședință și se contrasemnează pentru legalitate de către secretar. 12

În cazul actelor administrative emise de autorități administrative unipersonale (spre

exemplu, de primar), pentru care legea cere forma scrisă, lipsa semnăturii13 reprezintă o încălcare
a unei condiții esențiale de valabilitate.

12
Art. 47 din Legea nr. 215/2001, republicată.
13
În proiectul Codului de procedură administrativă, se prevede că sancțiunea lipsei
semnăturii este inexistența actului. În ce privește lipsa contrasemnării, tot în acest Proiect
se precizează că sancțiunea este nulitatea actului.

19
 Deocamdată, în dreptul nostru administrativ, în principiu, nu există obligația generală de
motivare a actelor administrative. În ce privește actele administrative individuale, obligația
motivării există pentru actele administrative individuale jurisdicționale.

În ultimul timp, o serie de acte normative prevăd obligativitatea motivării pentru anumite
acte administrative individuale. De exemplu, O.G. nr. 27/2002 care, prin art. 13, instituie
obligația de a indica în răspunsul trimis petiționarului temeiul legal al soluției adoptate sau Legea
nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public, care prevede că refuzul
comunicării informațiilor solicitate se motivează și se comunică petiționarului.

Adeseori, în practică, autoritățile administrației publice își motivează multe din actele
administrative individuale tocmai datorită avantjelor pe care le reprezintă îndeplinirea acestei
forme procedurale, în special sub aspectul controlului legalității acestor acte.

Motivarea trebuie să se refere la forma finală a proiectului; dacă pe parcurs s-au adus
unele modificări proiectului, ca urmare a propunerilor și observațiilor primite de la organele de
avizare, motivarea inițială trebuie reconsiderată în mod corespunzător.

Expunerile de motive la proiectele de legi și notele de fundamentare la ordonanțe și

hotărâri ale Guvernului, se publică împreună cu actul normativ.

Totodată, conform art. 80 din aceeași lege, în preambulul proiectelor de acte normative
sau emise de autoritățile administrației publice locale, se menționează, pe lângă temeiurile
juridice prevăzute la art. 40 alin. (4) și temeiul legal din Legea administrației publice locale nr.
215/2001, republicată.

În practică, s-a constatat că unele dintre aceste acte normative sunt publicate fără nota de
fundamentare. Pentru remediul acestei situații, prin O.U.G. nr. 6/2003 pentru modificarea art.31
alin. (5) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative14, s-a prevăzut că expunerile de motive la legi și notele de fundamentare la ordonanțe
și hotărâri ale Guvernului se publică împreună cu actul normativ în cauză sau se precizează pe
Internet de către autoritățile publice emitente.

14
M. Of. nr. 114 din 24 februarie 2003.

19
Forme procedurale posterioare emiterii actului

Din aceastã categorie fac parte : comunicarea, publicarea, aprobarea, confirmarea.

• Comunicarea este operaţiunea prin care organul administrativ emitent aduce la

cunoştinţa celui interesat un act administrativ, fie prin predare directã acestuia, fie prin
afişare la domiciliul lui, fie prin alte mijloace.

Necesitatea comunicãrii este prevãzutã de lege, în special, pentru actele administrative

individuale şi pentru actele administrative jurisdicţionale. Totodatã, unele anexe ale actelor
administrative se comunicã direct celor interesaţi.

• Publicarea este operaţiunea materialã prin care un act administrativ este adus la
cunoştinţa cetãţenilor fie prin imprimare, fie prin afişare într-un loc public sau prin alte
mijloace de difuzare scrisã15.

Publicarea este prevãzutã ca o formã proceduralã posterioarã, obligatorie pentru actele

administrative normative. În cazul acestor acte, necesitatea publicãrii apare ca o consecinţã a
principiului nemo censetur ignorare lege16. Obligaţia publicãrii este prevãzutã în Constituţie şi în
diferite legi.

Astfel, conform art. 108 alin.(4) din Constituţie, hotãrârile şi ordonanţele adoptate de Guvern
se publicã în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea lor este sancţionatã prin textul
aceluiaşi articol cu inexistenţa, hotãrârii sau ordonanţei. Sunt exceptate de la obligaţia publicãrii
hotãrârile cu caracter militar, despre care se precizeazã cã se comunicã numai instituţiilor
interesate, ceea ce se explicã prin considerente de securitate şi de respectare a secretului militar.

Publicarea actelor individuale are loc numai în situaţia în care este imposibil sã se comunice
aceste acte cãtre toate persoanele interesate, spre exemplu, listele celor reuşiţi la un concurs,
listele electorale.

În unele legi, pentru obligaţia publicãrii actelor adiministrative normative se foloseşte

termenul „aducerea lor la cunoştinţa publicã”.

• Aprobarea este în general înţeleasã ca o manifestare de voinţã a unui organ superior,

prin care se declarã de acord cu un act emis de un organ inferior, act care, fãrã aceastã
manifestare de voinţã posterioarã lui, nu ar produce, conform legii, efecte juridice.

15
Ioan Alexandru, Mihaela Cărăușan, Sorin Bucur, Drept administrativ, Ediția a-III-a, Editura
Universul Juridic, București, 2009, p.316.
16
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. II, Editura All Beck, Ediţia a-III-a,
București, 2005, p.60.

19
 Aprobarea conceputã astfel şi denumitã „aprobare propriu-zisã”constituie doar o condiţie de
formã, fãrã de care actele administrative ale organului inferior nu sunt valabile.

Alte aprobãri sunt denumite „substitutive”. Prin acestea se înţeleg aprobãrile date de organul
ierarhic superior unor acte prin care un organ administrativ inferior acţioneazã într-un domeniu
de raporturi sociale de competenţa celui ierarhic superior, situaţie în care se considerã cã efectele
actului de aprobare înlocuiesc efectele actului aprobat17.

Actul aprobat şi aprobarea alcătuiesc un act juridic complex, cu sublinierea că aprobarea

reprezintă un element esenţial al acestuia şi, în lipsa ei, actul administrativ emis de autoritatea
inferioară nu poate fi executat.

S-au mai evidenţiat aşa numitele aprobări improprii, folosite pentru aprobarea unor cereri sau
propuneri adresate unor organe ale administraţiei publice, În asemenea situaţii, aceste organe nu
se pronunţă asupra unui act administrativ prealabil ci, în realitate, emit un act administrativ pe
baza cererii sau propunerii celui interesat,

Ca atare, actul de aprobare constituie, de fapt un act administrativ, o singură manifestare de

voinţă, ceea ce înseamnă că, în această situaţie, nu ne găsim în prezenţa unui act administrativ
complex.

• Aprobarea tacită

Prin procedura aprobării tacite se înţelege procedura prin care autorizaţia este considerată
acordată dacă autoritatea administraţiei publice nu răspunde solicitantului în termenul prevăzut
de lege pentru emiterea repectivei autorizaţei.

Drept urmare, faţă de sensul larg dat sintagmei autorizaţie, prin procedura aprobării tacite se
va considera că avizele, licenţele, permisele şi orice altă operaţiune administrativă prealabilă sau
ulterioară autorizării sunt eliberate dacă autoritatea administraţiei publice nu a răspuns în
termenul prevăzut de lege pentru emiterea lor.

Legiuitorul român a avut în vedere şi alte reglementări europene, în special legislaţia

franceză.

Principiul care a dominat dreptul administrativ francez, în sensul că tăcerea administraţiei cu

privire la o cerere prin care se solicită emiterea unei decizii semnifică refuzul acelei cereri, a
cunoscut în ultimii 30 de ani un număr mare de derogări, stabilite fie prin legi, fie prin alte acte
normative, derogări care priveau mai ales dreptul urbanismului, amenajarea şi utilizarea solului.

17
Tiberiu Pavelescu, Gabriel Moinescu, Drept Administrativ Român, Editura Tritonic,
București, 2005, p. 170.

19
În cazul acestor derogări, tăcerea administraţiei asupra solicitării unui act decizional este socotită
ca o acceptare a cererii şi ca o adoptare implicită a deciziei.

Astfel, prin deciziile implicite de acceptare se asigură o mai bună satisfacere a interesului
administraţilor şi o mai mare eficacitate a activităţii administraţiei.

Dar, totodată, se atrage atenţia asupra unor posibile riscuri pentru interesul public, pentru
ordinea publică sau pentru libertăţile individuale. Ca urmare, se sublinează că în procedura
deciziilor implicite trebui luate anumite precauţii pentru a permite administraţiei să ia o decizie
expresă de refuz, dacă ea consideră că cererea solicitantului nu este întemeiată.

Revenind la reglementarea din ţara noastră, pentru autorităţile administraţiei publice

competente să emită autorizaţii se insituie obligaţia ca, în termen de 30 de zile de la intrarea în
vigoare a ordonanţei, să afişeze la sediul lor sau pe pagina proprie de internet, pentru fiecare tip
de autorizaţie, următoarele informaţii:

-formularul cererii care trebuie completată de către solicitant, precum şi modul de

completare a acesteia;

-toate informaţiile privind modul de întocmire a documenaţiilor şi, dacă este cazul,
indicarea autorităţilor administraţiei publice care au competenţa de a emite acte
administrative, ce fac parte din documentaţia ce trebuie depusă, precum : adresa, numărul de
telefon sau fax, programul de lucru cu publicul.

Orice pesoană interesată poate realiza o copie conţinând informaţiile de mai sus, autorităţile
administraţiei publice putând elabora ghiduri privind procedura de autorizare şi constituire a
documentaţiei care stă la baza emiterii unei autorizaţii18.

În scopul simplificării procedurilor administrative, autorităţile administraţiei publice

efectuează o analiză a tuturor condiţiilor cerute pentru emiterea autorizaţiilor şi identifică acele
condiţii care nu sunt absolut necesare, în vederea eliminării sau a înlocuirii acestora cu declaraţii
pe propria răspundere.

Autorizaţia se consideră acordată sau, după caz, reînnoită dacă autoritatea administraţiei
publice nu răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege pentru emiterea sau reînnoirea
respectivei autorizaţii.

Dacă legea nu prevede un termen pentru soluţionarea cererii de autorizare, autorităţile

administraţiei publice sunt obligate să soluţioneze cererea de autorizare în termen de 30 de zile
de la depunerea acestuia.

18
Dr, Valentin I. Prisacaru, Tratat de drept administrativ român, Ediția a-III-a, Editura Lumina
Lex, București, 2002, p. 378.

19
 Solicitantul autorizaţiei depune, odată cu cererea, documentaţia completă, întocmită potrivit
prevederilor legale care reglementează procedura de autorizare respectivă.

În cazul în care autoritatea administraţiei publice constată o neregularitate a documentaţiei

depuse aceasta va notifica acest fapt solicitantului autorizaţiei cu cel puţin 10 zile înainte de
expirarea termenului prevăzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaţii, dacă acest termen
este mai mare de 15 zile, sau cu cel puţin 5 zile înainte de expirarea termenului prevăzut de lege
pentru emiterea autorizaţiei dacă acest termen este mai mic de 15 zile 19. Autoritatea
administraţiei publice trebuie să precizeze şi modul de remediere a neregularităţii constatate.

În cazul expirării termenului stabilit de lege pentru emiterea autorizaţiei şi în lipsa unei
comunicări scirse din partea autorităţii administraţiei publice, solicitantul poate desfăşura
activitatea, presta serviciul sau exercita profesia pentru care s-a solicitat autorizarea.

Pentru obţinerea documentului oficial prin care se permite defăşurarea activităţii, prestarea
serviciului sau exercitarea profesiei, solicitantul se poate adresa autorităţii în cauză sau direct
instanţei judecătoreşti.

În situaţia în care solicitantul s-a adresat autorităţii administraţiei publice în cauză, acesta îi
aduce la cunoştinţă existenţa cazului de aprobare tacită cu privire la autorizaţie şi solicită
eliberarea documentului oficial prin care se permite desfăşurarea unei activităţi, prestarea unui
serviciu sau exercitarea unei profesii.

În cazul în care autoritatea administraţiei publice nu răspunde sau refuză să elibereze

documentul oficial prin care se permite desfăşurarea unei activităţi, prestarea unui seviciu sau
exercitarea unei profesii, solicitantul se poate adresa instanţei judecătoreşti20.

Cererea de chemare în judecată a autorităţii administraţiei publice având ca obiect

constatarea aprobării tacite se introduce la instanţa judecătorească de contencios administrativ
competentă.

Instanţa va soluţiona cererea în termen de cel mult 30 de zile de la primirea acesteia, cu

citarea părţilor, participarea procurorului fiind obligatorie. Cererea este scutită de taxa de timbru.

Reclamatul depune la instanţă, anexată la cererea de chemare în judecată, copia cererii de

autorizare purtând numărul şi data înregistrării la autoritatea administraţiei publice pârâte,
însoţită de întreaga documentaţie depusă la aceasta.

Autoritatea administraţiei publice poate invoca în apărarea sa existenţa unui răspuns adresat
solicitantului autorizaţiei în termenul prevăzut de lege sau, după caz, a notificării transmise.

19
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, București, 2009, p. 329.
20
Dr. Emilian Stelian Ticames, Dr. Savu Gheorghe, Drept administrativ și elemente de știința
administrației, Editura Sedcom Libris, Iași, 2003, p.305.

19
 Dacă instanţa constată existenţa răspunsului autorităţii administraţiei publice sau, după caz, a
notificării transmise, purtând data poştei de la locul de expediere a corespondeţei sau data la care
solicitantul a luat cunoştinţă de răspuns, anterioare expirării termenului pentru emiterea
autorizaţiei, respinge cererea reclamantului.

În cazul în care instanţa constată îndeplinirea condiţiilor privind aprobarea tacită, pronunţă o
hotărâre prin care obligă autoritatea administraţiei publice să elibereze documentul oficial prin
care se permite solicitantului să desfăşoare o anumită activitate, să presteze un serviciu sau să
exercite o profesie.

Hotărârile se redactează în termen de 10 zile de la pronunţare şi sunt irevocabile.

Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea administraţiei publice nu dă curs obligaţiei de

eliberare a documentului oficial în termenul stabilit prin hotărârea judecătorescă, la cererea
reclamantului, instanţa poate obliga conducătorul autorităţii administraţiei publice în sarcina
căreia s-a stabilit obligaţia la plata unei amenzi judiciare reprezentând 20% din salariul minim
net pe economie pentru fiecare zi de întârziere, precum şi la plata unor despăgubiri pentru
daunele cauzate prin întârziere.

În situația în care, după obținerea documentului oficial prin care se permite desfășurarea unei
activități, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii, autoritatea administrației publice
constată neîndeplinirea unor condiții importante prevăzute pentru eliberarea autorizației nu va
putea anula documentul, ci va notifica titularului, în cel mult 3 luni de la data expirării
termenului legal pentru emiterea autorizației, neregularitățile constatate, modul de remediere a
tuturor deficiețelor identificate, precum și termenul în care titularul trebuie să respecte această
obligație21. Acest termen nu poate fi mai mic de 30 de zile.

Se permite anularea documentului oficial de către autoritatea administrației publice prin care
se permite desfășurarea unei activități, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii, în
cazul în care constată neîndeplinirea unor condiții care aduc o gravă atingere interesului public,
siguranței naționale, ordinii sau sănătății publice și care nu pot fi remediate sau în cazul în care
deficiențele constatate nu au fost remediate în termen de 30 de zile.

21
Dr. Gheorghe T. Zaharia, Odette Budeanu-Zaharia, Tudor I. Budeanu, Tudor Alexandru
Chiuariu, Tratat de drept administrativ român, Editura Junimea, Iași, 2001, p. 336.

19
 • Confirmarea

În dreptul administrativ, această formă procedurală, posterioară emiterii actului administrativ,

are mai multe sensuri.

Într-o primă accepțiune, prin confirmare se înțelege actul prin care un organ al administrației
publice încunoștințează subiectul de drept interesat să-și mențină un act administrativ anterior. O
asemenea manifestare de voință nu produce nici un efect juridic în plus față de actul confimat, iar
acesta nu dobîndește caracterul de act complex.

Într-o a doua accepțiune, prin confirmare, un organ al administrației publice urmărește să

acopere un viciu al propriului său act emis anterior sau să acopere un viciu de care era lovit un
act al organului inferior. Acestă confirmare este în realitate un act administrativ distinct de cel
confirmat, care contribuie la valabilitatea acestuia.

Actul de confirmare va putea produce efecte retroactive numai dacă legea nu interzice
emiterea unui act cu asemenea efecte în domeniul respectiv de raporturi sociale. Dacă viciul care
afectează actul organului inferior constă în faptul că emiterea sa era de competența organului
superior care a confirmat actul, acțiunea în anulare potrivit Legii continciosului administrativ
trebuie introdusă împotriva acestui din urmă organ22.

Într-o a treia accepțiune, confirmarea este întrebuințată pentru a desemna, de fapt, o aprobare
dată de organul administrativ superior, față de care, potrivit legii, un act juridic anterior nu poate
fi pus în executare. Dat fiind că asemenea confirmări intervin când este vorba de acte atributive
de personal, ele au o sferă mai restrânsă de aplicare.

Oricum, această formă de confirmare nu produce și nu adaugă efecte juridice noi actului
confirmat. În schimb, actul administrativ prealabil emis de organul inferior nu poate fi pus în
executare fără confirmarea autorității administrației publice ierarhic superioare.

Formele procedurale stabilite de lege cu ocazia elaborării actelor administrative au

importanță diferită23. Unele dintre ele, denumite esențiale, urmăresc asigurarea legalității și
oportunității actelor administrative, iar neîndeplinirea lor atrage nulitatea sau anulabilitatea
acestor acte; în schimb altele, denumite neesențiale, au ca scop doar asigurarea operativității
activității administrative sau o anumită tehnică de elaborare a actului administrativ, nerespectarea
lor neinfluențând valabilitatea actului.

22
T. Drăganu, op.cit., p.107
23
A. Iorgovan,op.cit., p.72.

19
Bibliografie

1. Ioan, Alexandru, Mihaela, Cărăușan, Sorin, Bucur, Drept administrativ, Ediția a-III-a,
Editura Universul Juridic, București, 2009.

2. Antonie, Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. II, Editura All Beck, Ediţia a-III-a,
București, 2005.

3. Tiberiu, Pavelescu, Gabriel, Moinescu, Drept Administrativ Român, Editura Tritonic,

București, 2005.

4.. Dr, Valentin I., Prisacaru, Tratat de drept administrativ român, Ediția a-III-a, Editura
Lumina Lex, București, 2002.

5. Rodica Narcisa, Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, București, 2009.

6. Dr. Emilian Stelian, Ticames, Dr. Savu, Gheorghe, Drept administrativ și elemente de
știința administrației, Editura Sedcom Libris, Iași, 2003.

7. Dr. Gheorghe T., Zaharia, Odette, Budeanu-Zaharia, Tudor I., Budeanu, Tudor Alexandru,
Chiuariu, Tratat de drept administrativ român, Editura Junimea, Iași, 2001.

8.Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Științifică, București, 1959

9. Constituția României

10. Legea 215/2001, republicată

19
Cuprins
Forma și procedura elaborării actului administrativ................................................1
Noțiuni introductive....................................................................................................2
Forma actului administrativ........................................................................................3
Fazele procedurii de elaborare a actului administrativ...............................................6
Formele procedurale anterioare emiterii actului administrativ...................................7
Formele procedurale concomitente emiterii actului administrativ ..........................10
Forme procedurale posterioare emiterii actului........................................................12
Bibliografie............................................................................................................... 18
Cuprins.....................................................................................................................19

19