Une gestion publique axée sur la

performance
La mesure de la performance dans la gestion publique répond à un impératif démocratique,
reconnu par la Déclaration des Droits de l’homme et du citoyen : "tous les citoyens ont le
droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution
publique (…) et d’en suivre l’emploi (…) ". Par ailleurs,"la société a le droit de demander
compte à tout agent public de son administration".

Si la loi organique sur les lois de finances (LOLF) a renouvelé les modalités de préparation,
de vote, de l'exécution et de contrôle du budget de l’État ainsi que sa présentation, elle a par
ailleurs réformé en profondeur la gestion publique qu'elle oriente vers les résultats, en
responsabilisant les gestionnaires de chaque administration, en éclairant les choix budgétaires
par les résultats des politiques publiques. La LOLF a par ailleurs vu l'émergence de nouveaux
acteurs, notamment les responsables de programme, les responsables de budget opérationnel
de programme (BOP) et les responsables d'unités opérationnels (UO).

Le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique du 7 novembre 2012 adapte les

règles relatives à la gestion comptable et à la gestion budgétaire aux évolutions du cadre de la
gestion des finances publiques, issues de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de
finances (LOLF). Il définit par ailleurs, pour l’État, les rôles des acteurs de la gestion issue de
la LOLF.

Sommaire 
Fondamentaux

 La genèse de la LOLF

La genèse de la LOLF
Date de mise à jour 

25/07/2012

La réflexion engagée au Parlement, à la fin des années 1990, autour de l’efficacité de la

dépense publique et du rôle des assemblées en matière budgétaire, a fait naître un consensus
politique sur la nécessité de moderniser les règles de la gestion budgétaire et comptable. Le
vote de la loi organique relative aux lois de finances (la LOLF), le 1er août 2001, a donné
quatre années aux administrations pour se préparer à ce nouveau cadre.

Des règles budgétaires et comptables datant de 1959

Jusqu’au 1er janvier 2006, les compétences du Gouvernement et du Parlement sur la

préparation, le vote et l’exécution du budget de l’État étaient régies par l’ordonnance
organique du 2 janvier 1959. Il s’agissait d’un texte fondateur qui apportait un cadre global à
la procédure budgétaire dans le contexte du parlementarisme rationalisé de la Ve République.

Cependant, depuis 1959, l’environnement politique, institutionnel et européen, comme le

nécessaire rôle du Parlement en matière budgétaire et financière ont largement évolué.

Les principaux pays de l’OCDE ainsi que nos grands voisins européens évoluaient également
dans un mouvement de réforme budgétaire.

Trente-six propositions de loi ont été déposées en 40 ans pour modifier cette ordonnance
organique, sans qu’aucune n’ait pu aboutir.
 

Un contexte favorable et un consensus politique exceptionnel

La LOLF est issue d’une proposition de loi de l’Assemblée nationale déposée en juin 2000
ayant bénéficié d’un accord politique avec le Sénat et d’un consensus avec le Gouvernement.
Alain Lambert, sénateur et, alors, président de la commission des finances du Sénat et Didier
Migaud, député et, alors, rapporteur général de la commission des finances de l’Assemblée
nationale ont été les principaux acteurs de ce travail au Parlement.

Le texte de la loi organique a été discuté entre le 7 février et le 28 juin 2001 et validé par le
Conseil constitutionnel le 25 juillet 2001. La LOLF a été promulguée le 1er août 2001 pour
entrer pleinement en application le 1er janvier 2006.
 

Un nouveau cadre budgétaire après quatre ans d’intense préparation

La mise en œuvre pratique de la LOLF aura duré quatre années. La loi de finances pour 2006
a été la première à être intégralement préparée, adoptée et exécutée selon le nouveau cadre
budgétaire.
 

Les dates-clés de la réforme

 1er août 2001 : promulgation de la LOLF

 17 juin 2002 : création d’un ministère délégué au Budget et à la Réforme budgétaire
 10 mars 2003 : création de la direction de la Réforme budgétaire au ministère chargé du
Budget
 21 janvier 2004 : présentation au Parlement de la première maquette du budget selon les
principes de la LOLF avec une année d’avance sur le plan initial
 22 septembre 2004 : présentation au Parlement, à titre indicatif, du projet de budget 2005
selon la LOLF
 2 juin 2005 : rattachement du ministère de la Réforme de l’État à celui du Budget
 5 juillet 2005 : présentation au Parlement du projet envisagé pour le budget 2006
 12 juillet 2005 : promulgation de la loi organique modifiant la LOLF
 30 décembre 2005 : suppression de la direction de la Réforme budgétaire
 1er janvier 2006 : entrée en vigueur du premier budget voté selon les principes de la LOLF

 La gestion publique redonne du sens à l'action publique

La gestion publique redonne du sens à
l'action publique
Date de mise à jour 

14/10/2013

La nouvelle gestion publique, fondée sur l’autonomie et la responsabilité, redonne du sens à

l’action publique, quel que soit le public concerné : agents de l'État, usagers du service public
ou contribuable.

La nouvelle gestion publique fondée sur l’autonomie et la responsabilité redonne du sens à

l’action publique d’un triple point de vue.

Pour les agents de l’État

La démarche de performance invite les services à définir clairement leurs objectifs. En

redonnant du sens aux activités des administrations, elle enrichit les conditions d’exercice
des missions des agents et les conforte dans la réalisation de celles-ci.

Elle permet de décloisonner les services de l’État : en les dotant de budgets globaux par
politique publique, en mettant la logique de résultats au premier plan et en développant le
dialogue de gestion, la LOLF conduit les administrations à travailler en commun pour
mettre en œuvre des priorités clairement identifiées.

Elle enrichit le dialogue social en permettant aux organisations syndicales de prendre part à
la discussion sur la répartition des moyens et à l’éventuel réemploi des marges dégagées. Les
organisations syndicales sont davantage associées à une gestion des ressources humaines
rendue plus dynamique grâce au pilotage de la masse salariale au niveau local.

Pour les usagers du service public

La LOLF favorise l’amélioration de la qualité de service : en plaçant dans la démarche de

performance des objectifs de qualité de service, en donnant à l’administration une plus grande
souplesse pour s’adapter aux spécificités du terrain, la LOLF permet aux services de l’État
de mieux répondre aux demandes des usagers.

Pour les contribuables

La LOLF permet de dépenser mieux : en faisant confiance aux gestionnaires pour piloter leurs
services avec un souci constant de la performance, la nouvelle gestion publique incite à
réaliser des économies, des gains de productivité ou des redéploiements pour une
meilleure efficacité de la dépense publique.

 Programmes, BOP et UO : une gestion publique en prise directe avec la réalité du

terrain
Programmes, BOP et UO : une gestion
publique en prise directe avec la réalité du
terrain
Date de mise à jour 

14/10/2013

Pour accroître la performance et l’efficacité des politiques publiques, les activités de

programmes sont mises en œuvre au niveau des budgets opérationnels de programme (BOP),
au plus près des usagers, des citoyens et des territoires. Le responsable de programme répartit
ainsi ses crédits en budgets opérationnels de programme (BOP) ; il fixe à chaque responsable
de BOP ses propres objectifs et organise un système de compte-rendu lui permettant de piloter
son programme. Un budget opérationnel de programme (BOP) est par conséquent la
déclinaison d’une partie de programme sur un périmètre défini, géographique ou fonctionnel ;
le BOP est lui-même décliné en unités opérationnelles.

Le BOP est la réplique d’un programme à l’échelle d’un service et/ou d’un territoire (par
exemple : administration centrale, région, département, …). En ce sens, les composantes du
BOP reprennent celles présentées dans les projets annuels de performance (performance,
activités, budget Titre 2 / horsTitre 2 décliné par action, schéma d’emplois) à la différence
près que ces composantes sont adaptées au contexte local considéré.

Avec le budget opérationnel de programme, les gestionnaires sur le terrain préparent et

gèrent un budget local et global.

Ainsi, les orientations nationales du programme sont-elles confrontées, dans le cas d’un BOP
déconcentré, aux données territoriales permettant un diagnostic territorial qui identifie les
atouts et les faiblesses d’un territoire au regard de la politique publique que le BOP est chargé
de mettre en œuvre. De même, la performance énoncée à l’échelle nationale, doit être adaptée,
c’est-à-dire déclinée dans toutes ses composantes (objectifs, indicateurs, cibles) à l’échelle du
territoire et des services concernés. A ce titre, le BOP doit identifier les leviers d’actions qui
permettront d’atteindre les objectifs fixés dans le contexte qui lui est propre. Le BOP est placé
sous l’autorité d’un responsable clairement identifié.

Le BOP est composé :

 d’un volet performance (déclinaison des objectifs et des indicateurs) associé à une
programmation des activités à réaliser pour l’atteinte des résultats attendus ;
 d’un budget prévisionnel en autorisation d’engagement (AE) et crédits de paiement (CP),
comportant, pour la masse salariale, un schéma d’emplois en équivalents temps plein
travaillés (ETPT) indicatif s’inscrivant dans le plafond limitatif du ministère concerné ;
 d’un schéma d’organisation financière (SOF) détaillant la répartition des activités
programmées et du budget prévisionnel associé entre les unités opérationnelles rattachées
au BOP.
Ainsi le BOP, inscrit dans le cadre budgétaire rénové par la LOLF, porte en lui tous les éléments
constitutifs des nouveaux modes de gestion :

 il présente la déclinaison de la performance du programme pour le pilotage du BOP ;

 son budget est constitué d’autorisations d’engagement (AE) et de crédits de paiement (CP) ;
 il peut comporter les éléments relatifs aux dépenses de personnel et au pilotage de la masse
salariale s’il comprend un schéma d’emplois en équivalents temps plein travaillés (ETPT) ;
 il implique l’élaboration d’un schéma d’organisation financière présentant la chaîne de
responsabilité assurant, avec le responsable de BOP, la mise en œuvre du BOP ;
 son élaboration et son suivi suppose la mise en place d’un dialogue de gestion avec les
acteurs de la gestion publique : les unités opérationnelles sur le terrain, le responsable de
BOP, le responsable de programme, les préfets concernés pour les BOP territoriaux dans le
champ de compétence des préfets et l’autorité chargée du contrôle financier.

Il se décompose en unités opérationnelles (UO). Les UO mettent en œuvre les activités à

mener pour les politiques publiques portées par le programme et déclinées dans le BOP.

Elles utilisent les ressources budgétaires (crédits et ETPT) du BOP auquel elles sont
rattachées.

La structuration du programme en BOP et des BOP en UO permet une responsabilité accrue

de l’ensemble des acteurs de la gestion publique au plus près du terrain. Ainsi, à son tour, le
responsable de BOP répartit les moyens dont il dispose entre les différentes unités
opérationnelles (UO), placées sous l’autorité d’un ordonnateur, qui mettent en œuvre les
activités définies dans le BOP.

Les règles concernant les BOP

 Deux BOP relevant de programmes distincts ne sont pas fongibles entre eux.
 La fongibilité entre plusieurs BOP d’un même programme est de la responsabilité du
responsable de programme.
 Au sein du BOP, la fongibilité des crédits s’applique dans les mêmes conditions qu’au sein des
programmes : les crédits sont fongibles entre actions, entre titres dans la limite de la
fongibilité asymétrique et entre catégories au sein des titres selon les règles fixées par le
responsable de programme.
 La fongibilité entre natures de dépenses est asymétrique : les crédits de personnel (titre 2)
peuvent être redéployés pour réaliser des dépenses de fonctionnement (titre 3),
d’investissement (titre 5), ou d’interventions (titre 6). Les crédits des titres 3, 5,ou 6 peuvent
être redéployés entre eux mais, en revanche, ils ne peuvent abonder les crédits de personnel
(titre 2).
 Un service ne devrait recevoir qu’un BOP par programme.
 Un même service peut être responsable de plusieurs BOP lorsqu’il met en œuvre plusieurs
programmes.
 Une unité opérationnelle est placée sous l’autorité d’un ordonnateur : en service
déconcentré, l’ordonnateur est secondaire ou secondaire délégué.

 Une nouvelle chaîne de responsabilité engagée sur la performance

Une nouvelle chaîne de responsabilité
engagée sur la performance
Date de mise à jour 

15/10/2013

La nouvelle gestion publique prend appui sur une chaîne de responsabilité qui garantit un
engagement sur la performance à tous les niveaux.

La nouvelle chaîne de responsabilité

Le responsable de programme est garant à l’échelle nationale de la mise en œuvre et de la

performance de son programme. Sur le terrain, il en délègue la gestion à un responsable de
budget opérationnel de programme (BOP).

Tout comme le responsable de programme, le responsable de BOP gère une enveloppe

globale de moyens (crédits et personnels) et s’engage sur des objectifs opérationnels à
atteindre. Il répartit les moyens dont il dispose entre les différentes unités opérationnelles
(UO) qui mettent en œuvre les activités définies dans le BOP.

 
Le dialogue de gestion : un pilotage et une gestion concertés des politiques publiques

Pour garantir la déclinaison effective des libertés et des responsabilités nouvelles accordées
aux gestionnaires et obtenir un pilotage souple et cohérent des politiques publiques, le
dialogue de gestion et la concertation doivent prendre le pas sur les logiques bureaucratiques.

À travers le dialogue de gestion, les responsables à tous les niveaux s’entendent sur la
déclinaison des objectifs, des moyens disponibles et des modes de pilotage.

Le dialogue de gestion se déroule :

 entre le responsable de programme et les directeurs des affaires financières, des ressources
humaines, etc. ;
 entre le responsable de programme et le responsable de budget opérationnel de programme
;
 entre le responsable de budget opérationnel et ses unités opérationnelles, les préfets, le
contrôleur financier en région, etc.

Définir les grands principes de la gestion du programme : les chartes de gestion

À compter de 2006, certains ministères ont formalisé les modalités de mise en œuvre des
programmes en élaborant des chartes de gestion.

L’objectif est de fixer sur un document unique, de manière partagée par chaque maillon
de la chaîne de responsabilité :

 les périmètres de responsabilité et d’autonomie de chacun ;

 les outils et les procédures permettant d’assurer le dialogue de gestion ;
 les canaux garantissant une circulation fluide et transparente de l’information entre les
acteurs.

Les chartes de gestion concernent à la fois le ministère, ses programmes et leur

déclinaison opérationnelle. Elles déterminent les règles de fonctionnement entre :

 les responsables de programme et les différents acteurs ministériels ayant des fonctions
transversales (direction des affaires financières, des ressources humaines, etc.) : il s’agit de
chartes ministérielles ou interprogrammes ;

 le responsable de programme et les responsables de BOP : il s’agit de chartes de

gestion de programme.

Le préfet, garant de la coopération entre les services et de la cohérence des politiques publiques de
l’État sur les territoires

Les politiques publiques nationales mises en œuvre à l’échelle locale doivent être
harmonisées avec les priorités de chaque territoire. Dans cette optique, compte tenu du
nouveau cadre de la LOLF, le préfet est doté d’un rôle renforcé en matière budgétaire et de
performance :
  il donne obligatoirement un avis préalable sur chaque BOP relevant de son champ de
compétence ;
 il s’assure de la cohérence des BOP avec les autres projets territoriaux, notamment avec les
projets d’actions stratégiques de l’État (PASE).

Ressources documentaires

 Le guide pratique de la LOLF 2012 [Version PDF] - [Version feuilleteur]

Textes de référence

 La LOLF : français/anglais
 Décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable
publique
 Décret n° 2012-1247 du 7 novembre 2012 portant adaptation de divers textes aux nouvelles
règles de la gestion budgétaire et comptable publique
 Arrêté du 11 décembre 2012 relatif au cadre de la gestion budgétaire pris en application de
l'article 105 du décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique
 Circulaires

 Responsable de programme et responsable de BOP, acteurs de terrain de la nouvelle

gestion publique

Les responsables de programme et les

responsables de budgets opérationnels de
programme, acteurs de terrain de la
nouvelle gestion publique
Date de mise à jour 

14/10/2013

La gestion suppose la mise en place, tout au long de la chaîne hiérarchique, du principe de

liberté / responsabilité. Aussi, ces reponsabilités nécessitent-elles que le rôle des différents
acteurs de la gestion publique soit parfaitement défini.

Si la notion de programme est définie dans la LOLF, le rôle des différents acteurs -
responsable de programme (RPROG), responsable de budget opérationnel de programme
(RBOP) et responsable d’unité opérationnelle (RUO) a été précisé par le décret du 7
novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.
Les programmes votés en loi de finances sont sous la responsabilité des ministres à qui les
crédits sont mis à disposition. Pour la mise en oeuvre des programmes, les ministres désignent
des responsables de programme qui sont sous leur autorité. Tous les programmes ont ainsi à
leur tête un responsable clairement identifié. Le plus souvent, il s'agit du directeur
d'administration centrale ou de secrétaires généraux.

Le responsable d'un BOP dispose d'une partie des crédits d'un programme pour réaliser une
partie des actions de ce programme relevant de son périmètre d'activité ou de son ressort
géographique (région, département.). Il dispose ainsi d'une enveloppe de moyens globalisés
qui lui confère une certaine souplesse de gestion, associée à des objectifs mesurés par des
indicateurs de résultats.

Les responsables de programme

Sous l'autorité du ministre concerné, le responsable de programme a la charge de l'élaboration

et de la mise en œuvre d'un programme et de son projet annuel de performances. Il rend
compte au ministre concerné de sa gestion ainsi que des résultats obtenus.

Le responsable de programme a trois missions principales :

1. L'élaboration de la stratégie et du budget du programme et l'organisation du dialogue

de gestion :

 Le responsable de programme élabore la stratégie de son programme, fixe les objectifs et les
résultats attendus, assure la programmation de l'activité et procède à la répartition des
crédits et des emplois qui lui ont été alloués.
 Il s'engage sur les résultats de son programme : il oriente les choix d'activité et les choix
budgétaires afin d'atteindre les résultats visés, en travaillant avec le directeur des affaires
financières et avec le directeur en charge des ressources humaines.
 Le responsable de programme doit procéder à une programmation sincère et soutenable des
moyens qui lui sont alloués.

2. Le pilotage du programme :

 Le responsable de programme décline son programme en budgets opérationnels de

programme placés sous l'autorité d'un responsable clairement identifié en matière
budgétaire et en matière de performance. Il organise et conduit le dialogue de gestion
nécessaire à l'élaboration de son budget et de son projet annuel de performances. Il
détermine le niveau pertinent de déconcentration du programme, en répartissant les
moyens entre chacune des entités opérationnelles chargées de mettre en œuvre tout ou
partie du programme et approuve les budgets opérationnels de programme ; il pilote les
services et opérateurs chargés d'exécuter la politique.
 Il décline les objectifs stratégiques en objectifs opérationnels adaptés aux compétences de
chacun des services : il assure ainsi une démarche de performance à tous les niveaux
d'exécution du programme.
 Le responsable de programme est chargé de la mise en oeuvre du programme et du projet
annuel de performances. Il est amené à gérer les crédits et les emplois de son programme
conformément aux objectifs présentés et aux résultats recherchés et de façon compatible,
dans la durée, avec les objectifs de maîtrise de la dépense publique.

3. Le compte rendu et la responsabilité :

  Le responsable de programme assure et encourage la transparence, par une information et
une explication sur les coûts, sur les objectifs et sur les résultats du programme.
 Il est garant de l'exécution du programme conformément aux objectifs fixés par le ministre et
dans le cadre d'organisation défini.
 Il met en place un contrôle de gestion et un audit interne, le cas échéant, avec le soutien des
fonctions transversales du ministère. Il prépare pour ce qui le concerne les rapports annuels
de performances.

Le responsable de programme joue un rôle charnière entre la responsabilité politique et la

responsabilité de gestion. Néanmoins, il n'y a pas un partage simple entre d'un côté le ministre
qui serait responsable du contenu des politiques, de l'autre le responsable de programme qui
serait responsable de leur exécution. Par ailleurs, les choix de gestion du responsable de
programme doivent s'intégrer dans une organisation ministérielle complexe avec des leviers
qu'il ne maîtrise pas toujours complètement (budget, ressources humaines, .).

La réflexion sur les missions du responsable de programme et sur les nouvelles relations qu'il
entretient avec les autres acteurs du ministère est en cours au sein de la direction du Budget.
Les directeurs en charge des affaires financières y sont associés. Un "forum des responsables
de programme", organisé par la direction générale de la modernisation de l'État, favorise un
débat tant interministériel que ministériel sur ces questions.

Les responsables de budget opérationnel de programme

Le responsable d'un budget opérationnel de programme est l'un des éléments de la chaîne des
responsabilités qui, du responsable de programme au responsable d'unité opérationnelle,
assure la gestion du programme. Le budget opérationnel de programme est positionné au
niveau administratif le plus pertinent pour le programme considéré : en administration
centrale, au niveau inter-régional, régional ou départemental.

Pour la partie du programme qui lui a été attribuée par le responsable de programme (un
périmètre d'activités ou un ressort géographique), il élabore un projet de budget opérationnel
de programme, avec l'ensemble des services qui lui sont rattachés, à partir des orientations
générales définies par le responsable de programme. Il propose une programmation des
opérations ou des activités à mener à laquelle sont associés des objectifs, des indicateurs, des
cibles de résultat et le budget prévisionnel correspondant.

Le responsable de BOP, après mise en cohérence des propositions émanant des services,
examine le projet global en garantissant l'adéquation des objectifs et de la programmation
retenue pour le BOP avec le cadrage général arrêté par le responsable de programme. Les
BOP relevant du domaine de compétence des préfets sont soumis pour avis au préfet.

Le responsable de BOP s'engage vis-à-vis de son responsable de programme : il gère

librement une enveloppe de crédits globalisés et s'engage sur des objectifs opérationnels à
atteindre. Il répartit les moyens dont il dispose entre les différentes unités opérationnelles qui
mettent en œuvre les activités définies dans le BOP.

Le responsable de BOP, en cours et à l'issue de l'exécution de son budget, devra rendre

compte au responsable de programme de sa gestion et de sa contribution aux résultats du
programme. En lien avec la phase préparatoire des rapports annuels de performances, cette
étape du dialogue de gestion permettra également au responsable de budget opérationnel de
programme d'exposer ses plans d'action et de faire valoir ses besoins au responsable de
programm

 Les outils d'un pilotage budgétaire renforcé

La cartographie des budgets opérationnels

de programme
Date de mise à jour 

05/04/2018

Les programmes sont déclinés en budgets opérationnels de programme (BOP) selon un critère
fonctionnel ou géographique.
Pour son exécution, un BOP se compose d'une ou plusieurs unités opérationnelles entre
lesquelles sont répartis et au sein desquelles sont consommés les crédits et, le cas échéant, les
autorisations d'emplois.

La cartographie des BOP et des UO est actualisée chaque année en fonction de la liste et du
périmètre des  programmes et de la répartition des acteurs de la gestion budgétaire.

La cartographie 2018 des BOP et des UO des programmes dont les crédits ont été
ouverts et répartis par ministère par le décret 2017-1893 du 30 décembre 2017 portant
répartition des crédits et découverts autorisés par la loi n° 2017-1837 du 30 décembre
2017 de finances pour 2018 est la suivante :

 Ministère de l’Action et des Comptes publics

 Ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation
 Ministère de la Cohésion des territoires
 Ministère de la Culture
 Ministère de l’Économie et des Finances
 Ministère de l’Éducation nationale
 Ministère de l’Enseignement supérieur, de la Recherche et de l’Innovation
 Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères
 Ministère de l’Intérieur
 Ministère de la Justice
 Ministère des Outre-mer
 Services du Premier ministre
 Ministère des Solidarités et de la Santé
 Ministère des Sports
 Ministère de la Transition écologique et solidaire
 Ministère du Travail
ARCHIVES

 Année 2017

Ressources documentaires

 Le guide pratique de la LOLF 2012 [Version PDF] - [Version feuilleteur]

Textes de référence

 La LOLF : français/anglais
 Décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable
publique
 Décret n° 2012-1247 du 7 novembre 2012 portant adaptation de divers textes aux nouvelles
règles de la gestion budgétaire et comptable publique
 Arrêté du 11 décembre 2012 relatif au cadre de la gestion budgétaire pris en application de
l'article 105 du décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique
 Circulaires

 La cartographie des budgets opérationnels de programme