Etapa de programare a unei politici publice

Programul politico-administrativ (PPA)

Înţeles drept primul produs al etapei de programare al politicii publice, programul politico-
administrativ (PPA), deschide calea discuţiilor şi negocierilor, cu scopul materializării diferitelor
aşteptări ale actorilor care intervin în spaţiul politicii analizate, în legătură cu soluţionarea problemei
colective. PPA incorporează modalităţile, cadrul, setul de „ghidaje” şi anumite acorduri specifice ce
asigură punerea în practică a acestei politici.
Astfel, PPA acoperă o plajă largă a deciziilor legislative şi de reglementare care emană de la
diferitele eşaloane ale organizării politico-administrative a unui stat (Parlament, Guvern, ministere şi
alte autorităţi ale administraţiei publice centrale, prefecturi, primării etc.), necesare pentru
operaţionalizarea politicii publice1.
Programul politico-administrativ reprezintă un set de norme generale şi dispoziţii procedurale şi
organizaţionale, ce asigură acţiunii publice legalitatea şi sursa primară de legitimitate, fiind cuprinse în
actele de reglementare pe care guvernele şi autorităţile însărcinate cu executarea politicilor publice le
consideră necesare în aplicarea acestora2.
Se desprind două observaţii importante şi anume: pe de-o parte, orice politică publică este
„guvernată” de un program politico-administrativ de acţiune, iar pe de altă parte acest program
reprezintă transpunerea în termeni juridici de către legiuitor a mandatului politic3 cu scopul soluţionării
problemei colective.
Din punct de vedere formal, PPA subsumează un set de documente adoptate la diferite niveluri
politico-administrative (centrale şi locale), precum: Constituţia, legile, hotărârilor, ordinele şi circularele,
precum şi alte acte formale de implementare a politicii, prin care conferă actorilor intervenţiei publice o
orientare de „fond” şi un cadru instituţional necesare executării politicii publice.
Orice demers metodologic cu privire la programul politico-administrativ trebuie să pornească de la
nivelurile normative inferioare către cele superioare, respectând principiul „consumării” regulilor

1
Subirats, J., Knoepfel, P., Larrue, C., Varonne, F., Análisis y gestión de políticas públicas, Ed. Ariel S.A.,
Barcelona, Spania, 2008., p.116.
2
Knoepfel, P., Nahrath, S., Savary, J., Varone, F., Analyse des politiques de l’environnement, IDHEAP, Chavannes-
prés-Renens, 2009, p.117.
3
Knoepfel, P., Nahrath, S., Savary, J., Varone, F., op.cit., p.117.
ierarhic superioare de către regulile de la nivelurile inferioare4, şi să ţină seama şi de alte acte formale
(de exemplu, bazele legale ale altor politici publice) susceptibile de a-l reconfigura.
În lumina modelului integrat de analiză propus de Subirats, Knoepfel, Larrue şi Varrone,
elementele componente ale unui PPA sunt în număr de cinci, grupate în jurul a două dimensiuni:
dimensiunea de „substanţă” (obiective, elemente evaluative, elemente operaţionale) şi dimensiunea
instituţională (aranjament politico-administrativ, elemente procedurale). Practic, structura programului
politico-administrativ este concepută ca un set de cercuri concentrice (Figura 1).

5 Legendă:
4 a. Elemente de „substanţă”:
3 1. Obiective concrete;
2 2. Elemente evaluative;
1 3. Elemente operaţionale.
b. Elemente instituţionale:
4. Acorduri politico-administrative
şi resurse diferite;
5. Elemente procedurale.

Figura 1 Structura programului politico-administrativ

Sursă: Subirats, J., Knoepfel, P., Larrue, C., Varonne, F., op.cit., p.154.

Operaţional, PPA trebuie să cuprindă în „miezul” său, obiectivele strategice ale viitoarei stări
preconizate şi în care problema colectivă a fost soluţionată, obiectivele operaţionale de punere în
aplicare a obiectivelor strategice, precum şi indicatori (de eficacitate) şi parametri de evaluare.
Mergând spre învelişul exterior al programului, regăsim elementele operaţionale sub forma
instrumentelor de intervenţie (prestaţii directe, subvenţii, alocaţii şi altele), programelor sau
proiectelor, repartizarea competenţelor şi sarcinilor prin intermediul acordurilor politico-administrative
şi resursele necesare executării politicii, precum şi elementele procedurale ce guvernează formele de
interacţiune dintre actorii publici sau dintre aceştia şi actorii privaţi (instrumente administrative
standardizate de tipul contractelor de drept public, studii de impact, directive sau diferite reguli
instituţionale).

4
Ibidem.
 Se desprinde astfel ideea, că programul politico-administrativ trebuie să respecte elementele de
legalitate în vigoare, precum şi nivelul de coerenţa adecvat celor cinci elemente proprii.
Investigaţiile comparative asupra diferitelor politici publice naţionale, regionale, sectoriale etc.,
demonstrează că programele politico-administrative corespunzătoare prezintă grade diferite din punct
de vedere al detaliilor conţinute (densitate a reglementărilor variabilă), al centralizării (definirea lor la
nivel naţional şi/sau regional/local) şi al coerenţei (articularea internă a elementelor componente)5.
În ceea ce priveşte gradul de detaliere al PPA, trebuie să distingem între program politico-
administrativ detaliat şi rigid şi forma sa opusă program-cadru, flexibil. O densitate sporită a
reglementărilor (PPA detaliat) diminuează posibilitatea implementatorilor de a-şi rezerva o marjă de
acţiune, acţionând ca un filtru de omogenizare a acţiunilor de implementare, iar o flexibilizare a acestor
reglementări (Program-cadru) conduce la o divergenţă a modurilor de implementare, omogenizarea
acestora necesitând ca învelişul instituţional al PPA să fie amplu şi riguros detaliat (Figura 2).

Program politico-administrativ foarte detaliat

Implementare omogenă

Program-cadru

Implementare diversificată

Filtrare cu ajutorul
învelişului
instituţional (reguli
formale)

Figura 2 PPA detaliat vs. Program-cadru

Elaborare proprie. Sursă: Subirats, J., Knoepfel, P., Larrue, C., Varonne, F., op.cit., p.167.

5
Ibidem.