Perspectivă comparată asupra managementului funcţiei publice în Uniunea Europeană

Note de seminar

I. Numărul de angajaţi din sectorul public:

Figura 1: Numărul de angajaţi din sectorul public ca procent din numărul total de angajaţi
(2005)
Sursa: OECD

Tabel 1. Schimbarea numărul de angajaţi din sectorul public între 1995 - 2005
1995 – 2000 2000 – 2005 1995 – 2005
Austria 7,20 -16,96 -10,98
Belgia 2,35 5,65 8,13
Finlanda 3,98 2,52 6,61
Franţa N.d. 4,38 N.d.
Ungaria N.d. 0,81 N.d.
Olanda 4,70 3,52 8,39
Norvegia N.d. 3,19 N.d.
Portugalia 15,66 4,05 20,34
Suedia 0,14 0,11 0,25
Elveţia 0,68 5,26 5,97
Sursa: OECD

Variaţii foarte mari în ceea ce priveşte numărul de angajaţi pot fi explicate prin reclasificări
instituţionale ale unor organizaţii. De exemplu, în Austria scăderea majoră a numărului de
angajaţi poate fi explicată parţial de schimbările instituţionale care au afectat angajarea în
sistemul universitar.
 Angajaţii din sectorul public implică funcţionarii publici, personalul angajat pe baza
reglementărilor de dreptul muncii, precum şi angajaţii companiilor publice. Numărul total al
angajaţilor din sectorul public nu poate fi calculat, deoarece domeniul public implică într-o
anumită măsură şi anumite părţi din sectorul privat pentru care nu există date despre numărul
de angajaţi. Cu toate acestea, numărul angajaţilor din sectorul public este restricţionat de
constrângerile bugetare. Numărul de angajaţi care lucrează pentru corporaţiile publice indică
costurile de producţie din domeniul public.

Australia
United States
Canada
Sweden
Japan
Germany
Belgium
Spain
Finland
Netherlands
Austria
Hungary
Norway
France
Czech Republic
United
Italy
Korea
Portugal
Ireland
Turkey

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Percentage of total

Central Sub-central

Figura 2: Distribuţia angajaţilor între nivelul central şi local al administraţiei publice (2005)
Sursa: OECD, 2009

II. Selecţia funcţionarilor publici

Selecţia funcţionarilor publici se poate desfăşura în cadrul a două sisteme: sistemul de
carieră şi sistemul de angajare pe post. Nici o ţară nu este adepta unui singur tip de sistem.
Fiecare ţară adoptă într-o proporţie mai mare sau mai mică un anumit sistem. Ceea ce
diferenţiază ţările între ele este predominanţa unora dintre caracteristicile unuia dintre cele
două sisteme.

1. Sistemul de tip carieră:

- Funcţionarii publici sunt recrutaţi pentru o carieră specifică.
- Selecţia se face numai pentru posturile de debut. Funcţionarul intră pe un post de
începător, la cel mai jos nivel al unei cariere pentru care sunt cerute cunoştinţe şi o
pregătire specifică.
 - Promovarea în cadrul funcţiei publice se face pe baza unui sistem bine reglementat.
Vechimea este un criteriu important în promovarea funcţionarului public.
- Funcţionarul public face carieră până la pensionare.
- Procedurile de recrutare şi selecţie sunt formalizate.
- În general, nu este recunoscută experienţa profesională dobândită în afara sectorului
public.
- Sistemul de tip carieră este fundamentat pe dreptul fiecărui cetăţean calificat de a avea
acces egal la funcţia publică. Fiecare cetăţean are dreptul de a fi angajat în sectorul
public dacă dovedeşte că îndeplineşte cerinţele generale stabilite de lege sau cerinţele
specifice stabilite pentru organizarea unui concurs.
Ţări în care se întâlneşte cu preponderență sistemul de carieră sunt: Austria, Belgia,
Franţa, Germania, Grecia, Irlanda, Luxemburg, Portugalia, Spania, Italia.
Este interesant de menţionat că ţările care s-au aflat pentru o perioadă lungă de timp
sub influenţa unui regim absolutist sau despotic au dezvoltat un sistem de angajare în
sectorul public bazat pe merit şi acces egal la funcţia publică, sistem concretizat în
regulamente stricte şi explicit şi detaliat redactate. Prin adoptarea acestui sistem se
urmărea eradicarea practicilor trecute de obţinere a funcţiilor publice bazate pe nepotism,
patronaj politic şi cumpărare şi vânzare de posturi.

2. Sistemul de angajare pe post:

- Funcţionarii sunt recrutaţi pentru un post precis şi nu pentru o carieră specifică.
- Condiţiile de angajare sunt fixate de department/ agenţia competentă.
- Aptitudinile specifice pentru un post sunt mai importante decât cariera.
- Nu există proceduri universal aplicabile.
- Legea nu specifică criteriile de angajare decât pentru anumite posturi cu un înalt nivel
de responsabilitate (diplomat, agent de poliție, militar).
- Se recunoaşte experienţa profesională din sectorul privat şi non-profit.
- Remunerarea este diferenţiată şi/sau individuală.
- Nu există o progresie automată a salariului.
- Nu este prevăzut un sistem de promovare.
- Nu este garantat un loc de muncă permanent.
- Se urmăreşte atragerea celor mai calificaţi candidaţi pentru o anumită poziţie.
Ţări în care se întâlneşte sistemul de angajare pe post: Olanda, Marea Britanie, Suedia,
Finlanda, Danemarca, Norvegia.
 1,0
Position-
based system 0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
Career- 0,0

D enmark
United K ingdom

P ortugal
G ermany

Belgium
F inland

F ranc e
Italy
Netherlands
based

Aus tria
Norway
S weden
system

Figura 3: Tipul de recrutare folosit de guvernul central (2005)

Indicele este cuprins între 0 (sistem de tip carieră) şi 1 (sistem de angajare pe post)
Sursa: OECD, 2009

Accesul la funcţia publică – sistemul de recrutare şi selecţie

Din perspectiva gradului de formalizare a procedurilor de recrutare există 2 modele:
Modelul 1: procedurile de recrutare sunt formalizate – se întâlneşte în ţările care foloseşte
sistemul carierei
Modelul 2: nu există reglementări specifice – sunt căutate persoanele care posedă aptitudinile
şi experienţa necesară pentru posturile vacante

Din perspectiva gradului de deschidere către persoanele care provin din afara
instituţiei publice, sistemul de recrutare este de 2 tipuri: externă şi internă.
1. Recrutarea externă – este deschisă oricărei persoane care îndeplineşte cerinţele
specificate de lege şi de către anunţul de recrutare pe postul vacant.
Concursuri deschide
Mai multe ţări organizează periodic concursuri deschise. După anumite probe orale
şi/sau scrise, listele cu rezultatele şi performanţele candidaţilor sunt publicate, iar cei mai
buni candidaţi sunt recrutaţi în ordinea clasării până ce posturile sunt ocupate. Între două
concursuri, posturile vacante sunt atribuite în funcţie de listele de rezervă de la recrutare.
Ţări în care se practică concursul deschis: Franţa, Germania, Irlanda, Italia, Luxemburg,
Portugalia, Spania şi Belgia.
2. Recrutarea internă – este deschisă numai pentru funcţionarii publici care deja ocupă o
poziţie în cadrul unui birou, şi este folosită în principal ca şi o modalitate de promovare.
 Managementul funcţiei publice:
Din perspectiva nivelului de libertate deţinut de instituţiile publice, sistemele de
management ale funcţiilor publice pot fi centralizate, descentralizate sau organizate de către
consultanţi externi. În unele ţări nu toate activităţile care sunt incluse în activitatea de selecţie
sunt delegate către instituţiile publice.
Ţări în care se practică sisteme descentralizate: Germania, Suedia, Finlanda
Ţări în care se practică sisteme centralizate de selecţie: Austria, Belgia, Franţa, Italia, Spania
Sistem mixt:
- În Olanda cea mai mare parte din sistemul de management a funcţiei publice este
centralizat, cu responsabilităţilor privind angajarea, stabilirea condiţiilor de muncă şi a
managementului performanţei care sunt delegate ministerelor.
- În Spania, cu toate că există un sistem foarte centralizat de management a funcţiei
publice, există un sistem variabil de salarizare care este delegat la nivel de minister.
- Marea Britanie: în general, ministerele sunt responsabile de recrutare, managementul
performanţei şi sistemul de salarizare.

Recunoaşterea experienţei profesionale dobândite în sectorul privat sau în administraţia unui

alt stat
o Unele state recunosc, altele nu deoarece există dificultăţi legate de compararea
muncii realizate

III. Evoluţia carierei, promovarea internă şi mobilitatea

Promovarea internă:
Sistem 1: anumite state au pus în aplicare sisteme de promovare bine definite în care
funcţionarul este promovat pe baza condiţiilor fixate şi a creşterii periodice a salariilor
Sistem 2: alte state nu au reglementat un sistem de promovare, dar vechimea face parte din
criteriile luate în considerare. Sistemul de promovare variază de la un minister la altul.
Promovarea se poate face pe baza evaluării directe a personalului sau a unui concurs formal.
Acest sistem se întâlneşte în Irlanda, Marea Britanie.

IV. Mobilitatea funcţionarilor publici:

 Mobilitatea geografică sau profesională cu sau fără schimbarea angajatorului este
frecventă şi uşor realizabilă. – Danemarca, Irlanda, Italia, Olanda, Portugalia, Suedia,
Marea Britanie
 Influenţa crescută a dimensiunii europene – se observă în domeniul programelor de
schimburi europene
 Forme de mobilitate:
o Geografică
o Profesională
o Funcţională
 Forme de mobilitate:
o Voluntară
o Obligatorie
 Forme de mobilitate:
o Temporară: departamente temporare, echipe de proiecte, grupuri de funcţionari,
acorduri de cooperare dintre ministere în vederea schimbului de personal special
calificat sau redundant
 Rotaţia personalului care permite funcţionarilor să ocupe diferite posturi
timp de 6 sau 12 luni
 Se poate face pe bază de cerere în interesul funcţionarului
 detaşarea
o Transferul permanent – pentru numirea într-un grad superior, candidaţii sunt
selectaţi pe bază de concurs – gradele sunt identice în toate ministerele, ceea ce
permite o mobilitate interministerială
Motive pentru încurajarea mobilităţii:
 Dpdv al administraţiei, mobilitatea este un mijloc pentru a creşte flexibilitatea funcţionării
ministerului, a biroului sau a agenţiei
 Dpdv al funcţionarului, mobilitatea permite familiarizarea cu alte domenii de lucru,
dezvoltarea de noi aptitudini, extinderea orizonturilor, progresul pe plan profesional

Obstacole în calea mobilităţii funcţionarilor publici:

 Obstacole care provin din numărul şi complexitatea reglementărilor şi a procedurilor
 Obstacole emoţionale sau psihologice: teama de a pierde locul de muncă, rezistenţa la
schimbare
 Obstacole legate de exercitarea funcţiilor care necesită aptitudini profesionale sau
tehnice specifice

V. Formarea funcţionarilor publici

Factori care influenţează organizarea generală a sistemelor de formare:
1. sistemul funcţiei publice din fiecare ţară
2. structura guvernamentală (stat centralizat, stat federal)
3. sistemul de recrutare în cadrul funcţiei publice (sistemul carierei sau sistemul de
angajare pe post)
4. statutul personalului din sectorul public (statutul funcţionarului public, statutul
personalului contractual)
5. nivelul de educaţie impus prin recrutare (formare iniţială generală, formare iniţială
specializată)
6. Structura formării, strategii de formare

În sistemul carierei, formarea funcţionarilor publici joacă un rol mai important decât în
sistemul de angajare pe post. În sistemul de angajare pe post formarea poate avea mai puţină
importanţă în măsura în care se urmăreşte recrutarea personalului care posedă o educaţie
adecvată pentru un anumit post.

Tipuri de formare:
1. Formarea prealabilă recrutării – se întâlneşte în ţările care aplică sistemul carierei.
Candidaţii intră în şcolile administrative care îi trimit apoi către posturi specifice (Ex.:
Şcoala Naţională de Administraţiei – ENA – Franţa).
2. Formarea iniţială generală – se întâlneşte în ţările care aplică sistemul carierei. Acest
tip de formare se face pe perioada stagiului funcţionarului public recent angajat. Prin
acest tip de formare se urmăreşte pregătirea funcţionarului privind drepturile şi
practicile administrative.
3. Formarea de adaptare la locul de muncă după angajare – acest tip de formare
urmăreşte pregătirea funcţionarului public cu privire la tehnicile specifice funcţiei sale.
Acest tip de formare îmbracă forma stagiilor de pregătire, acţiuni de formare
organizate de către administraţii, perioade de şcolarizare în şcoli specializate etc.
4. Formarea continuă (care se derulează pe toată perioada carierei ca funcţionar public)
– urmăreşte îmbogăţirea şi aprofundarea permanentă a cunoştinţelor generale şi
profesionale ale personalului din administraţia publică, precum şi a calificativelor
competenţelor în anumite domenii de activitate. Formarea continuă poate fi
obligatorie, facultativă sau poate condiţiona promovarea.

Formarea poate fi:

 a) obligatorie – Grecia, Austria, Franţa şi Italia prevăd anumite perioade de formare
obligatorie
b) facultativă – Irlanda, Olanda, Suedia;
 În Olanda guvernul are obligaţia să ofere oportunităţi de formare.
 În Suedia, nu există un centru de formare specifică, ci o agenţie pentru dezvoltarea
personalului (Swedish Agency for Administrative Development, SWAD) care
elaborează o strategie de oferte de formare.
În Belgia, Germania, Portugalia, Spania, Marea Britanie funcţionarul nu este obligat să
urmeze o formare specifică (cu excepţia perioadei iniţiale de stagiu), dar aceasta este fie o
condiţie, fie un atu pentru promovare.

Instituţiile responsabile de formarea funcţionarilor publici

- institutule de formare a funcţionarilor publici
- şcolile de stat
- institutele aparţinând anumitor ministere
o În Germania, situaţia se distinge prin caracterul său descentralizat. Ministerele,
cum ar fi Ministerul de Finanţe de exemplu, dispun de propriul lor institut de
formare (Bundesfinanzakademie).
- academii de administraţie publică
o În Germania există Academia Federală de Administraţie Publică
(Bundesakademie für öffentliche Verwaltung) care aparţine Ministerului
Federal de Interne şi care se bucură de o mare autonomie.
- instituţiile publice sau departamentele asigură formarea propriului personal

Metode şi modalităţi de formare:

• stagii în întreprinderi sau în organizaţii internaţionale pentru o perioadă de şase luni
(maximum);
• organizarea de vizite în instituţiile europene;
• schimbul de experienţă între participanţi care provin din orizonturi de activitate
diferite, care le permite acestora să realizeze comparaţii şi să repereze practici
diferite, chiar inovative în materie de management public;
• întoarcerea la studiile de caz practice, la jocurile de rol care ancorează formarea în
realitatea practică a diferitelor meserii din cadrul funcţiei publice
• prelegeri ţinute de personalităţi care provin din sectorul public sau privat şi care
furnizează exemple ale experienţelor lor.