Unitatea de Învăţare 8

POLITICA BUGETARĂ A UNIUNII EUROPENE

Cuprinsul capitolului:
8.1. Conţinutul şi evoluţia politicii bugetare a Uniunii Europene
8.2. Test autoevaluare 1
8.3. Principiile, regulile şi procedurile bugetare
8.4. Test autevaluare 2
8.5. Structura bugetului Uniunii Europene
8.6. Test autevaluare 3
8.7. Rezumat
8.8. Termeni cheie
8.9. Bibliografie

Obiectivele cursului: parcurgerea acestei unităţi de învăţare

va facilita însuşirea de cunoştinţe şi formarea de competenţe
care să permită studenţilor:

• înţelegerea mecanismului de finanţare a politicilor şi instituţiilor UE;

• înţelegerea modul de evoluţie a politicii bugetare a UE;
• să enunţe principiile ce guvernează politica bugetara a UE;
• cunoaşterea sistemului de resurse şi obiective de cheltuieli în UE.

Durata medie de parcurgere a unităţii de învăţare: 2 ore

8.1. Conţinutul şi evoluţia politicii bugetare a UE

Bugetul UE se deosebeşte fundamental de bugetele naţionale ale
statelor membre, deoarece:
- instituţiile publice (armata, poliţia, sănătatea, educaţia) se află în
responsabilitatea statelor membre şi sunt finanţate din bugetele naţionale,
- cheltuielile cu funcţionarea instituţiilor comunitare (Parlamentul
European, Consiliul UE, Comisia Europeană, Curtea de Conturi,
Curtea de Justiţie, Banca Centrală Europeană) şi alte cheltuieli
administrative sunt reduse.
Problemele
 dacă CEE trebuie sau nu să aibă resurse financiare proprii; controversate
 care din instituţiile CEE: Parlamentul, Comisia, Consiliul să deţină legat de bugetul
controlul asupra bugetului; comunităţii
 dezechilibrele din bugetul comunitar. europene:

111
 a. Unificarea instrumentelor bugetare. Iniţial cele trei comunităţi europene:
Direcţii de CECO , CEE şi EURATOM dispuneau de bugete proprii. După fuziunea lor
consolidare a în anul 1965 au rămas: bugetul general şi bugetul operaţional CECO până în
sistemului anul 2002, când Tratatul CECO a devenit neoperaţional. Comisia asigură
financiar condiţiile ca aceste fonduri să aibă o existenţă distinctă, încasările ce provin din
european în gestiunea patrimoniului CECO reprezentă încasări la bugetul general şi sunt
primii ani de utilizate pentru finanţarea cercetărilor în domeniile cărbunelui şi oţelului;
funcţionare a b. Creşterea autonomiei financiare. Până în anul 1970 bugetul comunitar a
comunităţilor avut două surse de venituri: prelevările CECO şi contribuţiile statelor membre.
europene: Din 1970 a fost instaurat regimul resurselor proprii;
c. Realizarea echilibrului instituţional în exercitarea puterii bugetare
prin armonizarea atribuţiilor instituţiilor comunitare . Urmare a apariţiei
unor tensiuni politice între Parlament şi Consiliu, concretizate în: întârzieri în
adoptarea bugetului, respingerea bugetului de către Parlament, recurgerea la
arbitrajele Curţii de Justiţie etc., în prezent, puterea bugetară este împărţită între
Parlament şi Consiliu, primul având putere de decizie în privinţa cheltuielilor
bugetare ne-obligatorii, poate respinge bugetul şi accepta modul de execuţie al
acestuia.

au fost iniţiate de J.Delors şi au constat în:

Reformele
• modalitatea de stabilire a plafonului total al resurselor proprii ,
sistemului
pentru toate categoriile, ca procent din PNB al UE şi nu în funcţie de
financiar şi
TVA, ca până atunci;
bugetar
• introducerea planificării financiare anuale însoţită de o dublă
european
plafonare a cheltuielilor : plafonarea plăţilor din bugetul anual care nu
poate depăşi plafonul global exprimat ca procent din PNB al UE
(1,27%) şi plafonarea fiecărei cheltuieli la un nivel fixat pentru fiecare
an.
Reforma sistemului financiar-bugetar al UE s-a concretizat în adoptarea a două
pachete de măsuri:

Pachetul • a limitat cheltuielile pentru agricultură, a căror creştere a fost plafonată

Delors 1, la 74% din creşterea PIB-ului mediu pe UE;
1998: • au fost dublate alocaţiile consacrate fondurilor structurale;
• a fost constituită cea de a patra resursă pentru finanţarea noilor
cheltuieli, fondată pe PNB al fiecărei ţări

Pachetul redistribuie resursele în favoarea programelor structurale şi a creat Fondul de

Delors 2, coeziune.
1992

Modalitatea  fiecare instituţie comunitară, exceptând Banca Centrală Europeană,

de elaborare a întocmeşte o situaţie estimativă a cheltuielilor sale pentru exerciţiul
bugetului bugetar următor;
comunitar  CE le include într-un proiect de buget care cuprinde veniturile şi
conform cheltuielile estimate;
Tratatului de  proiectul de buget este înaintat de către Comisie, Parlamentului şi
la Lisabona Consiliului;

112
 Consiliul UE, în urma analizei întreprinse asupra proiectului de
buget, adoptă poziţia sa asupra proiectului de buget pe care o transmite
Parlamentului;
 PE poate să aprobe poziţia Consiliului, situaţie în care bugetul este
adoptat, sau să adopte amendamente, modificând proiectul, pe care îl transmite
Consiliului şi Comisiei;
 Consiliul UE poate să aprobe amendamentele sau să solicite reunirea
Comitetului de reconciliere, alcătuit dintr-un număr egal de membri ai
Parlamentului şi Consiliului, pentru a armoniza poziţiile divergente şi a elabora
un proiect comun.
 proiectul comun, în termen de 14 zile trebuie aprobat de Parlament
şi Consiliu, bugetul fiind considerat adoptat definitiv;
 dacă proiectul comun nu este aprobat, fie de către Parlament, fie de
către Consiliu, Comisia Europeană va trebui să elaboreze un alt proiect de
buget.

8.2. Test autoevaluare 1

1. Prin ce se deosebeşte bugetul UE de bugetele naţionale ale statelor
comunitare?
2. Care din problemele bugetare au suscitat dezbateri şi controverse?
3. Care sunt direcţiile pe care s-a acţionat pentru consolidarea sistemului
financiar comunitar?
4. În ce constă reforma sistemului bugetar şi financiar comunitar iniţiată de
J.Delors?
5. Ce a adus nou în plan bugetar Pachetul Delors 1?
6. În ce constă pachetul Delors 2?
7. Care sunt etapele şi competenţele Parlamentului şi Consiliului UE în
elaborarea bugetului UE?
8. Arătaţi prin ce se deosebeşte bugetul UE de bugetele statelor
naţionale membre:
a. investiţiile publice sunt finanţate din bugetele naţionale;
b. cheltuielile cu instituţiile comunitare sunt reduse;
c. cheltuielile cu instituţiile comunitare sunt ridicate;
d. instituţiile publice ale statelor naţionale sunt finanţate din bugetul
UE;
e. statele comunitare nu au bugete naţionale.
9. Arătaţi care din problemele bugetare au suscitat dezbateri şi
controverse:
a. care din instituţiile comunitare să deţină controlul asupra bugetului;
b. comunităţile europene (CEE, CECO, EURATOM) trebuie sau nu
să aibă resurse financiare proprii;
c. când se elaborează şi aprobă bugetul;
d. care să fie capitolele bugetului;
e. cu să se încheie bugetul.
10. Pentru consolidarea sistemului financiar comunitar s-a acţionat în
următoarele direcţii:
a. unificarea instrumentelor bugetare;
b. promovarea principiului proporţionalităţii;
c. promovarea principiului adiţionalităţii;
d. promovarea dezechilibrului instituţional în executarea puterii
bugetare;
e. creşterea autonomiei financiare.

113
 11. Reforma sistemului bugetar şi financiar comunitar iniţiată de
J.Delors a urmărit printre altele:
a. modul de stabilire a plafonului total al resurselor proprii ca procent
din PNB;
b. introducerea planificării multianuale;
c. plăţile din bugetul anual general să nu fie plafonate;
d. cheltuielile fixate pentru fiecare an să nu fie plafonate;
e. introducerea planificării financiare anuale însoţită de plafonarea
plăţilor şi cheltuielilor.
12. Arătaţi ce a adus nou în domeniul politicii bugetare comunitare
Pachetul Delors 1:
a. a majorat cheltuielile pentru agricultură;
b. au fost reduse alocaţiile pentru fondurile structurale;
c. s-a renunţat la a patra resursă a bugetului UE;
d. a limitat cheltuielile pentru agricultură;
e. a fost constituită a patra resursă a bugetului UE fondată pe PNB-ul
fiecărei ţări comunitare.
13. În plan bugetar Pachetul Delors 2 a presupus:
a. crearea Fondului de coeziune;
b. crearea Fondului Social European;
c. crearea Fondului European de Orientare şi Garanţie Agricolă;
d. redistribuirea resurselor bugetare în favoarea programelor structurale;
e. crearea Fondului European pentru Dezvoltare Regională.

Răspunsurile la toate întrebările testului de autoevaluare 1 se regăsesc

în Unitatea de învăţare 8, pg. ….. Pentru exerciţiile de tip grilă,
rezolvarea se regăseşte la sfârşitul manualului .

8.3. Principiile, regulile şi procedurile bugetare

Principiul Principiul anualităţii implică relaţionarea operaţiilor bugetare la un exerciţiu

anualităţii anual, pentru a facilita exercitarea controlului asupra executării operaţiunilor.
Exerciţiul bugetar începe la 1 ianuarie şi se încheie la 31 decembrie.
Anumite activităţi şi acţiuni din UE se întind pe mai mulţi ani fapt ce necesită
apelarea la creditele de angajament şi credite de plăţi.

Creditele de au rolul de a acoperi în exerciţiul financiar al anului în curs costul unor

angajament operaţiuni a căror realizare se întinde pe o perioadă mai mare de un an.

au menirea să acopere cheltuielile solicitate de angajamentele anului în

Creditele de
curs sau ale anului anterior, pentru acestea din urmă fiind necesare autorizări
plăţi
bugetare suplimentare.

Angajamente Este posibil ca, în urma execuţiei bugetare anuale, creditele de angajamente să
restante de fie mai mari decât creditele de plăţi, diferenţa reprezentând angajamente
lichidat. restante de lichidat.
Apar ca rezultat al neconcordanţei în timp între finalizarea angajamentelor
contractuale şi momentul la care trebuiau făcute plăţile.

Bugetul UE trebuie să se regăsească într-un singur document bugetar, pentru a

Principiul face mai uşor procesul de urmărire şi control al utilizării resurselor.
unităţii.
114
Procesele de lărgire şi adâncire a integrării economice europene au fost însoţite
de permanente modificări, schimbări şi perfecţionări ale sistemelor bugetare în
sensul unificării instrumentelor bugetare.
- până în anul 1965 fiecare din cele trei comunităţi europene existente
dispuneau de bugete proprii,
- după 1965, în urma fuzionării au funcţionat doar două instrumente
bugetare: bugetul general şi bugetul operaţional CECO.
- În prezent, pe lângă bugetul general anumite structuri ale UE dispun de
un regim bugetar particular: politica externă şi de securitate comună,
afacerile interne, anumite agenţii comunitare etc.
Principiul
presupune că toate încasările bugetare reprezintă o masă comună care serveşte
universalităţii
la finanţarea tuturor cheltuielilor, fără deosebire. Acest principiu are la bază
două reguli:

 regula non-afectării - încasările bugetare să nu fie afectate de dorinţa Regulile

efectuării unor cheltuieli selectate, precizate expres non-afectării
non-contractiei
 regula non-contracţiei - nu se acceptă micşorări, reduceri ale
încasărilor sau plăţilor
Principiul
presupune ca fiecare credit să aibă o destinaţie şi un scop precis, iar încasările specializării
să fie urmărite pe surse pentru a identifica eventualele nerealizări şi a
preîntâmpina apariţia de deficite.

presupune: Principiul
- încasările într-o perioadă trebuie să fie egale cu cheltuielile aceleiaşi perioade. echilibrului
- este interzis să se recurgă la un împrumut pentru a acoperi un deficit bugetar.
- orice cheltuială suplimentară neprevăzută care intervine în perioada execuţiei
bugetare trebuie să constituie obiectul unei rectificări, prin transferul de credite
de la un post la altul.
- este posibil să apară în perioada execuţiei bugetare diferenţe între venituri şi
cheltuieli, înregistrându-se două situaţii:un excedent bugetar, situaţie
frecventă, excedentul fiind reportat în anul următor un deficit bugetar,
situaţie excepţională ce necesită o rectificare bugetară prin transferuri de la un
post la altul.
- deoarece, de regulă, bugetul general cunoaşte excedente, se utilizează noţiunea
de rezervă negativă, o valoare negativă care este înscrisă în buget şi care va
dispărea pe parcursul exerciţiului bugetar prin viramente de la capitolele ce se
vor dovedi excedentare. Aceasta înseamnă că la elaborarea bugetului pentru
anul viitor se prevede finanţarea unor cheltuieli prin anticiparea de economii ce
se vor realiza în cursul exerciţiului, fără ca aceste capitole generatoare de
economii să poată fi identificate în momentul votării bugetului

8.4. Test autoevaluare 2

1. Care sunt principiile ce stau la baza elaborării şi execuţiei bugetului general al
UE?
2. În ce constă principiul universalităţii?
3. Ce presupune principiul specializării bugetare?
4. Care din principiile enumerate mai jos sunt utilizate în elaborarea şi
execuţia bugetară?
a. principiul proporţionalităţii;

115
 b. principiul separaţiei puterilor instituţionale;
c. principiul subordonării;
d. principiul specializării bugetare;
e. principiul echilibrului bugetar.

Răspunsurile la toate întrebările testului de autoevaluare 2 se regăsesc

în Unitatea de învăţare 8, pg. ….. Pentru exerciţiile de tip grilă,
rezolvarea se regăseşte la sfârşitul manualului.

8.5. Structura bugetului Uniunii Europene

Bugetul general al UE este structurat pe secţiuni, titluri, capitole, articole şi
poziţii.
Cea mai importantă componentă este capitolul - indică competenţa autorităţii
bugetare în măsură să poată autoriza anumite viramente de la un capitol la altul.

Etape • până în anul 1970, bugetul a fost conceput în întregime pe seama

parcurse în contribuţiilor directe ale statelor membre,
realizarea • ulterior bugetul fiind finanţat prin “resurse proprii” ale Comunităţii,
veniturilor care de fapt reprezintă veniturile convenite de statele membre să
bugetare : reprezinte resurse comunitare de drept.

Resursele bugetare proprii, până la mijlocul deceniului nouă al secolului

Resursele
XX, au avut următoarea structură:
bugetare
• taxele vamale asupra bunurilor importate din afara comunităţii
• prelevările vamale asupra importului de produse agricole din
afara comunităţii
• resursa TVA - aplicarea unei taxe asupra încasărilor TVA ale
fiecărui stat membru (1980).
• a patra resursă a fost introdusă în 1988 întrucât cele trei resurse
anterioare s-au dovedit a nu fi suficiente deoarece:
- urmare a negocierilor multilaterale GATT s-a realizat o
reducere a taxelor vamale
- s-au redus treptat importurile de produse agricole ca rezultat al
creşterii producţiei agricole
- au stagnat veniturile provenite din TVA datorită declinului
cheltuielilor pentru consum
Această resursă trebuia să ofere veniturile necesare pentru acoperirea
cheltuielilor suplimentare, astfel încât volumul total al resurselor să
reprezinte maximum 1,2% din PIB-ul UE.

Cheltuielile sunt structurate şi ordonate pe şase secţiuni: Parlamentul European - I,

bugetare Consiliul UE - II, Comisia Europeană – III, Curtea de Justiţie – IV, Curtea de
Conturi – V, Comitetul Economic şi Social şi Comitetul Regiunilor – VI.
În totalul plăţilor efectuate din buget se constată creşterea finanţării agriculturii
prin Fondul European Agricol de dezvoltare Rurală (FEADR), precum şi
creşterea finanţării acţiunilor structurale prin FSE, FEDR şi Fondul de
Coeziune.

116
Plăţile efectuate la secţiunile I, II, IV, V şi VI sunt cheltuieli de funcţionare,
adică administrative.
Plăţile efectuate la secţiunea a III-a, CE, acoperă două categorii de operaţiuni:

cheltuieli de funcţionare, care au menirea să acopere cheltuielile Comisiei

cu personalul, chiriile, materialele, publicaţiile, sistemul informatic etc.

 creditele operaţionale cu următoarele destinaţii:

1. finanţarea agriculturii prin : FEAGA şi FEADR.

2. finanţarea acţiunilor structurale prin: FEDR, FSE, FEADR, FC şi IFOP.
3. acoperirea cheltuielilor din domeniul educaţiei (programul Socrates),
formării profesionale (programul Leonardo), audiovizualului (programul
media), culturii, sănătăţii publice;
4. acoperirea cheltuielilor pentru energie;
5. acoperirea cheltuielilor alocate pentru ameliorarea funcţionării pieţei
interne unice;
6. finanţarea programelor de cercetare şi dezvoltare tehnologică;
7. finanţarea cheltuielilor legate de diverse acţiuni de cooperare
economică şi financiară cu ţări terţe;
8. acoperirea cheltuielilor generate de acţiunile în cadrul politicii externe
şi de securitate comună;
9. garanţii şi rezerve (credite nerepartizate pe destinaţii în momentul votării
bugetului) ce vor fi folosite pe parcursul exerciţiului bugetar.

Începând cu deceniul nouă al secolului XX, regula potrivit căreia bugetul

general al Comunităţii Europene este echilibrat şi integral finanţat din resurse
proprii a început să nu mai funcţioneze, deoarece în mai mulţi ani cheltuielile
au depăşit veniturile estimate. Un prim remediu l-a reprezentat trecerea la
contribuţiile bugetare naţionale.

- creşterea cheltuielilor comunitare legate de finanţarea agriculturii;

Cauzele care au
- expansiunea fondurilor structurale;
declanşat criza
- reducerea continuă a încasărilor din taxele vamale; bugetară la
- reducerea încasărilor pe seama prelevărilor aplicate la importul de sfârşitul
produse agricole; secolului XX în
- reducerea încasărilor pe seama TVA din ţările comunitare.
Reducerea veniturilor bugetare a generat tensiuni între resursele şi
nevoile bugetare, ceea ce a condus la semnarea unui Acord interinstituţional
între Parlament, Consiliu şi Comisie în care s-a convenit asupra marilor
priorităţi bugetare comunitare în primul deceniu al secolului XXI, priorităţi
detaliate în cadrul a şapte direcţii: agricultură, acţiuni structurale, politici
interne, acţiuni externe, cheltuieli administrative, rezerve şi ajutor pentru
preaderare.

8.6. Test autoevaluare 3

1. Care au fost resursele bugetare proprii până în deceniul nouă al secolului

XX?
2. De ce a fost necesar să se constituie o a patra resursă a veniturilor bugetare?
117
3. Cum sunt structurate cheltuielile bugetare?
4. Care sunt destinaţiile creditelor operaţionale gestionate de Comisia
Europeană?
5. Ce cauze au declanşat criza bugetară comunitară la sfârşitul secolului XX în
UE?
6. Care au fost etapele parcurse în procesul realizării veniturilor bugetare
ale UE?
a. etapa în care veniturile bugetare proveneau din contribuţiile directe
ale statelor membre;
b. etapa în care veniturile bugetare proveneau din sursele FMI;
c. etapa în care veniturile bugetare proveneau din sursele Băncii
Europene;
d. etapa în care veniturile bugetare se constituiau din sursele Băncii
Mondiale;
e. etapa în care veniturile bugetare ale UE să se constituie pe seama
resurselor proprii ale comunităţii.
7. Criza bugetară manifestată în deceniul nouă al secolului XX a condus
la conceperea unui nou sistem de constituire a veniturilor bugetare
bazat pe:
a. reducerea taxei aplicate asupra încasărilor TVA în statele membre,
b. creşterea resurselor proprii provenite din taxele vamale aplicate
asupra importului din ţările terţe;
c. eliminarea prelevărilor asupra importurilor de produse agricole;
d. constituirea celei de-a patra resursă prin aplicarea unei rate asupra
PNB obţinut de fiecare stat membru;
e. menţinerea resurselor proprii provenite din taxele vamale aplicate
asupra importurilor din ţările terţe.
8. Care din enumerările de mai jos se constituie în cauze care au generat
criza bugetară la sfârşitul secolului XX?
a. reducerea cheltuielilor bugetare comunitare legate de finanţarea
agriculturii;
b. creşterea cheltuielilor bugetare legate de finanţarea agriculturii;
c. reducerea fondurilor structurale;
d. creşterea încasărilor pe seama TVA din ţările comunitare;
e. creşterea continuă a încasărilor din taxele vamale.

Răspunsurile la toate întrebările testului de autoevaluare 3 se regăsesc

în Unitatea de învăţare 8, pg. ….. Pentru exerciţiile de tip grilă,
rezolvarea se regăseşte la sfârşitul manualului.

8.7. Rezumat
O caracteristică importantă a sistemului de finanţare a UE este
autonomia, aceasta având propriul ei buget, distinct de cel al
statelor membre.
În perioada 1958-1970, sistemul comunitar de finanţare funcţiona pe baza
contribuţiei statelor membre conform unor reguli ce reflectau capacitatea
contributivă a fiecăruia.
Ulterior s-a produs o schimbare fundamentală a politicii bugetare fiind creat
un sistem prin intermediul căruia se acorda Comunităţilor Europene o sursă
autonomă de venituri bazată pe trei elemente: taxele vamale asupra
118
bunurilor importate din afara comunităţii, prelevările vamale asupra
importului de produse agricole (din anul 1995 au fost înlocuite cu taxele
vamale) şi o proporţie din resursa TVA colectată în ţările membre. Din
anul 1988 s-a adăugat o nouă resursă denumită “a patra resursă” creată pe
baza programului de reformă, cunoscut sub numele de ”pachetul Delors”.
Această a patra resursă rezultă din aplicarea unei rate asupra PNB din toate
statele membre, fixată în fiecare an şi are rolul de a acoperi nivelul total al
cheltuielilor înscrise în cadrul unui exerciţiu bugetar. Ea trebuie să ofere
veniturile necesare pentru acoperirea cheltuielilor suplimentare, astfel încât
volumul total al resurselor să reprezinte maximum 1,2% din PIB-ul Uniunii
Europene.
Tratatele bugetare au modificat cadrul instituţional prin care se luau
deciziile în ceea ce priveşte bugetul. Comisia este cea care iniţiază ciclul
bugetar prin prezentarea proiectului preliminar de buget către Consiliu.
Parlamentul European a primit competenţe bugetare importante, printre ele
numărându-se dreptul de a mări, reduce sau redistribui cheltuielile
neobligatorii, de a adopta sau respinge bugetul şi votul de aprobare a punerii
în aplicare a bugetului de către Comisie (efectuarea descărcării de gestiune
anuală a Comisiei). Astfel, Consiliul îşi pierde calitatea de autoritate
bugetară unică, păstrându-şi însă dreptul de a avea ultimul cuvânt în ceea ce
priveşte cheltuielile obligatorii.
La început bugetele CE erau anuale, ulterior s-a luat decizia ca acestea să fie
multianuale astfel că a apărut un nou concept acela al Perspectivelor
financiare. Prin Perspective Financiare înţelegem cadrul financiar global
multianual al UE (stabilit pe durata a 7 ani) care se distinge de bugetele
anuale ale UE, fiind necesară în continuare aplicarea procedurii bugetare
anuale.

8.10. Termeni cheie

Bugetul UE, politica bugetară, autonomia financiară, Pachetul Delors 1 și 2,

principiul anualităţii, creditele de angajament și de plăţi, principiul unităţii,
principiul universalităţii, regula nonafectării, resursele proprii ale comunităţii, criza
bugetară, cheltuieli de funcţionare, credite operaţionale.

5.11. Bibliografia Unităţii de învăţare 5

Gilles Ferréol (coord) – Dicţionarul Uniunii Europene, Editura Polirom, 2001

Lolescu Elena – Economie europeană, Editura Universitaria, Craiova 2009
Pîrvu Gheorghe - Economie europeană, Editura Universitaria, Craiova 2008
Raspunsuri
6.2. Test de autoevaluare 1
8b, 9ab, 10ae, 11ae, 12de, 13ad
6.4. Test de autoevaluare 2
4de,
6.6. Test de autoevaluare 3
6ae, 7d, 8b

119