PARTEA a VII-a

DEZVOLTĂRI,
CONCLUZII ŞI
PERSPECTIVE

CAPITOLUL18. MANAGEMENTUL INTERNAŢIONAL

CAPITOLUL18. MANAGEMENTUL PUBLIC

18.1 Abordări recente în managementul public

18.1.1. Administraţie publică vs. Management public
18.1.2. Formularea politicilor publice
18.2. Categorii de servicii publice
18.3. Managementul în administraţia centrală
18.3.1. Abordări teoretice în managementul public
18.3.2. Structura administraţiei publice centrale în România
18.4. Managementul în administraţia locală
18.5. Alte instituţii publice
18.5.1. Instituţiile ofertante de educaţie
18.5.2. Organizaţiile non-guvernamentale

CAPITOLUL 19. MANAGEMENTUL VIITORULUI

 CAPITOLUL 18
MANAGEMENTUL PUBLIC

18.1. Abordări recente în managementul public

18.1.1. Administraţie publică vs. Management public

După 1900 şi până în prezent, în paralel cu procesul de consolidare a ştiinţei
managementului, din acest domeniu de mare amploare s-au desprins şi individualizat aşa-
numitele discipline de ramură, corespunzător diverselor tipuri de organizaţii întâlnite în
societatea modernă.1 În fapt, evoluţia managementului pe durata a peste un secol rămâne
intrinsec legată de numele a zeci de personalităţi ce şi-au adus contribuţia la îmbunătăţirea
practicilor de afaceri din companii, începând cu Taylor, Fayol, Chandler, Drucker, Ford,
Hofstede, Peters şi Waterman etc., totuşi, un număr redus de gânditori, începând încă de la
1500 şi până în prezent, au sugerat direcţii noi în evoluţia managementului; 2 ne gândim
îndeosebi la lucrările lui Niccolo Machiavelli, Alvin Toffler sau Maynard şi Mehrtens. 3
Astfel, treptat s-a reliefat importanţa deciziei politice şi a domeniului de politics în ceea ce
priveşte competiţia dintre ţări şi creşterea economică, inclusiv succesul firmelor/corporaţiilor;
deşi relaţia decizie politică-creştere economică rămâne extrem de amplă, sesizăm o
repoziţionare a statului faţă de afaceri şi necesitatea de a eficientiza mecanismul birocratic al
administraţiei publice.4
Asistăm astăzi, credem noi, la o tendinţă duală în politica şi economia globală
deopotrivă; pe de o parte, se consolidează aproape zilnic puterea/influenţa ce revine marilor
corporaţii multinaţionale (MNC-uri); pe de altă parte, analişti de renume mondial spun
explicit că este nevoie să reconstruim „statele lumii”, în sensul că este nevoie de a consolida şi
extinde întreaga gamă a funcţiilor ce revin statului-naţiune. 5 Prăbuşirea Zidului Berlinului în
1989, arată Drucker, a echivalat cu încheierea Războiului Rece, iar războiul din Irak şi Kuweit
din 1990 a însemnat încheierea a 400 de ani de istorie în care statul-naţiune a fost actorul
esenţial pe scena politică.6 Drept concluzie la cele invocate vom remarca faptul că domeniul
managementului s-a extins permanent şi continuă să se extindă, noi discipline de ramură, pe
subiecte tot mai „înguste”, fiind astăzi acceptate ca subdomenii distincte ale managementului.
Între astfel de discipline de ramură amintim managementul firmei industriale, managementul
firmelor agricole, managementul transporturilor, managementul serviciilor etc., un loc aparte
revine disciplinei de management public, uneori întâlnită şi sub denumirea de managementul
serviciilor publice.7
Managementul public, ca domeniu distinct al ştiinţei managementului, a apărut în
deceniul opt al secolului trecut, după ce decenii întregi diverşi specialişti şi leaderi de opinie
au atenţionat că statul şi administraţia sa birocratică se află în criză, că serviciile publice
oferite cetăţenilor se pot organiza după modele antreprenoriale de organizare a afacerilor.
1
O tratare amplă şi pertinentă pe acest subiect întâlnim în lucrarea coordonată de O. Nicolescu, I. Plumb ş.a.,
Abordări moderne în managementul şi economia organizaţiei, vol. III, coord. M. Pricop – Economia şi
managementul diferitelor tipuri de organizaţii, Editura Economică, 2003; în acest volum autorii discută pe
capitole distincte despre Elemente moderne în managementul public, Managementul firmelor cu ridicata,
Managementul organizaţiilor de serviciii, Managementul transporturilor, Managementul firmei industriale etc.
2
P. Drucker – Managing the Non-Profit Organization, Harper – Collins, New York, 1990; The Pension Fund
Revolution, Harper & Row Publishers, 1976; The New Society, Harper & Row Publishers, 1950
3
M. Witzel – Fifty key figures in management, Routledge, London, 2003
4
P. Drucker – Societatea postcapitalistă, Editura Image, 1999
5
F. Fukuyama – State Building Governance and World Order in teh 21st Century, 2004, traducere în limba
română Construcţia statelor – Ordinea mondială în secolul XXI, Editura Antet, 2004, pag.16 şi următoarele
6
P. Drucker – Societatea postcapitalistă, Editura Image, 1999, pag. 11
7
O. Nicolescu, I. Plumb ş.a., Abordări moderne în managementul şi economia organizaţiei, vol. III, coord. M.
Pricop – Economia şi managementul diferitelor tipuri de organizaţii, Editura Economică, 2003
2
Primele „mutaţii” către noul management public s-au înregistrat în ţări occidentale precum
Marea Britanie, Germania, SUA, Australia, Noua Zeelandă etc., iar Raportul OCDE pe 1990
menţiona că eficienţa în sectorul public trebuie îmbunătăţită, că managementul instituţiilor
publice trebuie orientat pe obiective şi rezultate, că evaluarea managerilor publici trebuie să se
facă după capacităţile lor de a soluţiona problemele sociale8; trimiterea anterioară la obiective
şi rezultate ne aminteşte, evident, de lucrarea invocată poate sufocant de adesea, anume The
Practice of Management.9 În România disciplina de management public s-a introdus pentru
prima dată la ASE Bucureşti, în 1990, iar patru ani mai târziu la Şcoala Naţională de Studii
Politice şi Administrative Bucureşti.10 Utilizarea sintagmei de management public, spune L.
Lynn, este actualmente arbitrară, iar termenul păstrează o ambiguitate ireductibilă; este
managementul public un domeniul al administraţiei publice sau lucrurile stau exact invers?11
Mai întâi este necesar să distingem explicit între administraţie publică şi management
public, respectiv:12
 Administraţia publică cuprinde structurile instituţionale prin care se exercită puterea
statului, deci aparatul birocratic central (ministere, agenţii etc.) şi local (prefecturi, primării
etc.) prin care statul îşi exercită puterea legitimă atribuită de cetăţeni prin vot; în esenţă aceste
instituţii elaborează şi aplică strategii, programe politice, legi, reglementări şi alte acte
normative. Putem spune că acest aparat în ansamblul său are misiunea de a concepe/formula
şi aplica politicile publice pe întreg teritoriul subordonat unui anumit cadru juridic adoptat în
condiţiile statului de drept. Situaţia este mai complexă la nivelul UE, unde putem discuta de
politici publice la nivel de stat federal, dar şi de politici publice centrale/locale/regionale
pentru statele membre.13 Amintim că primele lucrări de administraţie publică au fost
publicate în SUA, cu peste un secol în urmă, sens în care invocăm lucrarea lui Woodrow
Wilson, „Studiul administraţiei” (1887); în 1888 Universitatea din Pennsylvania şi cea din
Columbia au introdus primele cursuri de administraţie publică, ulterior sub egida lor
publicându-se diverse lucrări pe acest subiect; cercetările lui Frederick W. Taylor au inspirat
mult reformatorii din administraţia publică americană din perioada respectivă; ei au înţeles
pentru prima dată că scopul administraţiei este de a urma cerinţele societăţii cu cea mai mare
eficienţă şi economie.14
 Managementul public, în accepţiunea sa recentă, studiază procesele şi relaţiile de
management dintre componentele aparatului administrativ şi din interiorul fiecărei instituţii
pentru a descoperi cum se pot aplica mai eficace cele cinci funcţii ale managementului în
organizaţii non-lucrative; în esenţă, obiectivul managementului public este de creştere a
gradului de satisfacere a cetăţeanului, a interesului public în general. Aşadar, esenţa
funcţiilor managementului – planificare, organizare, coordonare, motivare şi control – se
regăseşte în practica administrării diverselor tipuri de instituţii publice, chiar dacă, de la un
caz la altul, într-o primărie faţă de o universitate, un spital sau o biserică etc., vom întâlni
situaţii cu totul specifice.15 În figura nr.18.1. se prezintă o sinteză grafică a manifestării celor

8
A. Androniceanu – Noutăţi în managementul public, Editura Universitară, Bucureşti, 2004; abrevierea OCDE
(Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică), echivalentă pentru OECD (Organization for
Economic and Co-operation and Development), organizaţie ce include ţările dezvoltate (30 membri), între care
SUA, Canada, Germania, Franţa, Marea Britanie, Australia etc.; sediul se află la Paris, staff-ul central fiind
format din 2.500 persoane; www.oecd.org
9
P. F. Drucker – The Practice of Management, Heinemann Professional Publishing Ltd., London, 1954
10
A. Androniceanu – Noutăţi în managementul public, Editura Universitară, Bucureşti, 2004
11
L. Lynn – Managementul public ca artă, ştiinţă şi profesie, Editura ARC, Bucureşti, 2004, pag. 1
12
A. Androniceanu – Noutăţi în managementul public, Editura Universitară, Bucureşti, 2004, pag. 22 şi
următoarele
13
L. Pal – volumul Politici publice. Teorie şi practică, coord. Alina Mungiu Pippidi, Sorin Ioniţă, Editura
Polirom, Iaşi, 2002
14
L. Lynn – Managementul public ca artă, ştiinţă şi profesie, Editura ARC, Bucureşti, 2004, pag. 25
15
Atunci când discută de funcţiile managementului public, autorii pe acest domeniu detaliază mult analiza; vezi,
spre ex., A. Androniceanu, care discută de funcţia de previziune, de organizare-coordonare, de administrare, de
motivare şi de control-evaluare; din punctul de vedere al lucrării de faţă rămânem adepţii celor cinci funcţii
3
cinci funcţii ale managementului în domeniul managementului public, respectiv în diverse
tipuri de organizaţii non-lucrative.16

Figura nr. 18.1. Funcţiile managementului în diverse organizaţii non-lucrative

PLANIFICAREA
PLANIFICAREA
ORGANIZAŢII
NON-LUCRATIVE

+ Ministere
Ministere
Agenţii
Agenţii
ORGANIZAREA guvernamentale
Se manifestă guvernamentale
ORGANIZAREA Consilii judeţene
esenţa funcţiilor Consilii judeţene
Prefecturi
de Prefecturi
Primării
management, Primării
+ Universităţi
Universităţi
Cluburi sportive
Cluburi sportive
Spitale
COORDONAREA dar într-un mod Spitale
COORDONAREA Biserica
specific de la un Biserica
Asociaţii tip ONG
Asociaţii tip ONG
caz la altul. Fundaţii tip ONG
Fundaţii tip ONG
Curtea de Conturi
+ Curtea de Conturi
Garda Financiară
Garda Financiară
Instanţele de judecată
MOTIVAREA Instanţele de judecată
Direcţia Sanitară
MOTIVAREA Direcţia Sanitară
Federaţii Sindicale
Federaţii Sindicale

CONTROLUL
CONTROLUL

Este evident că, dincolo de importanţa sau rolul social al diverselor instituţii publice,
fiecare dintre organizaţiile non-lucrative enumerate aplică un anume tip de management , mai
eficace sau mai puţin eficace, fiecare are o anume misiune de îndeplinit, anumite obiective
propuse, atrage şi consumă fonduri, angajează salariaţi şi/sau voluntari, recurge la diverse
formule de structură organizatorică etc.17
Întrebările care se pun sunt oarecum induse: Se poate aplica un management mai
performant în astfel de instituţii? Ce trebuie făcut pentru ca interesul public, adică cetăţeanul,
să fie cât mai bine servit? Întrucât este dificil de formulat răspunsuri complete la astfel de
întrebări ne vom rezuma, deocamdată, la a reliefa faptul că sintagma de management public se
foloseşte în limbaj uzual în două ipostaze, aşa cum sugerăm în schema grafică din figura nr.
18.2.
Figura nr.18.2. Abordări asupra managementului public

Sens restrâns Sens larg

MANAGEMENT MANAGEMENT
enunţate la început.
16 PUBLIC PUBLIC
După caz, unele dintre instituţiile publice enumerate, de exemplu o universitate, pot fi organizate ca o afacere,
alt exemplu: un spital particular, un club sportiv etc.
17
P. Drucker – Managing the Non-Profit Organization, Harper – Collins, New York, 1990; The Pension Fund
Revolution, Harper & Row Publishers, 1976; The New Society, Harper & Row Publishers, 1950
Instituţii
Instituţii Instituţii non-lucrative
centrale/locale
centrale/locale ale
ale 4 Instituţii
( ale non-lucrative
statului, fundaţii,
statului
statului ( ale statului,
asociaţii, Bisericafundaţii,
etc.)
asociaţii, Biserica etc.)
 Intuitiv, deducem că orice grup de persoane structurat formal se poate organiza şi
funcţiona din ce în ce mai performant, poate apela la reguli şi proceduri care să-i faciliteze
atingerea scopului propus; şefii unor astfel de grupuri pot să motiveze sau nu executanţii, pot
să fie sau nu leaderi autentici, pot să partajeze sau nu puterea/influenţa de care se bucură.
Tradiţional, statul, cu întreg aparatul său birocratic, a prestat în favoarea cetăţeanului diverse
servicii publice - educaţie, sănătate, apărare, ordine publică etc. – controlând simultan diverse
sectoare economice, respectiv diverse activităţi comerciale – precum energia electrică,
transporturile, infrastructura, zăcămintele naturale etc. Mai recent, începând din anii '80, ţări
precum Anglia sau Franţa au început să privatizeze activităţile comerciale, extinzând însă
rolul statului în diverse servicii publice.18
În cultura Occidentală primele lucrări de management public au început să apară în
anii '80; lucrarea Public Management: the Essential Readings este un exemplu de acest tip;
conform acesteia managementul public este un segment major al domeniul mai amplu de
administraţie publică; managementul public se concentrează asupra instrumentelor, tehnicilor,
cunoştinţelor şi aptitudinilor la care se poate recurge pentru a transforma politicile în
programe de acţiune.19 Conform opiniei lui Lyn, primul manual ce se concentrează asupra
managementului public a fost Public Management and Policy Analysis, publicat în 1979, scris
de către Barry Bozeman; ulterior au apărut zeci de alte manuale, fie concentrate pe teoria din
acest domeniu, fie pe practica asociată lui.20

18.1.2. Formularea politicilor publice

În contextul statului de drept, deci al statului democratic, în care nici o persoană nu
deţine puterea absolută, iar puterea legitimă a statului se obţine prin votul cetăţenilor,
libertăţile individuale îmbracă diverse forme de exprimare. „Astăzi, spune A. Androniceanu,
oricine posedă o maşină de scris şi un aparat de fotografiat...”poate înfiinţa o fundaţie, un
club, o asociaţie, o bibliotecă, un muzeu, un spital, un colegiu etc.; ulterior, el poate să strângă
fonduri, să publice o gazetă, astfel de activităţi fiind scutite de taxe fiscale sau implicarea
statului.21Aşadar, după cum am remarcat şi în alte capitole ale lucrării, asistăm actualmente la
o tendinţă de facto de îngrădire a puterii statului (atunci când extindem analiza şi includem în
ecuaţie statul şi MNC-urile discutăm de o tendinţă duală, aşa cum aminteam anterior):22
 pe plan internaţional, de către puterea în creştere a diverselor MNC-uri şi de
tendinţele integraţioniste, precum UE, NAFTA şi ASEAN, care preiau din atribuţiile
statului tradiţional;
 pe plan intern, de către actorii economici ce preiau atribuţiile economice, comerciale ,
sociale ale statului, cât şi de către diverse structuri organizate ale cetăţenilor; este

18
Conceptul de economie mixtă s-a impus treptat în teoria socio-economică în ţări precum Franţa, Anglia,
Germania etc.; R. Blum – Un al treilea drum, Editura Universităţii „Al. I. Cuza”, Iaşi, 1994
19
L. Lynn – Managementul public ca artă, ştiinţă şi profesie, Editura ARC, Bucureşti, 2004, pag. 35
20
L. Lynn – Managementul public ca artă, ştiinţă şi profesie, Editura ARC, Bucureşti, 2004, pag. 37 şi
următoarele
21
A. Androniceanu – Noutăţi în managementul public, Editura Universitară, Bucureşti, 2004, pag. 85
22
P. Drucker – Societatea postcapitalistă, Editura Image, 1999
5
 vorba de asociaţii şi fundaţii în care activează un număr impresionant de voluntari ce
sunt purtători ai interesului public.23
Totuşi, prin fondurile enorme pe care le gestionează anual statul, fonduri ce însumează
uzual 1/3 sau mai mult din GDP-ul ţării, statul şi aparatul său administrativ îşi consolidează
mecanismul său birocratic în societatea modernă. Aşa cum afirmă A. Androniceanu, astăzi
aparatul de guvernare se aseamănă mai degrabă cu o reţea de circuite ale unui computer
central, întrucât a devenit complex şi birocratic, greu de perceput de către cetăţeanul
obişnuit.24 Aşadar, care este calea cea mai potrivită pentru a eficientiza managementul public
aplicat în instituţiile publice ale statului, cât şi în oricare alt tip de instituţie publică?
În decursul a circa o jumătate de secol, construcţia europeană s-a intensificat pas cu
pas, în prezent putând discuta de un Stat Federal European (UE), ce însumează 27 de state
membre şi o piaţă internă de aproape 500 milioane locuitori; prin analogie cu politicile
publice promovate pe domenii/sectoare de ţările membre, analiştii discută de politicile
comunitare promovate de diverse instituţii/organisme ale UE (Consiliul European, Comisia
Europeană etc.); este greu să ne imaginăm cum va arăta lumea post-corporatistă de mâine,
însă este aproape sigur că cele trei mari blocuri comerciale la nivel global (UE, NAFTA;
ASEAN) vor juca un rol major în structura societăţii de mâine. 25
Prin politica publică înţelegem direcţia de acţiune sau lipsa acţiunii pentru care
optează o autoritate publică (Consiliul, Comisia Europeană, Executivul dintr-o ţară membră,
Consilul Judeţean, Primăria etc.) în vederea soluţionării unei probleme anume; când spunem
autoritate publică avem în vedere îndeosebi Comisia Europeană , ca executiv al UE, inclusiv
autorităţile publice naţionale. Amintim, de asemenea, unele aspecte specifice politicilor
publice:26
 este vorba de un curs de acţiune gândit de către decident ca un ghid de orientare sau ca
o linie directoare pe un anumit domeniu de interes;
 politica publică vizează o acţiune sau o inacţiune dacă aceasta este aleasă deliberat de
către autoritatea publică decidentă;
 printr-o politică publică se vizează a soluţiona probleme sau seturi de probleme
conexe, în sensul că diverse componente macroeconomice se condiţionează reciproc.27
Prin convenţii/înţelegeri succesive, „cei 27” au impus politicile comune tuturor
statelor membre ce răspund unui principiu fundamental al construcţiei europene, acela al
solidarităţii şi coeziunii; în mod treptat, s-a procedat la cedarea unei părţi a suveranităţii
statelor membre către instituţiile europene (Consiliul, Comisia, Parlamentul European etc. ).
Politicile comunitare ale UE, în conexiune cu politica publică a statelor membre, vizează
domenii/sectoare precum: agricultura, concurenţa, cultura, justiţia şi afacerile interne, mediul
înconjurător, educaţia, cercetarea etc.

18.2. Categorii de servicii publice

Din perspectivă macroeconomică, serviciile se încadrează în sectorul terţiar al

economiei naţionale, astăzi ponderea lor în GDP-ul (Gross Domestic Product) anual al unor
ţări dezvoltate ajungând la 60-70% (de exemplu, SUA, Franţa, Marea Britanie, Germania,

23
J. Maciariello – The Daily Drucker , Elsevier, Butterworth Heinemann, UK, 2005
24
A. Androniceanu – Noutăţi în managementul public, Editura Universitară, Bucureşti, 2004
25
D. Korten – The Post-Corporate World – Life after Capitalism, 1999, traducere în limba română Lumea post-
corporatistă – viaţa după cpitalism – Editura Antet XX Press, pag. 127 şi următoarele
26
L. Pal – Politici publice. Teorie şi practică, coord. Alina Mungiu Pippidi, Sorin Ioniţă, Editura Polirom, Iaşi,
2002
27
C. Cooper (editor) – The Blackwell Encyclopedia of Management, 2nd edition, vol. X, Operations
Management , edited by N. Slack şi M. Lewis, Blackwell Publishing, USA, 2005
6
Japonia)28; în mod implicit, 60-65% sau mai mult din populaţia activă a acestor ţări se
regăseşte în sfera serviciilor.29 Prin urmare este de înţeles atenţia ce se acordă modului în care
sunt prestate activităţile din sectorul terţiar al economiei, respectiv atenţia ce se acordă
managementului public aplicat pentru a duce la îndeplinire anumite politici publice.30
„Electoratul, spune Lynn, este în mod fundamental suspicios faţă de puterea birocratică”
specifică diverselor instituţii ale statului, el fiind mai degrabă dispus să creadă tot ceea ce
poate fi mai rău cu privire la actul de guvernare; nemulţumirea publică nu are neapărat nevoie
de o justificare specială, întrucât cei ce deleagă puterea au dreptul să judece oricât de sever. 31
Prin urmare, analiştii din ţările Occidentale au recomandat mai multe direcţii de
eficientizare/reformă în instituţia managementului public; sintetic, amintim patru astfel de
direcţii:32
o modelul de piaţă, ce susţine privatizare extensivă a serviciilor publice;
o statul participativ, ce recomandă mandatarea cetăţenilor în exercitarea actului de
administrare;
o guvernul flexibil, ce susţine o adaptare prin negociere la pretenţiile impuse de
cetăţeni;33
o guvernul în care au fost reduse reglementările, ca o formă mai subtilă a guvernului
flexibil.
Din punct de vedere formal, ţinând seama de diversele criterii de structurare a
serviciilor publice, există mai multe opţiuni pentru clasificarea acestora.
În rândurile ce urmează prezentăm sintetic principalele perspective din care se
procedează uzual cu privire la clasificarea serviciilor pe tipuri/categorii, respectiv:
 O primă clasificare a serviciilor face distincţia între:

28
P. F. Drucker – Post-capitalist society, Harper & Collins, New York,1993; traducere Societatea post-
capitalistă, Editura Image, Bucureşti, 1999
29
S. Anderson ş.a. – Business: The Ultimate Resource, Bloomsbury Publishing Plc, London, 2002
30
P. Drucker – Managing the Non-Profit Organization, Harper – Collins, New York, 1990; The Pension Fund
Revolution, Harper & Row Publishers, 1976; The New Society, Harper & Row Publishers, 1950
31
L. Lynn – Managementul public ca artă, ştiinţă şi profesie, Editura ARC, Bucureşti, 2004, pag. 10 şi
următoarele
32
C. Pollitt, G. Bouckaert – Public Management Reform: A Comparative Analysis, Oxfod University Press,
2000; traducere în limba română, Reforma managementului public, Editura Epigraf, 2004, pag. 151
33
J. Maciariello – The Daily Drucker , Elsevier, Butterworth Heinemann, UK, 2005

7
 - de interes public: educaţie, sănătate, ordine publică,
apărare, colectare impozite etc.

Sunt prestate uzual de instituţii ale

administraţiei publice, dar uneori
pot fi concesionate către firme.

SERVICII

- de interes privat: comerţ, turism, IT, consultanţă etc.

Sunt prestate de firme private şi

deci organizate ca activităţi
lucrative.

 O a doua clasificare majoră distinge explicit între bunurile materiale şi servicii,

aşa cum rezultă din tabelul nr. 18.1.; această distincţie are un corespondent important în ceea
ce priveşte organizarea economiei reale şi/sau relaţiile dintre cetăţeni şi diversele tipuri de
instituţii furnizoare.

Tabelul nr.18.1.Principalele elemente care fac distincţia între bunurile materiale şi servicii
BUNURI MATERIALE SERVICII
 Caracter material  Caracter imaterial
 Stocabile  Nestocabile
 Pot fi analizate înainte de a fi cumpărate  Nu există înainte de cumpărare
 Pot fi revândute  Nu pot fi revândute
 Transfer de proprietate  Nu se transferă
 Consumul este precedat de producţie  Simultaneitate
 Pot fi transportate  Nu pot fi transportate
 Producţia, vânzarea, consumul se  Producţia, vânzarea, consumul se desfăşoară
desfăşoară în locuri diferite în acelaşi loc
 Doar fabricantul produce  Clientul participă la producţie
 Produsul poate fi exportat  Serviciul nu se exportă, doar sistemul de
 Cumpărătorul este puţin implicat servicii
 Controlabile prin standard  Cumpărătorul este mult implicat
 Complexitate tehnică  Puţin controlabile
 Variabilitate relativ mică  Puţin complexe
 Variabilitate mare
Sursa: I. Plumb – Managementul serviciilor publice, http:/ www.ase.ro Copyright  All rights reserved

Definirea serviciilor publice, spune I. Plumb, necesită luarea în considerare a trei

elemente:34
 elementul de interes, în sensul că serviciul public este o activitate ce răspunde
unui interes general; teoretic, prestarea acelei activităţi se face de către o instituţie
publică, dar ea poate fi încredinţată şi unei persoane private;
 elementul voluntar, în sensul că puterea publică îşi manifestă explicit intenţia de
a-şi asuma activitatea respectivă de interes general;

34
I. Plumb – Managementul serviciilor publice, www.ase.ro; apreciem că autorul invocat prezintă cea mai
pertinentă şi minuţioasă analiză teoretică din România cu privire la serviciile publice din economia
contemporană; lucrarea invocată este în acelaşi timp o excelentă analiză pe domeniul managementului public; cu
privire la acest ultim subiect indicăm lucrarea A. Androniceanu – Noutăţi în managementul public, Editura
Universitară, Bucureşti, 2004
8
  elementul formal, în sensul că activitatea în cauză se supune dreptului
administrativ indiferent cine o prestează.
Aşadar, serviciul public poate fi definit ca o activitate de interes general, asumată
explicit de puterea publică şi prestată direct şi/sau concesionată, aflată sub incidenţa dreptului
administrativ; includerea serviciului public sub incidenţa dreptului administrativ are
consecinţe pragmatice notabile, din perspectiva angajării/concedierii salariaţilor din acest
sector, a litigiilor dintre cetăţeni şi instituţiile prestatoare etc. Totuşi, apreciem că
problematica majoră rămâne localizată la nivelul tipului de management public ce se aplică în
instituţiile prestatoare;35 dispreţul populaţiei faţă de guvern şi administraţie, spune Lynn, se
remarcă adesea prin reacţia cetăţenilor faţă de corupţie, favoritism şi incompetenţă. 36
Serviciile publice pot fi clasificate şi după alte criterii decât cele deja invocate, între
care mai amintim:37
 După natura serviciilor publice, caz în care întâlnim două mari categorii:
o Servicii publice industriale şi comerciale (SPIC), de regulă în domenii mari,
precum transporturile, gaze naturale, electricitate, petrol, industria de armament etc.; această
categorie de servicii intră sub regimul juridic civil/comercial, tendinţa recentă fiind de
privatizare a acestor sectoare sau de concesionare a lor către companii private, întrucât statul
s-a dovedit a fi un modest administrator în activităţile industriale/comerciale;
o Servicii publice administrative (SPA) precum asistenţă socială, sănătate, educaţie,
ordine publică, ştiinţă, cultură etc.; uzual, aceste SPA sunt finanţate de puterea publică
centrală sau locală, însă pot fi organizate şi pe criterii comerciale, cum ar fi o clinică medicală
particulară sau o universitate particulară; sub raportul delegării lor sau concesionării către
firme private, unele SPA sunt de tip exclusiv administrativ (protecţia civilă, starea civilă etc.),
în timp ce altele sunt de tip concesionabil (salubritate, transport local etc.).
 În raport de gradul de cuprindere, respectiv aria geografică de referinţă, întâlnim două
tipuri principale de servicii publice :
o Servicii publice de importanţă naţională, ce sunt organizate la scara întregului
teritoriu; uzual, aceste servicii publice sunt denumite generic administraţie publică centrală,
incluzându-se aparatul administrativ prin care statul îşi exercită cele trei puteri:
- puterea legislativă (Parlamentul);
- puterea executivă (Guvernul);
- puterea judecătorească (Instanţa de judecată).
Este evident că fiecare instituţie din structura puterilor statului de drept aplică un
anumit management public, fiind organizate astfel încât să servească interesul general,
protejarea libertăţilor individuale şi drepturile cetăţeanului, una din sarcinile majore ale
statului este acea de a proteja/garanta proprietatea privată individuală. Problema care se pune
este aceea că puterea politică, cât şi politicile publice elaborate de leaderii politici, sunt
„tranzitorii”, în sensul că se succede la conducerea diverselor instituţii; survin întrebări
precum: Cum poate fi asigurată continuitatea şi coerenţa în administraţia publică ce prestează
servicii către cetăţeni? Cum pot fi proiectate/gândite strategii coerente pe două sau trei decenii
în acest domeniu?
o Servicii publice de importanţă regională/locală, ce sunt organizate la scara unor
regiuni, judeţe, municipii, oraşe sau comune; uzual aceste servicii publice formează sistemul
administraţiei publice locale; includem în această categorie instituţia Primăriei, transportul
local, salubritatea etc.
Este de menţionat faptul că fiecare dintre puterile statului – legislativă, executivă,
judecătorească – are organizate în teritoriu diverse direcţii sau agenţii subordonate, prin care
se deleagă o parte din competenţele avute; în plus, prestarea serviciului public se apropie mai
35
P. F. Drucker – Post-capitalist society, Harper & Collins, New York, 1993; traducere Societatea post-
capitalistă, Editura Image, Bucureşti, 1999
36
L. Lynn – Managementul public ca artă, ştiinţă şi profesie, Editura ARC, Bucureşti, 2004, pag. 10
37
I. Plumb – Managementul serviciilor publice, http://www.ase.ro
9
mult de cetăţeanul interesat, ceea ce constituie o premisă necesară pentru a eficientiza actul
de administraţie publică în raport cu cetăţeanul (într-un sens mai larg, se discută în mai toate
ţările Occidentale de necesitatea descentralizării managementului în administraţia publică).38
Discutându-se despre Noul Management Public (NMP), începând din anii '80 şi până
în prezent, îndeosebi în Marea Britanie şi America de Nord, despre necesitatea unei reforme
de fond în administraţia publică centrală/locală, atât teoreticienii cât şi funcţionarii publici,
inclusiv leaderii/decidenţii politici, încearcă să sugereze direcţii concrete de acţiune prin care,
dacă ar fi posibil, toate categoriile de servicii publice prestate de către stat în favoarea
cetăţenilor să fie cu mult mai eficiente. Totuşi, acest deziderat nu este uşor de atins, îndeosebi
datorită unei „rupturi” ce survine între leaderii politici şi funcţionarii publici, ceea ce face ca
„necesităţile cetăţeanului” să rămână în plan subsidiar. 39 Este cunoscut faptul că începând din
anii '80 şi până în prezent NMP a fost supus unor reforme succesive şi evaluări, însă
rezultatele obţinute sunt discutabile; există, spun C. Pollitt şi G. Bouckaert, unele
caracteristici utopice în retorica politică privind reformele din Marea Britanie şi America de
Nord; cetăţenii se vor bucura de servicii de bună calitate, la preţuri scăzute, uşor accesibile şi
cu reacţie rapidă în Paradis, adaugă cei doi autori invocaţi.40

18.3. Managementul în administraţia centrală

18.3.1. Abordări teoretice în managementul public

Pe parcursul ultimului secol, teoreticienii au dezvoltat diverse abordări cu privire la
administraţia publică, fie ea centrală sau locală; evident, fiecare tip de administraţie publică
dintr-o ţară sau alta se bazează pe un tip de management public aplicat, mai mult sau mai
puţin eficient. În esenţă, eforturile s-au orientat în direcţia eficientizării actului de guvernare
în raport cu cetăţenii, a clarificării raporturilor dintre oamenii politici şi managerii publici
(funcţionarii publici, pe diverse nivele ierarhice). Între astfel de abordări teoretice în
administraţia publică şi/sau managementul public amintim următoarele:41
a) Abordarea tradiţionalist-birocratică, având ca principali promotori pe Woodrow
Wilson în SUA şi Max Weber în Germania, ambii introducând o serie de idei/principii ce se
regăsesc şi astăzi în strategiile guvernamentale promovate de ţările occidentale, inclusiv
statele membre UE.42 Astfel, Weber şi Wilson acreditează ideea că administraţia poate fi
separată de politic sub raport instrumental şi tehnic, respectiv că oamenii politici sunt
responsabili pentru politicile/strategiile promovate, iar funcţionarii publici sunt responsabili
pentru implementarea acestor politici. Consecinţa pragmatică a acestei idei teoretice este că
funcţionarii publici – pentru a fi eficienţi, motivaţi şi loiali – se bucură de stabilitate şi
posibilitatea de promovare pe diferite funcţii, că poziţia şi cariera funcţionarilor publici nu
trebuie să fluctueze odată cu alternanţa la putere a diverselor forţe politice. Aşadar, pe cale de
consecinţă, rezultă că oamenii politici se pot „mulţumi” în a controla „vârful” piramidei
organizaţionale, iar celelalte nivele ierarhice pot fi/sunt atribuite prin concurs, pe bază de
merite/competenţă, unor funcţionari publici de carieră, această idee se sugerează grafic în
figura nr.18.3.

Figura nr.18.3. Piramida organizaţională în administraţia publică centrală, prin prisma

ideilor lui Weber şi Wilson
38
P. Drucker – Managing the Non-Profit Organization, Harper – Collins, New York, 1990; The Pension Fund
Revolution, Harper & Row Publishers, 1976; The New Society, Harper & Row Publishers, 1950
39
J. Maciariello – The Daily Drucker , Elsevier, Butterworth Heinemann, UK, 2005
40
C. Pollitt, G. Bouckaert – Public Management Reform: A Comparative Analysis, Oxfod University Press,
2000; traducere în limba română, Reforma managementului public, Editura Epigraf, 2004, pag. 117
41
A. Androniceanu – Noutăţi în managementul public, Editura Universitară, Bucureşti, 2004; alte 4 abordări
sunt: raţionalistă, politică, din punct de vedere legislativ, şi a managementului ştiinţific; pag. 88-116
42
http://en.wikipedia.org/wiki/The_Protestant_Ethic_and_the_Spirit_of_Capitalism;
http://www.ne.jp/asahi/moriyuki/abukuma/weber/world/ethic/pro_eth_frame.html
10
 Control exercitat de oamenii politici
ce pot alterna la putere

Poziţii ierarhice atribuite

funcţionarilor publici de carieră,
poziţii caracterizate prin
stabilitate

În administraţia publică din ţările OCDE s-au constatat evoluţii contradictorii în sensul
că politicienii doresc, prin definiţie, să îşi sporească influenţa asupra aparatului birocratic al
statului, dar în acelaşi timp evită responsabilitatea pentru acţiunea birocraţiei; 43 sunt tot mai
numeroşi cei care consideră că NMP invadează politica şi anumite zone din teritoriul politic şi
că acest tip de „management” se rezumă la administraţie modernizată plus privatizare. 44
Între alte idei relevante ale abordării tradiţionalist-birocratice în administraţia publică
şi/sau managementul public amintim următoarele:45
o aparatul administrativ central/local funcţionează în baza controlului formal
exercitat de leaderii politici;
o între diverse funcţii publice din organigramă, cât şi între ”şefi” şi executanţi,
există o ierarhie bine definită;
o este oportună angajarea şi promovarea în structura instituţiilor publice a unor
funcţionari de carieră, neutri sub aspect politic;
o sunt necesare: angajarea/promovarea în instituţiile publice numai pe bază de
concurs, evaluarea periodică a funcţionarilor, promovarea internă în funcţie de
merite;
o managementul/administrarea, inclusiv în instituţiile publice – eventual prin
comparaţie cu organizaţiile de afaceri – este o profesie distinctă ce poate fi
învăţată ca orice altă profesie;46
o organizaţiile şi regulile după care ele funcţionează sunt mai importante decât orice
din interiorul organizaţiei.
b) Abordarea noului management public (NMP) începând cu anii ' 80 şi până în
prezent, curent teoretic susţinut de mai mulţi specialişti din Anglia, SUA, Canada sau
Australia; între specialiştii ce susţin acest curent îi amintim pe L. Lynn, C. Pollitt, G.
Bouckaert, D. Osborne, T. Gebler ş.a. Între ideile relevante ale NMP, despre care am amintit
şi anterior, sintetizăm câteva aspecte ce pot fi utile pentru oamenii politici şi funcţionarii
publici din România:47

43
P. Drucker – Managing the Non-Profit Organization, Harper – Collins, New York, 1990; The Pension Fund
Revolution, Harper & Row Publishers, 1976; The New Society, Harper & Row Publishers, 1950
44
C. Pollitt, G. Bouckaert – Public Management Reform: A Comparative Analysis, Oxfod University Press,
2000; traducere în limba română, Reforma managementului public, Editura Epigraf, 2004, pag. 157
45
A. Androniceanu – Noutăţi în managementul public, Editura Universitară, Bucureşti,2004, pag. 88 şi
următoarele
46
P. F. Drucker – The Practice of Management, Heinemann Professional Publishing Ltd., London, 1954
47
A. Androniceanu – Noutăţi în managementul public, Editura Universitară, Bucureşti, 2004; L. Popescu
(coord.) – Management instituţional şi administrativ, Editura Academica, Bucureşti, 2002
11
 o profesionalizarea managementului în organizaţiile din sectorul public, inclusiv
apelarea la managerii de carieră care să preia o parte din atribuţiile/
responsabilităţile unui om politic (angajarea de city manager de către primarul
unui oraş);
o diminuarea controlului formal şi introducerea unor indicatori de performanţă în
administraţia publică, deci judecarea „titularului” unui post pe bază de obiective-
rezultate;48
o descentralizarea managementului public şi concentrarea controlului asupra
rezultatelor şi nu asupra fazelor/proceselor;
o renunţarea la poziţiile de monopol şi accentuarea concurenţei în sectorul public;
aceasta înseamnă inclusiv privatizarea unor servicii/activităţi pe care tradiţional le
presta statul la nivel central/regional(energie electrică, infrastructură etc.);
o recurgerea în administraţie la stiluri de conducere non-dictatoriale, la stiluri mai
apropiate de ceea ce se aplică în companii sau firme din sectorul privat.
Dacă discutăm sintetic despre administraţia centrală din România, atunci este nevoie
să amintim de statutul României de membru al UE începând cu 1 ianuarie 2007; pentru a
accede la acest statut România a fost obligată să recurgă la anumite reforme legislative şi
instituţionale în administraţia centrală; cel puţin teoretic s-a consolidat poziţia funcţionarului
public şi a început descentralizarea unor activităţi/servicii în plan teritorial. Întrucât viitorul
Europei este previzibil sub forma unui Stat Federativ European (SFE) – inspirat în parte după
modelul SUA - stat ce include 27 de ţări /naţiuni, este util să sugerăm modelul structural ce
stă la baza funcţionării SFE; în esenţă, cele trei puteri ale viitorului SFE sunt deja funcţionale,
conform Tratatului de la Lisabona (2007), aşa cum sugerăm în figura nr. 18.4.

48
P. F. Drucker – The Practice of Management, Heinemann Professional Publishing Ltd., London, 1954

12
 Figura nr. 18.4. Funcţionarea viitorului SFE

CONSTITUŢIA EUROPEANĂ
CONSTITUŢIA EUROPEANĂ

Puterea legislativă Puterea executivă Puterea judecătorească

Puterea legislativă
Parlamentul Puterea executivă Puterea judecătorească
Parlamentul Curtea de Justiţie
Comisia Curtea de Justiţie
Comisia

Europeană
Europeană
27 de state membre: 500 milioane locuitori

Parlament
Executiv
Fiecare ţară membră Putere judecătorească proprie
Administraţie

18.3.2. Structura administraţiei publice centrale în România

Administraţia publică centrală din România s-a structurat treptat, în decurs de peste un
secol şi jumătate, în raport de evoluţia istorică a acestei naţiuni:49
– Începând cu 1859, sub Alexandru Ioan Cuza, administraţia centrală a inclus opt
ministere, ulterior extinzându-se aparatul de stat; în 1918 s-a înfiinţat Curtea de Conturi etc.;
ulterior aparatul administrativ/birocratic al statului s-a extins treptat, pe măsură ce s-a extins
problematica economică şi socială ce a trebuit să fie gestionată.
– Constituţia din 1938 a instituit dictatura regală, rolul Executivului fiind redus la
minimum, deşi s-au menţinut atribuţiile aparatului birocratic ale statului, respectiv ministere,
oficii, agenţii şi filiale în teritoriu.
– Începând cu 1944 şi până în 1989 s-a instituit principiul economiei centralizate şi
al partidului unic; în această perioadă a funcţionat „mixajul” extrem de negativ între un singur
partid politic şi întregul aparat de stat central/local; acest mixaj a condus la stagnare
economică şi anihilarea oricărei reforme în administraţia centrală.
– Începând cu 1990, prin Constituţie (modificată succesiv), s-au introdus principiile
statului de drept, echilibrul puterilor în stat, forma de republică semiprezidenţială, în care
preşedintele are puteri limitate; totodată, numărul de ministere, agenţii şi oficii centrale, care
conferă structura concretă a administraţiei centrale, s-a extins/redus succesiv. De asemenea,
49
I. Plumb – Managementul serviciilor publice, www.ase.ro
13
administrarea teritoriului naţional în România tinde către o structură de tip federativ, urmare a
constituirii celor opt regiuni geografice de dezvoltare (după modelul administrativ din Franţa
sau Germania).50
– În calitate de membru al UE, România a recurs la reforme în administraţia
publică centrală, introducându-se unele dintre principiile noului management public, principii
invocate anterior: se admite astăzi că structura actuală din administraţia centrală din România
este relativ compatibilă cu structura instituţiilor comunitare la nivel de UE. Între cele trei
puteri ale statului român, apreciem că un rol determinant în ceea ce priveşte managementul şi
eficienţa administraţiei publice centrale din România revine puterii executive, respectiv
Guvernului şi ministerelor subordonate. Aşadar, toate cele trei puteri ale statului român - prin
legi, ordonanţe, hotărâri de guvern, alte reglementări, prin practici şi proceduri instituite în
raporturile cu administraţia locală - condiţionează eficienţa actului de guvernare şi realizarea
interesului general al cetăţenilor; rolul determinant revine însă Executivului, prin poziţia avută
şi aparatul birocratic existent la dispoziţia sa. În figura ce urmează se schiţează raporturile
între puterile statului român şi poziţia ce revine Executivului, în relaţie cu administraţia
locală.
Figura nr.18.5. Raporturile între puterile statului

CONSTITUŢIA Presa
CONSTITUŢIA
ROMÂNIEI Presa
Societatea civilă
ROMÂNIEI Societatea civilă

Puterea Puterea Puterea Instituţia

Puterea
legislativă Puterea
executivă Puterea
judecătorească Instituţia
prezidenţială
legislativă executivă
Guvernul judecătorească
Instanţe prezidenţială
reprezentare
Parlamentul Guvernul Instanţe reprezentare
Parlamentul judecătoreşti echilibru
judecătoreşti echilibru

Ministere, agenţii, oficii, direcţii etc.

Exemplu:
Ministerul Finanţelor Publice
Ministerul Sănătăţii Publice
Ministerul Apărării Naţionale
Ministerul Educaţiei şi Cercetării

Administraţia publică regională/locală

Regiuni
Judeţe

Aşadar, conform celor sugerate în figura nr. 18.5., Guvernul are o vizibilitate maximă,
un impact maxim asupra managementului public aplicat de aparatul central al statului; el este
cel care determină eficienţa actului de guvernare şi măsura în care cetăţeanul va fi pe deplin
satisfăcut sau nu; el stabileşte reguli şi proceduri de lucru în administrarea fondurilor publice,
dar şi regulile generale după care se va derula competiţia, se va organiza viaţa economică,
adică lumea afacerilor. „Odată cu apariţia guvernului modern birocratic a apărut şi o nouă
categorie ocupaţională”, anume funcţionarul civil formal calificat/angajat; acesta fiind un fel
de „expert”, el va fi mai puţin loial politic şi mai mult loial instituţiei în care lucrează; de
50
A se vedea modul în care sunt structurate cele 8 regiuni de dezvoltare din România; pentru judeţul Suceava
prezintă interes ARD Piatra Neamţ, ce include 6 judeţe.
14
eficienţa lui depinde în ultimă instanţă şi eficienţa serviciilor publice prestate către cetăţeni. 51
Prin urmare, survin câteva întrebări: Cum ar trebui structurate raporturile între decidentul
politic şi funcţionarii publici? Cum poate fi eficientizată decizia macroeconomică, ce rămâne
esenţialmente politică? Cum se pot gândi strategii economice şi sociale pentru două/trei
decenii?52
Regulile majore ce vor influenţa viaţa zilnică a cetăţenilor, cât şi cadrul juridic al
afacerilor, sunt stabilite de către Parlament, la propunerea Guvernului; aceste reguli sunt
animate în esenţa lor de viziunea politică pe unul sau două „mandate”, în timp ce strategiile
macroeconomice trebuie proiectate pe unul sau două decenii. Prin urmare, puterea centrală
din administraţia publică din România, remarcă valabilă însă şi pentru alte ţări Occidentale
(Franţa, Italia etc.), se constituie într-un mecanism extrem de birocratic, ce funcţionează după
anumite proceduri specifice; rezultatul funcţionării acestui mecanism în practică se reflectă în
trei planuri:
- în raporturile generale dintre administraţia de stat şi cetăţeni;
- în raporturile dintre puterea centrală a statului şi administraţia publică locală;
- în raporturile dintre stat şi „actorii” economici, adică firme/companii, mai general
spus, relaţia dintre stat şi economie.
Astăzi, în era televiziunii, a reţelelor de computere, statul, cu toate puterile sale, este
tot mai dur criticat de către cetăţeni, remarcă valabilă pentru toate ţările Occidentale;
electoratul a devenit suspicios şi critică atât legislativul cât şi executivul, urmare a politicilor
lor birocratice cât şi datorită unor acţiuni şi/sau strategii non-inspirat gândite. 53 Remarca
formulată anterior rămâne pe deplin valabilă şi pentru relaţia cetăţean - administraţie
centrală/locală din România; în plus, matricea culturală specifică naţiunii române induce şi
alte tare în raporturile dintre stat şi cetăţeni; în cazul ţării noastre, ecuaţia eficientizării actului
de administraţie publică rămâne dependentă, chiar dacă indirect, de creşterea economică şi de
eficienţa obţinută în lumea afacerilor; aceasta întrucât valoarea GDP-ului anual va condiţiona
şi fondurile alocate pe diverse ministere/agenţii, iar fără a asigura salarii bine plătite tuturor
funcţionarilor publici este iluzoriu să ne imaginăm orice reformă de fond în acest domeniu.
În ceea ce priveşte mecanismul concret după care funcţionează administraţia centrală
în România, amintim:54
 Instituţia prezidenţială, ce are rolul de reprezentare a statului şi de mediere între
puterile sale; se compune din departamente (Strategii economice, Relaţii Internaţionale,
Politic etc.), fiecare departament/compartiment având atribuţiuni specifice prin care sprijină
şeful statului în exercitarea prerogativelor sale.
 Guvernul, ce exercită atribuţiuni administrative şi politice şi include în structura
sa aparatul de lucru al Primului-ministru, Secretariatul General al guvernului şi diverse
departamente sau agenţii din subordine directă.
 Administraţia centrală a statului român, ce include 14 ministere (MAN, MAI,
MEdC etc.) şi un număr de agenţii/oficii în subordinea acestora; fiecare minister are o dublă
subordonare, respectiv faţă de Guvern şi faţă de Parlament, acesta din urmă asigurându-i
votul de investitură; ministerele fac legătura necesară dintre politic şi administrativ şi
gestionează fiecare o parte din bugetul de stat. Fiecare minister include în structura sa
organizatorică centrală un număr de: departamente, direcţii generale, direcţii, servicii, birouri.
În plus, fiecare minister include în structura sa şi o „interfaţă” de lucru sub denumirea de
Direcţie, Inspectorat, Agenţie, Oficiu etc. – cu fiecare dintre judeţele/regiunile constituite ca
unităţi administrativ-teritoriale.

51
L. Lynn – Managementul public ca artă, ştiinţă şi profesie, Editura ARC, Bucureşti, 2004, pag. 132
52
P. Drucker – Managing the Non-Profit Organization, Harper – Collins, New York, 1990; The Pension Fund
Revolution, Harper & Row Publishers, 1976; The New Society, Harper & Row Publishers, 1950
53
L. Lynn – Managementul public ca artă, ştiinţă şi profesie, Editura ARC, Bucureşti, 2004, pag. 10
54
I. Plumb – Managementul serviciilor publice, www.ase.ro
15
18.4. Managementul în administraţia locală

Aşa cum aminteam anterior, după 1980 survin abordări teoretice în managementul
public, abordări ce vizează aproape în egală măsură componenta centrală şi/sau locală a
administraţiei publice; abordările majore invocate deja sunt pe deplin valabile şi în
administraţia publică locală:55
 abordarea tradiţionalist-birocratică, prin care se susţine ideea separării tehnice a
administraţiei publice de decizia politică;
 abordarea noului management public (NMP), prin care se susţine ideea că
managerii publici - locali sau centrali – pot fi profesionişti şi se pot inspira din
practicile de management ale companiilor.56
În România, autorităţile şi instituţiile, inclusiv întregul aparat birocratic constituit
dintr-o „armată” de funcţionari publici şi logistica existentă la dispoziţia lor, ce formează – ca
un ansamblu unitar – administraţia publică locală, includ următoarele cinci componente:57
a) Autorităţile locale cu putere deliberativă, respectiv:
- Consilii Comunale;
- Consilii Orăşeneşti;
- Consilii Municipale;
- Consilii pe sectoare şi Consiliul General al Capitalei;
- Consilii Judeţene.
b) Autorităţile locale cu putere executivă, respectiv:
- Primării Comunale;
- Primării Orăşeneşti;
- Primării Municipale;
- Primării de sector şi Primăria Generală a Municipiului Bucureşti;
- Primarii pe fiecare unitate administrativ teritorială şi Municipiul Bucureşti.
c) Reprezentanţii administraţiei centrale a statului în teritoriu (aceştia urmând să facă
legătura necesară între puterea executivă şi conducerea unităţilor administrativ teritoriale, ei
preiau prin delegare parte din obligaţiile ce revin Executivului; în plus, ei veghează la
respectarea strictă a legii pe marginea tuturor actelor administrative care se adoptă la nivelul
consiliilor şi primăriilor ), anume:
- Prefectul;
- Subprefecţii.
Este de menţionat faptul că între Consiliile Judeţene şi Prefecturi există, conform legii,
numai relaţii de cooperare pe acelaşi nivel ierarhic (nu de subordonare); Prefectul este
reprezentantul Guvernului în teritoriu şi veghează la respectarea legalităţii în exercitarea
atribuţiunilor de către instituţiile administraţiei locale din judeţ; schiţa grafică a relaţiei de
lucru între aceste două instituţii ale administraţiei locale se prezintă în figura nr. 18.6.

55
A. Androniceanu – Noutăţi în managementul public , Editura Universitară, Bucureşti, 2004
56
P. Drucker – Managing the Non-Profit Organization, Harper – Collins, New York, 1990; The Pension Fund
Revolution, Harper & Row Publishers, 1976; The New Society, Harper & Row Publishers, 1950
57
V. A. Munteanu – Managementul public local, Tipografia Moldova, Iaşi, 2003, pag. 64 şi următoarele
16
 Figura nr.18.6. Relaţia între prefecturi şi consilii judeţene

PUTEREA/ADMINISTRAŢIA CENTRALĂ
PUTEREA/ADMINISTRAŢIA CENTRALĂ

Cooperare
CONSILII JUDEŢENE PREFECTURI
PREFECTURI
CONSILII JUDEŢENE

Coordonare
Coordonare

Consilii Comunale Instituţii

Instituţii
Consilii
Consilii Comunale
Orăşeneşti descentralizate
descentralizate
Consilii Orăşeneşti

d) Instituţiile descentralizate ale statului român, respectiv diverse Direcţii judeţene,

Inspectorate, Agenţii sau Oficii ce asigură “interfaţa” între Ministere, Agenţii centrale şi
administraţia publică locală, respectiv între puterea statului şi interesul general al cetăţeanului.
Drept principiu de lucru în managementul curent al acestor instituţii descentralizate vom
aminti ideea că, uzual, ele au o dublă subordonare, odată faţă de ministerul de care aparţin şi
apoi faţă de instituţia Prefecturii şi/sau Consiliul Judeţean. Exemple de astfel de instituţii
descentralizate sunt: Direcţa de Sănătate Publică, Direcţia Judeţeană a Finanţelor Publice,
Inspectortul Şcolar Judeţean, Agenţia de Protecţie a Mediului etc.; schematizat grafic,
localizarea acestor instituţii descentralizate şi fluxul de autoritate asociat se prezintă ca în
figura nr. 18.7.

Figura nr. 18.7. Localizarea instituţiilor descentralizuate/deconcentrate în mecanismul

birocratic al statului
ADMINISTRAŢIA CENTRALĂ

(MINISTERE, AGENŢII)

PREFECTURI
PREFECTURI
CONSILII
JUDEŢENECONSILII
JUDEŢENE
AGENŢII
AGENŢII
REGIONALE DE
DEZVOLTARE DE
REGIONALE INSTITUŢII
INSTITUŢII DESCENTRALIZATE
DESCENTRALIZATE
DEZVOLTARE Direcţii
Direcţii
(ex.
(ex. Direcţia
Direcţia Finanţelor
Finanţelor Publice)
Publice)
Inspectorate
Inspectorate
(ex.
(ex. Inspectoratul
Inspectoratul Şcolar
Şcolar Judeţean)
Judeţean)
Agenţii
Agenţii
(ex.
(ex. Agenţia
Agenţia de
de Protecţie
Protecţie aa Mediului)
Mediului)

17
 e) Instituţii locale înfiinţate de administraţia publică locală pentru a presta servicii
publice locale, instituţii precum societăţi comerciale sau regii autonome pe activităţi (apă,
canalizare, întreţinerea străzilor, transport public local etc.). Fiecare dintre astfel de
“companii” înfiinţate (de Primării, de Consilii Judeţene etc.) are personalitate juridică,
gestiune economico-financiară proprie, însă managementul ei diferă de managementul
specific unei afaceri private prin aceea că parte din cheltuielile ei anuale pot fi acoperite din
bugetul public local.
Dacă ţinem seama de principiul echilibrului între puterea deliberativă şi cea executivă
la nivel local, atunci rezultă că Primăria şi Consiliul asociat acesteia sunt la acelaşi nivel de
autoritate; în consecinţă, rezultă că societăţile comerciale şi/sau regiile autonome constituite
de administraţia locală au o dublă subordonare, aşa cum se sugerează grafic în figura
următoare.

Figura nr. 18.8. Relaţia între instituţii/societăţi locale şi autoritatea locală

CONSILIUL Echilibru PRIMĂRIA

CONSILIUL PRIMĂRIA
ORĂŞENESC
ORĂŞENESC ORAŞULUI
ORAŞULUI

Regia de transport în comun

Regia de salubritate
Societăţi comerciale de întreţinere străzi

Primăria este instituţia publică ce duce la îndeplinire, execută, hotărâri ale Consiliului
Local; în plus, ea gestionează problemele curente ale comunităţii pe care o reprezintă; ea este
autonomă faţă de puterea centrală şi/sau puterea regională/judeţeană, primarul fiind ales prin
vot direct; în esenţă structura unei primării include componentele din figura nr. 18.9.

18
 Figura nr. 18.9. Instituţia Primăriei

PRIMARUL
PRIMARUL
VICEPRIMARUL
VICEPRIMARUL
SECRETARUL
SECRETARUL
+
+
aparat propriu
aparat propriu
de lucru
de lucru Direcţii
Servicii
INSTITUŢIA Birouri
PRIMĂRIEI
+ Alte
CONSILIUL LOCAL structuri
CONSILIUL LOCAL
+
+
aparat propriu
aparat propriu
de lucru
de lucru

Autonomia locală constituie dreptul şi capacitatea administraţiei publice locale de a

gestiona/administra treburile publice în numele şi interesul cetăţenilor pe care îi reprezintă;
autonomia locală exprimă principiul descentralizării puterii pe considerentul că un serviciu
public este cu atât mai eficient prestat cu cât este mai aproape de cetăţeni. O autonomie locală
a unei instituţii publice este reală numai dacă este dublată şi de o autonomie financiară,
respectiv de dreptul şi capacitatea autorităţii locale de a avea un buget propriu, în care
veniturile şi cheltuielile anuale să se stabilească autonom; în România, administraţia locală
dispune de o autonomie financiară de circa 20-40% din bugetul propriu, în timp ce în alte ţări
ale UE, precum Suedia sau Franţa acelaşi indicator ajunge la 70-80%.58
În România structura serviciilor publice locale este următoarea:59
 infrastructură, locuinţe, transport:
 urbanism;
 apă şi canalizare;
 întreţinerea străzilor;
 administrarea traficului;
 colectarea şi depozitarea deşeurilor solide;
 iluminatul public;
 protecţia mediului;
 întreţinerea parcurilor şi a spaţiilor verzi;
 energie termică;
 administrarea fondului locativ public;
 transport public.
 artă, cultură, educaţie:
 biblioteci şi muzee locale;
 teatre şi săli de concerte;
 grădiniţe şi învăţământ preuniversitar.
 asistenţă socială, sănătate:
 cămine de copii şi bătrâni;
58
V.A. Munteanu – Managementul public local, Tipografia Moldova, Iaşi, 2003
59
I. Plumb – Managementul serviciilor publice, www.ase.ro
19
  centre pentru tineret;
 spitale şi dotări pentru asistenţă socială;
 programe de asistenţă socială;
 starea civilă.
 ordinea şi siguranţa publică:
 gardienii publici;
 protecţia civilă.
 activităţi economice şi financiare:
 administrarea de întreprinderi;
 administrarea pieţelor şi a expoziţiilor;
 servicii financiare.

18.5. Alte instituţii publice

Alături de administraţia publică centrală şi locală, în fiecare stat de drept vom regăsi
diverse instituţii/organizaţii ce sunt constituite şi funcţionează din perspectiva interesului
general al societăţii precum instituţii de educaţie, ONG-uri, organizaţii sportive, de cultură,
organizaţii religioase etc.60 Fiecare dintre instituţiile enumerate angajează forţă de muncă
şi/sau voluntari, are o anumită structură organizatorică, obţine venituri şi efectuează cheltuieli,
are personalitate juridică completă sau parţială, angajează drepturi şi obligaţii, oferă anumite
servicii publice, îşi propune şi vizează anumite obiective etc. – altfel spus, aplică un anume
tip de management în funcţionarea sa curentă.61 Intuitiv, deducem că managementul acestor
structuri publice sau private - ce oferă însă un serviciu de interes public – diferă parţial de
managementul unei afaceri sau de managementul din administraţia publică de stat.
În cele ce urmează atenţia noastră se rezumă la instituţii de educaţie şi ONG-uri,
încercând să creionăm câteva aspecte din managementul lor specific.

18.5.1. Instituţiile ofertante de educaţie

În societatea modernă, activitatea de educaţie şi cea de cercetare-dezvoltare au devenit
doi vectori ai dezvoltării economice, toate naţiunile – inclusiv UE – statuând explicit aceste
componente la baza strategiilor pe termen lung. Evident că dacă forţa de muncă, adică
salariaţii unei ţări sau companii, are o educaţie/calificare superioară, acea ţară /firmă dispune
de un avantaj competitiv (de pildă, în România circa 12% din populaţia de 22 milioane
locuitori are studii superioare, adică a absolvit o facultate; acelaşi procent este în Olanda de
circa 40%; din compararea celor două procente se pot formula concluzii extrem de
interesante). Orice individ se formează spiritual, ca intelect, urmare a unui proces de
învăţare/educaţie ce se derulează treptat; sursele sau factorii ce contribuie la „formarea”
individului, ca viitor salariat, pot fi sintetizate astfel:

60
P. Drucker – Managing the Non-Profit Organization, Harper – Collins, New York, 1990; The Pension Fund
Revolution, Harper & Row Publishers, 1976; The New Society, Harper & Row Publishers, 1950
61
J. Maciariello – The Daily Drucker , Elsevier, Butterworth Heinemann, UK, 2005

20
 FAMILIA


Formarea
Formarea şi şi educarea
educarea
individului
individului
ŞCOALA

MEDIUL SOCIAL

Prin sintagma de şcoală, în orice ţară din lume vom regăsi o anume structură a
instituţiilor de învăţământ de stat/particulare, organizate pe diverse niveluri; aceste instituţii
asigură împreună accesul la învăţarea formală sau instituţionalizată a fiecărui individ; cel mai
adesea regăsim între astfel de instituţii de educaţie:

- grădiniţe;
- şcoli primare;
- şcoli gimnaziale;
- licee; ÎNVĂŢĂMÂNTUL
- şcoli profesionale; PREUNIVERSITAR

- universităţi;
- şcoli doctorale. ÎNVĂŢĂMÂNTUL UNIVERSITAR

În orice ţară, inclusiv în România, regăsim o anumită piramidă educaţională ce

include ansamblul nivelelor de educaţie, trecerea de către o persoană de la un nivel de
educaţie la următorul putându-se face numai în mod succesiv; apreciem că în mod deosebit
componenta universitară a educaţiei din fiecare ţară este decisivă pentru calificarea/trainingul
salariaţilor şi pentru poziţia pe care o poate dobândi o naţiune în competiţia globală; în figura
ce urmează se prezintă piramida educaţională din România.

21
 Figura nr. 18.11. Piramida educaţională în România

Educaţie continuă

Studii
postdoctorale

Doctorat

Master (1-2 ani)

Învăţământ
Facultate/colegiu (3-5 ani) postliceal
În ceea ce priveşte managementul specific diverselor instituţii de educaţie din
România vom aminti numai o serie de aspecte sintetice cum ar fi:
a) În cazul şcolilor generale, Învăţământ liceal (4-5 ani)
profesionale şi licee, acestea suntÎnvăţământ
subordonate
administrativ şi financiar faţă Învăţământ
de primării; dinşi gimnazial
acest punct profesional
primar (8 ani)de vedere, aceste instituţii nu
dispun de autonomie, ceea ce înseamnă competenţe limitate în a-şi „gândi” propria strategie
de consolidare/dezvoltare. Inclusiv sub raport didactic, şcolile generale şi liceale dispun de o
Învăţământ preşcolar (3-4 ani)
autonomie limitată întrucât Ministerul Educaţiei şi Cercetării, prin intermediul inspectoratelor
şcolare judeţene supervizează politica de resurse umane, precum şi alte activităţi curente.
b) În cazul universităţilor principiul autonomiei universitare, instituit cu peste cinci
secole în urmă de către Europa Occidentală, induce efecte benefice şi conferă o „plajă” mai
largă pentru ca aceste instituţii să îşi conceapă propria misiune, propriile obiective şi strategii
alternative de dezvoltare. În principiu, misiunea unei universităţi este de cercetare şi
didactică62 , adică se localizează în cele două domenii. La momentul actual, în România există
aproximativ 700.000 de studenţi în cadrul a circa 70 de universităţi de stat şi particulare; din
cele 70 de universităţi 49 sunt de stat, respectiv primesc o parte din finanţarea anuală de la
bugetul statului, dar dispun de autonomie în ceea ce priveşte strategiile proprii, politica în
MRU etc.63 Accentuăm ideea că anumite principii de funcţionare a universităţilor în lumea
Occidentală s-au instituit în urmă cu peste un mileniu; în anul 849 s-a înfiinţat Universitatea
din Constantinopole, ce a postulat principiul independenţei academice, respectiv separarea
faţă de stat şi Biserică; în 1088 s-a înfiinţat Universitatea din Bologna, aceasta fiind
considerată prima universitate din Europa; în 1810 s-a impus modelul Universităţii Humboldt
în Germania, acest model fiind preluat rapid de Anglia, Franţa, SUA şi alte ţări Occidentale. 64
La nivel macro, pentru diverse raporturi de consiliere/avizare cu MEdC, în România
funcţionează o serie de organisme ce influenţează managementul universitar:
- Consiliul Naţional de Finanţare a Învăţământului Superior;

62
I. Plumb – Managementul serviciilor publice, www.ase.ro
63
În 1989 existau 100.000 de studenţi în 40 de universităţi.
64
http://en.wikipedia.org
22
 - Consiliul Naţional al Cercetării Ştiinţifice din Învăţământul Superior;
- Societăţile ştiinţifice naţionale ale cadrelor didactice;
- Consiliul Naţional al Bibliotecilor;
- Consiliul Naţional al Rectorilor;
- Comisiile naţionale de specialitate pe discipline.
Structura organizatorică tip a unei universităţi româneşti – similar cu situaţia din alte
ţări occidentale – include ca „celulă” de bază catedra sau departamentul; această componentă
a organigramei are competenţe reale în trei planuri:
- didactic;
- de cercetare ştiinţifică;
- administrativ.
Una, două sau mai multe catedre/departamente reunite pe criterii ştiinţifice ce ţin de
un domeniu de studiu constituie facultatea sau colegiul; această din urmă componentă a unei
universităţi dispune de o autonomie considerabilă şi îşi stabileşte propria strategie de
dezvoltare şi/sau raportare la piaţa educaţională şi piaţa muncii; acest principiu de organizare
structurală în interiorul universităţii a fost impus odată cu Universitatea din Perugia şi cu
modelul Universităţii Humboldt din Germania. 65
În figura ce urmează se prezintă organigrama tipică a unei universităţi româneşti din
care se pot deduce o serie de aspecte concrete ale managementului universitar; comparativ cu
alte universităţi din UE, echivalentul funcţiei de Rector este cea de Preşedinte, sub raportul
competenţelor decizionale; prin antiteză, universităţile din UE sau SUA mai au în
organigrama lor şi diverse board-uri de consiliere, inclusiv nivele ierarhice suplimentare.66

Figura nr.18.12. Organigrama tip în universităţi

ADMINISTRATIV
ADMINISTRATIV
STAFF
STAFF
SENATUL
UNIVERSITĂŢII

RECTOR

SECRETAR
SECRETAR
PRORECTOR
PRORECTOR A
A PRORECTOR
PRORECTOR B
B ŞTIINŢIFIC
ŞTIINŢIFIC

DEPARTAMENT
DEPARTAMENT FACULTATEA A FACULTATEA B
ADMINISTRATIV
ADMINISTRATIV FACULTATEA A FACULTATEA B
Catedra 1

Catedra n

Catedra 1

Catedra n
Catedra 1

Catedra n

Catedra 1

Catedra n

În instituţiile de învăţământ superior din ţara noastră structurile de conducere colectivă

sunt, cel mai adesea, următoarele:
65
http://en.wikipedia.org
66
Idem.
23
  senatul universităţii;
 consiliul facultăţii;
 consiliul colegiului;
 consiliul departamentului;
 biroul catedrei.

18.5.2. Organizaţiile non-guvernamentale

În categoria de ONG-uri, ca structuri de organizare socială şi administrare autonomă
ce ţin de sectorul non-profit, vom include diverse asociaţii, fundaţii, ligi sau societăţi ce nu
vizează obiective politice şi/sau de afaceri.67 Odată constituite astfel de structuri într-o ţară sau
alta, inclusiv în România, ele aplică un anume management, reunesc voluntar un număr de
persoane, angajează un număr de salariaţi, accesează resurse financiare din diverse surse etc.;
pentru a aparţine de sectorul non-profit, deci a intra în categoria de ONG-uri, o organizaţie
trebuie să îndeplinească cumulativ o serie de condiţii:68
- să fie formal constituită, deci să aibă o structură instituţională ce uzual ia o formă
juridică;
- să fie privată, chiar dacă poate accesa fonduri de la stat;
- să fie de tip non-lucrativ, deci să nu obţină şi să nu distribuie profit;
- să fie autonomă, deci să aibă independenţă organizatorică;
- să fie voluntar constituită şi să promoveze acţiunile voluntare; să fie non-
misionară, deci să nu aibă un scop religios; să fie non-politică, chiar atunci când
recurge la lobby pentru a influenţa decizia politică.
Conform legii în materie, în România dar şi în alte ţări ale UE, sub raport juridic
ONG-urile se pot constitui drept asociaţii, fundaţii sau federaţii. Activitatea diverselor ONG-
uri se susţine financiar din contribuţia membrilor, donaţii sau sponsorizări, proiecte sau
granturi obţinute prin competiţie şi alte surse similare; aceste structuri nu au voie să se implice
în activităţi economice/comerciale. Structura organizatorică tip a ONG-urilor, ţinând seama
însă şi de obiectivele vizate, include unul sau două nivele de decizie, un sediu central,
eventual un număr de filiale distribuite geografic; schiţa grafică a unei astfel de structuri se
prezintă în figura nr. 18.13.

Figura nr. 18.13 Organigramă tip pentru un ONG

BOARD-UL
FUNDAŢIEI/ASOCIAŢIEI

PREŞEDINTE

Serviciu operativ Serviciu

Serviciu operativ
operativ
Serviciu operativ

Filiale/sucursale
Filiale/sucursale

Deşi susţinerea statului a fost minimă, organizaţiile neguvernamentale din România au

sprijinit procesul de reformă a societăţii româneşti după 1990 astfel:
- au sprijinit fundamentarea deciziilor publice la nivel central şi local;
- au favorizat transferul de know-how în planul organizării sociale.
67
P. Drucker – Managing the Non-Profit Organization, Harper – Collins, New York, 1990; The Pension Fund
Revolution, Harper & Row Publishers, 1976; The New Society, Harper & Row Publishers, 1950
68
I. Plumb – Managementul serviciilor publice, www.ase.ro
24
 Exemple de implicare a ONG-urilor în România: Asociaţia pentru Apărarea
drepturilor Omului a contribuit la adoptarea legii privind statutul refugiaţilor; Asociaţia
Prodemocraţia a desfăşurat lobby pentru adoptarea Legii alegerilor locale din 1996 şi pentru
impunerea principiului transparenţei în acreditarea observatorilor la secţiile de vot etc.

25