CURSUL NR.

Noţiunea, obiectul şi trăsăturile administraţiei publice locale în

baza actualei Constituţii a României

Profundele schimbări intervenite în structura organelor (autorităţilor)

statului, dar mai ales a principiilor care le guvernează, după adoptarea
Constituţiei României din 1991, revizuită şi aprobată prin referendumul naţional
din octombrie 2003, au produs în mod obiectiv transformări de esenţă şi în
planul administraţiei publice româneşti în general, şi al organizării şi
funcţionării sale, în special.
În acest cadru, prevederile constituţionale devin deosebit de importante,
atât din punct de vedere teoretic, cât şi practic, impunând din această perspectivă
abordarea cercetării administraţiei publice mai întâi prin clarificarea unor
noţiuni şi concepte, cum sunt: statul, administraţie publică, autoritatea publică,
etc.
La analiza noilor concepţii privind administraţia publică (în mod deosebit
cu referire la cea românească) avem în vedere studierea progreselor realizate în
acest domeniu de către unele ţări europene, cu o îndelungată experienţă
democratică.
Statul, cea mai importantă instituţie a societăţii, aşa cum precizează
profesorul Tudor Drăganu, are două accepţiuni: într-o primă accepţiune statul
este „suma a trei elemente: teritoriul, populaţia (naţiunea) şi suveranitatea (în
sensul puterii organizate statal)”, şi într-o a doua accepţiune, prin stat se
înţelege „forma organizată a puterii poporului, mai exact mecanismul sau
aparatul statal”1. Din punct de vedere strict juridic, statul este un ansamblu
sistematizat de organe de stat (autorităţi) şi cuprinde parlamente, guverne şi alte
autorităţi executive, organe judecătoreşti, armată, poliţie şi închisori.2
Hans Kelsen caracterizează statul ca fiind:
a) ordine de conduită a oamenilor, o ordine juridică de constrângere;
b) putere de comandă;
c) voinţă distinctă de voinţa indivizilor, situându-se deasupra lor.3
Deşi structurile şi funcţiile statului au evoluat în timp, în esenţă
statul a rămas acelaşi, adică o putere de comandă sau, în societăţile pluraliste
şi democratice, un instrument de conducere şi organizare a societăţii.4
Aşadar, statul nu are numai putere de comandă, nu este numai un
principiu de coeziune şi de durată, ci, totodată, este un instrument de organizare
format dintr-un ansamblu de servicii care sunt organe (autorităţi) ce acţionează

1 Tudor Draganu,Drept constitutional si institutii politice,vol.I, Universitatea Ecologica “Dimitrie

Cantemir”,Targu Mures,1993, p. 22
2 Ioan Muraru, Drept constitutional si institutii politice,Editura Proarcadia, Bucuresti, 1993, p. 10
3 Hans Kelsen, Doctrina pura a dreptului, Editura Humanitas, Bucuresti, 2000, p.344
4 Ioan Muraru, op. cit., p.11

1
în vederea atingerii în „interesul public” a „binelui comun”.1
Considerăm că o colectivitate umană aflată pe o anumită treaptă de
dezvoltare şi de coeziune nu poate trăi decât dispunând de o administraţie ce are
ca obiectiv general satisfacerea nevoilor importante ale vieţii acestei
colectivităţi, viaţa implicând administrarea.2
Unii autori, români şi străini, apreciază importanţa crescută a
administraţiei în contextul statului modern. Astfel, Georges Burdeau3 aprecia că
implicaţiile „revoluţiei ştiinţifice şi tehnice” amplifică prerogativele
administraţiei. Un alt autor, Jacques Ellul4, consideră că funcţia statului
tehnocrat, funcţie plurivocă, constă în a ordona şi a administra.
Conform opiniei lui Eric Weil, două elemente sunt specifice statului
modern: faptul că legea este formală şi universală, că ea se aplică deopotrivă
tuturor cetăţenilor, fără excepţie, şi faptul că pentru deliberare şi execuţie
guvernarea se sprijină pe administraţie. Astfel Weil afirmă că statul modern n-ar
putea exista fără administraţie, dar nici n-ar putea fi pură admninistraţie.5
Ne raliem opiniei profesorului Nicolae Popa, care menţionează că
administraţia nu este decât „o uriaşă maşină, ale cărei operaţii trebuie in
actualele condiţii, să devină din ce în ce mai riguroase”6.
Termenul de administraţie derivă din latinescul administer, care are sensul
de a duce la îndeplinire o misiune comandată.7 Pornind de la sensul etimologic
al cuvântului, constatăm că noţiunea de administraţie înseamnă serviciul celui
mai mic, al celui supus, o activitate subordonată, sub comandă. Noţiunea de
a administra arată acţiunea de a ajuta la ceva, o activitate subordonată ce se
îndeplineşte la ordinele cuiva. Termenul de administraţie se utilizează cu mai
multe sensuri. Unii autori înţeleg prin administraţie „conţinutul principal al
activităţii executive a statului; sistem de autorităţi publice care înfăptuiesc
puterea executivă, conducerea unui agent economic, un compartiment din
unităţi de producţie ori din instituţii social- culturale care nu desfăşoară
nemijlocit o activitate direct productivă.”8
Printre alte sensuri ale termenului de administraţie, pe cel de administraţie
publică îl regăsim explicat în unele dicţionare şi lucrări de specialitate
americane9, prin:
- funcţia executivă în guvern, executarea puterii publice;
- organizarea şi conducerea poporului şi a altor resurse pentru atingerea
obiectivului guvernării;

1 Corneliu Manda, Cezar Corneliu Manda, Administratia publica din Romania,Editura Lumina Lex,
Bucuresti,1999, p.9
2 Ibidem
3 Georges Burdeau, apud Nicolae Popa, Mihail-Constantin Eremia, Simona Cristea, Teoria generala a dreptului,

Editia 2, Editura All Beck, Bucuresti, 2005, 83

4 Jacques Ellul, ibidem
5 Eric Weil, apud F.Chatelet, e. Pisier, Conceptiile politice ale secolului XX, Editura Humanitas,Bucuresti,1994,

p.462
6 Nicolae Popa,Mihail-Constantin Eremia, Simona Cristea, op.cit. p.83
7 Antonie Iorgovan, Drept administrativ, vol.I, Editura Hercules, 1993, p. 1
8 Ioan Alexandru, Structuri, mecanisme, si institutii administrative, vol.I Editura Sylvi, 1996, p. 30 si urm.
9 David H.Rosenbloom, apud ibidem

2
 - arta şi ştiinţa conducerii aplicată în sectorul public.
Administraţia publică este considerată şi ca o „activitate prin care se
realizează scopurile şi obiectivele guvernului, activitate care în principal se
preocupă de mijloacele pentru implementarea valorilor politice, ramură
executivă a guvernării”1.
Având în vedere aceste opinii, considerăm că, în principal, administraţia
publică este o activitate determinată de voinţa politică şi realizată în cea mai
mare măsură de executiv pentru organizarea aplicării în concret a legii.
Aşa cum precizează Ion Vida, a cărui opinie o împărtăşim, a administra
reprezintă o activitate executivă, pusă sub semnul comenzii sau al delegării de
atribuţii, iar când această activitate realizează obiectivele slujindu-se de puterea
publică, prin derogarea de la regulile dreptului comun, ea dobândeşte atributele
administraţiei publice.2
Noţiunea de autoritate publică cu care operează normele legii noastre
fundamentale apare în Titlul II privitor la Drepturile, libertatile şi îndatoririle
fundamentale, dar, mai ales, în Titlul III intitulat Autorităţie publice. Astfel, în
art. 26, alin. (1) din Constituţia României se menţionează că autorităţile publice
respectă şi ocrotesc viaţa intimă, familială şi privată, în art. 31 alin. (2)
autorităţile publice, potrivit competenţelor ce le revin, sunt obligate să asigure
informarea corecta a cetatenilor asupra treburilor publice si asupra problemelor
de interes personal, iar în art. 51 alin. (4) autorităţile publice au obligaţia să
răspundă la petitii in termenele si conditiile stabilite potrivit legii.
Cât priveşte Titlul III din Constituţia României, intitulat Autorităţile
publice este consacrat organizării statale, si reglementeaza Parlamentul,
Preşedintele, Guvernul, Parlamentul, raporturile Parlamentului cu Guvernul,
administraţia publică cu administraţia publică centrală de specialitate şi
administraţia publică locală si autoritatea judecatoreasca.
În sens larg, noţiunea de autoritate publică, în context constituţional,
desemnează orice organ sau funcţionar care are prerogative de putere publică,
iar, în sens restrâns, desemnează puterile (organele) prin care se exercită
funcţiile statului.
Achiesăm la opinia exprimată în literatura noastră de specialitate de către
Antonie Iorgovan, potrivit căreia noţiunea de organ, ca şi cea de autoritate a
administraţiei publice, reprezintă„o categorie de autoritate publică, care potrivit
Constituţiei şi legilor, este chemată să execute legea sau în limitele legii să
presteze servicii publice, uzând în acest scop de prerogativele specifice puterii
publice”3.
În orice societate, fie ea clasică, fie modernă, administraţia publică
reprezintă un instrument al statului indispensabil pentru atingerea unor
deziderate, a unor obiective majore determinate de el, în fapt de realizare a unor
valori politice stabilite prin acte juridice, în scopul satisfacerii interesului
general, prin acţiunea puterii publice.
1 Ibidem
2 Ioan Vida, Puterea executiva si administratia publica,Bucuresti, 1994, p. 11 si urm.
3 Antonie Iorgovan, op. cit. p. 21

3
 Administraţia publică reprezinta sistemul de gestiune al problemelor
publice. Ea este constituită din ansamblul serviciilor publice a căror bună
desfăşurare permite realizarea obiectivelor definite de puterea politică.
George Alexianu arata ca: „administraţia locală este constituită din toate
acele organisme ale statului care sunt chemate să satisfacă interesele care nu
sunt generale, ci privesc, în primul rând, grupările omeneşti din localitate, şi care
se caracterizează prin faptul că titularii cărora le sunt încredinţate administrarea
acestor interese nu deţin puterea de la autoritatea centrală, ci de la corpul
electoral local, pe cale de alegere. Aceşti titulari sunt însă şi ei subordonaţi
autorităţii centrale, reprezentată prin Guvern, care îşi exercită dreptul său de
coordonare şi unitate a statului pe calea tutelei şi a controlului.”1
În doctrina românească, colectivităţile locale sunt concepute în două
moduri de organizare. Într-o primă accepţie2, colectivităţile locale sunt
dezmembrăminte ale statului, creaţii ale legii pentru scopuri administrative ca
simple circumscripţii teritoriale, ridicate la rangul de persoane juridice şi
investite cu anumite drepturi de către puterea centrală. Într-o a doua accepţie3,
colectivităţile locale sunt privite şi ca societăţi naturale, la originea lor
concomitente sau anterioare statului, care se bucură de drepturi pe care statul le-
a recunoscut mai cu seamă decât le-a atribuit. În doctrina franceză noţiunile de
colectivitate locală şi de colectivitate teritorială sunt utilizate în mod distinct.
Pentru unii autori noţiunea de colectivitate locală este mult mai largă, ea
înglobează, atât colectivităţile teritoriale, cât şi întreprinderile publice de la nivel
local. Pentru alţi autori aceasta este invers, dar cei mai mulţi autori şi, în mod
deosebit, jurisprudenţa sunt de acord în prezent să utilizeze cele două noţiuni în
mod analog.
În acest context, sunt de reţinut şi cele trei criterii acceptate pentru
noţiunea de colectivitate locală, şi anume: autonomia administrativă, competenţa
de atribuţii şi exigenţa de a dispune de organe alese pe baza sufragiului universal
direct.
Primul criteriu, scoate în evidenţă că o colectivitate locală poate fi
investită cu personalitate morală şi se bucură de autonomie administrativă faţă
de stat, în scopul de a-i putea fi acordat statutul corespunzător.
Al doilea criteriu, este definit prin tratarea atribuţiilor colectivităţilor
locale contrar statului care se bucură de competenţe originare. Competenţele
colectivităţilor locale sunt atribuite, fie prin Constituţie, fie prin lege, şi aceasta,
fie în mod global pentru un domeniu, fie într-un mod enumerativ. O colectivitate
locală nu dispune de nici o suveranitate, ci de puteri limitate, şi deci nu are
posibilitatea de a se dota cu organe noi, mai mult, ea nu are puterea de a-şi da
competenţe. Acesteia îi aparţin doar competenţele proprii care îi sunt atribuite de
legiuitor, adică de stat.
Al treilea criteriu pune accent pe faptul că o colectivitate locală poate

1 George Alexianu, apud Corneliu Manda, Cezar Corneliu Manda,op.cit.p.40+41

2 Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol.I,Editia a II a, Bucuresti, 1929, p. 239
3 Paul Negulescu, R.Boila, G.Alexianu, Codul administrativ adnotat, Institutul de Arte Grafice

„Vremea”,Bucuresti, 1930, p.115

4
avea o reprezentare populară acolo unde deciziile se iau în plenul organelor
direct alese de populaţie.
Se apreciază, aşadar, că aceste colectivităţi locale sunt originale, opinie la
care ne raliem întrucât aceste colectivităţi au un teritoriu şi organe alese prin
sufragiu universal direct.
Colectivităţile locale sunt învestite cu autonomie locală, limitată de un
control al statului, acestea au vocaţia de a fi libere fiind autorizate de a se
guverna respectând dispoziţiile legii.
În opinia lui Ioan Vida1, pentru a fi în prezenţa administraţiei locale în
sensul celei de a doua accepţiuni, o administraţie publică autonomă va trebui să
îndeplinească mai multe condiţii:
a) colectivitatea locală să beneficieze de personalitate juridică
b) colectivitatea locală să dispună de autorităţi administrative proprii
c) supravegherea colectivităţilor locale se face de către autorităţi numai
prin intermediul unor forme de control stabilite de lege
Sfera problemelor locale este, de regulă, stabilită sau delimitată prin
constituţie sau lege. Constituţia României din 1991 stabileşte administraţia
publică locală ca pe o structură în cadrul administraţiei publice, ce desemnează
ansamblul de autorităţi administrative autonome care rezolvă, conduc şi execută
treburile publice locale.1
Administraţia publică locală fundamentată pe dispoziţiile constituţionale
apare ca totalitate a serviciilor publice, organizate sau recunoscute de lege,
chemate să administreze interesele proprii ale colectivităţilor locale, prin
autorităţi administrative autonome cu putere de decizie, alese de către acestea şi
sub controlul de legalitate al statului.
În orice stat, sistemul administraţiei publice este organizat astfel încât să
reprezinte activitatea prin care se realizează scopurile şi obiectivele guvernului,
este domeniul de activitate preocupat de organizarea legii printr-un sistem de
organe constituit în acest scop. Rezultă, deci, că punerea în executare a legilor
aparţine puterii executive exercitată de guvern cu ajutorul administraţiei publice.
Ca sistem de organizare administraţia publică cuprinde o multitudine de părţi
componente cu denumiri, cu servicii, atribuţii şi activităţi diferite. Astfel,
legătura sistemului administraţiei publice cu puterea executivă se face prin
guvern, ministere şi celelalte organe ale administraţiei publice centrale. La
rândul său administraţia publică centrală are în teritoriu organe deconcentrate
care organizează executarea legii în unităţile administrativ teritoriale sau în
unităţi administrative speciale (căi ferate, armata) în legătură cu domeniul
specific de activitate.
Sistemul administraţiei publice mai cuprinde şi organele administraţiei
publice locale, respectiv consiliile comunale, consiliile orăşeneşti şi consiliile
judeţene, care sunt compuse din consilieri aleşi prin vot universal, egal, direct
secret şi liber exprimat, în condiţiile stabilite de Legea privind alegerile locale.
Consiliile constituite astfel, în baza prevederilor legii fundamentale stabileşte

1 Ioan Vida, op. cit. p. 19 si urm.

5
administraţia publică locală ca pe o structură în cadrul administraţiei publice, ce
desemnează ansamblul de autorităţi administrative autonome care rezolvă,
conduc şi execută treburile publice locale.
Administraţia publică locală fundamentată pe dispoziţiile constituţionale
apare ca totalitate a serviciilor publice, organizate sau recunoscute de lege,
chemate să administreze interesele proprii ale colectivităţilor locale, prin
autorităţi administrative autonome cu putere de decizie, alese de către acestea şi
sub controlul de legalitate al statului.
În orice stat, sistemul administraţiei publice este organizat astfel încât să
reprezinte activitatea prin care se realizează scopurile şi obiectivele guvernului,
este domeniul de activitate preocupat de organizarea legii printr-un sistem de
organe constituit în acest scop. Rezultă, deci, că punerea în executare a legilor
aparţine puterii executive exercitată de guvern cu ajutorul administraţiei publice.
Ca sistem de organizare, administraţia publică cuprinde o multitudine de părţi
componente cu denumiri, cu servicii, atribuţii şi activităţi diferite. Astfel,
legătura sistemului administraţiei publice cu puterea executivă se face prin
guvern, ministere şi celelalte organe ale administraţiei publice centrale. La
rândul său, administraţia publică centrală are în teritoriu organe deconcentrate
care organizează executarea legii în unităţile administrativ teritoriale sau în
unităţi administrative speciale (căi ferate, armata) în legătură cu domeniul
specific de activitate.
Sistemul administraţiei publice mai cuprinde şi organele administraţiei
publice locale, respectiv consiliile comunale, consiliile orăşeneşti şi consiliile
judeţene, care sunt compuse din consilieri aleşi prin vot universal, egal, direct
secret şi liber exprimat, în condiţiile stabilite de Legea privind alegerile locale.
Consiliile constituite astfel, în baza prevederilor legii de bază a administraţiei
publice locale – Legea 215/2001 privind administraţia publică locală –
organizează serviciile publice ale comunei, oraşului sau ale judeţului printr-un
aparat propriu, format din funcţionari publici de conducere şi de execuţie.
Aceste organe ale administraţiei publice locale sunt descentralizate pe baza
principiului autonomiei locale. Acest principiu este formulat expres, atât de
dispoziţiile art. 120 din Constituţie, cât şi de cele ale art. 1 din Legea 215/2001
şi ocupă un loc prioritar între celelalte principii pe care se bazează administraţia
publică locală în unităţile administrativ teritoriale, respectiv în judeţe, oraşe şi
comune. Prin aceste dispoziţii legale statul român recunoaşte că în interiorul său
colectivităţile locale se administrează prin aleşii şi prin forţele proprii, dar sub
controlul jurisdicţional al legalităţii din partea autorităţilor statale. Controlul
legalităţii actelor administrative ale autorităţilor publice locale şi judeţene, în
acest sens, este realizat de către reprezentantul guvernului în judeţ, respectiv
prin prefect. Astfel, conform prevederilor art. 123 din Constituţie „Prefectul
poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului
judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul
ilegal”. Aceasta este singura cale pe care o poate urma prefectul în exercitarea
controlului de legalitate, dar acest control nu este un control ierarhic, ci unul
intern deoarece, aşa cum rezultă din prevederile art. 132 din Legea 215/2001

6
privind administraţia publică locală, republicată, între prefecţi pe de o parte şi
consiliile locale pe de altă parte nu există raporturi de subordonare. Nu există
raporturi de subordonare nici între administraţia judeţeană şi cea locală,
respectiv între consiliile judeţene şi consiliile din oraşe şi comune. Precum
rezultă din prevederile art. 6 din Legea 215/2001, raporturile existente au la bază
principiile autonomiei, legalităţii şi colaborării în rezolvarea problemelor
comune.
Controlul de legalitate exercitat de către prefect este precedat de controlul
de legalitate efectuat de personalul de specialitate din cadrul autorităţilor
administraţiei publice locale. Acest control se efectuează din oficiu şi înainte de
a se emite actul administrativ, iar în cazul în care se constată că actul (proiectul)
conţine unele prevederi care contravin legii, ele sunt înlăturate chiar în această
fază a emiterii actelor respective. Exigenţa în efectuarea acestui control are drept
consecinţă emiterea unor acte legale şi evitarea unor sesizări, reclamaţii sau
contestaţii, care pot conduce la naşterea unor litigii.
Conform art. 25 din Legea 215/2001 privind administraţia publică locală,
republicată, în scopul asigurării autonomiei locale autorităţile administraţiei
publice din comune, oraşe şi judeţe elaborează şi aprobă bugetele de venituri şi
cheltuieli şi au dreptul să instituie şi să perceapă impozite şi taxe locale, în
condiţiile legislaţiei privind finanţele publice şi a legislaţiei privind impozitele şi
taxele locale. Consiliile locale însă, pe lângă faptul că administrează banii
publici, în condiţiile riguroase ale legislaţiei privind achiziţiile publice, mai
administrează şi domeniul public şi privat al comunei ori al oraşului, respectiv al
judeţului, al căror regim este reglementat de Legea 213/1998 privind
proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia.
Concluzionând, apreciem că noţiunea de administraţie publică locală,
circumscrisă în plan constituţional, reprezintă o structură a administraţiei publice
cu natură juridică aparte, datorată faptului că puterea sa nu provine din puterea
de stat, ci îşi trage forţa sa din voinţa alegătorilor locali, care sunt reprezentaţi de
autorităţile administrative autonome şi în numele cărora ele acţionează.