ATELIERUL IVNOI TENDINŢE ALE

MANAGEMENTULUI PUBLIC ÎN CONTEXTUL

CREĂRII UNUI SISTEM ADMINISTRATIV BAZAT PE
CUNOAŞTERE

ROLUL POLITICILOR PUBLICE ÎN DEZVOLTAREA

TURISMULUI RURALTHE ROLE OF PUBLIC
POLICIES IN THE DEVELOPMENT OF RURAL
TOURISM

Tatiana TOFAN,
doctor în economie,
conferențiar universitar,
Academia de Administrare Publică

SUMMARY
This article analyzes the role of public policies in the development of rural tourism in the
Republic of Moldova, because tourism is an important force for development, prosperity and
well-being. Being a service sector, tourism contributes to the development of the economy by
accumulating capital in about 12 types of activities specific to the branch, attracting in its
activity about 20 branches related to about 140 services related to the tourism sector: public
catering, transport, production and sale of goods, equipment, souvenirs, cultural, sports, leisure,
medical services, etc.

Keywords: public policies, tourism, sectoral strategies, rural tourism etc.

Situația actuală a turismului naţional şi expertizele strategiilor sectoriale ale

turismului relevă un grad redus de implementare a documentelor de politici publice în
domeniu. Astfel că, majo-ritatea acţiunilor de revitalizare a sectorului ţintesc în
necesitatea fortificării eficienţei turismului pentru valorificarea resurselor
patrimoniului, sporirea fluxurilor de vizitatori şi promovarea ima-ginii pozitive a ţării.
Pentru asigurarea dezvoltării durabile a industriei turismului în Republica Moldova,
Organizaţia Mondială a Turismului recomandă autorităţilor centrale de turism să ofere
un cadru optim pentru dezvoltarea diferitelor subsectoare ale industriei, să aplice un
sistem optim de monitorizare a performanţelor şi să încurajeze competitivitatea ţării
ca destinaţie turistică.Analiza sectorului turismului moldovenesc, elaborată de experţi
ai Asociaţiei de Dezvoltare a Turismului în Moldova (ADTM) pentru Agenţia
Investițiilor a Republicii Moldova (AI), pune în evidenţă câteva avantaje ale
turismului moldovenesc atât în competiţia naţională cât şi regională (în perioada de
implementare a SDT 2003-2012) [7]:a) în plan regional: - Moldova este o destinaţie
regională vizitată dar şi un furnizor de călători; - Moldova are o colaborare
internaţională deschisă; - Moldova este promovată ca destinaţie turistică; - Există o
evoluţie pozitivă a pieţei turismului receptor din ţările regiunii; - Conexiune regională
relativ suficientă a destinaţiei Republica Moldova. b) în plan intern, național:- Cadrul
instituţional este favorabil pentru dezvoltarea turismului; - Moldova are atracţii
turistice importante; - Piaţa turistică este dinamică; - Sunt noi oportunităţi de
dezvoltare în destinaţiile turistice. Acoperirea cu documente de politici publice a
sectorului turistic în prezent este relativ bună,
însă gradul de implementare este mic, sporadic şi inconsecvent. Mai mult, cea
mai mare parte a acţiunilor specificate în documentele strategice au fost abandonate în
scurt timp după aprobare. Acest lucru se explică, parţial, printr-o evoluţie instabilă a
instituţiilor de coordonare a turismu-lui în Republica Moldova, de la perioada în care
statul avea rolul doar de „observator” al fenome-nului turistic (1990-1994), la o
perioadă în care statul a abandonat gestionarea sectorului turistic (1995-1999) şi mai
recent - perioada de consolidare instituţională a Autorităţii naţionale de turism (2000 -
2018) [8]:- Departamentul de stat pentru turism al R.S.S. Moldova (1990-1992); -
Ministerul Tineretului, Sportului şi Turismului (1992-1994); - Una din direcţiile
Ministerului Economiei (1995-1999); - Agenţia naţională de turism (2000-2001); -
Departamentul Dezvoltarea Turismului (2001-2005); - Ministerul Culturii şi
Turismului/Agenţia de administrare a zonelor turistice naţionale (2005-2009); -
Agenţia Turismului (2009-2018);- Agenția de Investiții (2018 - prezent).
Instrumentele care au fost elaborate şi aplicate pe parcurs au fost variate, dar care au
dat puţine rezultate pentru a menţine avantajele competitive sau a schimba substanţial
situaţia din turismul moldovenesc:- Cadru strategic, mai degrabă declarativ şi aplicat
fragmentar şi inconsecvent; - Legea turismului, schimbată esenţial o dată la 6 ani; -
Cadru normativ de reglementare, dar care acoperă doar parţial sectoarele industriei
turistice; - Instituţii subordonate, dar fără stabilitate (Agenţia zonelor turistice, Centru
de perfecţionare în turism); - Fondul special pentru promovarea şi dezvoltarea
turismului (2001-2009), fără programe com-petitive de finanţare a domeniului; -
Reciclarea profesională, care însă nu acoperă necesităţile industriei; - Programe de
finanţare a turismului, dar gestionate de alte autorităţi (MAIA, MDRC, MIEPO); -
Stabilirea unor zone turistice de dezvoltare, dar care au rămas doar pe hârtie.Transfer
de activităţi strategice de turism către alte niveluri (ministere, APL), dar fără planuri
comune de implementare şi asigurarea finanţării etc. Activitatea turistică în Republica
Moldova, începând cu anul 1997 şi până în prezent, a fost şi este coordonată de către
stat prin elaborarea şi implementarea cadrului legislativ şi de reglementa-re şi a unor
documente strategice de politici: - Concepţia dezvoltării turismului în Republica
Moldova până în anul 2005 (HG nr. 912 din 8.10.1997, MO 1997, nr. 74-75, art. 769,
abrogat prin HG nr. 796, 25.10.12). - Strategia de dezvoltare durabilă a turismului în
Republica Moldova în anii 2003-2015 (HG nr. 1065 din 2.09.2003, MO 2003, nr.
196-199, art. 1118, abrogat prin HG nr. 796, 25.10.12). - Strategia de dezvoltare a
turismului „Turism 2020”, aprobată prin HG nr. 338 din 19.05.2014, care prevedea o
creştere anuală a turiştilor cu 3% [ 5].Documentele strategice de politici publice au
avut un impact semnificativ în diverse etape ale turismului moldovenesc, deoarece: - a
prezentat un cadru sistematizat de provocări care urmează să fie soluţionate pentru
dezvol-tarea industriei turistice; - a corelat opţiunile strategice cu alte strategii
sectoriale, produse în aceiaşi perioadă; - a promovat o abordare clară a complexităţii
industriei turismului; - a servit drept fundament, fie şi declarativ, pentru alte
documente de politici publice în turism şi acţiuni pentru îmbunătăţirea
managementului sectorului; - a favorizat elaborarea şi implementarea unor standarde
pentru ospitalitatea moldoveneas-că (normative pentru structurile de primire turistice,
criterii pentru brevetarea personalului din industria turismului) care au condus la
îmbunătăţirea raporturilor dintre prestatorii de servicii turistice şi oaspeţii Moldovei; -
a aplicat pentru prima dată unele prognoze sectoriale şi îmbunătăţirea în raportarea
statistică;- au propus noi angajamente ale APC pentru dezvoltarea sectorului (PN
„Satul Moldovenesc”, PN „Drumul vinului în Moldova”, PA UE-RM); - a promovat
ideea unor parteneriate strategice cu alte APC şi APL, precum şi alţi actori de pe piaţa
turistică; - au fost implementate unele proiecte şi acţiuni finanţate de donatori externi
etc.
Trebuie de remarcat că, deşi fiind produse pentru acelaşi scop de dezvoltare a
industriei turisti-ce, documentele strategice sunt incontestabil incoerente. Sarcinile
Strategiei 2003 - 2015 diferă de cele ale Concepţiei 1997 - 2005 în proporţie de 70 –
80% la doar 5 ani de implementare. Ambele documente strategice de dezvoltare a
turismului au un grad redus de realizare, precum şi un impact nesemnificativ asupra
domeniului. Or, în lipsa actualizării acestora (la fiecare 3 ani) a determinat autorităţile
centrale să ignore frecvent documentul (inclusiv la elaborarea noii redacţii a legii
turismului, PN „Satul moldovenesc”, PN „Drumul vinului”). Principalele probleme în
implementarea documentelor strategice de turism sunt următoarele: - au fost elaborate
în lipsa unei viziuni clare, realiste şi coerente; - incoerenţa scopurilor şi acţiunilor,
doar 20-30% s-au mai regăsit după 5 ani de implementare; - acţiunile sunt grupate
diferit, având la bază motive diferite ale guvernanţilor. Concepţia dezvoltării
turismului în Republica Moldova până în anul 2005 a promovat 57 acţi-uni cu un scop
clar - dezvoltarea industriei turistice. Pentru aceasta: - a fost elaborată Legea
turismului; - s-a instituţionalizat Autoritatea Naţională de Turism; - s-a stabilit un
cadru coerent şi echilibrat al problemelor strategice ale turismului moldovenesc şi
domeniile de intervenţie a statului; - s-a pus accent pe dezvoltarea destinaţiilor
turistice şi pe necesitatea gestionării fluxurilor de turism intern şi internaţional (pe
vectori concreţi); - s-a creat Fondul pentru dezvoltarea turismului. După 2001,
activităţile au luat însă o altă întorsătură, fără a ţine cont de opţiunile
strategice.Concepţia a avut un grad de realizare sub 18%, iar 47,4% dintre măsuri au
fost abandonate din start. S-a confundat măsurile cu acţiuni concrete, iar multe măsuri
bune nu se regăsesc în SDT 2003-15 [4].Strategia de dezvoltare durabilă a turismului
în Republica Moldova, în anii 2003-2015, a stabilit un număr excesiv de direcţii
prioritare de dezvoltare a domeniului – 20 la număr: transporturile, structu-rile de
cazare, patrimoniul construit, muzee, cultură şi artă, turismul rural, turismul ecologic,
turismul de sănătate şi frumuseţe, turismul de interes special, turismul vitivinicol,
conferinţe şi expoziţii, agenţi economici care practică activitatea de turism, controlul
de frontieră şi securitate, statistică şi investigaţii, instruire şi training, conştientizarea
importanţei turismului, promovarea investiţiilor, cadrul normativ, informaţia turistică
şi rezervările turistice, marketing), dispersate pe 144 acţiuni repartizate pe 89 de
scopuri. Totodată, SDT a avut la bază prezentarea unui număr limitat de indicatori de
performanţă comparabili ai sectorului turistic, precum şi de indicatori de rezultat.
Astfel, indicii cantitativi au fost prezentaţi, în special, pentru activitatea
intermediarilor pe piaţa turistică şi, parţial, a sectorului de ca-zare, precum şi reţeaua
rutieră [3].Celelalte subdomenii au fost evaluate în baza unor supoziţii şi ipoteze. În
linii mari, se poate conclu-ziona că: - strategia este un document de referinţă privind
complexitatea problemelor abordate; - SDT nu a fost niciodată actualizată, lipseşte
corectarea priorităţilor; - obiectivele stabilite sunt dispersate şi declarative, nu permite
concentrarea eforturilor pe priorităţi; - direcţiile prioritare sunt dispersate, lipseşte
coerenţa dintre ele, obiectivele trasate sunt mult prea ample şi adesea neconcretizate şi
cu responsabili neidentificaţi; - o parte din direcţiile prioritare nu sunt reflectate în
Planul de acţiuni; - jumătate din acţiuni sunt puse în sarcina altor autorităţi, uneori
neadecvat; - nu sunt prevăzute dezvoltări de capacităţi pentru coordonarea activităţilor
delegate; - acţiunile nu au avut bugete dedicate; - multe acţiuni reprezintă doar etape
de implementare; - planul de acţiuni nu conţine indicatori măsurabili, ceea ce nu
permite evaluarea impactului imple-mentării. În consecinţă SDT a avut un nivel
inadmisibil de jos de realizare, inclusiv: - grad redus de realizare a acţiunilor SDT
(sub 5%, din care sub 1% cu efortul nemijlocit al ANT) [4];- jumătate din acţiuni,
parţial realizate, sunt rodul eforturilor altor APC, fără implicarea activă a ANT; - STD
nu a fost actualizată niciodată, astfel, acţiunile nu au fost concretizate şi corelate la
reali-tăţile de pe piaţă; - totodată, trebuie să remarcăm că un şir de eforturi nu s-au
soldat cu nici un efect; - prioritatea declarată privind dezvoltarea turismului intern,
datorită cadrului confuz de acţi-uni, caracterului declarativ şi lipsei unui buget
asigurat, a fost restricţionată, în final, în legislaţia de turism;
- ignorarea dezvoltării teritoriale a turismului cu prevederi confuze de dezvoltare
a destinaţiilor turistice după caracterul unor zone economice libere; - caracterul
confuz şi nestructurat al acţiunilor externe au condus la promovarea unei imagini
inconsistente a Moldovei ca destinaţie turistică; - implementarea doar prin măsuri
administrative restrictive a priorităţii - dezvoltarea turismului receptor, prin
obligativitatea de a deservi 50/100 turişti străini în Moldova – condiţie pentru licenţi-
erea operatorilor de turism [7];- practic, lipsa de monitorizare şi corecţie a
implementării Planului de acţiuni a SDT a favorizat o administrare ineficientă a
ramurii. Urmare, sunt şi consecinţele implementării documentelor strategice de turism
pentru perioada 1997-2012. Atât Concepţia cât şi Strategia de dezvoltare a turismului
au fost abrogate în vederea pro-movării unui nou document strategic sectorial pentru o
nouă perioadă. Ca rezultat al implementării documentelor strategice, a fost elaborată
şi promovată legea sectorială, actualizată radical la fiecare 6 ani: - Legea turismului
(nr. 798-XIV din 11.02.2000); - Legea cu privire la organizarea şi desfăşurarea
activităţii turistice în Republica Moldova (nr. 352 din 24.11.2006, MO nr. 14-17, art.
40 din 02.02.2007). Până în prezent, s-a elaborat un set de modificări substanţiale la
Legea nr. 352, discutate cu re-prezentanţii industriei turistice. Pentru aplicarea
acestora, în perioada 2001-2019, au fost elaborate un şir de modificări la hotărârile de
guvern de impulsionare a sectorului, dar care au fost aplicate fragmentar sau
abandonate: - Hotărârea Guvernului nr. 615 din 11.07.2001 pentru aprobarea
Regulamentului cu privire la Registrul turismului (MO nr. 78-80/641 din 12.07.2001);
- Hotărârea Guvernului nr. 1470 din 27.12.2001 cu privire la introducerea contractului
turistic, voucherului; - Ordin cu privire la aprobarea şi punerea în aplicare a
Nomenclatorului funcţiilor în domeniul turismului, a Criteriilor pentru acordarea
brevetului de turism şi Regulamentului cu privire la breve-tarea activităţii turistice
(2001); - Hotărârea Guvernului nr. 74 din 28.01.2002 cu privire la ameliorarea
situaţiei din industria tu-rismului (MO nr. 17, art. 139 din 31.01.2002); - Hotărârea
Guvernului nr. 643 din 27.05.2003 cu privire la aprobarea Normelor metodologice si
criteriilor de clasificare a structurilor de primire turistice cu funcţiuni de cazare şi de
servire a mesei (MO nr. 99 din 06.06.2003, art. 680); - Hotărârea Guvernului nr. 979
din 12.08.2008 cu privire la impulsionarea dezvoltării turismului în mediul rural; -
Hotărârea Guvernului nr. 796 din 25.10.2012 cu privire la abrogarea unor acte
normative ale Guvernului (MO nr. 228, art nr. 858, 31.10.2012). Totodată, în ultimii
16 ani au fost promovate câteva iniţiative sub formă de programe naţionale relevante
turismului: - Programul naţional de realizare a proiectului „Rural-Tour” (HG nr. 347
din 15.04.1997, MO 1997, nr. 31-32, art. 365, abrogat prin HG nr. 796, 25.10.12); -
Programul Naţional „Satul Moldovenesc 2005-2015” (HG nr. 242 din 1.03.2005, MO
2005, edi-ţie specială, abrogat prin HG nr. 796, 25.10.12); - Programul Naţional în
domeniul turismului „Drumul Vinului în Moldova” (HG nr. 554, 24.05.2004); -
Hotărârea Guvernului nr. 433 din 18.05.2005 „Cu privire la fondarea complexului
„Oraşul Vinului”. Două din trei programe de susţinere a turismului au fost abandonate
fără să fie făcute publice rezultatele şi impactul acestora, la fel, de fapt, ca şi motivele
pentru care sunt abandonate. Cu regret, acţiunile declarative, care de mai mult timp nu
au fost productive, se regăsesc şi în documentele ac-tuale de politici publice.În
concluzie, putem menționa că starea de entuziasm a autorităţilor publice pentru
sectorul tu-ristic nu este argumentată nici prin statistică (lipsa datelor despre fluxurile
reale de călători prin ţară, dispersia lor teritorială, gradul de vizitare a principalelor
atracţii turistice, orientarea investiţiilor în anumite destinaţii prioritare, veniturile din
turism în bugetele comunităţilor vizitate de turişti) şi nici prin proiecte de anvergură în
implementarea strategiilor sectoriale, fapt care accentuează contras-tul dintre aşteptări
şi realitate.

BIBLIOGRAFIE

1. Legea turismului nr. 798-XIV din 11.02.2000. În: Monitorul Oficial al Republicii
Moldova nr. 54-56 din 12.05.2000.

2. Legea cu privire la organizarea şi desfăşurarea activităţii turistice în Republica

Moldova nr. 352-XVI din 24.11.2006. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.
14-17/40 din 02.02.2007.

3. Hotărârea Guvernului nr. 74 din 28.01.2002 cu privire la ameliorarea situaţiei din

industria turismului. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 17, art. 139 din
31.01.2002.

4. Hotărârea Guvernului nr. 554, 24.05.2004 cu privire la aprobarea Programului

Naţional în domeniul turismului „Drumul Vinului în Moldova”. În: Monitorul Oficial
al Republicii Moldova nr. 88-90 din 04.06.2004.

5. Hotărârea Guvernului nr. 338 din 19.05.2014 Strategia de dezvoltare a turismului

Turism 2020. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 127-133 din 23.05.2014

.6. În: http://turism.gov.md/rapoarte de activitate a. 2018 (vizitat 05.04.20).

7. În: http://ong.md/index.php/companies/167/82/ASOCIAtIA-DE-DEZVOLTARE-
A-TU-RISMULUI-IN-MOLDOVA/raport (vizitat 14.04.20).8. În:
http://invest.gov.md/ro/ghid de investiții (vizitat 19.04.20