AUTONOMIA

ADMINISTRATIVĂ

2020-2021
 Cuprins

Unitate de învățare 1. Noțiuni introductive privind conceptul și geneza autonomiei

administrative 4
1.1. Conceptul de autonomie locală 4
1.2. Începuturile și evoluția autonomiei în administrarea comunităţilor locale 8
1.2.1. Cazul cetăților grecești și autonomia 9
1.2.2. Autonomia în istoria italiană 10
1.2.3. Provincia Dacia romană și autonomia 11
1.2.4. Autonomia în administrația publică locală românească 12
1.2.5. Autonomia în context european 14
Unitate de învățare 2. Forme, trăsături și criterii de apreciere a autonomiei administrative
16
2.1. Forme de manifestare a autonomiei administrative 16
2.2. Trăsăturile autonomiei administrative 18
2.3. Criterii de apreciere a gradului de autonomie administrativă 18
Unitate de învățare 3. Factori de influență asupra autonomiei administrative 20
3.1. Factori naturali de influență asupra autonomiei 21
3.2. Factori instituționali de influență asupra autonomiei 23
3.3. Factori conjuncturali de influență asupra autonomiei 24
3.4. Factorul cultural 28
Unitate de învățare 4. Locul autonomiei în organizarea și funcționarea administrației
publice locale 31
4.1. Principiile de organizare şi funcţionare a administraţiei publice locale 31
4.1.1. Descentralizarea 32
4.1.2. Deconcentrarea serviciilor publice 33
4.1.3. Consultarea cetăţenilor în soluţionarea problemelor de interes local deosebit 35
4.1.4. Eligibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale 37
4.1.5. Cooperarea 39
4.1.6. Responsabilitatea 41
4.1.7. Constrângerea bugetară 42
4.2. Rolul principiului autonomiei locale 42
Unitate de învățare 5. Elementele structurale ale autonomiei locale 44
5.1. Componenta organizatorică 44
5.2. Componenta funcţională 46
5.3. Componenta gestionară 46
Unitate de învățare 6. Dimensiunea resurse a autonomiei și relațiile cu alte principii 48
6.1. Autonomia locală şi resursele publice 48
6.2. Autonomia locală şi suveranitatea 49
6.3. Autonomia locală şi subsidiaritatea 52
Unitate de învățare 7. Premisele autonomiei în administrația publică locală românească 53

2
 7.1. Structura administraţiei publice locale româneşti 53
7.2. Condiţiile de exercitare a principiului autonomiei locale 60
7.2.1. Existenţa comunităţilor locale în cadrul unităţilor administrativ-teritoriale ale
comunităţii naţionale 61
7.2.2. Existenţa de resurse umane, materiale şi financiare la dispoziţia comunităţilor locale
63
7.2.3. Constituirea organelor administraţiei publice locale prin alegere de către membrii
comunităţii locale 69
7.2.4. Recunoaşterea pentru organele administraţiei publice locale a competenţei de a
administra treburile comunităţilor locale 70
7.2.5. Controlul exercitat de organele puterii executive asupra autorităţilor administraţiei
publice locale 72
Bibliografie 73

3
 Unitate de învățare 1. Noțiuni introductive privind conceptul și
geneza autonomiei administrative

1.1. Conceptul de autonomie locală

În deschiderea traseului ştiinţific propunem o scurtă analiză conceptuală a noţiunii

centrale cu care vom opera în prezenta lucrare – autonomia locală.
Realizarea unei scurte incursiuni etimologice arată că termenul de autonomie derivă din
limba greacă veche, provenind din cuvintele auto, care se traduce prin singur ori independent, şi
nomos, care înseamnă lege. În lumina acestei semnificaţii lingvistice, considerăm că autonomia
poate fi privită ca fiind libertatea de a guverna prin propriile legi.
După ce am analizat autonomia prin prisma sensului etimologic, ne interesează modul în
care aceasta este abordată în literatura juridică de specialitate. De remarcat este faptul că multe
dintre lucrările, articolele şi studiile publicate în domeniu fac, mai mult sau mai puţin, referire la
principiul autonomiei locale. În sfera dreptului administrativ principiul analizat cunoaște diferite
denumiri precum „autonomie” (D. Brezoianu, M. Oprican1), „autonomie locală” (V. Vedinaş2
), „guvernare locală” („local government”, M. Molan3), „auto-guvernare” (M. Voican4),
„autogestiune administrativă” (C. Manda, C.C. Manda5), „libertate de administrare a
colectivităţilor teritoriale” („libre administration des collectivités territoriales”, E. Aubin, C.
Roche6), toată această terminologie fiind relevantă pentru prezenta lucrare şi reflectând şi având,
în esenţă, un înţeles similar.
Pentru o mai clară înţelegere a noţiunii de autonomie locală, în figura următoare se
regăsește o sistematizare a terminologiei folosite în această sfera:

1 Brezoianu D., Oprican M., (2008), Administraţia publică în România, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, p. 19
2 Vedinaş V., (2007), Drept administrativ, Ediţia a III-a revăzută şi actualizată, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, p.
363
3 Molan M.T., (2003), Administrative Law, Fourth Edition, Old Bailey Press, London, p. 65
4 Voican M., (2008), Principiile cadru ale administraţiei publice locale, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, p. 50
5 Manda C., Manda C.C., (2008), Dreptul colectivităţilor locale, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, p. 145
6 Aubin E., Roche C., (2005), Droit de la Nouvelle Décentralisation, Gualino Éditeur, Paris, p. 62

4
 Autorităţi ale administraţiei
Autonomie locală
publice locale
Autorităţi sub-naţionale
Auto-guvernare
Comunităţi sub-naţionale
Independenţă locală Autorităţi locale
Guvernare locală Autonomie locală Municipalităţi
Nesubordonarea nivelurilor Puteri locale
administrative Comunităţi locale
Purtătorii
Autogestiune administrativă Unităţi administrativ-teritoriale
autonomiei locale
Libertatea de administrare a
Judeţe, oraşe şi comune
colectivităţilor locale
En: Local self-government/
En: Municipalities
self-government
Fr: Municipalités
Fr: Auto-administration
Figura nr. 1. Terminologia vizând autonomia locală
Sursa: Voican M., (2008), Principiile cadru ale administraţiei publice locale, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, p. 58

În încercarea de a construi o definiție riguroasă a principiului autonomiei locale, o

investigare a opiniilor și judecăților exprimate în doctrina juridică administrativă de iluștri
specialiști ai domeniului este necesară.
În acest sens, în concepția exprimată de V. Vedinaş, „autonomia locală poate fi definită
ca reprezentând aptitudinea legală a autorităţilor autonome de a decide, în mod independent şi
sub propria răspundere, în limitele legii, asupra problemelor colectivităţilor teritoriale în care
funcţionează. Autonomia locală presupune astfel determinarea atribuțiilor autorităților locale prin
consacrarea plenitudinii de competență în soluționarea problemelor de interes local și exclude
implicarea altor autorități în luarea acestor decizii”7.
Demnă de evocat este şi opinia lui A. Trăilescu, potrivit căreia „autonomia locală
reprezintă nu numai un principiu de organizare şi funcţionare a administraţiei publice, ci şi un
drept care se exercită de aceasta în numele şi în interesul unităţilor administrativ-teritoriale”8.
Într-o formulare scurtă, dar suficient de cuprinzătoare, D. Rais, A. Simionescu şi T.
Pendiuc susțin faptul că autonomia locală „materializează libertatea de acţiune a administraţiei”9
.
O altă opinie conferă autonomiei locale următoarea definiție: „repartizarea puterii de
decizie între guvernul central, pe de o parte, și agenții locali, pe de altă parte, care sunt într-o
anumită măsură independenți de puterea centrală, adică au dreptul de a lua diferite măsuri fără a
fi cenzurate sau fără a cere aprobarea guvernului central”10.

7 Vedinaş V., op. cit., pp. 363-364

8 Trăilescu A., (2007), Drept administrativ, Ediţia a 3- a, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, p. 36
9 Rais D., Simionescu A., Pendiuc T., (1999), Managementul administraţiei publice, Ed. Independenţa Economică,
Brăila, p. 29

5
 De remarcat este și concepția exprimată de M. Voican de la care aflăm că „autonomia
locală (sau auto-guvernarea) este dreptul unităților administrativ-teritoriale de a-și realiza
propriile interese, în limitele impuse de Constituție și legile țării”11.
Încercând să lămurească sensul principiului autonomiei locale, G.L. Clark o defineşte
prin intermediul a două concepte: imunitatea şi iniţiativa. Autorul evocat este de părere că
imunitatea desemnează puterea guvernelor locale de a funcţiona fără supraveghere din partea
celorlalte niveluri de guvernare. Pentru cel de-al doilea concept, același autor reține explicația de
putere a guvernelor locale de a legifera şi de a reglementa în beneficiul membrilor
colectivităţii12.
O altă abordare a principiului autonomiei locale relevantă pentru demersul întreprins este
oferită de C. Manda şi C.C. Manda care ne spun că „autonomia locală este un principiu
constituţional proclamat de Constituţia României, care conferă dreptul colectivităţilor locale de
a-şi rezolva singure problemele locale, în cadrul legii şi al statului unitar”13.
Despre principiul autonomiei locală opinează și profesorul M. Onofrei, în a cărei optică
acesta este asociat cu stabilirea unui statut distinct al colectivităţilor şi autorităţilor locale, în
raport cu administraţia de stat, ea relevând gradul de independenţă a colectivităţilor locale în
raport cu autorităţile publice centrale14.
Tot în acest registru, îi cităm pe D. Brezoianu şi M. Oprican care afirmă că „autonomia
îşi propune să ofere organelor administraţiei publice suficientă libertate de acţiune pentru
adaptarea lor imediată la specificul local, la schimbările pe plan local, fără a se renunţa la o
anumită centralizare”15.
De consemnat este şi explicaţia pe care o primim de la D. Apostol Tofan, în a cărei
concepţie „autonomia locală este o componentă principală a democraţiei pentru că reprezintă o
contrapondere la conducerea centralizată, care, cel puţin teoretic, ignoră cerinţele şi interesele
comunitare şi este una din cele mai eficiente forme de autogestiune administrativă16.
În completarea opiniilor enunțate în rândurile precedente considerăm oportună
prezentarea definiţiei legale care prevede la modul expres principiul autonomiei locale.
Potrivit dispozițiilor Codului administrativ, prin autonomie locală se înţelege dreptul și

10 Ionescu C., (1997), Drept constituțional și instituții politice. Teoria generală a instituțiilor politice, vol. I, Ed.
Lumina Lex, București, p. 70
11 Voican M., op. cit., p. 50
12 Clark G.L., „A theory of local autonomy”, Annals of the Association of American Geographers, 74 (2)/1984, p.
195
13 Manda C., Manda C.C., op. cit. , pp. 151-152
14 Onofrei M., (2007), Administraţie Publică. Fundamente ştiinţifice şi bune practici, Ed. Universităţii „Alexandru
Ioan Cuza”, Iaşi, pp. 57-58
15 Brezoianu D., Oprican M., op. cit., p. 19
16 Apostol Tofan D., (2006), Drept administrativ, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, p. 216
17 Art. 5 lit. j din Codul administrativ

6
 capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona,
în numele și în interesul colectivităților locale la nivelul cărora sunt alese, treburile publice, în
condițiile legii 17.
O examinare pertinentă a definiţiei legale pune în evidență două sintagme care dau
consistență principiului autonomiei locale: dreptul şi, respectiv, capacitatea efectivă. Întrucât
reglementarea legală nu dispune ce se înţelege prin aceste două sintagme, apreciem că înțelesul
lor este delimitat de cele două dimensiuni ale autonomiei precizate de Legea administraţiei
publice locale, respectiv autonomie administrativă şi autonomie financiară18. Astfel,
considerăm că prerogativele organelor administraţiei publice locale se circumscriu sintagmei
dreptul, după cum asigurarea de resurse financiare indispensabile pentru aducerea la îndeplinire
a competenţelor administrative locale este reflectată de sintagma capacitatea efectivă.
Pe fondul acestei varietăți de opinii, concepții și judecăți oferite de specialiști ai
domeniului, considerăm adecvată formularea dintr-o perspectivă proprie a unei definiții pentru
principiul autonomiei locale.

Dintr-o asemenea direcție, autonomia locală desemnează libertatea recunoscută

autorităţilor publice locale în procesul de administrare locală de a-şi adapta deciziile şi
acţiunile la starea de fapt existentă în unitățile administrativ-teritoriale, în vederea unei mai
eficiente administrări a treburilor publice locale, pentru sporirea satisfacerii nevoilor
membrilor comunităţii locale care le-au încredințat mandatul și ale căror interese trebuie să
Pentru înțelegerea concepției anterioare, următoarea figură ilustrează, la modul sintetic,
le reprezinte.
această abordarea a autonomiei în administrarea comunităţilor locale:

Figura nr. 2. Autonomia în procesul de administrare a comunităţilor locale

Administrare
Libertate de

Adaptabilitate Satisfacere
Autonomi

Autorităţile
eficientă a
decizie şi

treburilor
acţiune

la condiţiile sporită
locale

administraţiei
e

concrete a
publice figurii reiese că recunoaşterea pentru conducătorii dinnevoilor
Din vizualizarea locale sistemul
comunităţii
locale
administrației publice locale a autonomiei locale în administrarea treburilor ce locale
interesează
comunitatea locală face posibilă adaptarea deciziilor şi acţiunilor lor la situația concretă din
unitatea administrativ-teritorială respectivă. Cunoaşterea stării de fapt şi a nevoilor publice locale
reale va asigura fundamentarea de decizii şi acţiuni eficiente care, în final, vor conduce la o mai

18 Art. 84 alin. 3 din Codul administrativ prevede: „Autonomia locală este numai administrativă şi financiară, fiind
exercitată pe baza şi în limitele prevăzute de lege”.

7
bună servire a intereselor locale, culminând astfel cu satisfacerea sporită a nevoilor membrilor
comunității locale.

1.2. Începuturile și evoluția autonomiei în administrarea comunităţilor locale

Pentru o analiză cuprinzătoare a principiului autonomiei locale în administrarea

comunităţilor locale se impune investigarea genezei şi evoluţiei acesteia. Studierea dintr-o
direcție istorică a diferitelor forme de organizare și funcționare a administraţiei publice locale
românești ne oferă suportul în a cunoaște originile autonomiei locale.

Având ca sursă de informare consemnările din istoria societăţii, în literatura de

specialitate se afirmă că începuturile şi evoluția administraţiei publice locale a avut loc în
strânsă legătură cu complexul economic şi politico-juridic al societăţii. Numai în acest mod se
explică şi tendinţele de autonomie locală care, ca orice alt fenomen, sunt supuse influenţelor şi
reformelor timpului, iar uneori chiar momentului. În fapt, originile administraţiei locale se pierd
undeva în istoria îndepărtată.19

Procesul constituirii unor organe ale administraţiei locale este la fel de vechi ca şi
procesul de constituire a statelor, uneori fiind chiar mai vechi decât acesta, deoarece primele
colectivităţi au fost acelea care au grupat oameni constituiţi în comune, sate, mici aşezări care se
bucurau de o deplină autonomie.20 În acest registru, convingătoare este concepția exprimată de
A. Teodorescu, evocat de C. Oprean, potrivit căreia autonomia locală, sub aspect istoric, este
anterioară apariţiei statului, ea păstrându-se ca realitate socio-psihologică şi economică chiar şi
în cele mai totalitare regimuri21.
În vederea evidențierii genezei principiului autonomiei locale, G. Bobocea susține faptul
că acesta „a apărut în decursul istoriei ca o problemă a raporturilor dintre interesele generale ale
statului şi interesele diferitelor comunităţi sau colectivităţi teritoriale din cadrul său; conţinutul
acestei probleme a fost dintotdeauna recunoaşterea de către autoritatea centrală şi consfinţirea
prin lege a unor drepturi şi libertăţi pentru autorităţile locale de a decide în problemele interesând
unităţile administrativ-teritoriale respective”22.

1.2.1. Cazul cetăților grecești și autonomia

19 Iftimoaie C., Vedinaş V., Sandu T.-G., Urziceanu C., (2003), Administraţia publică locală în România în
perspectiva integrării europene, Ed. Economică, Bucureşti, p. 15
20 Călinoiu C., Duculescu V., (2003), Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, p. 204
21 Oprean C., Santai I., Iordan N., Baltador M., Moldovan I., Tuluc G., (2001), Administraţia publică, consilierul şi
cetăţeanul, Centrul Teritorial de Formare Continuă pentru Administraţia Publică Locală, Sibiu, p. 27
22 Bobocea G., (1981), Dezvoltarea autonomiei locale în R.S. România, Ed. Politică, Bucureşti, p. 7

8
 Ilustrativ pentru demersul întreprins este cazul cetăţilor greceşti (polis-urile), care au
transmis posterităţii modele de gândire şi organizare politică, unele dintre ele păstrându-şi
actualitatea până în zilele noastre23. Creaţie originală a grecilor, polis-ul este considerat o formă
de organizare unică în lumea antichităţii. Un polis este o unitate teritorială, cu oraşul,
pământurile şi satele din jur, dar în primul rând este o „comunitate” – de origine, de interese, de
tradiţii, de credinţe religioase. În întreaga lume greacă erau peste 200 de asemenea mici state –
comunităţi autonome, suverane şi independente.24
Polis-ul se caracterizează prin independenţă internă şi externă (autonomie şi eleuterie),
autosuficienţă economică (autarhie) şi culturi locale (comunitate politică şi religioasă). Fiind de-
a-ntregul independentă, cetatea nu admite nici o legătură de subordonare faţă de un alt stat.
Pentru a-şi salva preţioasa lor autonomie, mai multe cetăţi, în frunte cu Atena şi Sparta, au
respins invaziile barbare. Această caracteristică fundamentală a Greciei antice a fost cea care a
împiedicat statele greceşti să se unească în mod durabil într-o federaţie care ar fi condus la
unitatea politică a întregii ţări. Fiecare cetate se teme mai mult decât de orice să nu ajungă supusă
alteia, dar se străduieşte să-şi domine vecinii: Atena, Sparta îşi vor crea astfel sisteme de alianţe,
în cadrul cărora cetăţile, numite „aliate”, vor fi practic supuse, dar dorinţa fundamentală de
autonomie va face ca aceste alianţe să fie întotdeauna precare şi de scurtă durată.25
Pe scena istoriei greceşti reţine atenţia guvernarea democratică întâlnită la Atena. Sub
aspect administrativ, teritoriul statului atenian este divizat în 100 de circumscripţii teritoriale
(deme), grupate în 10 triburi. Întreaga viaţă administrativă ateniană este organizată pe baza
suveranităţii Adunării Poporului (ecclesia), ai cărei membri – toţi cetăţenii bărbaţi care
împliniseră vârsta de 20 de ani – participau direct la guvernarea cetăţii. În subordinea Adunării
funcţionează Consiliul celor 500 (bulé), compus din cetăţenii care împliniseră vârsta de 30 de
ani, câte 50 pentru fiecare trib. Consiliul îndeplineşte şi controlează toate funcţiile
administrative, ocupându-se de rezolvarea problemelor curente.26 Această modalitatea de
guvernare a statului-cetate atenian, la care iau parte cetăţenii, pune în lumină democraţia
ateniană, reflectând totodată autonomia cetăţii.
Modelul de guvernare întâlnit la Atena este emblematic mai ales dacă luăm în
considerare o altă cetate grecească – Sparta. Aici, asupra tuturor problemelor statului decidea
Adunarea Poporului (apella), care însă nu avea un caracter cu adevărat democratic, întrucât
poporul nu exercita în mod real o putere suverană. Membrii Adunării, toţi cetăţenii trecuţi de 30
de ani, erau doar consultaţi, fără să poată interveni cu propuneri. Adevăratul deţinător al puterii

23 Călinoiu, C., Duculescu, V., Duculescu, G., (2007), Drept constituţional comparat, Ediţia a IV-a, vol. II, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, p. 22
24 Drîmba, O., (1984), Istoria culturii şi civilizaţiei, vol. 1, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, p. 539
25 Informaţii disponibile pe pagina http://www.istorie-edu.ro/istoriee/Ist_universala/Grecia/gr_06pol.html
26 Drîmba, O., op. cit., vol. 1, pp. 568-570

9
executive spartane era Colegiul eforilor, ales de către Adunare, a cărui putere era atât de întinsă
şi aproape absolută întrucât, la expirarea mandatului de un an, eforii nu trebuiau să dea un raport
asupra activităţii pe care o desfăşoară decât succesorilor lor. Un al treilea organ de conducere era
Colegiul Bătrânilor (gerusia), ale cărui competenţe erau limitate, fie pentru că nu putea să se
reunească decât şi când era convocat de efori, fie pentru că nu îşi putea alege el singur
preşedintele.27 Constatăm astfel că aceste trei organe de conducere ale cetăţii spartane îşi limitau
reciproc puterile, situaţie ce reflectă o pseudo-democraţie, sau mai relevant pentru demersul
dezvoltat, o aparentă autonomie.
Aşadar, în lumina acestor relatări de ordin istoric, subliniem că în Grecia antică, la
nivelul celor mai importante polis-uri – Atena şi Sparta, pot fi observate forme incipiente de
manifestare a autonomiei în procesul de administrare a cetăţilor.28

1.2.2. Autonomia în istoria italiană

Un alt exemplu pe care îl considerăm elocvent spre a ilustra începuturile autonomiei

poate fi identificat în istoria Italiei. Secolele al XV-lea şi al XVI-lea marchează perioada unei
„renaşteri”, în care se produc profunde schimbări în organizarea statului. Italia se prezintă ca „un
microsistem de state, în care fiecare îşi păstra o deplină libertate de acţiune. Preocuparea
principală a celor mai mari entităţi politico-administrative care îl compuneau era ca nici una
dintre ele să nu devină într-atât de puternică încât să ameninţe libertatea de acţiune şi
independenţa celorlalte”29. Astfel, nu avem cum să nu remarcăm aici dorinţa şi tendinţa de
autonomie a statelor Italiei.
Pe scena istoriei italiene ne reţine atenţia Republica Veneţiană. Statul cel mai puternic din
Italia, Veneţia şi-a creat o organizare de cea mai mare eficienţă şi originalitate. Spre deosebire de
majoritatea oraşelor medievale, în care autoritatea supremă de guvernare era episcopul, la
Veneţia, clerul, în întregime, avea o poziţie subordonată dogelui. [...] De asemenea, spre
deosebire de celelalte state care acceptau teoria „descendentă” (întreaga putere legitimă era
încredinţată de Dumnezeu papei şi împăratului, care o transmiteau apoi celor în subordinea lor),
Veneţia optase pentru teoria „ascendentă”: toate puterile, inclusiv competenţa şi dreptul de a
emite legi, aparţin comunităţii care, apoi, le încredinţează unor reprezentanţi (tot ai comunităţii)
aleşi de ea, şi faţă de care aceştia rămâneau răspunzători.30 O asemenea teorie pune în lumină

27 Idem, pp. 575-576

28 Scutariu, P., (2014), „Historical perspective on the origin of autonomy in the organization and functioning of
local public administration”, European Journal of Law and Public Administration, Volume 1, Issue 2, Editura
Lumen, Iaşi, p. 100
29 Teneti, A., (1980), La formazione del mondo moderno. XIV-XVII secolo, Il Mulino, Bologna, apud Drîmba, O.,
(1995), Istoria culturii şi civilizaţiei, vol. 4, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, p. 77
30 Idem, p. 83

10
libertatea, autonomia de care se bucura comunitatea veneţiană, ce îi permitea să îşi desemneze ea
însăşi reprezentanţii în procesul de guvernare locală.
De altfel, din punct de vedere al organizării statale, Republica Italiană poate fi descrisă ca
un Stato delle autonomie31. Mai mult decât atât, chiar prin legea fundamentală se dispune că
Republica recunoaşte şi promovează autonomia locală32.

1.2.3. Provincia Dacia romană și autonomia

Dar despre începuturile autonomiei putem vorbi şi cu referire la cazul provinciei Dacia
romană. Istoricii afirmă că Imperiul Roman apărea ca un imens conglomerat de oraşe-state,
libere sau autonome33. În general, oraşele s-au bucurat, de la întemeierea lor, de o anumită
autonomie, pe care au încercat să o păstreze neatinsă.34
După cucerirea Daciei de către romani, în 106, teritoriul acesteia devine proprietate a
statului roman, fiind supus unui proces de organizare administrativă. În cadrul provinciei Dacia
sunt identificate două categorii de unităţi administrativ-teritoriale: oraşe şi aşezări rurale.
Oraşele au constituit cel mai important tip de aşezare umană în provincie [...]. Acestea se
bucurau de o largă autonomie, dispunând de organe administrative proprii însărcinate cu
rezolvarea problemelor de ordin local. Forul suprem de conducere în cadrul oraşelor era sfatul
orăşenesc (ordo decurionum), organ colegial cu atribuţii preponderent administrative. [...] Multe
oraşe aveau o serie de teritorii dependente, din punct de vedere administrativ, de ele. Se cunosc
cu acest statut forurile (fora) şi conciliabulele (conciliabula), un fel de târguri dotate cu
magistraţi proprii, aleşi de locuitori. Cele mai importante unităţi se pare că erau ţinuturile
(territoria). Unele dintre acestea se bucurau de o oarecare autonomie, având un sfat (ordo
curialium), format din delegaţi ai satelor din ţinut. În fruntea sfatului se găsea un conducător ales
pe o perioadă de cinci ani ce putea fi, în acelaşi timp, conducătorul unuia din satele din ţinut.35
Aşezările rurale sunt atestate pe întreg teritoriul Daciei romane, fiind de tip pagii (pagus)
şi vicii (vicus). Raritatea documentelor epigrafice şi caracterul lor lacunar face să se ştie puţin
despre organizarea şi administrarea aşezărilor rurale ale provinciei. Analogiile cu modul de
organizare a aşezărilor rurale din alte provincii ale Imperiului oferă totuşi unele indicii. Astfel, se
consideră că în administraţia satelor din Dacia nu se aplica principiul colegialităţii şi al

31 Alexandru, I., Cărăuşan, M., Gorjan, I., Ivanoff, I.I., Manda, C.C., Nicu, A.-L., Rădulescu, C., Săraru, C.S.,
(2007), Dreptul administrativ în Uniunea Europeană, Editura Lumina Lex, Bucureşti, p. 124
32 Potrivit art. 5 din Constituţia Republicii Italiene, disponibilă la
http://www.governo.it/governo/costituzione/costituzionerepubblicaitaliana.pdf
33 Drăgan, J.C., (1986), Mileniul Imperial al Daciei, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, p. 75
34 Idem, p. 71
35 Guţan, M., (2006), Istoria administraţiei publice româneşti, Ediţia a 2-a, Editura Hamangiu, Bucureşti, pp. 21-24

11
eligibilităţii, ci se recurgea la sistemul numirii unei singure persoane (principes), însărcinată cu
administrarea comunei sau a acelui territorium în fruntea căruia se afla.36 Se pare că acest
princes avea în Dacia o situaţie aparte, el fiind conducătorul unui locus, adică al unei aşezări
rurale autonome.37
În istorie se relatează că, prin retragerea armatei şi a administraţiei imperiale, Dacia
capătă o deplină autonomie, dar în cadrul imperiului, nu în afara lui. Autonomia Daciei este
echivalentă cu posibilitatea forţelor locale de a acţiona mult mai operativ pentru apărarea
hotarelor sale.38
Având ca suport aceste date relatate de istorici, remarcăm faptul că organizarea
administrativă în Dacia romană dovedeşte manifestarea rudimentară a autonomiei în funcţionarea
administraţiei publice locale.

1.2.4. Autonomia în administrația publică locală românească

O scurtă investigare a istoriei administraţiei publice locale româneşti, în diferite etape

de dezvoltare, evidențiază variate forme de organizare care relevă fie tendinţa spre centralizare
administrativă, fie spre autonomie, fie aspirația către autoritate, fie către libertate.39
Cu referire la statul românesc medieval de remarcat este existența unui aparat
administrativ local aparţinând comunităţii locale, a cărui competenţă teritorială era circumscrisă
la nivelul următoarelor diviziuni administrativ-teritoriale: judeţe (în Ţara Românească), ţinuturi
(în Moldova), sate şi oraşe/târguri. În fruntea judeţelor şi ţinuturilor se aflau reprezentanţi ai
domniei, aceste organe neavând atribuţii de decizie proprie, fiind nişte simpli agenţi, simpli
executanţi ai ordinelor venite de la centru. Exista o multitudine de sate aflate în dependenţă
feudală faţă de domnie, pe de o parte, şi faţă de marii stăpânitori feudali (boierii şi biserica), pe
de altă parte. Oraşele şi târgurile erau comunităţi de oameni liberi (nu se aflau în raporturi de
aservire feudală nici faţă de domn şi nici faţă de alţi stăpâni feudali), autonome (aveau dreptul de
a se auto-administra).
În acest registru de punctat este faptul că în administraţia publică locală feudală se
regăsea atât sistemul centralizat, dar şi recunoaşterea autonomiei pentru unele dintre unităţile
administrativ-teritoriale, anume oraşele şi târgurile.

36 Bejan, A., (1998), Dacia Felix. Istoria Daciei Romane, Editura Eurobit, Timişoara, pp. 64-65, disponibilă la
http://www.litere.uvt.ro/vechi/documente_pdf/cursuri/bejan/dacia%20felix.pdf
37 Guţan, M., op. cit., pp. 24-25
38 Drăgan, J.C., op. cit., pp. 197-198
39 Informaţii prezentate la modul succint după Guţan M., (2006), Istoria administraţiei publice româneşti, Ediţia a
2-a, Ed. Hamangiu, Bucureşti

12
 O altă etapă semnificativă pe scena istoriei administraţiei publice locale româneşti a fost
reprezentată de reformarea radicală sub forma Regulamentelor Organice care au consacrat
organizarea administrativ-teritorială a celor două Principate, organele care funcționează la nivel
local, precum şi atribuţiile lor în administrarea comunităților locale. La temelia organizării și
funcționării administrației se afla recunoaşterea unor interese proprii oraşelor, pe care acestea
aveau competența de a le servi prin organe alese, împrejurare care evidențiază astfel primele
influenţe ale teoriei descentralizării administrative. De altfel, de esenţa principiului autonomiei
locale este constituirea organelor locale prin alegere de către membrii comunității locale.
Cu toate acestea, în consemnările istorice se susține faptul că, în epoca regulamentară,
marea majoritatea a măsurilor și acțiunilor administrative au fost luate în spiritul unei absolute
centralizări. Rezervele membrilor comunităților orăşenești de a înfiinţa sfaturi orăşeneşti, dar și
absența unui spirit comunitar în rândul locuitorilor oraşelor au condus la nereușita libertăţilor
locale.
Un alt moment de importanță deosebită în istoria administraţiei publice locale româneşti
este reprezentat de propunerile de reformă ale anului 1848. În „Proclamaţia de la Islaz” era
consacrat la modul expres „dreptul fiecărui judeţ de a-şi alege dregătorii săi, drept care purcede
din dreptul poporului întreg de a-şi alege domnul”. De punctat este și recunoaşterea de către
Mihail Kogălniceanu a „dritului fiecărui ţinut, oraş sau comună de a-şi controla administraţiile
prin sfaturi ţinutale, municipale şi comunale”. În plus, acesta dispunea recunoaşterea principiului
competenţei organelor administraţiei publice locale în administrarea treburilor publice locale:
„tot ceea ce se poate face pe loc să se facă de către puterile locale”. Pe acest suport, nu avem cum
să nu remarcăm tendinţa spre autonomie manifestată în această etapă din evoluția administrației
locale din țara noastră.
Apoi, în istoria administraţiei publice româneşti, un pas înainte în dezvoltarea
principiului autonomiei locale este reprezentat de reformele administrative ale lui Cuza. La nivel
local, reforma cea mai semnificativă a fost, fără îndoială, consacrarea legală a descentralizării
administrativ-teritoriale. În cadrul acestui regim, erau recunoscute pentru comune, municipii şi
judeţe „alegerea directă a membrilor Consiliilor lor, competenţa Consiliilor în toate interesele
ţinuturilor, municipalităţilor şi comunelor”. Această recunoaștere nu făcea altceva decât să
evidențieze manifestarea autonomiei administrative.

1.2.5. Autonomia în context european

Dar consemnarea genezei şi evoluţiei autonomiei locale trebuie să considere și

manifestarea ei în context european. Dintr-o asemenea direcție, de menționat este faptul că

13
principiul autonomiei locale este consacrat în Carta Europeană a Autonomiei Locale, primul
document de referinţă în domeniu.
În conformitate cu prevederile Cartei, prin autonomie locală se înţelege ,,dreptul şi
capacitatea efectivă ale autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a
gestiona, în cadrul legii, în nume propriu şi în interesul populaţiei locale, o parte importantă a
treburilor publice”, drept care se exercită ,,de consilii sau adunări, compuse din membri aleşi
prin vot liber, secret, egal, direct şi universal, care pot dispune de organe executive şi
deliberative care răspund în faţa lor”40.
Despre cum sunt divizate puterile între Uniune şi statele membre, despre cât de extinsă
ori restrânsă este autonomia acestora din urmă sunt ample judecăți emise în literatura de
specialitate. Astfel, la momentul 1988, într-un celebru discurs care a avut loc la Colegiul
Europei de la Bruges, Margaret Thatcher a sugerat spectrul ,,unui superstat european care
exercită o nouă dominaţie de la Bruxelles”. Iar ,,panta alunecoasă” care conduce spre un ,,super-
stat centralizat” a devenit una dintre metaforele preferate ale euroscepţilor britanici. Dintr-un altă
direcție, lander-ii germani am manifestat scepticism în legătură cu propunerile de cedare a
competenţei către Uniune în domenii care sunt responsabilitatea lor în sistemul federal
german.[...] Cei mai mulţi dintre federalişti declară principiul subsidiarităţii ca pe un ghid pentru
determinarea acţiunilor pe care Uniunea ar trebui să le facă şi a celor pe care nu ar trebui să le
facă. [...] Urmând acest principiu, Comunitatea ,,acţionează doar dacă şi în măsura în care
obiectivul acţiunii propuse nu poate fi atins în mod corespunzător de către statele membre,
putând fi, din pricina amplorii şi a efectelor sale, îndeplinit mai bine de către Comunitate”.41
Pe fondul celor ce preced, de punctat este faptul că delimitarea competenţelor dintre
Uniunea Europeană şi statele membre se face conform principiului subsidiarităţii, acesta fiind
considerat drept ,,o oprelişte suficient de puternică împotriva centralizării exagerate”42.
Dar principiul subsidiarității nu își găsește aplicabilitate numai în relaţiile dintre Uniune
şi statele membre, ci şi în privința raporturilor dintre organele administraţiei publice. Conform
dispozițiilor Cartei, ,,exerciţiul responsabilităţilor publice trebuie, de o manieră generală, să
revină de preferinţă acelor autorităţi, care sunt cele mai apropiate de cetăţeni”43. Privită astfel,
subsidiaritatea favorizează principiul autonomiei locale, prin atribuirea competenţelor de a
administra treburile publice locale organelor administraţiei publice locale, considerate ca fiind
cele ,,mai apropiate de cetăţeni”.

40 Art. 3 alin. 1 şi 2 din Carta Europeană a Autonomiei Locale, adoptată de Consiliul Europei la 15 octombrie 1985
la Strasbourg, ratificată de România prin Legea nr. 199 din 17 noiembrie 1997,
41 Pinder J., (2005), Uniunea Europeană. Foarte scurtă introducere, Ed. Bic All, Bucureşti, pp. 55-56
42 Idem, p. 56
43 Art. 4 alin. 3 din Carta Europeană a Autonomiei Locale

14
 Problematica autonomiei locale la nivel european este abordată de cea mai recentă dată în
Tratatul de la Lisabona, intrat în vigoare la data de 1 decembrie 2009. Acest tratat prevede la
modul expres, pentru prima oară, principiul autonomiei locale şi regionale în cadrul statelor
membre ale Uniunii Europene. În această conjunctură, tratatul evocat acordă o importanţă mai
mare nivelului local şi regional în spiritul principiului subsidiarităţii.44
Așadar, de remarcat este evoluția însemnată a autonomiei locale în context european,
,,apărarea şi întărirea ei reprezentând o contribuţie importantă la edificarea unei Europe
fondate pe principiile democraţiei şi ale descentralizării puterii”45.
În lumina celor expuse în rândurile precedente, punctăm faptul că, în decursul etapelor de
dezvoltare a societăţii, au fost conturate diferite regimuri în organizarea şi funcţionarea
administraţiei publice locale – de la centralizare absolută la libertate totală. Dar principiul
autonomiei locale nu înseamnă independenţă totală. Autonomia locală asigură pentru organele
administrației publice locale, reprezentante ale comunităţii locale, libertatea de a-şi soluționa
singuri și pe propria răspunde treburile publice locale, fără ca prin aceasta să se ajungă la
libertate absolută. Competenţele recunoscute conducătorilor din structurile administrației publice
locale în virtutea principiului autonomiei locale trebuie exercitate în limitele stabilite de stat,
pentru garantarea funcţionării optime a societăţii în ansamblul său.

44 Comitetul Regiunilor – Adunarea UE a reprezentanţilor locali şi regionali, „Un nou tratat: un nou rol pentru
regiuni şi autorităţile locale”, p. 2
45 Preambulul Cartei Europene a Autonomiei Locale

15
 Unitate de învățare 2. Forme, trăsături și criterii de apreciere a
autonomiei administrative

2.1. Forme de manifestare a autonomiei administrative

În vederea fundamentării sensului și semnificației principiului autonomiei locale în

administrarea comunităților locale, apreciem oportună considerarea diferitelor forme sub care
acesta se manifestă.
Dintr-o asemenea direcţie, îl evocăm pe T. Benedikter care vorbește despre trei forme de
manifestare a autonomiei46:
 autonomia teritorială;
 autonomia culturală sau personală;
 autonomia locală sau administrativă.
Autonomia teritorială poate fi asociată cu un statut special garantat unei unităţi teritoriale
care conferă locuitorilor respectivei unităţi posibilitatea de a-și reglementa propriile treburi
publice prin legislaţie și de a-și constitui prin alegeri libere un guvern propriu autonom.
Autonomia culturală sau personală este conferită membrilor unei comunităţi specifice
(etnice, religioase ori lingvistice), aceasta formă de autonomie asigurând pentru ei competența de
a se guverna prin instituţii şi legislaţie proprii.
Autonomia locală sau administrativă poate fi privită ca o expresie a descentralizării,
presupunând delegarea anumitor responsabilități și competențe, mai puțin cele de natură
legislativă, pentru a fi exercitate de organe locale alese de membrii comunității locale.
După C. Manda, principiul autonomiei locale cunoaște în practică două forme47:
 autonomia tehnică;
 autonomia teritorială.
Autonomia tehnică se referă la recunoașterea posibilității pentru unele servicii publice de
a beneficia de autonomie în domeniul lor de activitate.
Despre autonomia teritorială, autorul evocat ne spune că prin aceasta se recunoaște
unităților administrative dreptul, în condițiile legii, de a se autoadministra.
În conformitate cu prevederile Raportului Comisiei Consultative privind Relaţiile
Interguvernamentale S.U.A din anul 1981, intitulat „Măsurarea autorităţii locale discreţionare”,

46 Benedikter T., (2009), The world’s modern autonomy systems: Concepts and Experiences of regional territorial
autonomy, Eurac Research, Bozen, pp. 38-41
47 Manda C., (2008), Drept administrativ. Tratat elementar, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, p. 240

16
pot fi identificate patru forme ale autonomiei locale48, raportarea la acestea făcând posibilă
clarificarea sensului principiului discutat:
 autonomia structurală;
 autonomia funcţională;
 autonomia fiscală;
 autonomia personalului.
Autonomia structurală a administrației publice locale este garantată de o serie de
elemente, dintre care amintim: obstacole în calea adoptării legislaţiei statale impermisibile;
aprobarea electoratului local, ca verificare pentru legiuitorul statal; iniţiativele alegătorilor locali,
ca o contrapondere la puterea de stat; restricţii constituţionale privind domeniul de aplicare al
autorităţii statale, precum și întinderea geografică a competenţelor administraţiei publice locale
în administrarea treburilor publice locale.
Cu referire la autonomia funcţională în raportul evocat se susține faptul că guvernarea nu
este doar o chestiune de formă şi structură, ci aceasta ființează pentru îndeplinirea unui anumit
scop, respectiv soluționarea problemelor publice. Pentru realizarea scopului formulat, guvernul
statal recunoaște competențe proprii pentru administraţiile publice locale, acestea din urmă
trebuind să le îndeplinească, fiind vorba, cu prioritate, de prestarea de servicii publice.
În legătură cu autonomia fiscală se afirmă că, deşi aceasta nu a fost privită drept o formă
esenţială, pentru administrațiile publice locale finanțele publice sunt de cele mai multe ori o sferă
a constrângerilor, majoritatea statelor fixând metode de impozitare pentru guvernele locale.
Autonomia personalului face referire la aspecte precum: angajare, promovare, încetarea
raportului de serviciu al funcţionarilor publici, serviciul public, sistemul de recompensare,
niveluri de compensaţie şi dreptul la beneficii marginale, negociere colectivă, regimul
conflictului de interese, nedivulgarea de informaţii, precum şi restricţii privind activitatea
politică.
Pe fondul celor expuse anterior, suntem de părere că, indiferent de forma sub care se
manifestă, autonomia locală reprezintă un principiu fundamental pentru organizarea şi
funcţionarea administraţiei publice locale şi, implicit, pentru buna administrare a comunităţilor
locale.

2.2. Trăsăturile autonomiei administrative

48 U.S. Advisory Commission on Intergovernmental Relations, (1993), „Local Government Autonomy, Needs for
State Constitutional Statutory and Judicial Clarification”, Washington, DC, pp. 11-14

17
 Abordarea problematicii autonomiei în administrarea comunităţilor locale nu ar fi
completă fără o analiză a trăsăturilor care o caracterizează.
De reţinut sunt următoarele trăsături specifice autonomiei locale50: Aplicarea

 autonomia locală reprezintă nu numai un drept, ci şi o obligaţie pentru organele principiilor

reprezentative ale colectivităţilor locale, de a rezolva şi administra problemele de
acestor colectivităţi; organizare

 acest drept şi obligaţie se exercită în numele colectivităţii locale şi numai pe baza şi

împuternicirilor date de colectivităţi; funcţionare

 exercitarea drepturilor şi obligaţiilor conferite se face numai în interesul a

colectivităţilor pe care le reprezintă;
 organele administraţiei publice locale reprezentative răspund politic şi juridic de
modul în care şi-au exercitat dreptul şi obligaţia privind rezolvarea şi gestionarea
problemelor colectivităţilor locale.
administraţiei publice locale nu poate aduce atingere caracterului de stat naţional unitar şi
indivizibil al României. Această prevedere reprezintă o garanție juridică a înțelegerii și mai ales
a afirmării în practică a principiilor evocate, dar mai ales a autonomiei locale, principiu
fundamental care guvernează administraţia publică locală şi activitatea autorităţilor acesteia51.
Oricât de dezvoltată ar fi autonomia locală, acesta nu trebuie să afecteze nici
suveranitatea statului şi nici caracterul său naţional şi unitar, statul fiind tocmai factorul care
asigură şi garantează autonomia locală, fiind direct interesat atât în rezolvarea interesului local,
cât şi a celui naţional, păstrându-le într-un echilibru optim şi creând condiţii corespunzătoare de
conlucrare dintre organele publice locale şi cele centrale, în scopul bunei funcţionări a societăţii
în ansamblul său.

2.3. Criterii de apreciere a gradului de autonomie administrativă

Analiza problematicii autonomiei în administrarea comunităţilor locale impune şi

considerarea normelor de apreciere a gradului acesteia.
Gradul de autonomie este nemijlocit legat de52:
 modul de organizare a autorităților autonome descentralizate (dacă sunt sau nu
alese, dacă trebuie sau nu confirmate de autoritățile centrale etc.);

50 Dumitrescu, C., Sărăcăcianu, H., (2010), Autonomia locală, Ed. Sitech, Craiova, p. 12
51 Manda C., op. cit., p. 238
52 Preda M., (2006), Drept administrativ. Partea generală, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, p. 354

18
  forma în care se exercită tutela administrativă (sub diversele sale elemente
componente);
 numărul serviciilor publice date în competența autorităților autonome alese.
În legătură cu primul element – modul de formare a autorităților autonome,
descentralizate – reglementările în vigoare prevăd că aceste autorități sunt toate alese, prin
sufragiu universal şi direct și fără să fie nevoie de confirmarea lor de către autoritățile centrale,
fapt ce reflectă un grad mare de autonomie locală.
În ceea ce privește tutela administrativă, aceasta are o serie de trăsături care confirmă atât
gradul sporit de descentralizare al administrației publice, cât și afirmarea reală a principiului
autonomiei locale, astfel:
- întrucât controlul de tutelă exercitat de prefect privește numai legalitatea actelor
administrative (nu și oportunitatea lor), rezultă că este vorba de o autonomie
accentuală;
- în același fel poate fi apreciată autonomia și ca urmare a faptului că organul de tutelă
(prefectul) nu poate anula actele ilegale ale autorităților autonome alese, aceasta
făcându-se, dacă este cazul, numai de instanța de contencios administrativ.
Cu privire la numărul serviciilor publice date în competența autorităților descentralizate,
este relevat că, potrivit dispozițiilor cuprinse în Legea administrației publice locale, care stabilesc
atribuțiile consiliilor locale, ale primarilor și ale consiliilor județene, aceste autorități au, practic,
competență în a rezolva problemele de interes local sau județean, după caz, bineînţeles în
condițiile și limitele stabilite prin prevederile legale.
În acest sens, sunt de amintit prevederile din Legea administrației publice locale potrivit
cărora consiliile locale și cele județene își stabilesc structura aparatului propriu, încadrează
personalul de care are nevoie, înființează regii autonome și instituții publice de interes local
precum și serviciile publice de care au nevoie și le controlează activitatea, se îngrijesc de buna
desfășurare a activităților edilitar-gospodărești, social-culturale și de protecția mediului, precum
și de asigurarea ordinii publice și se pot asocia, ori pot colabora cu agenți economici din țară sau
străinătate în vederea realizării unor acțiuni sau lucrări de interes comun.
Această competență materială, generală exprimă, fără echivoc un grad mare de
autonomie administrativă.

19
 Unitate de învățare 3. Factori de influență asupra autonomiei
administrative

Abordarea problematicii autonomiei administrative nu ar fi completă fără o analiză a

factorilor care au o anumită influenţă asupra funcţionării sale.
Încercând o investigare a teoriei relevante în domeniu, am constatat că aspecte legate de
factorii autonomiei sunt puţin sau chiar deloc abordate. Deşi literatura rezervată domeniului
administraţiei publice locale este extrem de modestă atunci când furnizează informaţii relativ la
factorii care au efect asupra autonomiei, totuşi ideea majoritară exprimată este aceea potrivit
căreia autonomia locală a fost, este şi va fi influenţată de mai mulţi factori, printre care: tradiţia
istorică, cadrul geografic, resursele economice, gradul de instrucţie civică sau politică şi, nu în
ultimul rând, reglementările naţionale şi internaţionale53.
Unele repere privind factorii care determină autonomia guvernelor locale sunt oferite
de S. Yilmaz, Y. Beris şi R. Serrano-Berthet, care punctează că, pentru a răspunde nevoilor
publice locale, administraţiile locale trebuie să fie dotate cu autonomie administrativă. Un
guvern local care poate adopta şi aplica decizii de reglementare, care poate stabili un sistem de
achiziţii publice (bazat pe standarde naţionale), precum şi controla şi gestiona forţa sa de
muncă este autonom din punct de vedere administrativ54. Aşadar, autorii identifică trei factori
pe care îi consideră decisivi pentru calificarea guvernelor locale ca fiind autonome55:
 capacitatea de a reglementa
 libertatea de a procura şi administra serviciile
 libertatea privind managementul funcţiei publice şi a politicilor de personal.

Astfel, sunt autonome administraţiile publice locale care au putere şi capacitate de a iniţia
reglementări cu privire la problemele ce intră în jurisdicţia lor. În acest registru, sublinierea
noastră este că autonomia depinde de împrejurarea dacă administraţia publică locală are sau nu
competenţa de a emite reglementări care să vizeze soluţionarea şi gestionarea problemele curente
ale comunităţii locale.
Furnizarea de servicii publice reclamă ca administraţiile locale să fie dotate cu libertate
asupra procedurilor de achiziţii de bunuri şi servicii, incluzând contracte de management ori

53 Iordan, N., (2010), Managementul serviciilor publice locale, Editura C.H. Beck, Bucureşti, p. 146
54 Yilmaz, S., Beris, Y., Serrano-Berthet, R., (2008), „Local Government Discretion and Accountability: A
Diagnostic Framework for Local Governance”, Social Development Working Papers, Local Governance &
Accountability Series, Paper No. 113/July 2008, p. 16
55 Idem, pp. 16-18

20
servicii, leasing, concesiuni. O astfel de libertate implică faptul că, în conformitate cu
standardele naţionale, guvernele locale pot dezvolta strategii de achiziţii publice şi încheia
contracte pentru bunuri şi servicii, situaţie ce reflectă autonomia acestora.
Apoi, libertatea privind managementul funcţiei publice şi a politicilor de personal are
influenţă asupra autonomiei. Administraţiile locale dispun de o mai mare autonomie atunci când
au posibilitatea de a remunera personalul său din bugetul propriu, când au control asupra
nivelurilor de calificare a personalului şi pot oferi acestuia suficiente stimulente, flexibilitate şi
posibilitatea de a avansa în carieră şi de a obţine rezultate performante.
Fiecare dintre aceşti factori influenţează autonomia administraţiei publice locale şi, în
cele din urmă, responsabilitatea reprezentanţilor managementului din acest sector pentru
satisfacerea nevoilor comunităţii în numele căreia acţionează. Într-un atare context, are loc
diminuarea dependenţei faţă de guvernul central şi conferirea pentru conducătorii din structurile
locale a plenitudinii de competenţă în soluţionarea şi gestionarea problemelor ce interesează
membrii colectivităţii locale.
Preocupaţi fiind de a identifica şi a evidenţia influenţa diferiţilor factori care îşi pun
amprenta asupra autonomiei administraţiei publice locale putem prefera o structurare a lor
după următoarele categorii:
 factori naturali
 factori instituţionali
 factori conjuncturali.
 Factorul cultural

3.1. Factori naturali de influență asupra autonomiei

Analiza autonomiei administraţiei publice locale impune raportarea la factorii naturali

care au efect asupra sa:
 potenţialul natural
 natura umană.
Considerarea potenţialului natural este importantă în contextul studierii influenţei
factorilor naturali asupra autonomiei. Resursele naturale descriu totalitatea elementelor naturale
ale mediului ce pot fi folosite în activitatea umană (de exemplu, sol, apă, aer, minerale, floră,
faună). Furnizate de natură, aceste resurse compun cadrul natural de desfăşurare a vieţii
materiale. O administrare raţională şi responsabilă a tuturor acestor resurse va conduce la
bunăstarea colectivităţii locale. Disponibilitatea unor asemenea resurse la nivelul unei comunităţi

21
va permite reprezentanţilor acesteia din aparatul administrativ local să acţioneze autonom în
gestionarea problemelor locale.
Ca atare, putem afirma că potenţialul natural oferă suportul necesar manifestării
autonomiei în administraţia publică locală.
Dintr-o cu totul altă direcţie, apreciem esenţială raportarea la natura umană, la
dominantele native ale individului, la patrimoniul său nativ care îşi pun amprenta asupra
autonomiei şi o afectează.
În acest sens, aducem în atenţie una dintre teoriile care au generat ample discuţii în
literatură – teoria autodeterminării. Investigând tendinţele inerente şi nevoile înnăscute ale
oamenilor, teoria autodeterminării susţine că aceştia au trei nevoi fundamentale: nevoia de
autonomie, nevoia de competenţă şi de relaţionare cu ceilalţi56, care stau la baza auto-motivării
şi care, dacă sunt îndeplinite, imprimă oamenilor o stare de bine şi îi determină să se implice în
activităţile lor.
În acest registru, remarcăm faptul că una dintre tendinţele înnăscute ale oamenilor este
autonomia, aceasta atribuind de altfel şi denumirea teoriei amintite. Indivizii au nevoie să se
angajeze în activităţi care să le permită să acţioneze autonom într-o măsură suficientă, în caz
contrar starea lor de bine ar avea de suferit57 şi, în cele din urmă, implicarea lor în activităţile ce
le revin s-ar diminua.
Elocventă ne apare şi teza care vine dinspre D.H. Pink. Potrivit acestuia, unul dintre
elementele cheie care motivează indivizii este autonomia, privită ca libertatea şi flexibilitatea
acestora de a alege cum, când şi unde să acţioneze58. În alţi termeni, autorul citat punctează că
de esenţa naturii umane este autonomia şi că individul preferă să fie propriul său conducător.
Ne raliem acestei opinii şi subliniem că, prin natura umană, individul este şi se vrea a fi
autonom, că acestuia îi place să îşi direcţioneze propria viaţă şi să se ghideze după propriile
precepte.
Pe acest suport, suntem de părere că, la nivelul sistemului administrativ local,
autorităţile administraţiei publice locale doresc şi trebuie să beneficieze de libertate în deciziile
şi acţiunile lor, să stabilească propriile reguli în gestionarea treburilor publice locale. Cum prin
natura umană indivizii sunt setaţi să fie autonomi şi cum tuturor ne place să fim proprii noştri
şefi, tot astfel şi funcţionarilor publice din aparatul administrativ local le place şi au nevoie să
decidă la modul liber şi să se orienteze în activitatea lor potrivit propriilor norme. Aceştia îşi

56 Ryan, R.M., Deci, E.L., (2000), „Self-determination theory and the facilitation of intrinsic motivation, social
development, and well-being”, American Psychologist, vol. 55, no. 1, p. 68
57 Pittman, T.S., Zeigler, K.R., (2006), „Basic Human Needs”, in Kruglanski, A., Higgins, E., Social Psychology: A
handbook of basic principles, 2nd Edition. New York: Guilford Publications, p. 25
58 Ferdinandi, C., (2010), „Book Review: Drive by Daniel Pink”, January 13

22
 doresc independenţă în luarea deciziilor ce interesează colectivitatea locală şi în alegerea
modului în care îşi aduc la îndeplinire atribuţiile şi responsabilităţile pe care le implică
gestiunea treburilor publice locale. În acest registru, nu credem că este eronat să afirmăm că
autorităţile din administraţia publică locală vor acţiona mai eficient în direcţia satisfacerii
intereselor comunităţii locale, cu cât dispun de mai multă autonomie în activitatea lor. Pe acest
temei se justifică nevoia de autonomie a conducătorilor aparatului administrativ local care îşi
doresc să o exercite realmente în administraţia publică locală pentru o satisfacere crescândă a
nevoilor colectivităţilor pe care le reprezintă şi în numele cărora acţionează.

3.2. Factori instituționali de influență asupra autonomiei

Pentru studierea autonomiei administraţiei publice locale este necesară analiza acesteia în
raport cu factorii instituţionali care exercită o influenţă considerabilă asupra sa:
 structura administrativă publică locală
 servicii publice locale
 reglementări în administraţia locală.
Administraţia publică locală cuprinde structuri administrative prin care se realizează
managementul la nivel local şi, totodată, se asigură exerciţiul autonomiei.
Acţiunea structurii asupra autonomiei şi modul cum acest factor o influenţează este
relevată de D. Barbieri, N. Bellè, P. Fedele şi E. Ongaro, care studiază determinanţii autonomiei
în agenţii. Autorii citaţi sunt de părere că agenţiile mari (dimensiune apreciată în termeni de
personal şi buget) vor avea mai multă autonomie decât agenţiile mici59.
În mod similar, în administraţia publică locală, structurile administrative locale mari,
privite prin prisma unui număr considerabil de funcţionari publici şi personal contractual şi care
dispun de bunuri materiale apreciabile, de un buget local propriu ridicat au un grad sporit de
autonomie comparativ cu cele mici.
Explicaţia ar putea fi următoarea: o structură de mare dimensiune presupune mai multe
resurse (umane, materiale, financiare) de natură să consolideze puterea autorităţilor publice
locale şi să le permită îndeplinirea obiectivelor propuse, fără intervenţia autorităţilor centrale
în procesul de administrare locală, situaţie ce reflectă o mai mare autonomie. Pe acest suport,
se poate susţine că o structura administrativă locală de mare dimensiune are o autonomie
ridicată, şi invers.

59 Barbieri, D., Bellè, N., Fedele, P., Ongaro, E., (2010), „Determinants of Autonomy of European Union
Agencies”, Paper for ECPR Porto, „Panel Impact and Consequences of the EU Agencification process”, Friday 25th
June, p. 6

23
 Cum funcţia principală a administraţiei publice locale este de a produce servicii publice
locale destinate consumului membrilor comunităţii, autonomia administraţiei publice locale
depinde de numărul serviciilor publice60 aflate în competenţa autorităţilor administrative
publice locale.
Cu cât la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale sunt organizate şi funcţionează un
număr cât mai mare de servicii publice de interes local în subordonarea/finanţarea autorităţilor
administrative publice locale, cu atât acestea din urmă vor fi capabile să satisfacă nevoile
locale de servicii publice, situaţie în care autorităţile centrale nu vor interveni, ceea ce asigură
autorităţilor de la nivel local o mai mare autonomie în satisfacerea intereselor locale. La modul
concis, sublinierea noastră este că autonomia va fi mai accentuată, cu cât numărul serviciilor
publice de interes local este mai mare, şi invers.
În legătură cu factorul reglementări în administraţia publică locală, trebuie precizat că în
acest sector aplicarea şi raportarea la normele legale este incontestabilă. Orientarea acţiunilor
derulate la nivelul aparatului administrativ local are loc după coordonate riguros stabilite prin
numeroase reglementări în materie.
Atunci când administraţia locală este guvernată prin reglementări legale, ea
experimentează mai multă autonomie, lucru care face posibilă adaptarea politicilor locale la
nevoile locale61. Pe acest suport, putem considera că existenţa de reglementări incidente în
sfera administraţiei publice locale garantează şi reflectă o largă autonomie.
De reţinut este faptul că autonomia este mai ridicată, cu cât structura administrativă
locală este mai mare, cu cât numărul serviciilor publice locale este mai crescut, când există
reglementări legale în materie ce o garantează, şi invers.

3.3. Factori conjuncturali de influență asupra autonomiei

În abordarea autonomiei administraţiei publice locale trebuie să ţinem seama şi de o gamă

de factori conjuncturali care au efect asupra sa, după cum urmează:
 criza economică
 dezvoltarea locală
 factorul politic
 organizarea socială.

60 Preda, M., (2006), Drept administrativ, Partea generală, Editura Lumina Lex, Bucureşti, p. 354
61 Peeters, N., Janvier, R., Van Dooren, W., (2009), „Autonomy in Local Personnel Policy. A conceptual definition
and empirical exploration in Flanders (Belgium)”, Paper presented at the EGPA conference „The Public Service:
Service Delivery in the Information Age”, Malta, 2-5 September, p. 8

24
 Resimţită în toate sectoarele de activitate, criza economică nu a lăsat neatinsă nici
administraţia publică locală. În lupta cu criza, guvernele locale se confruntă cu o serie de efecte
manifeste pe patru niveluri62:
- veniturile generate de administraţia locală ori obţinute prin transferurile de stat, care
sunt supuse unei scăderi semnificative;
- cheltuielile, care sunt în creştere datorită diminuării activităţii economice şi sporirii
corespunzătoare a şomajului şi a nevoilor sociale;
- capacităţile de finanţare, care sunt în scădere, din cauza dificultăţii în obţinerea
creditelor;
- investiţiile străine, care au scăzut, operaţiunile în curs de desfăşurare care, în multe
cazuri, au fost puse în aşteptare, precum şi proiectele care fie au fost anulate, fie
amânate.

Pe fondul unor asemenea constrângeri, autorităţile publice locale sunt mai puţin
capabile să-şi îndeplinească responsabilităţile ce le revin, situaţie ce are un impact negativ
asupra autonomiei. În alţi termeni, conjunctura economică determinată de criză nu este una
favorabilă funcţionării autonomiei administraţiei publice locale. De altfel, se susţine că
guvernul central poate folosi criza pentru a justifica instituirea centralizării63.

Cu toate acestea, suntem de părere că deşi criza pune autorităţile locale într-o poziţie
incomodă, de aproape altfel se văd lucrurile şi mai uşor se găsesc soluţiile chiar şi în vremuri de
criză64. Acesta este motivul pentru care apreciem necesar ca autorităţile administraţiei publice
locale să dispună de autonomie şi, în aceeaşi măsură, să îşi asume responsabilitatea în
gestionarea problemelor cauzate de criză ce intră în sfera lor de competenţă.
În legătură cu dezvoltarea locală, precizăm că fiecare colectivitate este interesată să se
dezvolte în scopul ameliorării calităţii vieţii membrilor săi. Dezvoltarea locală diversifică şi
îmbogăţeşte activităţile pe un teritoriu dat prin mobilizarea resurselor şi energiilor existente în
zonă.65 O comunitate care se dezvoltă e o comunitate care depinde din ce în ce mai mult de
propriile decizii şi resurse pe care le gestionează şi din ce în ce mai puţin de ajutor extern.66

62 Paulais, T., (2009), „Local Governments and the Financial Crisis: An Analysis”, The Cities Alliance,
Washington, D.C., p. 5
63 Martinez, J., Smoke, P., Vaillancourt, F., (2009), „The Impact of the 2008-2009 Global Economic Slowdown on
Local Governments”, in „The Impact of the Global Crisis on Local Governments”, United Cities and Local
Governments, p. 8
64 Zaharia, P., (2012), „From centralization to crisis decentralization in public administration management - an
epistemological approach”, The USV Annals of Economics and Public Administration, vol. 12, issue 1(15), p. 276
65 Frège X., (1991), La décentralisation, Éditons La Découverte, Paris, traducere din limba franceză de Şabac, L.,
Petrescu, A., Editura Humanitas, Bucureşti, p. 57
66 Tudor, F., (2009), „Financial inconveniencies of decentralization”, Studia Universitatis “Vasile Goldiş” Arad,
Economics Series, no. 19, Parta a III-a, p. 341

25
Astfel, putem susţine că o comunitate locală dezvoltată va fi autonomă în rezolvarea intereselor
locuitorilor ei, şi invers.
Cele care trebuie să îşi gestioneze destinul şi să îşi administreze resursele sunt
comunităţilor locale, prin intermediul autorităţilor pe care le-au desemnat să le reprezinte
interesele şi în baza dreptului de auto-administrare care le este acordat. Pe acest suport, apreciem
că rolul esenţial în procesul de dezvoltare locală revine în primul rând autorităţilor administraţiei
publice locale care, în baza autonomiei, vor acţiona în direcţia creşterii nivelului de trai în plan
local.
În plus, trebuie subliniat faptul că o colectivitate locală cu un grad de dezvoltare ridicat,
cu potenţial economic însemnat este capabilă să asigure prosperitatea localnicilor fără vreo
intervenţie a centrului, situaţie favorabilă funcţionării autonomiei. La polul opus, acele
colectivităţi mai puţin dezvoltate care se află în imposibilitatea de a satisface nevoile
membrilor lor din surse proprii au nevoie de sprijinul centrului, intervenţia acestuia din urmă
atenuând manifestarea autonomiei locale.
Pe fondul celor de mai sus, subliniem faptul că dezvoltarea locală se prezintă ca un factor
de influenţă asupra autonomiei, favorizând sau, din contră, limitând funcţionarea acesteia.
În continuarea demersului nostru, vom considera şi explica influenţa politicului asupra
autonomiei administraţiei publice locale. Studiind influenţa politică şi autonomia birocratică în
organizaţiile publice, K. Yesilkagit şi S. Van Thiel susţin că organizaţiile cu mai puţină
autonomie raportează niveluri ridicate de influenţă politică67.
Întrucât Guvernul „exercită conducerea generală a administraţiei publice”68, este
evidentă supunerea acesteia din urmă sferei politice. De altfel, administraţia publică locală este
privită ca „autoritate subordonată în scopul de a dispersa sau descentraliza puterea politică”69.
Influenţa politicului are două conotaţii: una pozitivă şi cealaltă negativă. Pe de o parte,
politicienii sunt cei care definesc obiectivele strategice ale administraţiei, politicile publice care
trebuie implementate. Pe de altă parte, influenţa politicii este dezastruoasă şi duce la efecte de
genul „politizării”, ocupării posturilor publice după fiecare proces electoral pe criterii de
apartenenţă politică şi nu competenţă, corupţie, nepotism, favoritism, promovarea intereselor
unor grupuri obscure în detrimentul cetăţeanului etc.70

67 Yesilkagit, K., Van Thiel, S., (2008), „Political Influence and Bureaucratic Autonomy”, Public Organizations
Review, nr. 8, pp. 137-153
68 Potrivit art. 102 alin. 1 din Constituţia României
69 Awa, E.O., (1981), „The Theory of Local Government”, Quarterly Journal of Administration, vol. XV, no.1 & II
October/January, apud Adeyemo, D.O., (2005), „Local Government Autonomy in Nigeria: A Historical
Perspective”, Journal of Social Sciences, volume 10, number 2, p. 77
70 Hinţea, C.E., Hinţea Mora, C., Ţiclău, T.C., Gyorgy, J., Vázquez-Burguete, J.L., Gutiérrez Rodriguez, P.,
Management şi leadership în organizaţii publice, Suport de curs, Universitatea Babeş-Bolyai Cluj-Napoca, pp. 9-10

26
 Suntem de părere că influenţa politicului asupra autonomiei administraţiei publice locale
este vizibilă mai ales în situaţia în care funcţionarii publici nu sunt interesaţi atât de servirea
nevoilor membrilor comunităţii, cât mai ales de a răspunde cerinţelor superiorilor. Cum nu de
puţine ori în funcţiile publice de conducere din aparatul administrativ local sunt numiţi
reprezentanţi ai puterii politice, aceasta din urmă are posibilitatea de a-şi exercita controlul.
Conducătorii din aparatul administrativ local se vor orienta în deciziile şi acţiunile lor în funcţie
de conjunctura politică şi după susţinerea politică de care beneficiază. Într-un atare registru,
putem puncta faptul că, sub influenţa factorului politic, autonomia administrativă are de suferit.
Dintr-o altă direcţie, este de relevat şi influenţa pe care factorul politic o are asupra
alocării resurselor pentru colectivitatea locală. Nu de puţine ori procesul de repartizare a sumelor
de la bugetul de stat către bugetele locale este contestat datorită imixtiunii politice, care poate
determina transferuri preferenţiale în funcţie de puterea politică. O asemenea situaţie nu face
decât să limiteze autonomia în plan local.
Pe acest suport, putem sublinia că factorul politic exercită o influenţă nefavorabilă
funcţionării autonomiei administraţiei publice locale.
În ceea ce priveşte organizarea socială, aceasta este necesar a fi abordată în contextul
studierii factorilor conjuncturali de influenţă asupra autonomiei administrative.
Referindu-se la sistemul de relaţii care există între grupurile constitutive ale unei
societăţi71, organizarea socială presupune existenţa unor formaţiuni în interiorul cărora indivizii
coexistă şi îşi desfăşoară şi coordonează acţiunile în vederea îndeplinirii obiectivelor comune.
În administraţia publică locală, grupurile sociale sunt desemnate prin expresia
colectivitate locală, care reuneşte totalitatea persoanelor fizice cu domiciliul în unitatea
administrativ-teritorială respectivă72. Pentru a răspunde nevoilor membrilor care o compun,
această colectivitate locală trebuie să dispună de libertate de auto-administrare, prin
intermediul autorităţilor administrative locale (consilii locale, consilii judeţene, primari,
preşedinţi de consilii judeţene), care gestionează treburile publice locale, în virtutea
autonomiei administrative.
Ca atare, apreciem că organizarea socială în colectivităţi locale oferă teren propice
manifestării şi funcţionării autonomiei administraţiei publice locale.
Pe total, conchidem că luarea în considerare a tuturor acestor factori şi a influenţelor lor
este importantă pentru a înţelege funcţionarea autonomiei administraţiei publice locale.

71 Brown, G.G., Barnett, J.H., (2009), „Social organization and social structure”, American Anthropologist,
volume 44, issue 1, p. 31
72 Potrivit art. 5 lit. p din Codul administrativ

27
 3.4. Factorul cultural

Despre cultură s-au exprimat diferite opinii de către diferiţi specialişti, unele cercetări
referindu-se la cultura naţională, altele la cultura organizaţională, în special în domeniul privat.
Foarte puţine sunt însă studiile care abordează cultura în sectorul public, specificitatea culturală
în structurile din administraţia publică.
În încercarea de a contura sensul şi semnificaţia culturii şi specificităţii culturale,
apreciem relevantă poziţia care ne vine dinspre profesorul D. Zaiţ, care susţine că aceasta este o
„întreprindere dificilă şi chiar delicată pentru că, am putea spune, există [...] atâtea definiţii ale
culturii câţi specialişti şi teoreticieni care abordează acest subiect”73. „Dincolo de diferitele
accepţiuni atribuite, cultura a devenit o componentă a sistemului complex al activităţilor umane
dintr-o anumită zonă geografică”.74 La modul concis, „cultura dă identitatea unui popor”75.
Una dintre cele mai recunoscute definiţii ale culturii aparţine lui G. Hofstede. În viziunea
sa, cultura este „programarea colectivă a gândirii care distinge membrii unui grup (sau categorie
de oameni) de un altul”76. Influenţa culturii este semnificativă deoarece elementele sale sunt
profund înrădăcinate în funcţionarea cognitivă a indivizilor.77
Cel mai consacrat, mai laborios şi mai de amploare studiu referitor la influenţa culturii
asupra practicilor de management este cel elaborat de G. Hofstede. În baza unei vaste anchete
realizate în cadrul filialelor locale ale unei corporaţii multinaţionale (IBM) din 72 de ţări,
specialistul olandez a identificat un set de patru dimensiuni culturale care se constituie într-un
însemnat instrument de analiză a acţiunii pe care o poate exercita cultura asupra practicilor
manageriale din organizaţii. Ulterior, G. Hofstede recunoaşte şi o a cincea dimensiune pusă în
evidenţă de M. Bond, iar de dată recentă specialistul adaugă două noi dimensiuni culturale,
inspirat fiind de cercetările întreprinse de M. Minkov. Emblematice în studiile interculturale,
aceste şapte dimensiuni pereche ale culturii sunt următoarele78:
- distanţa faţă de putere: măsura în care salariaţii cu putere mai mică din instituţiile şi
organizaţiile dintr-o ţară aşteaptă şi acceptă ca puterea să fie inegal distribuită;

73 Zaiţ, D., (2002), „Management şi cultură”, Management intercultural, Anul III, Nr. 6, Editura Universităţii
„Alexandru Ioan Cuza”, Iaşi, p. 1
74 Zaiţ, D., coord., (2002), Management intercultural. Valorizarea diferenţelor culturale, Editura Economică,
Bucureşti, p. 77
75 Idem, p. 111
76 Hofstede, G., (1996), Managementul structurilor multiculturale: Software-ul gândirii, Editura Economică,
Bucureşti, p. 21
77 Neculăesei, A., Tătăruşanu, M., (2008), „Romania – Cultural and Regional Differences”, Analele Ştiinţifice ale
Universităţii „Alexandru Ioan Cuza” din Iaşi, Tomul LV, Editura Universităţii „Al. I. Cuza”, Iaşi, p. 199, disponibil
http://anale.feaa.uaic.ro/anale/resurse/023_M02_Neculaesei_Tatarusanu.pdf
78 Hofstede, G., op. cit., pp. 44, 69, 103, 135, 194; Hofstede, G., Hofstede, G.J., Minkov, M., Vinken, H., (2008),
„Values Survey Module 2008 Manual”, pp. 9, 10, disponibil la
http://www.geerthofstede.com/media/229/manualvsm08.doc

28
 - colectivism faţă de individualism: Individualismul aparţine societăţilor în care
legăturile dintre indivizi sunt haotice: se aşteaptă ca fiecare să-şi poartă singur de grijă sau să se
îngrijească de familia sa. Colectivismul, dimpotrivă, aparţine societăţilor în care oamenii sunt
integraţi încă de la naştere în subgrupuri puternice, strânse, care pe toată durata de viaţă a
individului continuă să-l protejeze în schimbul unei loialităţi mutuale.
- feminitate faţă de masculinitate: masculinitatea este proprie societăţilor în care
rolurile sociale ale sexelor sunt bine definite (adică se presupune că bărbaţii sunt puternici, tenaci
şi concentraţi spre succes material, în timp ce femeile se presupun a fi mai modeste, sensibile şi
preocupate de calitatea vieţii); feminitatea este proprie societăţilor în care rolurile sociale ale
sexelor se suprapun (adică atât bărbaţii, cât şi femeile se presupun a fi modeşti, sensibili şi
preocupaţi de calitatea vieţii);
- evitarea incertitudinii: măsura în care membrii unei culturi se simt ameninţaţi de
situaţii incerte sau necunoscute;
- orientarea pe termen lung faţă de orientarea pe termen scurt (dinamism
confucianist): orientarea pe termen lung se caracterizează prin persistenţă (perseverenţă),
organizarea relaţiilor prin statut şi supravegherea funcţionării acestora, cumpătare, deţinerea
sentimentului de ruşine; la popul opus se află orientarea pe termen scurt ale cărei manifestări
tipice sunt: siguranţa personală şi stabilitatea, protejarea „obrazului”, respect pentru tradiţie,
reciprocitate în saluturi, favoruri şi cadouri.
- indulgenţă faţă de constrângere: indulgenţa este proprie pentru o societate care
permite satisfacerea, cu relativă libertate, a anumitor dorinţe şi sentimente, în special cele legate
de timpul liber, căsătorie, prietenie, cumpărături şi sex; la polul opus, constrângerea este proprie
pentru o societate care controlează satisfacerea dorinţelor membrilor săi şi în care oamenii se
simt mai puţin capabili să se bucure de viaţă.
- monumentalism faţă de modestie: monumentalismul caracterizează societatea ce
preţuieşte oamenii care sunt priviţi, la modul metaforic, drept monumente: mândri şi
impenetrabili; la polul opus, modestia este tipică pentru societatea în care sunt preţuite umilinţa
şi flexibilitatea.
Deşi nu a scăpat criticilor, studiul lui Hofstede a fost lăudat deoarece a pus în lumină
faptul că practicile de management din organizaţii sunt influenţate de cultură. De altfel, nici o
parte a vieţii noastre nu este exceptată de la influenţa culturii79.
Revenind pe tărâmul preocupării noastre şi pe fondul celor de mai sus, considerăm că
unele discuţii sunt necesare relativ la dimensiunea colectivism/individualism. În atenţia noastră
se află extremitatea individualism, întrucât în culturile individualiste sunt valorizate libertatea şi

79 State, O., (2004), Cultura organizaţiei şi managementul, Editura ASE, Bucureşti, p. 70

29
autonomia personale80. Aşadar, autonomia este o valoare individualistă. În literatura cross-
culturală modernă, autonomia este concepută „fie ca tendinţă umană universală şi naturală, fie ca
valoare morală construită social integrată ansamblului de sensuri şi practici culturale”81.
Autonomia, ca valoare morală, este una dintre componentele individualismului82. Prin prisma
celor ce preced, putem afirma că în structurile de administraţie publică locală unde există şi se
dezvoltă o cultură individualistă întâlnim un nivel ridicat al valorilor individualiste, printre care
şi autonomia, funcţionarii publici bucurându-se de o mare libertate în acţiunile pe care le
întreprind.
Cât priveşte influenţa culturii şi a specificităţii culturale asupra autonomiei în
administraţia publică locală, la o inventariere a literaturii în domeniu constatăm că aceasta nu
este generoasă în a oferi lămuriri. Cu toate acestea, unii autori consideră că o organizaţie cu o
puternică identitate culturală şi o cultură „autonomă” tinde să reziste la presiuni din partea
actorilor externi83. Pe acest suport şi încercând o corespondenţă, putem susţine că în
administraţiei publice locale, formarea şi dezvoltarea unor caracteristici culturale proprii solide şi
existenţa unei autonomizări culturale sunt de natură să asigure autorităţilor administrative
publice locale puterea de a rezista intervenţiilor autorităţilor centrale. În alţi termeni, acestea din
urmă vor interveni mai puţin intens acolo unde poate fi sesizată o identitate culturală puternică.
Această situaţie conduce la o mai mare autonomie pentru reprezentanţii managementului din
administraţia publică locală în gestionarea treburilor publice locale.
Cultura influenţează autonomia în administraţia publică locală prin faptul că o identitate
culturală solidă la nivelul aparatului administrativ local va „descuraja” intervenţiile venite
dinspre centru, împrejurare care va asigura reprezentanţilor managementului mai multă
autonomie în procesul de administrare locală.
Pe total, conchidem că luarea în considerare a tuturor acestor factori şi a influenţelor lor
este importantă pentru a înţelege funcţionarea autonomiei în administraţia publică locală. În alţi
termeni, autonomia este mai facil de înţeles prin cunoaşterea, în prealabil, a influenţei tuturor
acestor factori care îşi pun amprenta asupra funcţionării sale.

80 Chevrier, S., (2003), Le management interculturel, Presses Universitaires de France, Paris, p. 52

81 Chirkov, V.I., (2007), „Culture, personal autonomy and individualism: their relationships and implications for
personal growth and well-being”, in Zheng, G., Leung, K., Adair, J.G., (Eds.), Perspectives and Progress in
Contemporary Cross-Cultural Psychology, Beijing, China: China Light Industry Press, p. 255, disponibil la
http://ebooks.iaccp.org/xian/PDFs/5_1Chirkov.pdf
82 Lukes, S., (1973), Individualism, New York: Harper Row, apud Chirkov, V.I., op. cit., p. 249
83 Barbieri, D., Bellè, N., Fedele, P., Ongaro, E., op. cit., p. 7
84 Manda C., op. cit., p. 236
85 Voican M., op. cit., p. 16
86 Art. 120 alin. 1 din Constituţia României
87 Art. 75 din Codul Administrativ

30
 Unitate de învățare 4. Locul autonomiei în organizarea și
funcționarea administrației publice locale

4.1. Principiile de organizare şi funcţionare a administraţiei publice locale

În continuarea demersului științific propunem o amplă analiză a principiilor în baza

cărora sistemul administrativ local este organizat şi funcţionează, în rândul cărora se înscrie şi
autonomia locală, cu scopul de a-i reliefa locul pe care îl ocupă.
Principiile administraţiei publice locale reprezintă prescripții general-oblicatorii care
stabilesc direcțiile fundamentale ale organizării și funcționării administrației publice locale,
potrivit cărora se formează și funcționează autoritățile administrației publice locale, se stabilesc
raporturi între acestea, precum și se exercită controlul de către stat asupra activității lor84. Aceste
principii instituie obligaţia ca întreaga activitate a autorităților administrative să se organizeze și
să funcționeze cu respectarea strictă și riguroasă a limitelor stabilite de Constituție 85 și Codul
administrativ.
Din faptul că principiile de organizare şi funcţionare a administraţiei publice locale
sunt consacrate atât la nivel constituţional, cât şi de Codul administrativ rezultă două categorii
de principii, după cum urmează:
 principii constituţionale, prevăzute de legea fundamentală a statului:
descentralizarea, autonomia locală, deconcentrarea serviciilor publice86;
 principii specifice aplicabile administrației publice locale, enumerate în Codul
administrativ: descentralizarea, autonomia locală, consultarea cetăţenilor în
soluţionarea problemelor de interes local deosebit, eligibilitatea autorităţilor
administraţiei publice locale, cooperarea, responsabilitatea, constrângerea
bugetară87.
După cum reiese din conţinutul tabelului anterior, legiuitorul constituant stabileşte, la
modul expres, trei principii de bază ale administraţiei publice locale, iar Codul administrativ,
transpunând dispoziţia constituţională, reia primele două principii consacrate de aceasta, la care
adaugă altele cinci. Astfel, deşi legea fundamentală instituie numai trei principii de rang
constituţional, Codul administrativ completează lista, consacrând un număr de şapte principii.

31
 Întrucât „miezul” demersului nostru îl constituie principiul autonomiei locale, în
încercarea de a-i pune în lumină rolul pe care îl ocupă în rândul regulilor de funcţionare a
administraţiei publice locale, în continuare vom analiza fiecare dintre aceste reguli, în încercarea
de a reliefa modul în care ele susțin manifestarea autonomiei.

4.1.1. Descentralizarea

Principiul descentralizării administrative presupune ca o parte importantă din puterea

decizională în materie administrativă să fie transferată de la administraţia de stat către persoane
morale (juridice) distincte faţă de stat, care se bucură faţă de acesta de autonomie, având o putere
de decizie asupra unei colectivităţi determinate teritorial, putere neaflată în raporturi ierarhice cu
puterea centrală.88
Într-o altă concepție, descentralizarea în administraţia publică este privită ca fiind un
regim juridic opus centralizării, şi formelor prin care aceasta se manifestă, în care rezolvarea
problemelor locale nu se mai face de funcţionari numiţi de la centru, ci de către cei aleşi de
corpul electoral sau desemnaţi de aceştia. În acest regim juridic autorităţile locale nu mai sunt
subordonate celor centrale, iar actele lor (chiar neconforme cu legea) nu mai pot fi anulate de
acestea din urmă, ci de către autorităţi din sfera altei puteri – a puterii judecătoreşti, ori în cadrul
unui sistem jurisdicţional special constituit89.
Potrivit Codului administrativ, prin descentralizare se înţelege transferul de competențe
administrative și financiare de la nivelul administrației publice centrale la nivelul administrației
publice din unitățile administrativ-teritoriale, împreună cu resursele financiare necesare exercitării
acestora90.

În opinia noastră descentralizarea înseamnă deplasarea de atribuții și competenţe dinspre

organele administraţiei publice centrale spre organele locale, reprezentante ale comunităților din
unităţile administrativ-teritoriale. Privită în această manieră, prin descentralizare are loc o lărgire
a sferei de responsabilităţi ale organelor administrației publice locale, deciziile şi acțiunile
administrative locale fiind luate mai operativ și în consonanță cu specificul local, pentru a
răspunde cât mai eficient intereselor comunităților locale.
Descentralizarea poate fi înțeleasă ca fiind procesul prin care are loc trecerea în
competenţa organelor administraţiei publice locale a unor atribuţii de conducere, însoţite de
resurse corespunzătoare, care înainte reveneau centrului.

88 Bălan E., (2002), Drept administrativ şi procedură administrativă, Ed. Universitară, Bucureşti, pp. 55-56
89 Preda M., op. cit., p. 334
90 Potrivit art. 5 litera x din Codul administrativ

32
 Descentralizarea are ca fundament recunoaşterea interesului local, distinct de cel naţional,
comunitățile locale având la dispoziție structuri administrative organizatorice și funcţionale,
precum şi un patrimoniu propriu, afectat satisfacerii interesului local91.
Descentralizarea reprezintă astfel procesul prin care se tinde către realizarea autonomiei
locale prin transferarea unei arii cât mai mari de competenţe de la nivelul naţional la nivelul
sub-naţional, către puterile locale/municipalităţi:92 comune, oraşe , municipii şi judeţe.
În acest registru, apreciem că prin descentralizare se conferă organelor administrației
publice locale, reprezentante ale comunităţilor locale o largă autonomie, transferul de
competenţe de la nivelul central la nivel local garantând manifestarea ei.

4.1.2. Deconcentrarea serviciilor publice

Prin deconcentrare administrativă se înţelege transferul unor atribuţii care revin organelor
centrale, unor organe din subordine ce funcţionează în teritoriu.93
Deconcentrarea constituie un regim juridic administrativ care se situează între
centralizarea administrativă şi descentralizarea administrativă, fiind o centralizare atenuantă sau
o slabă descentralizară.94
Potrivit Codului administrativ, prin deconcentrare se înţelege distribuirea de atribuții
administrative și financiare de către ministere și celelalte organe de specialitate ale
administrației publice centrale către structuri proprii de specialitate din unitățile administrativ-
teritoriale95.
Dintr-o perspectivă proprie suntem de părere că, în regimul administrativ deconcentrat,
guvernul central renunţă la o parte din prerogativele sale, distribuindu-le organelor publice de la
nivel teritorial.
Întrucât subiectul aplicării principiului deconcentrării îl reprezintă serviciile publice, se
impune definirea acestora. În acest sens, M. Preda ne spune că serviciile publice deconcentrate
sunt structuri organizatorice ale ministerelor sau ale altor organe ale administraţiei publice
centrale de specialitate, organizate în unităţile administrativ-teritoriale, prin care acestea îşi
exercită atribuţiile în judeţe, municipii, oraşe şi comune96.

91 Popa E., (1991), Autonomia locală în România, Ed. All Beck, Bucureşti, p. 121
92 Voican M., op. cit., p. 22
93 Bălan E., op. cit., p. 54
94 Preda M. , op. cit., p. 344
95 Potrivit art. 2 litera u din Codul administrativ
96 Preda M., „Deconcentrarea serviciilor publice: un concept constituţional nou pentru administraţia publică”,
Buletin de Informare Legislativă, nr. 1/2004, p. 5

33
 Pe fondul celor de mai sus, de punctat este faptul că principiul deconcentrării serviciilor
publice poate fi înţeles ca fiind deplasarea în plan teritorial a unor atribuţii ale administraţiei
publice centrale pe care serviciile publice deconcentrate le realizează în vederea „implementării
în teritoriu a deciziilor luate la centru”97.
În literatură pot fi identificate două forme ale deconcentrării: verticală şi orizontală.
Prin deconcentrare verticală are loc deplasarea de puteri ale administraţiei publice
centrale de specialitate la nivel teritorial, conducătorii serviciilor deconcentrate depinzând doar
de miniştrii în subordinea cărora se află.
Prin deconcentrare orizontală, prefectul, ca reprezentant unic al Guvernului în plan
teritorial, asigură conducerea serviciilor publice deconcentrate ale diferitelor ministere.
În ţara noastră este aplicată forma deconcentrării orizontale, fără însă a fi efectuată o
investigare individuală a serviciilor publice pentru a stabili, în spiritul atingerii de performanţe
maxime, pentru care dintre aceste servicii este necesară deconcentrarea verticală. De aceea, în
planul practic s-a ajuns la multiple disfuncţionalităţi pentru că apare o dublă subordonare a
serviciilor publice – pe de o parte, faţă de prefect şi, pe de altă parte, faţă de minister.98
Cu privire la serviciile publice deconcentrate, M. Preda susţine că organizarea acestora
are totuşi, pe planul autonomiei locale, un efect şi o semnificaţie mai reduse decât
descentralizarea, din următoarele considerente99:
- sub aspect organizatoric, aceste servicii publice sunt încorporate organic în
structura ministerelor de resort, deci în administraţia statului, ele desfăşurându-şi,
totuşi, activitatea nu la centru (ca celelalte compartimente din organigrama
ministerului), ci într-o unitate administrativ-teritorială, deci „deconcentrat";
- mijloacele financiare şi materiale ale serviciilor deconcentrate sunt asigurate prin
ministerul de resort (deci nu în mod autonom, descentralizat), iar numărul de
personal face parte din totalul personalului aprobat ministerului. În plus, şi structura
organizatorică a serviciului public deconcentrat, criteriile de constituire a
compartimentelor care îl compun şi funcţiile de conducere se aprobă prin ordinul
ministrului de resort;
- conducătorii serviciilor publice deconcentrate sunt numiţi şi eliberaţi din funcţie de
către miniştri, cu avizul prefectului, aviz care are doar caracter consultativ, iar
actele emise de aceştia pot fi anulate tot de către miniştrii în subordinea cărora se
află.

97 Voican M., op. cit., p. 89

98 Dincă D., (2008), Servicii publice şi dezvoltare locală, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, p. 123
99 Preda M., (2004), op. cit., p. 5

34
 În spiritul principiului autonomiei locale trebuie punctat faptul că deconcentrarea
deplasează autoritatea statală la nivel teritorial în defavoarea autonomiei organelor administraţiei
publice locale. Acesta este motivul pentru care, în respectarea principiului autonomiei locale,
serviciile deconcentrate trebuie să se limiteze în a se implica în funcţionarea administraţiilor
publice locale autonome. În acest sens, serviciile deconcentrate ale ministerelor trebuie să
exercite doar acele competenţe care privesc controlul, inspecţia şi monitorizarea domeniului în
care activează100.
În lumina celor prezentate mai sus, de reţinut este faptul că prin deplasarea de competenţe
de la autoritatea statală la derivaţiile sale teritoriale în cadrul regimului administrativ
deconcentrat are loc o localizare a puterii centrale mai aproape de comunităţile din teritoriu, ceea
ce va favoriza adaptarea deciziilor la nevoile locale specifice.

4.1.3. Consultarea cetăţenilor în soluţionarea problemelor de interes local deosebit

Consultarea cetăţenilor este principiul care trebuie să asigure implicarea cetăţenilor în

procesul de formulare a politicilor publice şi în luarea deciziilor privind comunitatea.
Consultarea cetăţenilor este mai ales utilă pentru a identifica priorităţile şi nevoile de
soluţionare a unei probleme.101
Principiul consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit este integrat și
subordonat principiului constituțional al autonomiei locale.102
Dincolo de formularea explicită a fundamentului sistemului de administrație publică
locală, în conformitate cu prevederile art. 1 din Legea administrației publice locale, adoptarea
principiului autonomiei locale, ca principiu de bază al organizării și funcționării administrației
publice locale, exprimă implicit și admiterea posibilității de consultare a colectivităților locale în
probleme de interes local.
În sprijinul acestor afirmații sunt prevederile art. 3 al Cartei Europene a Autonomiei
locale, la care România este parte contractantă, care, definind caracteristicile esențiale ale
autonomiei locale, arată că drepturile, în domeniul autonomiei locale, trebuie să fie exercitate de
autorități locale alese, însă aceste dispoziții „nu pot aduce atingere, în nici un fel, posibilității de
a recurge la adunări cetățenești, referendum sau orice altă formă de participare directă a
cetățenilor, acolo unde aceasta este prevăzută de lege”.103

100 Voican M., op. cit., p. 98

101 Voican M., op. cit., p. 175
102 Manda C., op. cit., p. 255
103 Art. 3 pct. 2 din Carta Europeană a Autonomiei locale

35
 În mod similar, conform prevederilor Legii privind administraţia publică locală,
exercitarea autonomiei locale de către consiliile locale şi primari, precum şi de consiliile judeţene
şi preşedinţii acestora nu aduce atingere posibilităţii de a recurge la consultarea locuitorilor prin
referendum sau orice altă formă de participare directă a cetăţenilor la treburile publice104. Cu
alte cuvinte, legea organică instituționalizează referendumul ca forma principală de consultare a
comunităţilor locale, fără a se rezuma însă doar la aceasta. Nu sunt excluse, așadar, nici alte
forme de participare a cetățenilor la treburile publice, care, deși neprevăzute în mod expres, se
subsumează și ele, alături de referendumul local, modalităților de manifestare concretă a
principiului legal al consultării.
Înscrierea acestui principiu la baza organizării și funcționării administrației publice
locale derivă din însăși spiritul principiului autonomiei locale, în procesul de transformare și
reașezare a instituțiilor administrației publice locale pe fundamentul acestui principiu care
determină un nou sistem de raporturi în planul administrației publice locale, cetățean,
comunitate locală.
Desigur, fără a exagera rolul pe care cetățenii, membrii comunităţii locale îl pot juca în
cadrul activității administrației publice locale și fără a se insista asupra unei participări depline și
permanente în conducerea administrației publice locale, în sensul unei „democrații
participative”, considerăm firească necesitatea, cel puțin în stadiul actual, a circumscrierii în
cadrul legal în vigoare a unor modalități concrete prin care să se asigure o mai strânsă legătură și
un contact nemijlocit între autoritățile administrației publice locale și cetățenii care le-au ales.
Prin prisma nevoii de exprimare liberă a intereselor comunităţilor locale, a identificării și
alegerii mijloacelor corespunzătoare prin intermediul cărora trebuințele locale pot fi satisfăcute,
ignorarea conceptuală și faptică a problematicii consultării, conduce la o inconsistență a însuși
principiului autonomiei locale, într-o formă fără fond.
Pe acest suport, suntem de părere că, prin consultarea cetăţenilor în soluţionarea
problemelor locale de interes deosebit, organele administraţiei publice locale pot cunoaşte
nevoile concrete ale localnicilor, ceea ce este de natură să determine adaptarea deciziile şi
acţiunile lor la situaţia de fapt din mediul local, dând sens principiului autonomiei locale.

104 Art. 84 alin. 2 din Codul administrativ

36
 4.1.4. Eligibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale

Principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale semnifică, în esenţă,

faptul că la baza constituirii autorităţilor administraţiei publice locale se află votul universal,
egal, direct, secret şi liber exprimat105.
Eligibilitatea este stipulată de Codul administrativ şi Legea pentru alegerea autorităţilor
administraţiei publice locale nr. 115/2015 şi, cu toate că nu este precizată la modul expres în
Constituţie, derivă indirect din dispoziţia art. 121 alin. 1 potrivit căreia „autorităţile administraţiei
publice locale, prin care se realizează autonomia locală în comune şi în oraşe, sunt consiliile
locale alese şi primarii aleşi”, caracterul de organ ales fiind recunoscut şi pentru consiliul
judeţean106. Conform O.U.G. nr.40/2019, şi preşedintele consiliului judeţean se înscrie în rândul
organelor administraţiei publice locale alese107.
În tabelul următor sunt prezentate organele administraţiei publice locale constituite prin
alegere de către membrii comunităţii locale:

Tabel nr. 1. Organele administrative publice locale liber şi direct alese

Diviziuni administrativ-teritoriale Organe deliberative colegiale
Judeţe Consilii Judeţene
Municipiul Bucureşti Consiliul General al
Municipiului Bucureşti
Sectoarele Municipiului Bucureşti Consilii Locale ale sectoarele
Municipiului Bucureşti
Municipii Consilii Locale municipale
Oraşe Consilii Locale orăşeneşti
Comune Consilii Locale comunale
Organe executive uninominale
Preşedinţii Consiliilor Judeţene
Primarul General al Municipiului
Bucureşti
Primarii sectoarele Municipiului
Bucureşti
Primarii municipiilor
Primarii oraşelor
Primarii comunelor

Organele executive ale administraţiei publice locale au caracter uninominal, conducerea

fiecărei judeţ fiind asigurată de un preşedinte de consiliu judeţean ales, iar conducerea fiecărui
municipiu, oraş şi comună fiind asigurată de un primar ales.
Organele deliberative ale administraţiei publice locale au caracter colegial, numărul
membrilor fiecărui consiliu judeţean şi consiliu local fiind stabilit prin ordin al prefectului, în
funcţie de numărul locuitorilor unităţii administrativ-teritoriale în cauză, raportat de Institutul
Naţional de Statistică la data de 1 ianuarie a anului în curs sau, după caz, la data de 1 iulie a
anului care precedă alegerile, după cum urmează:

105 Vedinaş V., op. cit., p. 372

106 Art. 122 alin. 2 din Constituţie dispune: „Consiliul judeţean este ales şi funcţionează în condiţiile legii”.. .
107 Art. 1 pct. 1 din O.U.G. nr.40/2019 privind modificarea şi completarea Legii nr. 115/2015 pentru alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale, pentru modificarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001,
precum şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, pentru
modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, precum şi pentru modificarea Legii
nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali: „Consiliile locale şi consiliile judeţene, primarii şi preşedinţii
consiliilor judeţene se aleg prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat”.

37
 Tabel nr. 2. Numărul membrilor organelor deliberative ale administraţiei publice locale
Organele Numărul locuitorilor unităţii Numărul
deliberative administrativ-teritoriale consilierilor
colegiale
Consiliile Judeţene până la 350.000 30
între 350.001-500.000 32
între 500.001-650.000 34
peste 650.000 36
Consiliul General al Municipiului Bucureşti 55
Consiliile Locale până la 1.500 9
între 1.501 şi 3.000 11
între 3.001 şi 5.000 13
între 5.001 şi 10.000 15
între 10.001 şi 20.000 17
între 20.001 şi 50.000 19
între 50.001 şi 100.000 21
între 100.001 şi 200.000 23
între 200.001 şi 400.000 27
peste 400.000 cu excepția mun. București 31
Sursa: art. 112 alin. 1 și art. 171 alin. 1 din Codul administrativ

Conform principiului eligibilităţii, membrii comunităţii locale îşi desemnează ei înşişi,

prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, organele care să le reprezinte interesele,
În alţi termeni, corpul electoral local participă la administrarea treburilor publice locale care îl
interesează prin desemnarea organelor administrative locale, încredinţându-le astfel, prin votul
său, mandatul de a gestiona problemele din unităţile administrativ-teritoriale respective.
Un alt aspect pe care îl considerăm necesar a fi subliniat, ca o consecinţă principiului
eligibilității, se referă la faptul că autoritățile locale, odată alese, în condițiile stabilite de lege,
devin autorități locale reprezentative, recunoscute implicit și de către stat, ceea ce face ca actele
și acțiunile lor să poată produce efecte juridice încadrate în ordinea juridică a statului, desigur în
măsura în care acestea se încadrează constant în respectarea cadrului legal108.
Pe fondul celor expuse mai sus, de punctat este faptul că eligibilitatea organelor de
conducere este un element esenţial al auto-guvernării care reliefează independenţa faţă de
centru109. În alţi termeni, eligibilitatea favorizează exercitarea autonomiei locale.

4.1.5. Cooperarea

108 Manda C., op. cit., p. 252

109 Voican M., op. cit., p. 118

38
 Problema cooperării puterii statale cu cea locală este una dintre cele mai importante
pentru funcționarea eficientă a puterii publice în stat. Din punct de vedere teoretic, fără a ține
cont de realitățile unui stat anumit, necesitatea obiectivă a unei astfel de interacțiuni rezultă din
însăși rațiunea existenței autorităților publice - asigurarea realizării interesului public. Acest
lucru necesită o administrare eficientă, care combină nu numai elaborarea, ci și transferul
acțiunilor de influență asupra obiectului administrării și de asemenea presupune existența
unui feedback pentru a evalua efectul acestora. În consecință, apare o necesitate obiectivă pentru
existența nivelului „localǁ care ar asigura realizarea acestor fu-ncții.
O altă condiție pentru cooperare o constituie necesitatea obiectivă de a asigura mijloacele
de existență pentru populație. Acest lucru se manifestă mai evident în colectivitățile mari, când,
condițiile de trai pot să difere de la o regiune la alta și, prin urmare, devine imposibilă
soluționarea eficientă și promptă a problemelor cotidiene doar prin acțiuni întreprinse la scară
națională. Cu realizarea sarcinilor de deservire comunală și sociale la nivel de localitate urbană
sau rurală cel mai bine se clarifică autoritatea publică locală, situație, ce determină, de altfel, în
mod evident, necesitatea existenței sale. În acest sens, este recomandabil ca autoritățile publice
statale să-și mențină prerogativa de a interveni în situații ce țin de nivel național, iar în
activitățile cotidiene să coopereze cu autoritățile locale.110
La nivel local,111 două sau mai multe unități administrativ-teritoriale au dreptul ca, în
limitele competenței autorităților lor deliberative și executive, să coopereze și să se asocieze, în
condițiile legii, formând asociații de dezvoltare intercomunitară, cu personalitate juridică, de
drept privat.
Asociațiile de dezvoltare intercomunitară sunt persoane juridice de utilitate publică.
Acestea se constituie în condițiile legii, în scopul realizării în comun a unor proiecte de
dezvoltare de interes zonal sau regional ori al furnizării în comun a unor servicii publice. Zonele
metropolitane și aglomerările urbane constituite cu acordul expres al consiliilor locale ale
unităților administrativ-teritoriale componente au ca scop dezvoltarea infrastructurilor și a
obiectivelor de dezvoltare de interes comun. Autoritățile deliberative și executive de la nivelul
fiecărei unități administrativ-teritoriale componente își păstrează autonomia locală, în condițiile
legii.
Unitățile administrativ-teritoriale cooperează pentru organizarea și exercitarea unor
activități în scopul realizării unor atribuții stabilite prin lege autorităților administrației publice
locale, cu precădere în domeniile ce privesc activitățile de control, audit, inspecție, urbanism și

110 Cornea, S., (2017), Cooperarea autorităților locale cu cele statale – condiție sine qua non a funcționării
eficiente a puterii publice în stat, Moldoscopie, 2017, nr.4 (LXXIX), p. 46, disponibil la adresa
https://www.researchgate.net/publication/323143626_Cooperarea_autoritatilor_locale_cu_cele_statale_-
_conditie_sine_qua_non_a_functionarii_eficiente_a_puterii_publice_in_stat
111 Conform art. 89 din Codul administrativ - Formele de asociere a unităților administrativ-teritoriale

39
amenajarea teritoriului, cadastru, precum și în orice alte domenii în care hotărăsc consiliile locale
respective, pe principii de eficiență, eficacitate și economicitate, la nivelul asociațiilor de
dezvoltare intercomunitară ai căror membri sunt sau la nivelul structurilor județene cu
personalitate juridică ale structurilor asociative ori la nivelul structurilor asociative ale
autorităților administrației publice locale recunoscute ca fiind de utilitate publică, potrivit legii.
Cu unele excepții112, personalul de specialitate din cadrul asociațiilor de dezvoltare
intercomunitară sau al structurilor județene cu personalitate juridică ale structurilor asociative ori
la nivelul structurilor asociative ale autorităților administrației publice locale recunoscute ca fiind
de utilitate publică, care exercită activitățile prevăzute la paragraful de mai sus, fundamentează,
contrasemnează sau avizează din punct de vedere tehnic, după caz, actele autorităților
administrației publice locale din unitățile administrativ-teritoriale din cele menționate mai sus.
În situația în care asociațiile de dezvoltare intercomunitară nu dispun de resurse
financiare suficiente pentru asigurarea integrală a cheltuielilor secțiunii de funcționare, acestea
cooperează, în condițiile legii, care se aplică în mod corespunzător.
Unitățile administrativ-teritoriale au dreptul ca, în limitele competenței autorităților lor
deliberative și executive, să coopereze și să se asocieze și cu unități administrativ-teritoriale din
străinătate, în condițiile legii, prin hotărâri ale autorităților deliberative de la nivelul acestora. De
asemenea, pot adera la organizații internaționale ale autorităților administrației publice locale, în
condițiile legii. Cheltuielile ocazionate de participarea la activitățile organizațiilor internaționale
se suportă din bugetele locale respective.
Pentru protecția și promovarea intereselor lor comune, unitățile administrativ-teritoriale
au dreptul de a adera la asociații naționale și internaționale, în condițiile legii.
Unitățile administrativ-teritoriale pot încheia între ele acorduri și pot participa, inclusiv
prin alocare de fonduri, la inițierea și la realizarea unor programe de dezvoltare zonală sau
regională, în baza hotărârilor adoptate de autoritățile deliberative de la nivelul acestora, în
condițiile legii. Unitățile administrativ-teritoriale limitrofe zonelor de frontieră pot încheia între
ele acorduri de cooperare transfrontalieră cu structuri similare din statele vecine, în condițiile
legii.
Inițiativa unităților administrativ-teritoriale de a coopera și de a se asocia cu unități
administrativ-teritoriale din străinătate, precum și de a adera la o asociație internațională a
unităților administrativ-teritoriale va fi comunicată, prin intermediul primarilor, respectiv al
președinților consiliilor județene, ministerului cu atribuții în domeniul afacerilor externe și
ministerului cu atribuții în domeniul administrației publice. Proiectele de acord de cooperare pe
care unitățile administrativ-teritoriale intenționează să le încheie cu unitățile administrativ-

112 Prevăzute de art. 240 alin. (2)-(6) din Codul administrativ

40
teritoriale din alte țări trebuie transmise spre avizare conformă ministerului cu atribuții în
domeniul afacerilor externe și ministerului cu atribuții în domeniul administrației publice înainte
de supunerea lor spre adoptare de către autoritățile deliberative.
Ministerul cu atribuții în domeniul afacerilor externe și ministerul cu atribuții în domeniul
administrației publice emit avizele pentru proiectele de acorduri prevăzute mai sus în termen de
30 de zile de la primirea solicitării. În caz contrar, autoritățile administrației publice locale
consideră că nu sunt obiecții și proiectul respectiv poate fi supus spre aprobare autorității
deliberative interesate.
Prin acordurile de cooperare transfrontalieră pot fi create și pe teritoriul României
organisme care să aibă, potrivit dreptului intern, personalitate juridică. Aceste organisme nu au,
în sensul prezentului cod, competențe administrativ-teritoriale.
Unitățile administrativ-teritoriale care au încheiat acord de cooperare transfrontalieră au
dreptul să participe în alte state la organismele create prin respectivele înțelegeri, în limita
competențelor ce le revin, potrivit legii.
Autoritățile administrației publice locale din România pot încheia acorduri de
înfrățire/cooperare cu autoritățile administrației publice locale din alte state, prioritar cu
autoritățile administrației publice locale din statele în care se află comunități de români,
programe comune culturale, sportive, de tineret și educaționale, stagii de pregătire profesională și
alte acțiuni care contribuie la dezvoltarea relațiilor de prietenie, inclusiv finanțarea acestora.
Responsabilitatea privind acordurile de cooperare sau de asociere încheiate de unitățile
administrativ-teritoriale revine în exclusivitate acestora.
În virtutea autonomiei locale, autoritățile administrației publice locale de la nivelul
comunelor, orașelor și județelor pot decide, în mod liber, constituirea unor organisme de
cooperare între unități administrativ-teritoriale și să le încredințeze o parte din competențele lor.

4.1.6. Responsabilitatea

Principiul responsabilității autorităților administrației publice locale în raport cu

competențele ce le revin, care impune obligativitatea respectării aplicării standardelor de calitate
și a standardelor de cost în furnizarea serviciilor publice și de utilitate publică.113

4.1.7. Constrângerea bugetară

113 Conform art. 76 din Codul administrativ - Principiile procesului de descentralizare

41
 Acest principiu care interzice utilizarea de către autoritățile administrației publice centrale
a transferurilor speciale sau a subvențiilor pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor
locale.

În consecinţă, investigarea opiniilor şi concepţiilor formulate de iluştri specialişti ai

dreptului administrativ în sensul explicării regulilor de organizare şi funcţionare a administraţiei
publice locale a făcut posibilă reliefarea modului în care fiecare dintre ele şi toate deopotrivă
„sunt absorbite în conţinutul principiului autonomiei locale”114.

4.2. Rolul principiului autonomiei locale

În evidenţierea rolului principiului autonomiei locale în organizarea şi funcţionarea

administraţiei publice locale, evocăm teza emisă de M. Preda, care, deşi concisă, este relevantă
pentru a-i pune în lumină însemnătatea. Potrivit autorului citat, autonomia locală reprezintă
„chintesenţa întregii activităţi de administraţie publică din unităţile administrativ-
teritoriale”115. Considerăm lămuritoare această idee pentru ceea ce am dorit să evidenţiem la
acest moment al lucrării dezvoltate.
Pe fondul celor expuse la secţiunea precedentă şi având ca punct de plecare judecata
evocată anterior, susţine faptul că autonomia locală poate fi privită la fiind „inima” administraţiei
publice locale, fără de care o bună administrare a treburilor publice ce interesează comunitatea
locală nu poate fi asigurată.
Pentru a facilita înţelegerea rolului însemnat pe care principiul autonomiei locale îl ocupă
în procesul de administrare locală, în figură următoare este prezentată poziţia acestuia în rândul
celorlalte reguli de organizare şi funcţionare a administraţiei publice locale:

Figura nr. Descentraliza

3. Poziţia principiului autonomieiConsultarea
Deconcentrar locale în administrarea comunităţilor locale
rea ea cetăţenilor

Constrângerea AUTONOMIA Eligibilitatea

După cum reiese din conţinutul figurii, dar şi prin
bugetară prisma celor expuse anterior, putem
afirma că toate celelalte principii de organizare
Responsabilitatea Cooperarea
şi funcţionare a administraţiei publice locale
oferă suportul pentru exercitarea autonomiei locale, acest din urmă principiu fiind esenţial pentru
bunul mers al activităţii desfăşurate la nivelul aparatului administrativ local. Nu greşim când
susţinem că fără principiul autonomiei locale şi fără consecinţele sale în plan practic, buna

114 Manda C., op. cit., p. 248

115 Preda M., (2006), op. cit., p. 350

42
administrare a treburilor publice locale ar fi afectată şi, implicit, servirea intereselor comunităţii
locale.
Într-o notă sintetizatoare, credem că principiul autonomiei locale poate fi înţeles ca fiind
„coloana vertebrală” a administraţiei publice locale, toate celelalte reguli de organizare şi
funcţionare servind pentru exercitarea sa.

43
 Unitate de învățare 5. Elementele structurale ale autonomiei locale

În vederea înţelegerii pe deplin a valenţelor principiului autonomiei locale, în continuarea

demersului ştiinţific întreprins vom examina conţinutul acestuia, reliefând elementele sale
structurale.
Având ca punct de plecare prevederile Legii privind administraţia publică locală116 şi
potrivit concepţiilor117 oferite de literatura de specialitate, considerăm că, sub aspectul
componenţei, trei elemente descriu structura autonomiei: organizatoric, funcţional şi gestionar.

5.1. Componenta organizatorică

În plan organizatoric, manifestarea principiul autonomiei locale rezidă prin

considerarea următoarelor trei aspecte:118
- caracterul eligibil al organelor administraţiei publice locale;
- adoptarea statutului localităţii, a organigramelor şi a numărului de personal;
- organizarea serviciilor publice ale consiliilor comunale, orăşeneşti, municipale şi
judeţene.
În ceea ce priveşte eligibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale, la secţiunea
precedentă am analizat deja această dimensiune, cu prilejul studierii principiilor de organizare şi
funcţionare a sistemului administrativ local (vezi Unitatea de învăţare 4, Secţiunea 4.1,
Subsecţiunea 4.1.4.). După cum am afirmat la momentul respectiv, exercitarea principiului
autonomiei locale are la bază alegerea organelor de conducere din cadrul aparatului administrativ
local de către cetăţenii cu drept de vot care îşi au domiciliul în unitatea administrativ-teritorială
respectivă. Organele publice locale astfel desemnate nu sunt supuse vreunei proceduri de
confirmare din partea guvernului central. Această modalitate de constituire a organelor publice
locale pune în lumină dreptul localnicilor de a-i mandat ei înşişi pe cei care să le administreze
interesele.
Din punct de vedere organizatoric, de menţionat este şi atribuţia organelor publice locale
de a adopta statutul localităţii, organigramele şi numărul de personal. Potrivit prevederilor
legale119, în sfera atribuţiilor consiliului local şi judeţean, se înscrie aprobarea statutului

116 Art. 84 alin. 4 din Codul administrativ dispune că „autonomia locală priveşte organizarea, funcţionarea,
competenţele şi atribuţiile, precum şi gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin comunei, oraşului sau
judeţului, după caz”.
117 Tudor F., „Consolidation of fiscal decentralization and financing of local authorities”, Public Administration &
Regional Studies, 2nd Year, No. 1/2009, Galati University Press, p. 123
118 Popa E., op. cit., pp. 52, 55, 59

44
localităţii, regulamentului de organizare şi funcţionare a consiliului, organigramei, statului de
funcţii ale aparatului de specialitate, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local ori
judeţean.
Dar componenta organizatorică a autonomiei se manifestă şi în legătură cu atribuţia
consiliilor comunale, orăşeneşti, municipale şi judeţene de a organiza servicii publice de interes
local şi judeţean. Consiliile locale gestionează servicii publice de interes local în principalele
domenii de activitate, potrivit specificului şi nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale şi
în limita mijloacelor financiare de care dispun120, iar consiliile judeţene exercită atribuţii
privind gestionarea serviciilor publice de interes judeţean121.
Analiza principiului autonomiei locale sub aspectul componentei organizatorice impune
şi prezentarea relaţiilor dintre organele administraţiei publice din comune, oraşe şi municipii şi
organele administraţiei publice de la nivel judeţean. Pentru asigurarea exercitării principiului
autonomiei locale, între aceste autorităţi nu există subordonare ierarhică. În situaţia în care
relaţiile dintre organele locale ar fi de subordonare, principiul autonomiei locale ar fi afectat. De
altfel, prin lege se dispune faptul că raporturile dintre autoritățile administrației publice din
comune, orașe, municipii și autoritățile administrației publice de la nivelul județului se bazează
pe principiile autonomiei locale, legalității, cooperării, solidarității, egalității de tratament și
responsabilității. În relațiile dintre consiliul local și primar, consiliul județean și președintele
consiliului județean, precum și între autoritățile administrației publice din comune, orașe,
municipii și autoritățile administrației publice de la nivel județean nu există raporturi de
subordonare; în relațiile dintre acestea există raporturi de colaborare.122
Pe fondul celor expuse mai sus, suntem de părere că autonomia organizatorică priveşte
capacitatea de auto-organizare a organelor publice locale şi lipsa raporturilor de subordonare.

119 Conform prevederilor Codului administrativ, consiliul local „aprobă statutul comunei, orașului sau
municipiului, precum și regulamentul de organizare și funcționare a consiliului local; prin ordin al ministrului de
resort se aprobă un model orientativ al statutului unității administrativ-teritoriale, precum și un model orientativ al
regulamentului de organizare și funcționare a consiliului local;” (art. 129 alin. 3 lit. a); consiliul local „aprobă, în
condițiile legii, la propunerea primarului, înființarea, organizarea și statul de funcții ale aparatului de specialitate al
primarului, ale instituțiilor publice de interes local, reorganizarea și statul de funcții ale regiilor autonome de interes
local, precum și înființarea, reorganizarea sau desființarea de societăți de interes local și statul de funcții al
acestora;” (art. 129 alin. 3 lit. c); consiliul judeţean „aprobă, în condițiile legii, la propunerea președintelui
consiliului județean, regulamentul de organizare și funcționare a consiliului județean, organigrama, statul de funcții,
regulamentul de organizare și funcționare ale aparatului de specialitate al consiliului județean, precum și ale
instituțiilor publice de interes județean și ale societăților și regiilor autonome de interes județean;” (art. 173 alin. 2
lit. c).
120 Art. 129 alin. 2 lit d. din Codul administrativ
121 Idem, art. 173 alin. 1 lit. d
122 Idem, art. 85 alin. 1 și 2

45
 5.2. Componenta funcţională

Din punct de vedere funcţional, principiul autonomie locale se manifestă prin

intermediul următoarelor două elemente:123
- plenitudinea de competenţă a consiliilor comunale, orăşeneşti, municipale şi
judeţene;
- caracterul colegial al consiliului comunal, orăşenesc, municipal şi judeţean.
În primul rând, autonomia funcţională are ca fundament competenţa organelor
administraţiei publice locale de a soluţiona treburile locale fără intervenţii din partea altor
organe. Plenitudinea de competenţă a organelor locale în administrarea comunităţilor locale
reiese din dreptul garantat prin lege acestora de a avea iniţiative în toate domeniile, cu excepţia
celor date în mod expres în competenţa altor autorităţi124. Explicaţia constă în faptul că organele
publice locale cunosc mai îndeaproape nevoile locale şi, astfel, tot ele sunt cele mai în măsură să
caute cele mai bune soluții pentru rezolvarea problemelor comunității.
Dar principiul autonomiei locale se manifestă, în plan funcţional, şi prin caracterul
colegial al organelor deliberative ale administraţiei publice locale. Colegialitatea consiliilor
comunale, orăşeneşti, municipale şi judeţene presupune exercitarea conducerii de către mai
multe persoane, care adoptă împreună hotărâri cu votul majorităţii. Funcţionarea organelor
deliberative administrative publice locale este conferită tocmai de caracterul colegial al lor.
Adoptarea hotărârilor trebuie să îndeplinească numaidecât condiţia cvorumului şi a majorităţii
necesare adoptării ei, pentru a produce efecte juridice125.
În lumina celor prezentate anterior, punctăm faptul că autonomia funcţională se referă la
capacitatea organelor administrației publice locale de a rezolva problemele comunităților locale
fără intervenția autorităților de la centru.

5.3. Componenta gestionară

În plan gestionar, exercitarea principiului autonomiei locale are la bază competenţa

organelor administrative publice locale de a administra patrimoniul local, în vederea realizării
responsabilităților ce le sunt atribuite. Cu alte cuvinte, componenta gestionară a principiului
autonomiei locale se întemeiază pe patrimoniul local, ce este gestionat de către organele
administrației publice locale în favoarea comunității locale. Organele publice locale și

123 Popa E., op. cit., pp. 70, 71, 75

124 Art. 84 alin. 5 din Codul administrativ
125 Popa E., op. cit., p. 76

46
 comunitatea locală ale căror interese le reprezintă dispun de bunurile proprietate publică şi
privată ale unităţii administrativ-teritoriale respective, precum şi de mijloace de ordin financiar
necesare satisfacerii nevoilor publice locale. Acestea au în proprietate şi administrare diverse
bunuri materiale (clădiri, terenuri, utilaje), precum și resurse financiare, pentru buna
administrare a intereselor publice locale.

Prin urmare, autonomia gestionară poate fi înțeleasă ca fiind capacitatea organelor

administrației publice locale de a gestiona patrimoniul local în vederea servirii nevoilor
comunităţilor locale.
Având ca suport cele prezentate în rândurile precedente, figura următoare ilustrează, la
modul limpede, elementele structurale care definesc componența principiului autonomiei locale:

A
U L
Componenta organizatorică: T O Componenta funcţională:
capacitatea de auto-organizare a O C capacitatea organelor locale de a
organelor publice locale şi lipsa N A rezolva problemele locale fără
O L
raporturilor de subordonare M intervenția autorităților centrale
Ă
I
A
Figura nr. 4. Componentele principiului autonomiei locale
Componenta gestionară:
capacitatea organelor administrației
publice locale de a gestiona
Din vizualizarea figurii rezultă faptul că
patrimoniului aceste trei elemente structurale care definesc
local
conținutul principiului autonomiei locale se află în interdependență, ele împreună asigurându-i
consistență.

47
 Unitate de învățare 6. Dimensiunea resurse a autonomiei și relațiile
cu alte principii

6.1. Autonomia locală şi resursele publice

În administrarea comunităților locale, principiul autonomiei locale nu poate fi exercitat la

modul concret decât în situația își găsește susținere din perspectiva resurselor publice locale,
respectiv:
 resursele umane;
 resursele materiale;
 resursele financiare.

Resurse umane. Deoarece administraţia publică locală îşi aduce la îndeplinire misiunea
de a satisface interesele publice locale prin intermediul resurselor umane, funcţionarea
principiului autonomiei locale nu este posibilă în lipsa lor. În considerarea acestei categorii de
resurse publice, principiul autonomiei locale poate fi privit ca fiind capacitatea administraţiei
publice locale de a avea în structurile sale resurse umane proprii care să gestioneze treburile
publice ce interesează populația locală.
Cu alte cuvinte, prin prisma resurselor umane, principiul autonomiei locale desemnează
libertatea administraţiei publice locale de a dispune de resurse umane proprii cărora le este
recunoscută competența de a avea iniţiativă și de a soluționa treburilor publice locale.

Resurse materiale. Exercitarea veritabilă a principiului autonomiei locale are ca temei

disponibilitatea unei baze materiale care să includă bunurile ce aparţin domeniului public şi
privat al unităților administrativ-teritorială (judeţ, municipiu, oraş, comună), pe care să le
administreze în interesul membrilor comunităților locale.
În absența acestui fundament material şi fără recunoașterea pentru organele publice locale
a libertății de a-l gestiona în conformitate cu nevoile populației locale, autonomia locală ar
însemna doar afirmarea unui principiu pur teoretic, fără conţinut şi fără relevanţă în planul
practicii126.
În alți termeni, din perspectiva categoriei resurselor materiale, principiul autonomiei
locale poate fi înțeles ca fiind dreptul organelor administraţiei publice locale de a avea la
dispoziție o bază materială proprie, pe care să o administreze potrivit nevoilor comunității

126 Preda M., (2006), op. cit., p. 351

48
 locale.

Resurse financiare. Cu referire la însemnătatea categoriei resurse financiare pentru

exercitarea principiului autonomiei locale, E. Cigu este de părere că „latura financiară reprezintă
o componentă importantă a autonomiei locale, care exercită influenţă asupra capacităţii de
decizie a autorităţilor administraţiei publice locale”127.
Pe acest suport, nu greșim când afirmăm faptul că exercitarea veritabilă a principiului
autonomiei locale reclamă existența resurselor financiare la dispoziția organelor administrative
publice locale.
În acest sens, prin prisma categoriei resurse financiare, principiul autonomiei locale
reprezintă aptitudinea organelor administraţiei publice locale de a dispune de resurse
financiare proprii, necesare şi suficiente pentru administrarea intereselor comunităților locale.
Pe fondul celor expuse mai sus, „operaționalizarea” principiului autonomiei locale prin
prisma acestor trei categorii de resurse publice (umane, materiale, financiare) aflate la dispoziţia
organelor administraţiei publice locale evidenţiază caracterul său complex în administrarea
comunităţilor locale. Absenţa acestor resurse şi a dreptului organelor administrative publice
locale de a le gestiona în mod liber în conformitate cu interesele comunităţii locale afectează
exercitarea principiului autonomiei locale. În acest context, organele publice locale nu ar putea
să îşi îndeplinească responsabilităţilor ce le revin, împrejurare de natură să afecteze bunul mers
al procesului de administrarea a comunităţilor locale.

6.2. Autonomia locală şi suveranitatea

Cele mai apropiate sinonime ale termenului de autonomie sunt independenţa şi

neatârnare, în timp ce, la polul opus, ca antonime găsim noţiunile de subordonare şi supunere.
Astfel spus, autonomia este o sumă de drepturi şi obligaţii care variază undeva pe axa dintre
Independenţă/ Suveranitate şi Subordonare aşa cum reiese din figura de mai jos:

Suveranitate Autonomie Subordonare

Figura nr. 5. Autonomie locală şi suveranitate

127 Cigu E., (2011), Finanţe publice locale şi rolul lor în întărirea autonomiei unităţilor administrativ-teritoriale,
Ed. Tehnopress, Iaşi, p. 38

49
 Autonomia se defineşte prin rapoarte la Suveranitate128. O colectivitate este suverană
dacă îşi trage puterea din ea însăşi şi nu este supusă nici unei autorităţi exterioare129. O
colectivitate umană care nu are suficiente resurse pentru a fi suverană, are un grad de libertate
mai mic fiind mai puţin autonomă. Suveranitatea conţine suma maximă a drepturilor pe care le
poate cumula o comunitate umană, fiind plenipotenţială şi înglobând suma puterilor exercitate de
un stat (autoritatea supremă asupra teritoriului, absenţa oricărei puteri superioare autorităţii
statale). Autonomia este o libertate parţială, o parcelă, o cotă parte din suveranitate, conţinând
numai un fragment determinat din aceste drepturi.
Raportul dintre suveranitate şi autonomie este de la parte la întreg. Cu cât drepturile şi
obligaţiile structurii autonome sunt mai apropiate de punctul suveranităţii cu atât gradul de
autonomie este mai mare. Şi invers, cu cât drepturile şi obligaţiile structurii autonome sunt mai
mici şi mai apropiate de punctul supunerii, cu atât gradul de autonomie este mai mic.

Determinarea gradului de autonomie se face în comparaţie cu suveranitatea şi

presupune existenţa a doi subiecţi şi a unui sector:
- Purtătorul suveranităţii [A]
- Purtătorul autonomiei [B]
- Domeniul autonomiei.

Nu este suficient să afirmăm „Consiliul Local X va este autonom”. Trebuie să precizăm şi

în raport cu cine este autonom: „Consiliul Local X este autonom faţă de Guvernul României”
sau faţă de altă autoritate: Consiliul Judeţean Y, Consiliul Regional Z, Consiliul de Miniştrii ai
Uniunii Europene etc.
Odată ce am precizat cei doi subiecţi ai raporturilor de autonomie este necesar să
precizăm şi domeniul de autonomie pentru că Consiliul Local X este autonom cu privire la
asigurarea serviciului de iluminat public local (ori cultural, educaţional, economic, etc.), dar şi cu
siguranţă nu va fi antonom cu privire la baterea de monedă.
Astfel referirea la raportul de autonomie trebuie să precizeze purtătorul suveranităţii,
purtătorul autonomiei şi domeniul autonomiei, o posibilă formulare poate fi: Consiliul Local X
este autonom faţă de Guvern în ceea ce priveşte iluminatul public al oraşului.
Purtătorul puterii suverane are o obligaţie negativă de a se abţine să se amestece în
manifestările structurii autonome, în timp ce structura autonomă are, la rândul său, numai un

128 Pentru analiza aspectelor legate de suveranitatea statului a se vedea Dănişor, D. C., (1997), Drept constituţional
şi instituţii politice, Curs de bază, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, pp. 21-27
129 Popescu, C. L., (1999), Autonomia locală şi integrarea europeană, Ed. All Beck, Bucureşti, pp. 12-14

50
drept şi o libertate de manifestare. Cu alte cuvinte, autonomia este acordată de stat, puterea
suverană130 care stabileşte şi limitele ei.
Autonomia locală este o luptă continuă între stat, pe de o parte, care are tendinţa de a
controla şi centraliza, în opoziţie, pe de altă parte, cu colectivităţile locale şi chiar cu individul
care tind să-şi sporească gradul de autonomie în defavoarea puterii de stat prin dorinţa de a
elimina orice forme de constrângeri sociale.
Referindu-ne la delimitarea dintre suveranitatea internă şi suveranitatea externă, arătăm
că autonomia se poate manifesta numai cu privire la elementele suveranităţii interne, nicidecum
la cea externă. Autonomia poate merge maxim până la a rezolva liber şi după propria apreciere
problemele interne ale comunităţii locale, dar nicidecum nu poate viza aspecte legate de relaţiile
externe ale structurii autonome.
Autonomia, prin conţinutul său, cunoaşte următoarele valenţe:
 Structura autonomă nu este egală în drepturi cu supra-structura suverană căreia îi
aparţine; supra-structura suverană are mai multe drepturi şi libertăţi.
 Supra-structura suverană este cea care fixează limitele şi domeniul autonomiei şi tot
ea poate interveni în restrângerea ori lărgirea acestor libertăţi.
 Supra-structura suverană este obligată să respecte limitele autonomiei şi să abţină de
la a se amesteca în comportamentul/ manifestările structurilor autonome, dând
expresie principiului neintervenţiei, neimixtiunii în limitele autonomiei.
 În funcţie de gradul de autonomie recunoscut de supra-structura suverană, structurile
autonome au dreptul de a-şi autodetermina şi a dispune liber în domeniul de
autonomie, care pot fi: economic, social, cultural.
 Structurile autonome aparţinând aceleiaşi supra-structuri suverane pot fi egale între
ele, însemnând că sunt subiecte egale de drept având aceleaşi drepturi şi obligaţii sau
pot avea grade diferite de autonomie, adică drepturi şi obligaţii lărgite ori după caz
restrânse; în România structurile autonome sunt egale.
 Autonomia permite cooperarea între structurile autonome în sferele de activitate care
consolidează şi promovează dezvoltarea durabilă: economic, social, cultural,
sănătate, mediu etc.. Cooperarea/ asocierea poate avea loc între două structuri
(bilaterale) sau mai multe (multilaterale).

6.3. Autonomia locală şi subsidiaritatea

130 Prin putere suverană înţelegem o formă de putere cu prerogative mai extinse, facem această precizare pentru
situaţiile în care există mai multe niveluri organizatorice cu mai multe straturi de putere.

51
 Autonomia locală asigură punerea în aplicare a principiului subsidiarităţii131, prin
recunoaşterea pentru autorităţile administraţiei publice locale a dreptului de a soluţiona
problemele acolo unde ele apar. Prin transferul de autoritate de la centrul local se urmăreşte pe
de o parte degrevarea centrului, întrucât autoritatea nu se exercită de la centru, decizia se
apropie mai mult de cetăţean cu efecte benefice pentru că autorităţile locale sunt acolo unde
apar problemele comunităţii, cunosc cel mai bine cauzele şi, deci, şi soluţiile optime.

Rezolvarea problemelor de către autorităţile aflate cel mai aproape de cetăţean conduc nu
numai la alegerea celor mai bune soluţii, dar şi la reducerea birocraţiei implicând reducerea
timpului şi a resurselor consumate. Astfel economia de bani şi celeritatea în rezolvarea
problemelor optimizează procesul de gestionare a afacerilor comunităţilor locale rezultând o mai
bună guvernare, dezvoltare locală, creşterea nivelului de trai şi, pe cale de consecinţă, satisfacţia
cetăţenilor localnici.
Principiul subsidiarităţii stabileşte că administraţia publică se desfăşoară la nivelul cel
mai de jos posibil, cel mai apropiat de cetăţean.
Principiul subsidiarităţii este opusul principiilor comuniste care au dus la desconsiderarea
şi aplatizarea individului în favoarea statului comunist şi proprietăţii socialiste. Invocând
filozofia că toate bunurile sunt ale poporului, dictatura comunistă a nesocotit şi batjocorit
individul cu drepturile, libertăţile şi interesele sale, impunând de la centru interesele şi idealurile
nomenclaturii comuniste care în multe rânduri erau în conflict cu cele ale comunităţilor locale şi
ale particularilor.
Principiul subsidiarităţii aduce în prim plan respectul pentru individ şi plasează interesele
cetăţeanului pe primul loc în gestionarea afacerilor comunităţii. Administrarea comunităţii
trebuie să se facă la nivelul cel mai apropiat de cetăţean, în respectul însumării şi considerării, pe
cât posibil, a intereselor particularilor din comunitate.

Unitate de învățare 7. Premisele autonomiei în administrația publică locală

românească

7.1. Structura administraţiei publice locale româneşti

131 Conform Predescu, B. M. C., Predescu, I., Roibu, A., (2001), Principiul subsidiarităţii, Regia Autonomă
Monitorul Oficial, Bucureşti, p. 40 şi urm., principiul subsidiarităţii este rezultatul îmbinării a trei elemente:
autorităţile locale exercită toate competenţele, principiul proximităţii şi principiul eficienţei.

52
 Din punct de vedere structural, administraţia publică locală poate fi privită ca fiind un
sistem de organe şi instituţii între care există o strânsă condiţionare ce îi asigură funcţionalitatea.

Ansamblul structurilor care compun aparatul administrativ local, precum şi relaţiile

dintre acestea în administrarea intereselor comunităţilor locale descriu structura administraţiei
publice locale.

Studierea structurii sistemului de administraţie publică locală impune considerarea atât a

structurii administrativ-teritorială, dar şi a structurii funcţionale. În alţi termeni, în vederea
reliefării caracteristicilor structurale ale administraţiei publice locale vom examina elemente
organizatorice şi funcţionale ale aparatului administrativ local din România, cu luarea în analiză
a cazului Judeţului Suceava. Dintr-o asemenea direcţie, vom descrie atât organizarea
administrativ-teritorială, cât şi structurarea organelor administraţiei publice locale din această
diviziune administrativă.
Teritoriul ţării noastre este divizat, din punct de vedere administrativ, în comune, oraşe şi
judeţe; în condiţiile legii, unele oraşe sunt declarate municipii.132
În privinţa capitalei ţării, Municipiul Bucureşti se impun unele menţiuni, întrucât aceasta
dispune de o structură specifică. Astfel, din punct de vedere teritorial, Municipiul Bucureşti este
compus din 6 subdiviziuni administrative care poartă denumirea de sectoare, în fiecare dintre
acestea fiind organizate şi funcţionând organe administrative publice proprii.
Comunele, oraşele, municipiile şi judeţele sunt unităţi administrativ-teritoriale în care se
exercită autonomia locală şi în care se organizează şi funcţionează autorităţi ale administraţiei
publice locale. Unitățile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu
capacitate juridică deplină și patrimoniu propriu. Unitățile administrativ-teritoriale, precum și
subdiviziunile administrativ-teritoriale sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului
de înregistrare fiscală și ale conturilor deschise la unitățile teritoriale de trezorerie, precum și la
unitățile bancare. Unitățile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor și obligațiilor ce
decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparțin domeniului public și privat în
care acestea sunt parte, precum și din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condițiile
legii.133
Figura următoare ilustrează, la modul sintetic, organizarea administrativ-teritorială
existentă în ţara noastră:

STAT România
Figura nr. 6. Organizarea administrativ-teritorială în România

DIVIZIUNI Judeţe Municipiul

132 Art. 3 din
ADMINISTRATIV Constituţia României Bucureşti
133 Art. 94 alin. 1, 2, 3 din Codul administrativ
-TERITORIALE
53
Municipii Oraşe Comune Sectoare
 În tabelul următor se regăsesc numărul diviziunilor administrativ-teritoriale din ţara
noastră:

Tabel nr. 3. Numărul diviziunilor administrativ-teritoriale în România

Denumire diviziuni administrativ-teritoriale Număr diviziuni
Judeţe 41
Municipiul Bucureşti 1
Municipii 103
Oraşe 217
Comune 2861
Sursa: Baza Tempo-Online a Institutului Naţional de Statistică România

După ce am descris organizarea administrativ-teritorială din ţara noastră, pentru

evidenţierea particularităţilor structurii administraţiei publice local este esenţială prezentarea
sistemului de organe publice locale.
În ţara noastră, administrarea intereselor comunităţilor locale este încredinţată organelor
administraţiei publice locale care au misiunea de a de a organiza executarea legii şi de a o
executa în concret, precum şi de a presta servicii publice locale pentru buna gestionare a nevoilor
populaţiei locale.
Având ca suport prevederile legale, figura următoare ilustrează totalitatea organelor
administraţiei publice locale care desfăşoară procesul de administrare locală şi prin intermediul
cărora se exercită principiul autonomiei locale în unităţile administrativ-teritoriale:

Autorităţile
administraţiei publice
Figura nr. 7. Organele administraţiei
locale publice locale în România

Organele deliberative Autorităţile locale de

Autorităţile locale deale administraţiei publice locale, consiliile judeţene şi locale
la nivelul
la nivelul judeţelor
desfăşoară activităţi şi adoptă acte ce privesc bună administrare a intereselor comunale,
municipiilor

orăşeneşti, municipale, respectiv judeţene în favoarea comunităţilor locale. Preşedinţii de consilii

judeţene,
Consiliulprecum Preşedintele
Judeţean şi primarii sunt organe executive ale administraţiei
Consiliul Local publice locale ce pun în
Primarul
Consiliului Judeţean
aplicare hotărârile organelor deliberative, pentru rezolvarea treburilor şi satisfacerea intereselor
comunităţilor din unităţile administrativ-teritoriale în care sunt alese, în profitul celor care le-au
încredinţat mandatul.
Odată prezentată structura administraţiei publice locale la nivelul ţării, în continuare
dorim să evidenţiem organizarea şi funcţionarea sistemului administrativ local în comunitatea
locală considerată – Judeţul Suceava.

54
 Din punct de vedere al unităţilor administrative, teritoriul Judeţului Suceava este împărţit
în municipii, oraşe şi comune, în tabelul următor regăsindu-se numărul acestor diviziuni
teritoriale:

Tabel nr. 4. Numărul diviziunilor administrativ-teritoriale în Judeţul Suceava

Denumire diviziuni administrativ-teritorială Număr diviziuni
Municipii 5
Oraşe 11
Comune 98
Sursa: Baza Tempo-Online a Institutului Naţional de Statistică România

După ce am prezentat organizarea administrativ-teritorială la nivelul comunităţii locale

Judeţul Suceava, în dezvoltarea demersului ştiinţific este importantă analiza organelor
administraţiei publice locale prin care se realizează procesul administrativ local în această unitate
administrativă.
Administrarea comunităţii locale sucevene se realizează prin două categorii de organe
administrative:
- organe deliberative: consiliile locale (comunale, orăşeneşti, municipale) şi consiliul
judeţean,
- organe executive: primarii şi preşedintele consiliului judeţean.
Toate aceste organe dispun de competenţă în gestionarea treburilor publice ce interesează
populaţia suceveană, bucurându-se de autonomie în activitatea desfăşurată. În baza principiului
autonomiei locale, organelor administraţiei publice locale le este recunoscută libertatea de
decizie şi acţiune în organizarea şi funcţionarea aparatului administrativ local, dar şi în
administrarea treburilor publice ale comunităţii locale care le-au mandatat în acest sens. În
context descris, suntem de părere că organele administraţiei publice locale de la nivelul Judeţului
Suceava au un rol însemnat în structura administrativă locală suceveană, acestea fiind, conform
dispoziţiilor Legii privind administraţia publică locală, purtătorii autonomei locale.
În vederea facilitării înţelegerii structurii funcţionale din administraţia publică locală de la
nivelul Judeţului Suceava, în continuarea demersului vom expune pe rând organele
administrative publice locale, mai întâi cele deliberative, urmate apoi de cele executive.
Consiliul Judeţean Suceava este organul deliberativ al administraţiei publice locale,
constituit pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale, orăşeneşti şi municipale, în
vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean.134

134 Art. 1 din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Judeţean Suceava

55
 Acesta este compus dintr-un număr de 36 de consilieri135, aleşi, pentru un mandat de 4
ani, prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat de către cetăţenii cu drept de vot din
Judeţul Suceava, în conformitate cu dispoziţiile Legii pentru alegerea autorităţilor administraţiei
publice locale.
În ceea ce priveşte atribuţiile Consiliul Judeţean Suceava, acestea sunt prevăzute de
Legea privind administraţia publică locală, care, prin art. 91 alin. 1, enumeră categoriile de
atribuţii ce îi revin:
- atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al consiliului
judeţean, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean şi ale societăţilor
comerciale şi regiilor autonome de interes judeţean;
- atribuţii privind dezvoltarea economico-socială a judeţului;
- atribuţii privind gestionarea patrimoniului judeţului;
- atribuţii privind gestionarea serviciilor publice din subordine;
- atribuţii privind cooperarea interinstituţională.
În aducerea la îndeplinire a atribuţiilor sale, Consiliul Judeţean Suceava adoptă hotărâri
ce vizează gestionarea intereselor comunităţii judeţene.
După înfiinţare, Consiliul Judeţean Suceava organizează, pe principalele domenii de
activitate, comisii de specialitate. Astfel, la nivelul Consiliul Judeţean Suceava sunt organizate 6
comisii de specialitate, după cum urmează:136
- comisia pentru studii, programe, prognoze, buget-finanţe, societăţi comerciale, regii
autonome şi servicii;
- comisia pentru agricultură, silvicultură, cadastru şi protecţia mediului;
- comisia pentru organizare şi dezvoltare urbanistică, realizarea lucrărilor publice,
culte, protecţia monumentelor istorice, administrarea domeniului public şi privat;
- comisia pentru tineret, sport, turism, colaborarea cu organizaţii neguvernamentale, cu
românii de peste hotare, relaţii externe şi integrare europeană;
- comisia pentru învăţământ, cultură, cercetare ştiinţifică, sănătate, protecţie socială şi
protecţia copilului;
- comisia pentru administraţie publică locală, juridică, de disciplină, apărarea ordinii
publice, respectarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

La nivelul fiecărei comune, oraş şi municipiu din Judeţul Suceava este organizat şi
funcţionează consiliul local, organ deliberativ al administraţiei publice locale care are
competenţa de a decide şi acţiona în vederea satisfacerii intereselor comunităţii locale.

135 Informaţie prezentată pe pagina Consiliului Judeţean Suceava

136 Anexa nr. 2 la Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Judeţean Suceava – Denumirea
comisiilor de specialitate pe domenii de activitate ale Consiliului Judeţean Suceava

56
 Potrivit Regulamentului de organizare şi funcţionare a Consiliului Local al Municipiului
Suceava, acesta are în componenţă consilieri locali aleşi prin vot universal, direct şi liber
exprimat, conform Legii privind alegerile locale.137 Numărul consilierilor locali care îl compun
este de 23138, aceştia exercitând un mandat este de 4 ani. Consiliul Local al Municipiului
Suceava are iniţiativă şi hotărăşte, în condiţiile legii, în toate problemele de interes local, cu
excepţia celor care sunt date prin lege în competenţa altor autorităţi ale administraţiei publice
locale sau centrale.139
Cu referire la atribuţiile Consiliului Local al Municipiului Suceava, trebuie menţionat
faptul că, similar celor ale Consiliul Judeţean Suceava, şi acestea sunt prevăzute de Legea
privind administraţia publică locală, care, în art. 129 alin. 2, expune categoriile de atribuţii ce îi
revin:
- atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al primarului,
ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local şi ale societăţilor comerciale şi
regiilor autonome de interes local;
- atribuţii privind dezvoltarea economico-socială şi de mediu a comunei, oraşului sau
municipiului;
- atribuţii privind administrarea domeniului public şi privat al comunei, oraşului sau
municipiului;
- atribuţii privind gestionarea serviciilor furnizate către cetăţeni;
- atribuţii privind cooperarea interinstituţională pe plan intern şi extern.
În aducerea la îndeplinire a atribuţiilor sale, Consiliului Local al Municipiului Suceava
adoptă hotărâri ce privesc buna administrare a treburilor publice ale colectivităţii municipale.
După înfiinţare, Consiliul Local al Municipiului Suceava organizează, pe principalele
domenii de activitate, comisii de specialitate. Astfel, la nivelul Consiliul Local al Municipiului
Suceava sunt organizate 5 de comisii de specialitate, după cum urmează:140
- amenajarea teritoriului, urbanism şi protecţia mediului;
- economico-financiară, juridică, disciplinară;
- servicii publice;
- învăţământ, relaţii externe, sănătate, familie, cultură, culte şi protecţie socială;
- turism, tineret şi sport.

137 Art. 1 din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului local al Municipiului Suceava
adoptat în şedinţa ordinară din data de 22 februarie 2007 prin HCL nr. 19/22.02.2007
138 Informaţie prezentată pe portalul Primăriei Municipiului Suceava
139 Art. 129 alin. 1 din Codul administrativ
140 Informaţie prezentată pe portalul Primăriei Municipiului Suceava

57
 Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului local al Municipiului Suceava
prevede că aceste comisii de specialitate îndeplinesc atribuţii precum:141 analizarea proiectele
de hotărâri ale Consiliului Local; pronunţarea asupra altor probleme trimise de Consiliul Local
spre avizare; întocmirea rapoartelor scrise asupra proiectelor de hotărâri şi asupra problemelor
analizate cu specificarea avizului „favorabil” sau „nefavorabil”, cu motivaţiile de rigoare şi cu
amendamentele propuse, pe care le prezintă Consiliului Local.
Conducerea Consiliului Judeţean Suceava este asigurată de un preşedinte, ajutat de 2
vicepreşedinţi. Alegerea Preşedintelui avea loc prin vot universal, egal, direct, secret şi liber
exprimat de către cetăţenii cu drept de vot din Judeţul Suceava. Mandatul acestuia este de 4 ani.
În schimb, alegerea vicepreşedinţilor se face, dintre consilierii judeţeni în funcţie, cu votul secret
al majorităţii acestora, pentru un mandat de 4 ani.
Preşedintele Consiliului Judeţean Suceava conduce aparatul de specialitate al
consiliului judeţean şi poartă răspunderea bunei funcţionări a acestuia. În plus, la conducerea
Judeţului Suceava există un secretar al judeţului, care exercită o funcţie publică de conducere.
Atribuţii de coordonare a aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes judeţean
revin administratorului public care le îndeplineşte, în baza unui contract de management,
încheiat în acest sens cu preşedintele consiliului judeţean.
Primarul este organul executiv al administraţiei publice locale prin care se exercită
principiul autonomiei locale la nivelul comunelor, oraşelor şi municipiilor.
Municipiul Suceava are un primar şi 2 viceprimari, aleşi pentru un mandat a cărui durată
este de 4 ani. Primarul este ales de cetăţenii cu drept de vot care domiciliază în Municipiul
Suceava, iar viceprimarii sunt aleşi, din rândul consilierilor locali în funcţie, prin votul
majorităţii acestora. În plus, la conducerea Municipiului Suceava există un secretar al
municipiului, care exercită o funcţie publică de conducere. Primarul, viceprimarii, secretarul şi
aparatul de specialitatea al primarului constituie Primăria Municipiului Suceava, structură
funcţională care aduce la îndeplinire hotărârile consiliului local şi dispoziţiile primarului, pentru
buna administrare a intereselor comunităţii locale sucevene.
Pentru o imagine completă a structurii administraţiei publice locale este importantă
evidenţierea relaţiilor dintre diferitele organe ale administraţiei publice locale în această unitate
administrativ-teritorială.
La nivelul administraţiei publice locale din România şi, implicit, din Judeţul Suceava,
raporturile dintre organele administraţiei publice locale din comune, oraşe şi municipii şi
organele administraţiei publice de la nivelul judeţului se bazează principiile autonomiei,
legalităţii, responsabilităţii, cooperării şi solidarităţii în rezolvarea problemelor întregului judeţ.

141 Art. 35 din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului local al Municipiului Suceava

58
În relaţiile dintre organele administraţiei publice locale şi consiliul judeţean, pe de o parte,
precum şi între consiliul local şi primar, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.142
Pe fondul celor prezentate anterior, expunem, la modul sintetizator, particularităţile
structurii administraţiei publice locale din Judeţul Suceava.
 Structura administraţiei publice locale, atât sub aspect organizatoric, cât şi
funcţional, este stabilită prin reglementările în domeniu: Codul administrativ,
Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Judeţean Suceava,
Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Local Suceava. Aceste
prevederi dispun regulile în baza căruia sistemul administrativ local este organizat şi
funcţionează şi indică raporturile dintre organele administrative publice locale.
 Pentru structura administrativ-teritorială, am identificat o organizare trihotomică,
după 3 unităţi teritoriale: judeţ, oraşe (din care municipii), comune.
 Organele de administrare a comunităţii locale sunt următoarele: la nivelul judeţului –
organul deliberativ (Consiliul Judeţean) şi executiv (preşedintele Consiliului
Judeţean); la nivelul oraşelor, municipiilor, comunelor – organe deliberative
(consiliile locale orăşeneşti, municipale, comunale) şi executive (primarii).
 Mandatul organelor administraţiei publice locale are o durată de 4 ani.
 Alegerea organelor administraţiei publice locale (consiliul judeţean, consiliile locale,
primarii, președintele cnsiliului județean) are loc prin vot universal, egal, direct,
secret şi liber exprimat de către cetăţenii cu drept de vot care domiciliază în unitatea
administrativ-teritorială suceveană.
 Organele administraţiei publice locale îndeplinesc atribuţii stabilite expres de Codul
administrativ.
 Organelor administraţiei publice locale sucevene le este recunoscută, prin Codul
administrativ, autonomia în administrarea intereselor comunităţii locale.
 Pentru soluţionarea problemelor locale sunt constituite structuri specializate: în
cadrul Consiliului Judeţean, respectiv Consiliului Local sunt organizate 6, respectiv
5 astfel de comisii, iar aparatul de specialitate al Consiliului Judeţean Suceava,
respectiv al Primăriei Municipiului Suceava cuprinde direcţii, servicii, birouri şi
compartimente specializate.
 Între organele administraţiei publice locale, raporturile sunt de colaborare, nu de
subordonare.

7.2. Condiţiile de exercitare a principiului autonomiei locale

142 Art. 85 alin. 2 din Codul administrativ

59
 Pentru a dezvolta demersul ştiinţific vizând administrarea comunităţilor locale pe baza
principiului autonomei locale, la acest moment ne propune să identificăm şi să studiem condiţiile
care îi asigură exercitarea.
Dintr-o asemenea direcţie, C. Manda este de părere că principiul autonomiei locale
impune existenţa următoarelor condiţii143: prezenţa unei colectivităţi care să aibă interese şi
cerinţe specifice faţă de interesele colectivităţii naţionale, existenţa de mijloace materiale şi
financiare puse la dispoziţia colectivităţii locale, a căror gestionare se realizează sub
responsabilitatea acestei colectivităţi, organele care conduc colectivitatea locală să fie alese
dintre cetăţenii ce o compun, stabilirea unor atribuţii distincte pentru organele alese, potrivit
cărora ele pot să decidă liber în rezolvarea problemelor locale, existenţa tutelei administrative.
Din punctul nostru de vedere, condiţiile care asigură suportul pentru exercitarea
principiului autonomiei locale sunt:
 existenţa comunităţilor locale care locuiesc în cadrul unităţilor administrativ-
teritoriale ale comunităţii naţionale;
 existenţa de resurse umane, materiale şi financiare la dispoziţia comunităţilor
locale;
 constituirea organelor administraţiei publice locale prin alegere de către membrii
comunităţii locale;
 recunoaşterea pentru organele administraţiei publice locale a competenţei de a
administra treburilor comunităţilor locale;
 controlul exercitat de organele puterii executive asupra autorităţilor administraţiei
publice locale.
Pentru explicarea acestor condiţii vom considera situaţia concretă existentă la nivelul
administraţiei publice locale analizate – Judeţul Suceava.

7.2.1. Existenţa comunităţilor locale în cadrul unităţilor administrativ-teritoriale ale

comunităţii naţionale

Exercitarea principiului autonomiei locale se află în strânsă legătură cu existenţa

comunităţilor locale care locuiesc în cadrul unităţilor administrativ-teritoriale ale comunităţii
naţionale. Prin comunitate locală se înţelege populaţia care trăieşte pe o anumită porţiune a
teritoriului de stat, existând o organizare juridică administrativă şi interese publice locale proprii,
distincte144.

143 Manda, C., op. cit., p. 240

60
 Definirea comunităţii locale presupune considerarea a trei elemente: populaţie, teritoriu,
competenţa administrativă145. Primele două elemente le analizăm la acest moment, iar despre
cel de-al treilea element vom vorbi atunci când vom analiza, în cadrul acestei secţiuni a lucrării,
condiţia referitoare la recunoaşterea pentru organele administraţiei publice locale a competenţei
de a administra treburilor comunităţilor locale.
Comunitatea naţională românească este împărţită în comunităţi teritoriale locale
constituite în judeţe, municipii, oraşe, comune:

Tabel nr. 5. Comunităţile locale româneşti

Număr oraşe şi municipii/
Judeţe Număr comune
din care municipii
Bihor 10/4 91
Bistriţa-Năsăud 4/1 58
Cluj 6/5 75
Maramureş 13/2 63
Satu Mare 6/2 59
Sălaj 4/1 57
Alba 11/4 67
Braşov 10/4 48
Covasna 5/2 40
Harghita 9/4 58
Mureş 11/4 91
Sibiu 11/2 53
Bacău 8/3 85
Botoşani 7/2 71
Iaşi 5/2 93
Neamţ 5/2 78
Suceava 16/5 98
Vaslui 5/3 81
Brăila 4/1 40
Buzău 5/2 82
Constanţa 12/3 58
Galaţi 4/2 61
Tulcea 5/1 46
Vrancea 5/2 68
Argeş 7/3 95
Călăraşi 5/2 50
Dâmboviţa 7/2 82
Giurgiu 3/1 51
Ialomiţa 7/3 59
Prahova 14/2 90
Teleorman 5/3 92
Ilfov 8/- 32

144 Manda C., Manda C.C., op. cit., p. 23

145 Bălan E., „Territorial-Administrative Reorganization, a Perspective of the Scientific Concepts”, Lex ET
Scientia International Journal, Administrative Series, nr. XVIII, vol. 2/2011, p. 265

61
 Municipiul Bucureşti 1/1 -
Dolj 7/3 104
Gorj 9/2 61
Mehedinţi 5/2 61
Olt 8/2 104
Vâlcea 11/2 78
Arad 10/1 68
Caraş-Severin 8/2 69
Hunedoara 14/7 55
Timiş 10/2 89
Total 41+1 320/103 2861
Sursa: Anuarul Statistic al României, p. 17

Componenţa comunităţilor româneşti (naţională, judeţeană, municipală), din punct de

vedere al populaţiei şi teritoriului se regăseşte în tabelul următor:

Tabel nr. 6. Comunităţile româneşti (naţională, judeţeană, municipală)

Populaţie Teritoriu
Comunitate Densitatea populaţiei
Număr locuitori % km2 %
România 20.121.641 100 238.390,7 100 84,4
Judeţul Suceava 634.810 3,15 8.553,5 3,58 74,2
Municipiul Suceava 92.121 0,45 52,1 0,02 1.768,1
Sursa: elaborare după date furnizate de Institutul Naţional de Statistică România, Rezultatele definitive ale
Recensământului Populaţiei şi al Locuinţelor; furnizate de Baza Tempo-Online a Institutului Naţional de Statistică
România; prezentate pe portalul Primăriei Municipiului Suceava

Din datele prezentate în tabelul de mai sus rezultă că Judeţul Suceava şi Municipiul
Suceava deţin 3,15%, respectiv 0,45% din populaţia României şi 3,58%, respectiv 0,02% din
teritoriul românesc. Cât priveşte densitatea populaţiei, potrivit datelor din tabel, concentrarea cea
mai puţin accentuată a populaţiei o întâlnim în cazul comunităţii Judeţul Suceava.
În acest registru, de consemnat este faptul că existenţa comunităţilor locale care locuiesc
în cadrul unităţilor administrativ-teritoriale ale comunităţii naţionale constituie punct de plecare
pentru exercitarea principiului autonomiei locale.

7.2.2. Existenţa de resurse umane, materiale şi financiare la dispoziţia comunităţilor

locale

În legătură cu disponibilitatea resurselor umane, materiale şi financiare utile pentru

exercitarea principiului autonomiei locale am vorbit în capitolul precedent al demersului nostru
(vezi Unitatea de învăţare 6, Secţiunea 6.1.).

62
 Pe baza celor prezentate la momentul respectiv, de punctat este faptul că principiul
autonomiei locale poate fi exercitată la modul concret doar în cazul în care comunităţile locale
au la dispoziţie:
- resurse umane care să administreze interesele publice locale;
- resurse materiale în proprietatea şi spre administrarea unităţilor administrativ-
teritoriale;
- resurse financiare ce trebuie utilizate pentru acoperirea cheltuielile publice.

Resurse umane. Pentru gestionarea treburilor publice locale, instituţiile administrative

publice locale dispun de personal propriu.
La nivelul Judeţului Suceava, aparatul de specialitate al Consiliul Judeţean are în
structurile sale un număr de 226 posturi, a căror repartizare pe categorii de funcţii publice se
regăseşte în tabelul următor:

Tabel nr. 7. Numărul de posturi la nivelul Consiliul Judeţean Suceava

Consiliul Județean Suceava Posturi
Funcţii de demnitate publică 3
Cabinet președinte 4
Administrator public al județului 1
Secretar al județului 1
de conducere 22
Funcţii publice
de execuţie 122
Total funcţii publice 144
de conducere 5
Funcţii contractuale
de execuţie 68
Total funcţii contractuale 73
Total posturi 226
Sursa: Comunicarea Serviciului Resurse Umane din cadrul Consiliului Judeţean Suceava

La nivelul Municipiului Suceava, Instituţia Primăriei are în structurile sale un număr de

1.247 posturi, a căror repartizare se regăseşte în tabelul următor:

Tabel nr. 8. Posturile din cadrul Primăriei Municipiului Suceava

Total Demnitari Funcţionari Personal
publici contractual
Conducere Primărie 4 3 1
Cabinetul primarului 3 3
Compartiment implementare proiecte 10 10
Aparatul de specialitate al primarului 354 334 20
din care de conducere 38 36 2
de execuţie 316 298 18
Total Primărie 371 3 335 33
Aparatul permanent al Consiliului Local 1 1
Direcţia Generală a Domeniului Public 186 186
Direcţia Administraţia Pieţelor 135 135

63
 Direcţia de Ecologizare 19 19
Cinematograful Modern 5 5
Direcţia Municipală de Evidenţă a Persoanelor 30 27 3
Total – conform OUG nr. 63/2010 747 3 362 382
Personal exceptat de OUG nr. 63/2010
Direcţia de Asistenţă Socială 100 100
Asistenţi personali 400 400
Total posturi 1.247 3 362 882
Sursa: Organigrama Primăriei Municipiului Suceava

Pe fondul celor prezentate mai sus se remarcă disponibilitatea resurselor umane care
administrează interesele comunităţilor locale româneşti – Judeţul Suceava şi Municipiul
Suceava.

Resurse materiale. În ţara noastră, comunităţile locale – judeţene, municipale, orăşeneşti,

comunale – dispun de bunuri care compun domeniul public şi privat146.
Bunurile care alcătuiesc domeniul public judeţean sunt:
1. drumurile județene;
2. terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea consiliul județean și aparatul
propriu al acestuia, precum și instituțiile publice de interes județean, cum sunt:
biblioteci, muzee, spitale județene și alte asemenea bunuri, dacă nu au fost
declarate de uz sau interes public național sau local;
3. rețelele de alimentare cu apă realizate în sistem zonal sau microzonal, precum și
stațiile de tratare cu instalațiile, construcțiile și terenurile aferente acestora;
4. porturile de agrement - terenurile pe care sunt situate acestea, cu drumurile de acces
aferente, diguri, cheiuri, pereuri și alte construcții hidrotehnice destinate pentru
acostarea navelor de agrement, de croazieră, de pasageri sau a altor nave care
efectuează un serviciu public de transport pasageri, inclusiv faleza aferentă - care
nu sunt declarate de interes public național;
5. pistele de decolare, aterizare, căile de rulare și platformele pentru îmbarcare-
debarcare situate pe acestea și terenurile pe care sunt amplasate care nu sunt
declarate de interes public național;

146 Anexele 3 și 4 – LISTA cuprinzând unele bunuri care aparțin domeniului public al județului și LISTA
cuprinzând unele bunuri care aparțin domeniului public al comunei, al orașului sau al municipiului la Codul
administrativ

64
 6. ansamblurile și siturile istorice și arheologice care nu sunt declarate de interes
public național;
7. porturile fluviale civile - terenurile pe care sunt situate acestea, diguri, cheiuri,
pereuri și alte construcții hidrotehnice pentru acostarea navelor și pentru alte
activități din navigația civilă, bazine, acvatorii și șenale de acces, drumuri
tehnologice în porturi, monumente istorice aflate în porturi, cheiuri și pereuri
situate pe malul căilor navigabile, în afara incintelor portuare destinate activităților
de navigație care nu sunt declarate de interes public național;
8. digurile de apărare împotriva inundațiilor care nu sunt declarate de interes public
național.
Bunurile care alcătuiesc domeniul public local al comunelor, oraşelor şi municipiilor
sunt:
1. drumurile comunale, vicinale și străzile;
2. piețele publice, comerciale, târgurile, oboarele și parcurile publice, precum și
zonele de agrement;
3. lacurile și plajele care nu sunt declarate de interes public național sau județean;
4. rețelele de alimentare cu apă, canalizare, termoficare, stațiile de tratare și epurare a
apelor uzate, cu instalațiile, construcțiile și terenurile aferente;
5. terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea consiliul local și primăria,
precum și instituțiile publice de interes local, cum sunt: teatrele, bibliotecile,
muzeele, spitalele, policlinicile și altele asemenea;
6. locuințele sociale;
7. statuile și monumentele, dacă nu au fost declarate de interes public național;
8. bogățiile de interes public ale subsolului, dacă prin natura lor sau prin declarația
legii nu sunt de interes public național;
9. terenurile cu destinație forestieră, dacă nu fac parte din domeniul privat al statului
și dacă nu sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept
privat;
10. cimitirele orășenești și comunale;
11. porturile de agrement - terenurile pe care sunt situate acestea, cu drumurile de acces
aferente, diguri, cheiuri, pereuri și alte construcții hidrotehnice destinate pentru
acostarea navelor de agrement, de croazieră, de pasageri sau a altor nave care
efectuează un serviciu public de transport pasageri, inclusiv faleza aferentă - care
nu sunt declarate de interes public național sau județean;
12. ansamblurile și siturile istorice și arheologice care nu sunt declarate de interes

65
 public național sau județean;
13. porturile fluviale civile - terenurile pe care sunt situate acestea, diguri, cheiuri,
pereuri și alte construcții hidrotehnice pentru acostarea navelor și pentru alte
activități din navigația civilă, bazine, acvatorii și șenale de acces, drumuri
tehnologice în porturi, monumente istorice aflate în porturi, cheiuri și pereuri
situate pe malul căilor navigabile, în afara incintelor portuare destinate activităților
de navigație care nu sunt declarate de interes public național sau județean;
14. digurile de apărare împotriva inundațiilor care nu sunt declarate de interes public
național sau județean.
Bunurile aflate în proprietatea unităţilor administrativ-teritoriale şi care nu fac parte din
domeniul public alcătuiesc domeniul privat.
Având ca suport cele expuse în rândurile precedente se observă disponibilitatea resurselor
materiale pe care comunităţile locale româneşti le administrează în vederea satisfacerii nevoilor
lor.

Resurse financiare. Conform dispoziţiilor Codului administrativ, în ţara noastră, în

scopul asigurării autonomiei locale, organele administraţiei publice locale au dreptul să instituie
şi să perceapă impozite şi taxe locale, să elaboreze şi să aprobe bugetele locale ale comunelor,
oraşelor, municipiilor şi judeţelor147.
Organele administraţiei publice locale sucevene au atribuţii în legătură cu resursele
financiare, astfel148:
- la nivelul Judeţului, la propunerea Preşedintelui Consiliului Judeţean, Consiliul
Judeţean aprobă, la propunerea președintelui consiliului județean, bugetul județului,
virările de credite, modul de utilizare a rezervei bugetare și contul de încheiere a
exercițiului bugetar și stabilește și aprobă impozite și taxe, în condițiile legii;
- la nivelul Municipiului, la propunerea Primarului, Consiliul Local aprobă aprobă, la
propunerea primarului, bugetul unității administrativ-teritoriale, virările de credite,
modul de utilizare a rezervei bugetare și contul de încheiere a exercițiului bugetar și
stabilește și aprobă impozitele și taxele locale, în condițiile legii.
Întrucât exercitarea principiului autonomiei locale are ca fundament existenţa de resurse
financiare la dispoziţia organelor administraţiei publice locale, administrarea comunităţilor locale
nu este posibilă în lipsa acestei categorii de resurse. Importanţa resurselor financiare pentru

147 Art. 87 din Codul administrativ

148 Idem, art. 173 alin. 3 lit. a, c şi art. 129 alin. 4 lit. a şi c

66
manifestarea autonomiei locale este susţinută în doctrină, potrivit căreia această categorie de
resurse constituie „una din condiţiile de bază a unei libertăţi de administrare reale”149.
În vederea evidenţierii situaţiei finanţării locale în unitatea administrativ-teritorială
analizată – Judeţul Suceava, aducem în atenţie valorile unui indicator relevant în acest sens.
Astfel, gradul de autonomie financiară la nivelul comunităţii locale considerată poate fi
estimat pe baza indicatorului denumit capacitatea de autofinanţare a organelor publice locale,
care reflectă ponderea veniturile proprii ale administraţiei publice locale în totalul veniturilor
bugetare locale150.
Formula de calcul se prezintă după cum urmează:

Vp loc.
Caloc. = Vt loc. x 100, unde
Caloc. – capacitatea de autofinanţare a organelor publice locale;
Vploc. – veniturile proprii ale organelor publice locale;
Vtloc. – veniturile totale ale organelor publice locale;
100% Autonomie crescută
Interpretare:
100% Autonomie scăzută

Interpretarea indicatorului este următoarea: o valoare a acestui indicator mai apropiată de

procentul de 100% reflectă un grad de autonomie financiară mai ridicat, şi invers.
În tabelul următor se regăsesc valorile înregistrate pentru gradul de autonomie financiară
la nivelul Judeţului Suceava, calculate potrivit formulei de calcul prezentată mai sus:

Tabel nr. 9. Gradul de autonomie financiară în Judeţul Suceava

Indicator
Capacitate de autofinanţare a
Anul Total venituri Venituri proprii
autorităţilor locale
(Mii lei) (Mii lei)
(%)
2012 1.413.823 431.599 30,52
2013 1.389.746 426.288 30,67
2014 1.506.639 449.316 29,82
2015 1.737.403 508.764 29,28
2016 1.686.238 550.209 32,62
Sursa: elaborare după date cuprinse în Rapoartele privind finanţele publice locale, realizate de Curtea de Conturi a
României

149 Cigu E., op., cit., p. 39

150 Dogariu E., „Studiu privind autonomia financiară locală în România”, Theoretical and Applied Economics,
volumul XVII, no. 6(547)/2010, p. 68

67
 Pe baza datelor sintetizate în tabelul anterior, figura următoare ilustrează evoluţia
indicatorului calculat pentru perioada considerată:

100%

80%

60%
30,52% 29,28% Capacitatea de
30,67% 29,82% 32,62%
autofinanţare a
40%
autorităţilor locale

20%

0%
2012 2013 2014 2015 2016

Figura nr. 8. Evoluţia gradului de autonomie financiară în Judeţul Suceava

Sursa: elaborare pe baza datelor din Tabelul nr. 9

Analiza datelor sintetizate în tabelul anterior, precum şi vizualizarea graficului de mai sus
relevă că, pentru perioada considerată, cea mai crescută autonomie financiară s-a înregistrat în
anul 2016 (Caloc.=32,62% – valoare mai apropiată de 100%,), cunoscând descreşteri în anii 2015
(Caloc.=29,28% – valoare mai îndepărtată de 100%) și 2014 (Caloc.=29,82% – valoare mai
îndepărtată de 100%), pentru ca o autonomie financiară mai crescută să se înregistreze în anii
2013 (Caloc.=30,67% – valoare mai apropiată de 100%) și 2012 (Caloc.=30,52% – valoare mai
apropiată de 100%).
În acest registru de observat este disponibilitatea resurselor financiare proprii la nivelul
comunităţii locale sucevene.
În lumina celor expuse la această secţiune a demersului întreprins, de subliniat este faptul
că existenţa tuturor acestor resurse publice – umane, materiale, financiare – la dispoziţia
comunităţii locale considerate oferă suportul pentru exercitarea principiului autonomiei locale.

7.2.3. Constituirea organelor administraţiei publice locale prin alegere de către

membrii comunităţii locale

Această condiţie a făcut obiectul de studiu al unei secţiuni anterioare a lucrării dezvoltate,
prilej cu care am discutat despre principiul eligibilităţii organelor administraţiei publice locale
(vezi Unitatea de învăţare 4, Secţiunea 4.1., Subsecţiunea 4.1.4.). În completarea celor expuse la
momentul respectiv, acum propunem o analiză a acestei condiţii prin raportare la situaţia
concretă din administraţia publică locală suceveană.

68
 Comunităţile locale considerate dispun de organe proprii care le administrează interesele,
constituite prin alegeri libere, astfel:

Tabel nr. 10. Constituirea organelor administraţiei publice locale

Comunitate locală Organe publice locale Modalitate de constituire
Consilii Locale municipale,
Municipii, oraşe,
orăşeneşti, comunale
comune alese prin vot universal, direct şi liber exprimat
Primarii
de către membrii comunităţii locale
Consiliul Judeţean
Judeţul Suceava
Preşedintele Consiliului Judeţean
Sursa: art. 3 alin. 1 din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Judeţean Suceava; art. 1 din
Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Local al Municipiului Suceava; art. 1 din OUG nr. 40/2019
privind modificarea şi completarea Legii nr. 115/2015 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale

Potrivit informaţiilor sintetizate în tabelul anterior, de remarcat este faptul că la nivelul

comunităţilor locale luate în analiză, organele administraţiei publice locale – consiliile locale,
primarii, consiliul judeţean și președinele acestuia– sunt constituite prin alegere de către membrii
comunităţii locale prin vot universal, direct şi liber exprimat, împrejurare de natură să susţină
exercitarea principiului autonomiei locale.

7.2.4. Recunoaşterea pentru organele administraţiei publice locale a competenţei de

a administra treburile comunităţilor locale

Pentru buna administrare a treburilor publice locale, organele administraţiei publice

locale exercită competenţe specifice care le pune în lumină autonomia în raport cu centrul. În alţi
termeni, exercitarea principiului autonomiei locale îşi găseşte susţinere în delimitarea prin lege a
competenţelor pentru organele publice locale de la fiecare dintre nivelurile administrative.
Astfel, prin Codul administrativ sunt prevăzute competenţe pentru organele
administraţiei publice locale de la nivelul comunelor, oraşelor şi judeţului. Potrivit dispoziţiilor
legale, în vederea asigurării serviciilor publice de interes local, autorităţile administraţiei
publice locale exercită competenţe exclusive, competenţe partajate şi competenţe delegate.
Ministerele și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, în cadrul
actelor normative, precizează pentru fiecare competență ce urmează a fi descentralizată tipul
acesteia.151
Competenţe exclusive. Autorităţile administraţiei publice locale de la nivelul comunelor şi
oraşelor exercită competenţe exclusive privind:
a) administrarea domeniului public şi privat al comunei sau oraşului;

151 Art. 110 alin. 1 și 2 din Codul administrativ

69
 b) administrarea infrastructurii de transport rutier de interes local;
c) administrarea instituţiilor de cultură de interes local;
d) administrarea unităţilor sanitare publice de interes local;
e) amenajarea teritoriului şi urbanism;
f) alimentarea cu apă;
g) canalizarea şi epurarea apelor uzate şi pluviale;
h) iluminatul public;
i) salubrizarea;
j) serviciile de asistenţă socială cu caracter primar pentru protecţia copilului şi pentru
persoane vârstnice;
k) serviciile de asistenţă socială cu caracter primar şi specializate pentru victimele
violenţei în familie;
l) transportul public local de călători;
m) alte competenţe stabilite potrivit legii.
Autorităţile administraţiei publice locale de la nivelul judeţului exercită competenţe
exclusive privind:
a) administrarea aeroporturilor de interes local;
b) administrarea domeniului public şi privat al judeţului;
c) administrarea instituţiilor de cultură de interes judeţean;
d) administrarea unităţilor sanitare publice de interes judeţean;
e) serviciile de asistenţă socială cu caracter primar şi specializate pentru victimele
violenţei în familie;
f) serviciile de asistenţă socială specializate pentru persoanele vârstnice;
g) alte competenţe stabilite potrivit legii.
Competenţe partajate. Autorităţile administraţiei publice locale de la nivelul comunelor
şi oraşelor exercită competenţe partajate cu autorităţile administraţiei publice centrale privind:
a) alimentarea cu energie termică produsă în sistem centralizat;
b) construirea de locuinţe sociale şi pentru tineret;
c) învăţământul preuniversitar de stat, cu excepţia învăţământului special;
d) ordinea şi siguranţa publică;
e) acordarea unor ajutoare sociale persoanelor aflate în dificultate;
f) prevenirea şi gestionarea situaţiilor de urgenţă la nivel local;
g) serviciile de asistenţă medico-socială adresate persoanelor cu probleme sociale;
h) serviciile de asistenţă socială cu caracter primar pentru persoane cu dizabilităţi;
i) serviciile publice comunitare pentru evidenţa persoanelor;

70
 j) administrarea infrastructurii de transport rutier de interes local la nivelul comunelor;
k) alte competenţe stabilite potrivit legii.
Autorităţile administraţiei publice de la nivelul judeţelor exercită competenţe partajate cu
autorităţile de la nivelul administraţiei publice centrale privind:
a) administrarea infrastructurii de transport rutier de interes judeţean;
b) învăţământul special;
c) serviciile de asistenţă medico-socială adresate persoanelor cu probleme sociale;
d) serviciile de asistenţă socială cu caracter primar şi specializate pentru protecţia
copilului;
e) serviciile de asistenţă socială specializate pentru persoane cu dizabilităţi;
f) serviciile publice comunitare pentru evidenţa persoanelor;
g) alte competenţe stabilite potrivit legii.
Competenţe delegate. Autorităţile administraţiei publice locale exercită competenţe
delegate de către autorităţile administraţiei publice centrale privind plata unor alocaţii şi a unor
indemnizaţii pentru copii şi adulţi cu dizabilităţi.
Pe fondul celor de mai sus, de punctat este faptul că organelor administraţiei publice
locale de la fiecare dintre palierele administrative le sunt conferite competenţe proprii,
împrejurarea de natură să ofere suportul pentru exercitarea principiului autonomiei locale.

7.2.5. Controlul exercitat de organele puterii executive asupra autorităţilor

administraţiei publice locale

Recunoaşterea pentru autorităţile administraţiei publice locale a unor competenţe proprii

nu înseamnă independenţă totală a acestora în administrarea comunităţilor locale, ele fiind
supuse controlului exercitat de organele puterii executive. Acest control, intitulat tutelă
administrativă, este exercitat de prefect, ca reprezentant al Guvernului în plan teritorial.

Controlul de tutelă administrativă este prevăzut atât de dispoziţiile constituţionale152,

cât şi de cele ale Codului administrativ153, care consacră rolul prefectului în asigurarea
respectării legilor şi ordinii publice, de a veghea ca activitatea consiliilor locale şi judeţene,
precum şi a primarilor şi preşedinţilor consiliilor judeţene să se desfăşoare conform legii154.

152 Art. 123 alin. 5 din Constituţia României dispune: „Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios
administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local, sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal.
Actul atacat este suspendat de drept”.
153 Art. 249 alin. 4: „Prefectul asigură verificarea legalității actelor administrative ale autorităților administrației
publice locale și poate ataca în fața instanței de contencios administrativ actele acestora pe care le consideră
ilegale.”.
154 Preda M., (2006), op. cit., p. 247

71
 Chiar dacă acest control exercitat de prefect ar părea că înseamnă o suprimare a
principiului autonomiei locale, datorită faptului că vizează doar legalitatea actelor emise de
autorităţile administraţiei publice locale, tutela administrativă nu urmăreşte îngrădirea
autonomiei, ci asigurarea conformităţii activităţilor desfăşurate de organele publice locale cu
legea. În alte cuvinte, controlul de tutelă administrativă exercitat de prefect asupra actelor
organelor administraţiei publice locale nu desfiinţează principiul autonomiei locale.
Având ca suport cele prezentate la această secţiunea a demersului întreprins, de punctat
este faptul că analiza situaţiei concrete existentă în administraţia publică locală românească
evidenţiază condiţiile care stau la baza exercitării principiului autonomiei locale, cu implicaţie
asupra procesului de administrare a comunităţilor locale.

72
 Bibliografie

Cărţi, tratate, cursuri

1. Apostol Tofan D., (2006), Drept administrativ, Ed. C.H. Beck, Bucureşti
2. Aubin E., Roche C., (2005), Droit de la Nouvelle Décentralisation, Gualino Éditeur,
Paris
3. Bălan E., (2002), Drept administrativ şi procedură administrativă, Ed. Universitară,
Bucureşti
4. Benedikter T., (2009), The world’s modern autonomy systems: Concepts and Experiences
of regional territorial autonomy, Eurac Research, Bozen
5. Bobocea G., (1981), Dezvoltarea autonomiei locale în R.S. România, Ed. Politică,
Bucureşti
6. Brezoianu D., Oprican, M., (2008), Administraţia publică în România, Ed. C.H. Beck,
Bucureşti
7. Călinoiu C., Duculescu V., (2003), Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. Lumina
Lex, Bucureşti
8. Cigu E., (2011), Finanţe publice locale şi rolul lor în întărirea autonomiei unităţilor
administrativ-teritoriale, Ed. Tehnopress, Iaşi
9. Cozmâncă O., Preda M., (1996), Legea administraţiei publice locale: Explicaţii teoretice
şi practice. Practică judiciară de profil, Ed. Lumina Lex, Bucureşti
10. Dănişor, D. C., (1997), Drept constituţional şi instituţii politice, Curs de bază, Ed.
Ştiinţifică, Bucureşti
11. Dincă D., (2008), Servicii publice şi dezvoltare locală, Ed. Lumina Lex, Bucureşti
12. Dumitrescu C., Sărăcăcianu H., (2010), Autonomia locală, Ed. Sitech, Craiova
13. Frège X., (1991), La décentralisation, Éditons La Découverte, Paris, traducere din limba
franceză de Şabac, L., Petrescu, A., Editura Humanitas, Bucureşti
14. Guţan M., (2006), Istoria administraţiei publice româneşti, Ediţia a 2-a, Ed. Hamangiu,
Bucureşti
15. Hinţea, C.E., Hinţea Mora, C., Ţiclău, T.C., Gyorgy, J., Vázquez-Burguete, J.L.,
Gutiérrez Rodriguez, P., Management şi leadership în organizaţii publice, Suport de
curs, Universitatea Babeş-Bolyai Cluj-Napoca
16. Iftimoaie C., Vedinaş V., Sandu T.-G., Urziceanu C., (2003), Administraţia publică
locală în România în perspectiva integrării europene, Ed. Economică, Bucureşti
17. Iordan, N., (2010), Managementul serviciilor publice locale, Editura C.H. Beck,
Bucureşti
18. Manda C., (2008), Drept administrativ. Tratat elementar, Ed. Universul Juridic,
Bucureşti
19. Manda C., Manda C.C., (2008), Dreptul colectivităţilor locale, Ed. Universul Juridic,
Bucureşti
20. Molan M.T., (2003), Administrative Law, Fourth Edition, Old Bailey Press, London
21. Onofrei M., (2007), Administraţie Publică. Fundamente ştiinţifice şi bune practici, Ed.
Universităţii „Alexandru Ioan Cuza”, Iaşi
22. Oprean C., Santai I., Iordan N., Baltador M., Moldovan I., Tuluc G., (2001),
Administraţia publică, consilierul şi cetăţeanul, Centrul Teritorial de Formare Continuă
pentru Administraţia Publică Locală, Sibiu
23. Pinder J., (2005), Uniunea Europeană. Foarte scurtă introducere, Ed. Bic All, Bucureşti
24. Popescu, C. L., (1999), Autonomia locală şi integrarea europeană, Ed. All Beck,
Bucureşti
25. Popa E., (1991), Autonomia locală în România, Ed. All Beck, Bucureşti
26. Preda M. (2006), Drept administrativ. Partea generală, Editura Lumina Lex, Bucureşti

73
27. Predescu, B. M. C., Predescu, I., Roibu, A., (2001), Principiul subsidiarităţii, Regia
Autonomă Monitorul Oficial, Bucureşti
28. Rais D., Simionescu A., Pendiuc T., (1999), Managementul administraţiei publice, Ed.
Independenţa Economică, Brăila
29. Trăilescu A., (2007), Drept administrativ, Ediţia a 3- a, Ed. C.H. Beck, Bucureşti
30. Vedinaş V., (2007), Drept administrativ, Ediţia a III-a revăzută şi actualizată, Ed.
Universul Juridic, Bucureşti
31. Voican M., (2008), Principiile cadru ale administraţiei publice locale, Ed. Universul
Juridic, Bucureşti
32. Scutariu P., (2016), Autonomia în managementul administrației publice locale, Ed.
Didactică și Pedagogică, București

Articole, studii, lucrări

33. Awa, E.O., (1981), „The Theory of Local Government”, Quarterly Journal of
Administration, vol. XV, no.1 & II October/January, apud Adeyemo, D.O., (2005),
„Local Government Autonomy in Nigeria: A Historical Perspective”, Journal of Social
Sciences, volume 10, number 2, pp. 77-87
34. Barbieri, D., Bellè, N., Fedele, P., Ongaro, E., (2010), „Determinants of Autonomy of
European Union Agencies”, Paper for ECPR Porto, „Panel Impact and Consequences of
the EU Agencification process”, Friday 25th June, pp. 1-29
35. Bălan E., „Territorial-Administrative Reorganization, a Perspective of the Scientific
Concepts”, Lex ET Scientia International Journal, Administrative Series, nr. XVIII, vol.
2/2011, pp. 261-267
36. Clark G.L., „A theory of local autonomy”, Annals of the Association of American
Geographers, 74 (2)/1984, pp. 195-208
37. Dogariu E., „Studiu privind autonomia financiară locală în România”, Theoretical and
Applied Economics, volumul XVII, no. 6(547)/2010, pp. 65-73
38. Ferdinandi, C., (2010), „Book Review: Drive by Daniel Pink”, January 13,
39. Martinez, J., Smoke, P., Vaillancourt, F., (2009), „The Impact of the 2008-2009 Global
Economic Slowdown on Local Governments”, in „The Impact of the Global Crisis on
Local Governments”, United Cities and Local Governments, pp. 8-17
40. Paulais, T., (2009), „Local Governments and the Financial Crisis: An Analysis”, The
Cities Alliance, Washington, D.C., pp. 1-26
41. Peeters, N., Janvier, R., Van Dooren, W., (2009), „Autonomy in Local Personnel Policy.
A conceptual definition and empirical exploration in Flanders (Belgium)”, Paper
presented at the EGPA conference „The Public Service: Service Delivery in the
Information Age”, Malta, 2-5 September, pp. 1-19
42. Pittman, T.S., Zeigler, K.R., (2006), „Basic Human Needs”, in Kruglanski, A., Higgins,
E., Social Psychology: A handbook of basic principles, 2nd Edition. New York: Guilford
Publications, pp. 1-59
43. Preda M., „Deconcentrarea serviciilor publice: un concept constituţional nou pentru
administraţia publică”, Buletin de Informare Legislativă, nr. 1/2004, pp. 3-6
44. Ryan, R.M., Deci, E.L., (2000), „Self-determination theory and the facilitation of
intrinsic motivation, social development, and well-being”, American Psychologist, vol.
55, no. 1, pp. 68-78
45. Tudor F., „Consolidation of fiscal decentralization and financing of local authorities”,
Public Administration & Regional Studies, 2nd Year, No. 1/2009, Galati University Press,
pp. 122-130
46. Tudor, F., (2009), „Financial inconveniencies of decentralization”, Studia Universitatis
“Vasile Goldiş” Arad, Economics Series, no. 19, Parta a III-a, pp. 340-344

74
47. Yesilkagit, K., Van Thiel, S., (2008), „Political Influence and Bureaucratic Autonomy”,
Public Organizations Review, nr. 8,
48. Yilmaz, S., Beris, Y., Serrano-Berthet, R., (2008), „Local Government Discretion and
Accountability: A Diagnostic Framework for Local Governance”, Social Development
Working Papers, Local Governance & Accountability Series, Paper No. 113/July 2008,
pp. 1-37
49. Zaharia, P., (2012), „From centralization to crisis decentralization in public
administration management - an epistemological approach”, The USV Annals of
Economics and Public Administration, vol. 12, issue 1(15), pp. 271-276

Acte normative

50. Carta Europeană a Autonomiei Locale, adoptată de Consiliul Europei la 15 octombrie

1985 la Strasbourg, ratificată de România prin Legea nr. 199 din 17 noiembrie 1997
51. Constituţia României
52. Codul administrativ
53. OUG nr. 40/2019 privind modificarea şi completarea Legii nr. 115/2015 pentru alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale
54. Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Judeţean Suceava
55. Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Local al Municipiului Suceava

Alte surse

56. Anuarul Statistic al României

57. Baza Tempo-Online a Institutului Naţional de Statistică România
58. Comitetul Regiunilor – Adunarea UE a reprezentanţilor locali şi regionali, „Un nou
tratat: un nou rol pentru regiuni şi autorităţile locale”, pp. 1-8
59. Comunicarea Serviciului Resurse Umane, Salarizare şi Relaţii cu Instituţiile Publice, ca
urmare a Solicitării formulate în baza Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la
informaţiile de interes public
60. Organigrama Primăriei Municipiului Suceava
61. Rapoartele privind finanţele publice locale realizate de Curtea de Conturi a României
62. Rezultatele definitive ale Recensământului Populaţiei şi al Locuinţelor 2011
63. U.S. Advisory Commission on Intergovernmental Relations, (1993), „Local Government
Autonomy, Needs for State Constitutional Statutory and Judicial Clarification”,
Washington, DC, pp. 1-76

Surse web

64. Pagina Consiliului Judeţean Suceava

65. Portalul Primăriei Municipiului Suceava

75