Capitolul 6.

POLITICA BUGETARĂ ŞI BUGETUL UNIUNII EUROPENE

Politica bugetară reprezintă una din cele mai importante pârghii de funcţionare
a sistemului unic european, dar în ciuda acestui fapt, spre deosebire de celelelalte
politici, în nici unul din tratatele fundamentale – Roma sau Maastricht – nu se
prevedea definirea sau reglementarea sa explicită. Astfel nici unul din cele două
tratate nu acorda politicii bugetare un caracter comunitar pronunţat şi, deşi bugetul
comunitar a crescut destul de mult, el nu reprezinta decât 2,4% din totalul bugetelor
statelor membre.
Baza legală a bugetului comunitar este constituită din:
- art. 272 (203) din Tratatul de la Roma
- art. 177 din Tratatul EURATOM
- art. 78 din Tratatul CECO
- Inţelegerea interinstituţională din 6 mai 1999 care prevedea o îmbunătăţire
a procedurii şi disciplinei bugetare şi acoperea perioada 2000 – 2006.
Această inţelegere a fost precedată de cea încheiată în octombrie 1993 şi
cuprindea perioada 1993 – 1998, care a avut rolul de a evita reeditarea
unor crize bugetare ca cea din 1980. Un astfel de acord între instituţiile
europene îmbunătăţeşte procedura de adoptare anuală a bugetului şi
asigură o ţinere sub control a cheltuielilor. În acest cadru, instituţiile
comunitare stabilesc priorităţile bugetului, şi perspectiva financiară care
indică suma maximă autorizată a cheltuielilor pentru perioada în cauză.
Există o serie de principii fundamentale, norme şi proceduri comunitare care
guverneaza bugetul Uniunii Europene:
a). Principiul unităţii prevăzut în art. 268 al Tratatului de la Roma, care
stipulează că toate veniturile şi cheltuielile Comunităţii trebuie să fie inscrise intr-un
singur document.
b). Principiul universalităţii care se bazează pe doua reguli: regula
nerepartizării (non-asignement) care prevede că veniturile bugetare nu pot fi alocate
dinainte numai unor anumite categorii de cheltuieli şi principiul bugetului în
ansamblu (gross budget principle) care stabileşte că toate veniturile şi cheltuielile
trebuie să fie prevăzute integral în buget fără nici o modificare.
c).Principiul anualităţii care prevede că operaţiile bugetare sunt stabilite pe
un singur an. Acest principiu inlesneşte controlul asupra activităţilor executive ale
Comunităţii. Comunitatea trebuie să reconcilieze acest principiu cu nevoia de a
întreprinde operaţii financiare pe mai mulţi ani, lucru posibil prin diferenţierea care se
face intre cele două tipuri de operaţii: fonduri de plăţi (payment appropriations) şi
fonduri de angajament (commitment appropriations). Fondurile de plăţi definesc
cheltuielile anului financiar în curs. Acest lucru nu exclude posibilitatea ca o parte a
cheltuielilor să provină din inţelegeri şi angajamente făcute anterior. Fondurile de
angajament definesc plafonul resurselor ce urmează a fi alocate în anul financiar
curent.
d).Principiul echilibrului care stabileşte că veniturile şi cheltuielile unui an
financiar trebuie sa fie egale, deficitul bugetar fiind exclus prin art. 199 al Tratatului
de la Roma. Un eventual surpuls este inregistrat ca venit în bugetul anului urmator şi
apariţia oricăror cheltuieli neaşteptate vor trebui să fie finanţate printr-un buget
suplimentar sau amendat care ar însemna o reorganizare a fondurilor din bugetul
adoptat sau atragerea unor resurse adiţionale.
e).Specificarea cheltuielilor care înseamnă că fiecarui fond trebuie sa i se
asigure un scop şi o destinaţie specifică, mai ales pentru a preveni orice confuzie în
alocarea fondurilor.
f).Finanţarea prin resursele proprii ale Comunităţii care se face incepând cu
anul 1975 potrivit unor proceduri definite în întregime la nivel comunitar, fără nici o
imixtiune directă a statelor membre. Acest mecanism al resurselor proprii este una din
principalele polemici politice intrucât presupune abordarea unor probleme cum ar fi
cea a independenţei financiare a Uniunii, relaţiile ce se stabilesc între cetăţenii
Uniunii, statele membre şi instituţiile acesteia.
În dezvoltarea sistemului şi regimului bugetar comunitar se pot identifica de-a
lungul timpului mai multe momente:
- 8 aprilie 1965 – Are loc fuziunea bugetelor celor trei Comunităţi (CECO, Euratom
şi CEE) şi crearea bugetului unic (fără Fondul Economic de Dezvoltare).
- 21 aprilie 1970 – Consilul decide introducerea unui regim de resurse bugetare
proprii, prevăzute de art. 202 din Tratatul de la Roma.
- 21 iulie 1975 – Sunt introduse o serie de amendamente la Tratul de la Roma care
duc la creşterea autorităţii Parlamentului European în domeniul bugetar.
- 17 mai 1976 – Decizia Consiliului de punere în aplicare, pentru o perioadă de doi
ani, a unui mecanism corector a cotei de participare a fiecărui stat membru în functie
de evoluţia relativă a produsului său naţional brut.
- 1984 – Acordul Consiliului de la Fontainbleau asupra principiului unei rambursari
compensatorii pentru Marea Britanie în proporţie de 2/3 din soldul negativ rezultat
din cheltuielile comunitare de care beneficiază şi contribuţia sa totală la veniturile
bugetare comunitare.
- 7 mai 1985 – Decizia Consiliului cu privire la menţinerea principiului rambursării
compensatorii şi modificarea deciziei din 1970 cu referire la regimul resurselor
proprii, în sensul creşterii ratei TVA de la 1% la 1,4%.
- 4 iunie 1988 – Decizia Consiliului de a introduce o a patra resursă bugetară
(rezultată din diferenţa dintre marimea TVA şi PNB-ul fiecărui stat membru) fixată
anual, calculată proporţional cu PNB-ul fiecărui stat membru şi având drept scop
asigurarea echilibrului bugetar.
- 7 februarie 1992 – Tratatul de la Maastricht care repune în discuţie şi concretizează
principiile elaborării şi execuţiei bugetare, sistemul resurselor şi cheltuielilor
bugetului Uniunii şi modalităţile de întărire a disciplinei bugetare.
- 11 februarie 1992 – Pachetul Delors II
decembrie 1992 – Rezolutia Consiliului European de la Edinburgh asupra
perspectivelor financiare ale Uniunii pe perioada 1993 – 1999:
Bugetul Uniunii Europene reprezintă o permanentă sursă de soliditate şi de
tensiuni între statele membre.
În momentul formării Comunităţii Economice Europene, nivelul bugetului era
deosebit de scăzut, în sensul că reprezenta mai puţin de 0,2% din PIB-ul celor şase
state membre fondatoare şi aproximativ 10 Euro pe locuitor. Începând cu anii’60, pe
măsura dezvoltării agriculturii comunitare prin punerea în funcţiune a mecanismului
Politicii Agricole Comune bugetul a crescut semnificativ, iar după introducerea
politicii de dezvoltare regională cu accente pe creşterea coeziunii sociale această
modificare a fost şi mai accentuată. În prezent, bugetul reprezintă aproximativ 1%
din PIB-ul comunitar (pentru EU15) sau aproximativ 270 euro/locuitor.

VENITURILE COMUNITARE
Resursele bugetare sunt:
 veniturile din taxele vamale aplicate în cadrul tarifului extern comun, care
reprezintă între 15 şi 20% din veniturile bugetare. Tratatul de la Roma
considera taxele vamale ca principală sursă în finanţarea cheltuielilor
Comunităţii Economice Europene. Importanţa acestui tip de venit a scăzut
 semnificativ, începând cu sfârşitul anilor ’80 datorită faptului că UE a încheiat
de-a lungul timpului o serie de acorduri preferenţiale prin care bunurile care
fac obiectul acestora intră în spaţiul comunitar fără taxe vamale.
 prelevările variabile aplicate importurilor de produse agricole dinspre non-
membri, care reprezintă 2-3% din veniturile bugetare. Cu toate că reprezintă
tot taxe vamale, prelevările nu fac parte din Tariful Extern Comun ci din
mecanismul formării preţurilor produselor agricole în cadrul Politicii Agricole
Comune
 taxa pe valoarea adăugată, care reprezintă, împreună cu PIB-ul statelor
membre principala sursă de finanţare bugetară (aproximativ 80%). Aceasta
sursă de finanţare a bugetului comunitar a intrat în vigoare abia în 1980,
deoarece a fost nevoie mai întâi de o armonizare a bazei TVA-ului. Din 1988
până în 1994 aceasta bază nu putea să depăşească 55% din PIB-ul statelor
membre. Dupa 1995, limita a fost coborâtă la 50% din PIB pentru acele state
membre a căror PIB pe cap de locuitor era sub 90% din media comunitară.
Intre 1995 – 1999, aceasta nouă limită a fost extinsă gradual la toate statele
membre. Decizia Consiliului din 1970 fixa o cota de 1% din TVA-ul statelor
membre, cotă care a fost insa ridicata la 1,4% prin decizia Consiliului din 7
mai 1985 şi a intrat în vigoare la 1 ianuarie 1986.
 1% din PIB-ul statelor membre, sursă introdusă în anul 1988, prin aşa numitul
“pachet Delors” elaborat în urma Consiliului European de la Bruxelles. De
menţionat că până în anul 1970, Bugetul comunitar a fost finanţat , în
exclusivitate prin contribuţia statelor membre.
 alte venituri cum ar fi impozitele plătite de către funcţionarii instituţiilor
europene, care nu plătesc impozite naţionale, amenzi şi surplusul din anii
anteriori.

B CHELTUIELILE BUGETARE
Cheltuielile Uniunii Europene au crescut de-a lungul timpului, ridicându-se de la
1,7% (in 1980) la 2,5% (in 1996) din totalul cheltuielilor publice ale statelor membre.
Aceasta creştere a sumei totale a bugetului a avut ca bază mai mulţi factori, dintre
care menţionăm:
 - creşterea substanţială a cheltuielilor agricole, mai ales în perioada 1983-1984,
după ce în 1982 se inregistrase cea mai mica cheltuială pentru FEOGA.
- începând cu 1986, creşterea cheltuielilor şi implicit a bugetului, s-a datorat în
primul rând acumulării de îndatoriri ce trebuiau onorate.
- a treia cauză poate fi identificată în etapele succesive de extindere, ale căror
costuri, inclusiv cele din perioada de pre aderare a statelor candidate su fost suportate
din bugetul comunitar. Intrarea Greciei, Spaniei şi a Portugaliei, respectiv a celor 10
state în 2004 si 2007 a adus după sine creşterea disparităţilor regionale şi nevoia de a
interveni prin instrumentele structurale specifice pentru diminuarea acestora.
Principalele destinaţii ale cheltuielilor bugetare sunt :
 agricultura, care începând cu 1965 a dominat cheltuielile bugetare, cu un vârf
în 1970, când cheltuielile pentru PAC au reprezentat aproximativ 92% din
buget. În prezent, susţinerea Politicii Agricole Comune prin fondul special
destinat acesteia, FEOGA, reprezintă aproximativ 46% din totalul cheltuielilor
bugetare..
Pentru prima dată în istoria bugetului comunitar, în cadrul perspectivelor
financiare 2007-2013 alocarea fondurilor pentru agricultură a fost mai mică
decât pentru coeziune economică şi socială şi dezvoltare regională.
 regiunile mai puţin dezvoltate, care au devenit o prioritate începând cu prima
etapă de extindere din 1973.
 alte destinaţii în care intră:
- alte politici interne (7% din buget ) cum ar fi cercetare-dezvoltare, reţelele de
transport transeuropene, mediu, cultură, etc.
- acţiuni externe, (5%) din buget, care acoperă acţiuni umanitare asistenţă acordată
statelor în curs de dezvoltare, menţinerii păcii, etc.
- administraţie (5%) unde sunt incluse cheltuielile cu funcţionarea instituţiilor
europene, din care cele mai costisitoare sunt Comisia Europeană şi, respectiv Curtea
Europeană de Justiţie.De remarcat că, până în 1965, în perioda de creare a instituţiilor
europene şi de formare a uniunii vamale, aproximativ 90% din buget a fost utilizat
pentru cheltuieli adminstrative.
- asistenţa de preaderare (3%) pentru statele candidate
 POLITICA BUGETARĂ
Dintre politicile macroeconomice, politica monetară şi cea fiscală sunt cele ale
căror instrumente permit, pe de o parte finanţarea economiei dar, mai important, sunt
principalele instrumente de stabilizare macroeconomică în situaţia în care fluctuaţiile
veniturilor (rezultatelor) şi respectiv ale gradului de ocupare a forţei de muncă sunt
mari.
În situaţia Uniunii Europene, pierderea capacităţii politicilor monetare
naţionale de a fi utilizate ca instrument de stabilizare macroeconomică face din
politica fiscală singurul instrument macroeconomic aflat la dispoziţia statelor membre
şi acesta rămâne, formal un prerogativ al statelor membre.
În acelaşi timp însă, creşterea în intensitate a integrării economice în cadrul
Uniunii Economice şi Monetare presupune nevoia de creştere a coordonării politicilor
fiscale ale statelor membre.
În acest sens menţionăm rolul Pactului de Crestere şi Stabilitate Economică
care obligă la respectarea disciplinei bugetare stabilite prin Criteriile de convergenţă
nominală de la Maastricht.
Politica fiscală operează pe două planari .Primul este acela de a acţiona asupra
creşterii economice atunci când economiile se află în fază de încălzire accentuată, prin
încetinirea acesteia. Cel de-al doilea presupune măsuri de accelerare atunci când
economiile se află în fază de recesiune. Din acest considerent, politica fiscală este una
mai degrabă contra-ciclică decât pro-ciclică.
În situaţia încetinirii creşterii economice, veniturile individuale, la fel ca şi
profiturile firmelor înregistrează o tendinţă de scădere, cu efecte asupra veniturilor
bugetare din impozite, TVA, sau alte tipuri de taxe. În acelaşi timp, are loc o creştere
a cheltuielilor generate de ajutoarele de şomaj, sau a altor subvenţii, care, şi din
punctul de vedere al cheltuielilor determină creşterea deficitului bugetar.
Stabilizatorii automaţi intră în funcţiune fără o acţiune de politică economică
specifică. Opus acestora, politica fiscală presupune luarea unor decizii cu privire la
modificarea mărimii impozitelor sau a consumului.
Politica fiscală a unui stat membru afectează condiţiile economice ale
celorlalte state membre, principalele canale de dispersie fiind veniturile şi cheltuielile,
(în principal taxele vamale provenind din operaţiuni de comerţ exterior), inflaţia şi
costul creditului.
 Evoluţia ciclică a economiei dintr-un stat membru îşi pune amprenta asupra
partenerilor comerciali din interiorul zonei integrate prin intermediul importurilor şi al
exporturilor. În condiţiile în care statele membre ale unei uniuni monetare parcurg
aceleşi etape ale aceluiaşi tip de ciclu economic, vor adopta, în mod normal, acelaşi
tip de politică fiscală. Dacă statele vor adopta aceste politici fără a ţine cont de reacţia
celorlalţi parteneri, acţiunea lor combinată poate fi prea puternică, iar dacă ţin cont
una de alta, acţiunile lor combinate pot fi prea slabe. În cazul ciclurilor asincronice,
politica fiscală expansionistă din economia care parcurge o perioadă de încetinire a
creşterii economice va determina o creştere a consumului în ţara aflată în expansiune.
În acelaşi mod, expansiunea fiscală creşte creditul public şi diminuează
economisirea publică. Deoarece guvernbele sunt de regulă cel mai mare debitor public
la nivelul unei ţări, creşterea deficitelor bugetare poate determina o creştere a ratelor
dobanzilor, care în caul statelor membre ale Uniunii Economice şi Monetare este
aceeaşi atâta vreme cât acestea au aceeaşi monedă. Aceasta înseamnă că deficitul
bugetar al unui stat membru poate determina o creştere a ratei dobânzii la nivelul
întregii zone. Deoarece rata dobânzii reprezintă unul din determinanţii investiţiilor,
înseamnă că orice modificare a acesteia va afecta ritmul creşterii economice pe
termen lung.pentru întreg spaţiul integrat.
Efectele de difuziune prezentate mai sus, numite şi externalităţi nu pot fi
contracarate decât în condiţiile armonizării politicilor fiscale.
Există argumente pro şi contra unei politici bugetare comune. Prezenţa
dispersiei şi a a veniturilor crescătoare la scară sunt argumentele pro, iar existenţa
diferenţelor naţionale în condiţiile şi preferinţele statelor membre, alături de asimetria
informaţiei sunt argumente împotriva unei politici fiscale comune.