UNIVERSITE JEAN MOULIN (LYON III)

Année universitaire 2010-2011

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF

Licence en droit et science politique, mention science politique, 2e année

Cours de Monsieur le professeur Hervé de Gaudemar

Fiche n°11 : La distinction des polices

I. POLICE ADMINISTRATIVE ET POLICE JUDICIAIRE

Lecture obligatoire au GAJA : CE, Ass., 24 juin 1960, Frampar

1. CE, 11 mai 1951, Consorts Baud

2. TC, 5 décembre 1977, Demoiselle Motsch
3. TC, 12 juin 1978, Société "Le Profil" c/ Ministre de l'Intérieur
4. TC, 29 octobre 1990, Delle Morvan
5. CC, 19 janvier 2006, Loi relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses
relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers, n° 2005-532 DC

II. POLICE ADMINISTRATIVE GENERALE ET POLICE ADMINISTRATIVE SPECIALE

Lectures obligatoires au GAJA :

CE, 18 février 1902, Commune de Néris-les-Bains
CE 8 août 1919, Labonne
CE, Sect., 18 décembre 1959, Sté Les films Lutétia
CE, Ass., 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge

6. CE, 30 juillet 1997, Association « Nos enfants et leur sécurité », n° 150740

7. CE 29 septembre 2003, Houillères du Bassin de Lorraine, concl. T. Olson (reproduites)
8. CAA Lyon, 26 août 2005, « Commune de Ménat »
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1. CE, 11 mai 1951, Consorts Baud

Considérant que les requérants demandent à l'État réparation du préjudice qu'ils ont subi du fait de la
mort du sieur Baud (Paul) ; leur fils, époux et père, blessé mortellement au cours d'une opération de
police que des inspecteurs de police accomplissaient à Lyon le 31 octobre 1945, en vue d'appréhender
des individus signalés comme faisant partie d'une bande de malfaiteurs ; que cette opération relevait de
la police judiciaire ; que des litiges relatifs aux dommages que peuvent causer les agents du service
public dans de telle circonstances ressortissent aux tribunaux de l'ordre judiciaire ; que, dès lors, les
requérants ne sont pas recevables à contester devant le Conseil d'Etat la décision du ministre de
l'Intérieur qui a rejeté leurs demandes d'indemnité ;... (La requête comme portée devant une juridiction
incompétente pour en connaître ; dépens des consorts Baud).

2. TC, 5 décembre 1977, Demoiselle Motsch

Vu le code d'instruction criminelle ; la loi des 16-24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III ; le
décret du 26 octobre 1849 modifié par le décret du 25 juillet 1960 ;
LE TRIBUNAL DES CONFLITS,
Considérant que, le 12 août 1972, au cours d'une opération de contrôle effectuée par la police et
destinée à prévenir les actes de banditisme, le sieur Guerrero, conduisant une voiture automobile, dans
laquelle avait pris place la demoiselle Motsch, a forcé un barrage pour échapper à toute vérification, a
poursuivi sa route au mépris de la signalisation, a refusé sciemment d'obtempérer à la sommation de
s'arrêter qui lui était faite a emprunté une voie en sens interdit et a dirigé son véhicule sur un agent qui
tentait de le contraindre à s'arrêter ; que l'officier de paix principal Malitourne, qui avait qualité pour
constater les infractions et en rechercher et appréhender les auteurs, poursuivit le véhicule du sieur
Guerrero, à l'aide d'une voiture de service, et fit feu dans sa direction, blessant la demoiselle Motsch ;
qu'en utilisant ainsi son arme dans l'intention d'appréhender un individu qui venait de commettre
plusieurs infractions, cet officier de police a fait un acte qui relève de la police judiciaire ; que les
litiges relatifs aux dommages que peuvent causer les agents du service public dans de telles
circonstances ressortissent aux tribunaux de l'ordre judiciaire ; que, par suite, c'est à tort que le préfet
des Alpes Maritimes a élevé le conflit dans l'instance ; ... (Annulation de l'arrêté de conflit).

3. TC, 12 juin 1978, Société "Le Profil" c/ Ministre de l'Intérieur

Vu le code de procédure pénale ; la loi des 16-24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III ; le
décret du 26 octobre 1849 modifié par le décret du 25 juillet 1960 ;
Le tribunal des conflits, ...
Considérant que la société "Le Profil" demande à l'État la réparation du préjudice qu'elle a subi le 8
décembre 1972 du fait de malfaiteurs qui, sous la menace de leurs armes, se sont emparés d'une de
somme de 274 051,90 francs qu'un de ses préposés venait de retirer d'une banque en vue de la
transporter dans les locaux de la société ; qu'au soutien de sa requête, la société "Le Profil" fait valoir
que les services de police chargés de la sécurité de cette opération de transfert de fonds ont commis
des fautes lourdes susceptibles d'engager la responsabilité de l'État, de la société ; qu'au soutien de sa
requête, la société "Le Profil" fait valoir que les services de police chargés de la sécurité de cette
opération de transfert de fonds ont commis des fautes lourdes susceptibles d'engager la responsabilité
de l'État, d'une part, en ne mettant pas en place un dispositif de protection adéquat, d'autre part, en ne
faisant pas obstacle aux agissements des agresseurs ;
Cons. que le préjudice allégué, intervenu au cours d'une opération tendant à assurer la protection des
personnes et des biens, trouve essentiellement son origine dans les conditions dans lesquelles a été
organisée cette mission de protection : qu'une telle mission relève de la police administrative ; que les
litiges relatifs aux dommages que peuvent causer les agents du service public dans de telle
circonstances relèvent de la compétence de la juridiction administrative ; ... (Compétence des
juridictions administratives).

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4. TC, 29 octobre 1990, Delle Morvan

Vu, enregistré au secrétariat du Tribunal des conflits le 2 janvier 1990, le jugement en date du 19
décembre 1989 par lequel le tribunal administratif de Dijon a sursis à statuer sur la demande de Mlle
Corinne Morvan et de la Caisse primaire d'assurance maladie de l'Yonne tendant à ce que l'État leur
verse une indemnité à raison de la blessure par balle dont la première a été victime à l'occasion de
l'interception et du contrôle par des fonctionnaires de la police nationale dont a fait l'objet à Auxerre,
le 12 décembre 1984, le véhicule automobile dans lequel elle avait pris place, jusqu'à ce que le
Tribunal des conflits ait tranché la question de compétence posée par ce litige, en raison du risque du
conflit négatif résultant de ce que, par jugement devenu définitif en date du 20 décembre 1985, le
tribunal de police d'Auxerre a décliné la compétence de la juridiction judiciaire pour connaître du
même litige ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la loi des 16-24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III ;
Vu la loi du 24 mai 1872 ;
Vu le décret du 26 octobre 1849 modifié et complété par le décret du 25 juillet 1960 ;
Après avoir entendu :
- le rapport de M. Rougevin-Baville, membre du Tribunal,
- les conclusions de M. l'Avocat général Jéol, Commissaire du gouvernement ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que si le gardien de la paix Roche, du corps urbain
d'Auxerre, assumait, en principe, au cours de la nuit du 13 au 14 décembre 1984, avec deux de ses
collègues, à bord d'une voiture de patrouille, une mission de surveillance générale, ces fonctionnaires
avaient également, à cette occasion, reçu la consigne d'intercepter et d'interpeller des individus qui
avaient provoqué une rixe dans un débit de boissons et s'étaient enfuis dans une voiture dont la marque
et la couleur leur avaient été indiquées ; qu'ils ont aperçu, au cours de la nuit, un véhicule
correspondant à cette description et ont pris en chasse ce véhicule qui cherchait à leur échapper et dont
le conducteur a commis à cette occasion plusieurs infractions au code de la route ; que dans ces
conditions, ils devaient être regardés comme exécutant une mission de police judiciaire lorsqu'après
avoir fait descendre les occupants de cette voiture, ils ont entrepris de les fouiller, opération au cours
de laquelle un coup de feu provenant de l'arme du gardien Roche a blessé accidentellement l'un deux,
Mlle Corinne Morvan ; que, dès lors, l'action en responsabilité dirigée par la victime et par la caisse de
sécurité sociale contre l'État relevait de la compétence des tribunaux de l'ordre judiciaire ;
DECIDE :
Article 1er : Il est déclaré que les juridictions de l'ordre judiciaire sont compétentes pour connaître de
la demande d'indemnité formée par Mlle Corinne Morvan et la Caisse primaire d'assurance maladie de
l'Yonne contre l'Etat.
Article 2 : Le jugement du tribunal de police d'Auxerre du 20 décembre 1985 est déclaré nul et non
avenu en tant qu'il se déclare incompétent pour connaître des demandes civiles ; la cause et les parties
sont renvoyées devant ledit tribunal.
Article 3 : La procédure suivie devant le tribunal administratif de Dijon sur la demande d'indemnité de
Mlle Morvan et de la Caisse primaire d'assurance maladie de l'Yonne est déclarée nulle et non avenue,
à l'exception du jugement du 19 décembre 1989.
Article 4 : La présente décision sera notifiée au garde des sceaux, ministre de la justice, qui est chargé
d'en assurer l'exécution.

5. CC 19 janvier 2006, Loi relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses
relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers, n° 2005-532 DC

1. Considérant que les sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi relative à la lutte
contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers ;
qu'ils contestent la conformité à la Constitution de ses articles 6 et 8 ; qu'ils font également valoir que
le Parlement aurait adopté des dispositions n'ayant pas leur place dans la loi déférée ;
- SUR L'ARTICLE 6 :
2. Considérant que le I de l'article 6 de la loi déférée insère dans le code des postes et des
communications électroniques un nouvel article L. 34-1-1 qui institue, " afin de prévenir et de

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réprimer les actes de terrorisme ", une procédure de réquisition administrative de données techniques
de connexion ; que cette procédure sera mise en oeuvre par des " agents individuellement désignés et
dûment habilités des services de police et de gendarmerie nationales spécialement chargés de ces
missions " ; qu'elle s'appliquera à toute personne physique ou morale exploitant un réseau de
communications électroniques ouvert au public ou fournissant au public une connexion permettant une
communication en ligne par l'intermédiaire d'un accès au réseau ; qu'elle sera limitée " aux données
techniques relatives à l'identification des numéros d'abonnement ou de connexion à des services de
communications électroniques, au recensement de l'ensemble des numéros d'abonnement ou de
connexion d'une personne désignée, aux données relatives à la localisation des équipements terminaux
utilisés ainsi qu'aux données techniques relatives aux communications d'un abonné portant sur la liste
des numéros appelés et appelants, la durée et la date des communications " ; qu'elle sera subordonnée
à un accord préalable d'une personnalité désignée par la Commission nationale de contrôle des
interceptions de sécurité ; qu'elle sera soumise au contrôle de cette commission, laquelle adressera des
recommandations au ministre de l'intérieur lorsqu'elle constatera " un manquement aux règles édictées
par le présent article ou une atteinte aux droits et libertés " ; qu'elle ouvrira droit à une compensation
financière des surcoûts consécutifs aux demandes d'information ;
3. Considérant que le II de ce même article 6 complète l'article 6 de la loi du 21 juin 2004 susvisée par
un II bis qui, " afin de prévenir et de réprimer les actes de terrorisme ", étend cette procédure de
réquisition aux fournisseurs d'accès et d'hébergement ;
4. Considérant que les requérants font valoir que cette nouvelle procédure est destinée non seulement à
la prévention des délits et des crimes terroristes mais aussi à leur répression ; qu'ils en déduisent que,
dès lors qu'elle n'est pas placée sous la surveillance de l'autorité judiciaire, elle méconnaît tant la
liberté individuelle que le droit à la vie privée ; qu'ils dénoncent en outre une atteinte au droit au
recours ;
5. Considérant que les données techniques que l'article 6 de la loi déférée autorise les services de
police et de gendarmerie à requérir peuvent déjà être obtenues, en application des dispositions du code
de procédure pénale, dans le cadre d'opérations de police judiciaire destinées à constater les infractions
à la loi pénale, à en rassembler les preuves ou à en rechercher les auteurs ; que, pour leur part, les
réquisitions de données permises par les nouvelles dispositions constituent des mesures de police
purement administrative ; qu'elles ne sont pas placées sous la direction ou la surveillance de l'autorité
judiciaire, mais relèvent de la seule responsabilité du pouvoir exécutif ; qu'elles ne peuvent donc avoir
d'autre finalité que de préserver l'ordre public et de prévenir les infractions ; que, dès lors, en indiquant
qu'elles visent non seulement à prévenir les actes de terrorisme, mais encore à les réprimer, le
législateur a méconnu le principe de la séparation des pouvoirs ;
6. Considérant qu'il y a lieu, par suite, de déclarer contraires à la Constitution les mots : " et de
réprimer " figurant au deuxième alinéa du I de l'article 6 de la loi déférée, ainsi qu'au deuxième alinéa
de son II ; que demeure néanmoins l'obligation qui incombe à toute autorité administrative, lorsqu'elle
acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit, d'en aviser l'autorité judiciaire ;
7. Considérant que les mots ainsi déclarés contraires à la Constitution sont séparables des autres
dispositions de l'article 6 de la loi déférée ; qu'il y a lieu, en conséquence, de poursuivre l'examen de la
conformité de ces dernières aux règles et principes de valeur constitutionnelle ; (…).
DECIDE : Article 1er : La requête de la commune d'Arcueil est rejetée […].

6. CE, 30 juillet 1997, Association « Nos enfants et leur sécurité », n° 150740

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 11 août 1993 et 13 décembre

1993 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'État, présentés pour l'ASSOCIATION "NOS
ENFANTS ET LEUR SECURITE", dont le siège social est ..., représentée par son président
régulièrement mandaté ; l'ASSOCIATION "NOS ENFANTS ET LEUR SECURITE" demande au
Conseil d'État : 1°) d'annuler le jugement du 25 mai 1993 par lequel le tribunal administratif de
Clermont-Ferrand a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 30 juin 1992 du maire de
Mauriac décidant et réglementant l'ouverture de la baignade publique du plan d'eau du Val-Saint-Jean ;
2°) d'annuler pour excès de pouvoir cette décision ;

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Considérant que par un arrêté du 30 juin 1992, le maire de Mauriac a réglementé pour la période du
1er juillet au 31 août 1992 l'utilisation par le public de la baignade aménagée du Val-Saint-Jean dont il
avait adressé la déclaration d'ouverture à l'autorité préfectorale le 19 mai 1992 ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 25-3 du code de la santé publique : "Sans préjudice de
l'exercice des pouvoirs de police appartenant aux diverses autorités administratives, l'utilisation d'une
piscine ou d'une baignade aménagée peut être interdite par les autorités administratives si les
conditions matérielles d'aménagement ou de fonctionnement portent atteinte à la santé ou à la sécurité
des utilisateurs ainsi qu'à l'hygiène ou à la salubrité publique, ou si l'installation n'est pas conforme aux
normes prévues ou n'a pas été mise en conformité avec celles-ci dans le délai déterminé par les
autorités administratives" ; que l'article 11 du décret n° 81-324 du 7 avril 1981 fixant les normes
d'hygiène et de sécurité applicables aux piscines et aux baignades aménagées dispose que : "Lorsque
l'une au moins des normes du présent chapitre n'est pas respectée, le préfet peut interdire ou limiter
l'utilisation de l'établissement ou de la partie concernée de celui-ci. L'interdiction ne peut être levée
que lorsque le déclarant a fait la preuve que ces normes sont de nouveau respectées" ;
Considérant qu'il résulte de ces dispositions que lorsqu'une baignade n'est pas conforme aux normes
fixées par le décret susmentionné, il n'appartient pas au maire, mais au préfet, de prononcer
l'interdiction de l'utilisation de la baignade prévue à l'article L. 25-3 du code de la santé publique ;
Considérant que si l'existence de la police spéciale des baignades dévolue au préfet n'a pas pour effet
de dispenser le maire de l'obligation qui lui est faite par l'article L. 131-2-6° du code des communes de
prendre les mesures nécessaires pour prévenir les atteintes à la sécurité publique qui pourraient résulter
des "pollutions de toute nature", il ne ressort pas des pièces du dossier qu'à la date de la décision
attaquée, la baignade du Val-Saint-Jean ait été soumise à un risque de pollution de nature à justifier
l'interdiction totale par le maire de ladite baignade ; qu'à supposer qu'un risque particulier de pollution
existe lorsque, à l'occasion de précipitations importantes, le déversoir d'orage du collecteur ouest des
eaux usées est mis en fonctionnement, l'arrêté attaqué ne faisait pas obstacle à ce que le maire fît alors
usage de ses pouvoirs de police générale en cas de dégradation des conditions de salubrité ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'ASSOCIATION "NOSENFANTS ET LEUR
SECURITE" n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal
administratif de Clermont-Ferrand a rejeté sa requête tendant à l'annulation de l'arrêté du maire de
Mauriac en date du 30 juin 1992 ;
Article 1er : La requête de l'ASSOCIATION "NOS ENFANTS ET LEUR SECURITE" est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'ASSOCIATION "NOS ENFANTS ET LEUR
SECURITE", à la commune de Mauriac et au ministre de l'emploi et de la solidarité.

7. CE 29 septembre 2003, Houillères du Bassin de Lorraine

Vu la requête, enregistrée le 6 mars 2000 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, présentée

pour les houillères du bassin de Lorraine, dont le siège social est 2, rue de Metz à Freyming Merlebach
(57802) ; les houillères du bassin de Lorraine demandent au Conseil d'État d'annuler l'arrêt du 9
décembre 1999 par lequel la cour administrative d'appel de Nancy a annulé, sur la requête de la
commune de Saint-Avold, le jugement en date du 4 juin 1996 par lequel le tribunal administratif de
Strasbourg a annulé, sur la demande des houillières du bassin de Lorraine, l'arrêté du 28 mars 1995 du
maire de Saint-Avold, interdisant toute création de locaux destinés à l'habitat résidentiel et toute
réutilisation de locaux vides à cette fin dans une section de la rue de Hasslach ; (…)
Considérant que, par un arrêté du 5 décembre 1989, pris sur le fondement des pouvoirs que la loi du
19 juillet 1976 lui confère à l'égard des installations classées, le préfet de la Moselle a défini un
périmètre de protection autour du complexe chimique de Carling-Saint-Avold (Moselle), dans lequel il
a interdit la création de locaux à usage d'habitation ; que, par un arrêté en date du 28 mars 1995, le
maire de Saint-Avold a interdit sur une section de la route de Hasslach comprise dans ledit périmètre,
« toute création nouvelle de locaux destinés à l'habitat résidentiel, y compris la réutilisation de locaux
vides aux fins d'habitat » ; que, par un jugement en date du 4 juin 1996, le tribunal administratif de
Strasbourg a annulé ce dernier arrêté à la demande des houillères du bassin de Lorraine au motif que le
maire n'était pas compétent pour édicter un tel arrêté sur le fondement de ses pouvoirs de police
générale ; que, saisie par la commune de Saint-Avold, la cour administrative d'appel de Nancy a
annulé ce jugement par un arrêt en date du 9 décembre 1999 au motif que le maire n'avait pas excédé

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ses pouvoirs en prenant l'arrêté litigieux; que les Houillères du bassin de Lorraine demandent
l'annulation de cet arrêt ;
Considérant que, s'il appartient au maire, responsable de l'ordre public sur le territoire de sa commune,
de prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la
salubrité publiques, la police spéciale des installations classées a été attribuée au préfet et, à l'échelon
national, au gouvernement par la loi du 19 juillet 1976 ; qu'en l'absence de péril imminent, le maire ne
saurait s'immiscer dans l'exercice de cette police spéciale ;
Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier soumis aux juges du fond que les risques
présentés par le complexe chimique de Carling-Saint-Avold menaçaient d'un péril imminent la
commune de Saint-Avold ; que, par suite, s'il appartenait au maire de cette commune d'appeler
l'attention du préfet de la Moselle sur l'intérêt de prendre, le cas échéant, des mesures complémentaires
à son arrêté du 5 décembre 1989, il ne pouvait sans excéder sa compétence, édicter lui-même de telles
mesures; qu'il suit de là qu'en jugeant que le maire était compétent pour compléter ou aggraver les
prescriptions arrêtées en la matière par le préfet, la cour administrative d'appel de Nancy a commis une
erreur de droit ; que, dès lors, les houillères du bassin de Lorraine sont fondées à demander
l'annulation de l'arrêt attaqué ;
Considérant qu'en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative, il
y a lieu de régler l'affaire au fond ;
Considérant qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, le maire de la commune de Saint-Avold n'était pas
compétent pour prendre l'arrêté litigieux ; que, par suite, la commune de Saint-Avold n'est pas fondée
à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé
cet arrêté ;
Sur les conclusions de la commune de Saint-Avold tendant au remboursement des frais exposés et non
compris dans les dépens :
Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code des justice administrative font obstacle à
ce que les houillières du bassin de Lorraine qui ne sont pas, dans la présente instance, la partie
perdante, soient condamnées à payer à la commune de Saint-Avold la somme qu'elle demande au titre
des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;
Décide : Art. 1er : L'arrêt en date du 9 décembre 1999 de la cour administrative d'appel de Nancy est
annulé.
Art. 2 : La requête de la commune de Saint-Avold devant la cour administrative d'appel de Nancy est
rejetée.
Art. 3 : Les conclusions de la commune de Saint-Avold tendant à l'application des dispositions de
l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Conclusions de Terry Olson, Commissaire du Gouvernement

Les houillères du bassin de Lorraine, en application de la directive de la Communauté

établissement public à caractère industriel et
commercial, ont été longtemps propriétaires d'un
important parc immobilier destiné au logement des
mineurs soit environ 17 000 logements situés sur le
site minier de Carling-Saint-Avold (Moselle). A
mesure que les puits ferment, les houillières du
bassin de Lorraine cherchent à réaliser ces actifs
immobiliers dont elles ont de moins en moins
l'usage.
C'est ainsi que les houillères du bassin de
Lorraine ont cherché à se défaire d'un ensemble de
maisons situé à Saint-Avold et c'est la société ELF-
Atochem qui a souhaité les acquérir. Il faut savoir
que cette société pétrolière exploite sur le territoire
de cette commune une importante usine où sont
traités et stockés de nombreux liquides et gaz
dangereux. Ce site industriel a été classé Seveso II
européenne du 24 juin 1982 transposée en droit
national par une loi du 19 juillet 1986. Cette usine
entre, bien entendu, dans le champ de la loi du 19
juillet 1976 sur les installations classées pour la
protection de l'environnement, désormais codifiée
au code de l'environnement.
En application des pouvoirs de la police
spéciale sur les installations classées qu'il tient
de la loi du 22 juillet 1987 sur la sécurité civile
et la protection des risques majeurs, le préfet
de la Moselle a pris deux arrêtés portant sur le
site industriel d'ELF-Atochem à Saint-Avold :
- un arrêté du 5 décembre 1989 définissant,
notamment, une zone de protection autour de
l'usine avec interdiction de toute nouvelle
construction à usage d'habitation ;

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- un arrêté du 7 février 1990 qualifiant la mise
en place de cette zone de protection autour de
l'usine de projet d'intérêt général (PIG) au sens
de l'article R. 121-13 du code de l'urbanisme.
Toutefois le maire de Saint-Avold a estimé que
ces mesures étaient insuffisantes en tant
qu'elles n'interdisaient que les constructions
nouvelles sans que soit proscrite la conversion
de locaux vides en logements. Ainsi, par un
arrêté en date du 28 mars 1995, il a durci la
rigueur de la protection de la zone en y
interdisant toute création de locaux destinés à
l'habitat, y compris la réutilisation de locaux
vides.
Les houillères du bassin de Lorraine ont déféré
cet arrêté municipal au tribunal administratif
de Strasbourg. Par jugement en date du 4 juin
1996 ce tribunal a annulé l'arrêté litigieux. La
commune de Saint-Avold a relevé appel du
jugement devant la cour administrative d'appel
de Nancy. Par un arrêt en date du 9 décembre
1999 la cour a renversé la solution des
premiers juges et estimé que l'arrêté du maire
était légal. Les houillères du bassin de Lorraine
se pourvoient régulièrement en cassation
devant vous.
Est-il véritablement besoin de souligner qu'en
filigrane de la question juridique que soulève
la présente affaire, celle-ci s'inscrit dans un
contexte socialement, médiatiquement, voire
politiquement très délicat, celui de la
prévention des risques technologiques.
D'une part, le développement de l'urbanisation
a eu pour conséquence que des infrastructures
industrielles potentiellement dangereuses,
autrefois situées au milieu de nulle part, sont
désormais enclavées dans des zones habitées
dont les habitants se trouvent directement
exposés en cas de sinistre majeur. L'accident
de l'usine AZF à Toulouse en septembre 2001
a constitué une tragique illustration de ce
phénomène. Plus que jamais, les maires sont
soumis à de fortes pressions des riverains et
savent qu'au moindre accident leur
responsabilité pénale sera recherchée, une mise
en examen étant alors tout sauf une hypothèse
d'école.
Le moyen unique de cassation qui est soulevé à
l'appui du pourvoi est fondé sur l'erreur de
droit que la cour aurait commise en estimant
que le maire avait compétence pour prendre
l'arrêté litigieux, en prescrivant sur le
fondement de ses pouvoirs de police générale
des mesures portant à l'exercice du droit de
propriété une atteinte plus sévère que celle
résultant de l'application des mesures édictées
par le préfet au titre des pouvoirs de police
spéciale qu'il tient de la législation sur les
installations classées. Ceci renvoie à l'un des «
grands classiques » du droit administratif, à
savoir la combinaison ou l'exclusion des
pouvoirs de police générale et des pouvoirs de
police spéciale.
Depuis votre décision du 18 février 1902,
Commune de Néris-les-Bains (Lebon p. 275),
la jurisprudence a été maintes fois conduite à
s'interroger sur la manière dont peuvent ou ne
peuvent pas se combiner des mesures de police
spéciale incombant aux autorités de l'État (le
plus souvent le préfet, parfois le ministre) et
des mesures de police administrative générale
décidées par le maire pour la protection de la
tranquillité, de la salubrité et de l'ordre publics.
Dans la plupart des cas ces polices peuvent se
combiner: par exemple en matière
cinématographique le maire peut prendre une
mesure plus restrictive que celle qui aura été
prise à l'échelon national, si des circonstances
locales, par exemple des risques de troubles à
l'ordre public, l'exigent (CE sect. 18 décembre
1959, Société Film Lutetia, Lebon p. 693).
Mais il peut arriver aussi que les polices
spéciale et générale ne puisse se combiner et
s'excluent, par exemple en matière de police de
chemins de fer, où le maire ne peut prendre
d'arrêté de police à l'intérieur des gares.
S'agissant du droit applicable en l'espèce, deux
éléments doivent être précisés.
S'agissant des pouvoirs de police générale dont
le maire de Saint-Avold a cru pouvoir faire
usage, il s'agit de dispositions propres au droit
local alsacien-mosellan alors codifiées à
l'article L. 181-40 du code des communes et
reprises à l'article L. 2542-4 du code général
des collectivité territoriales aux termes
desquelles « le maire a le soin [...] 2° de
prévenir par des précautions convenables [...]
des accidents et fléaux calamiteux tels que les
incendies». Mais ces dispositions sont très
proches de celles applicables dans la France
dite de l'intérieur (code des communes, art. L.
131-2 à L. 131-7 repris au code général des
collectivités territoriales, art. L. 2212-2 et s.).
Nous ne voyons guère de raison qui justifierait
qu'au regard de la question posée un sort
particulier soit fait aux communes alsaciennes
et mosellanes.
S'agissant des pouvoirs de police spéciale mis
en oeuvre par le préfet il s'agit bien de la
combinaison de la loi de 1976 sur les
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installations classées et de la loi de 1987 sur la sécurité et la prévention des risques

sécurité civile, qui forment dans le cas des
installations industrielles dangereuses un
continuum juridique, symbolisé par le fait que
leur décret d'application est le même (décret n°
77-1133 du 21 septembre 1977 modifié).
Mais la question de la combinaison de ces
deux types de pouvoirs de police n'est pas
inédite dans votre jurisprudence, car elle a fait
l'objet d'une décision des 6/2 SSR du 15
janvier 1986, Société PEC-Engineering (Lebon
p. 626). Il a été jugé que les pouvoirs de police
générale du maire n'autorisent pas celui-ci à
s'immiscer dans la police spéciale des
installations classées que la loi de 1976
attribue au préfet, et parfois, au ministre, en
l'absence de péril imminent. Un péril imminent
a pour effet de donner en ce cas compétence au
maire pour conjurer ce péril.
Il ne résulte ni de l'arrêt de la cour, ni de
l'arrêté contesté, ni des autres pièces du dossier
soumis aux juges du fond que cet arrêté ait été
pris par le maire pour faire face à un péril
imminent. L'arrêt de la cour a donc
frontalement méconnu votre jurisprudence de
1986.
Faut-il remettre en cause celle-ci ?
C'est un pas que nombre d'élus locaux se
réjouiraient de vous voir franchir. Telle n'est
pas toutefois la solution que nous vous
proposerons de retenir. Elle se traduirait, pour
certains maires, par un activisme qui ne ferait
pas nécessairement progresser la cause de la
technologiques. Prendre des décisions et faire
des choix pertinents dans cette matière exige
une compétence très pointue et une véritable
expertise et, plus encore, suppose une certaine
cohérence à l'échelle du département voire à
l'échelle nationale. Le législateur a entendu
confier cette mission fondamentale à l'État en
tant que garant des intérêts supérieurs de la
Nation. Ce n'est que dans le cas exceptionnel
d'un péril imminent que le maire a vocation a
agir de son propre chef et, en l'absence d'un tel
péril, rien ne l'empêche de saisir le préfet de tel
problème qu'il aurait décelé : tout doit même
l'encourager à le faire.
Nous vous proposons donc de confirmer votre
jurisprudence de 1986 ce qui, si vous nous
suivez, vous conduira à casser l'arrêt de la cour
pour erreur de droit. Réglant l'affaire au fond,
vous confirmerez la solution d'incompétence
retenue par le tribunal administratif de
Strasbourg et rejetterez l'appel formé contre le
jugement de ce tribunal par la commune de
Saint-Avold.
Par ces motifs, nous concluons :
- à l'annulation de l'arrêt de la cour
administrative d'appel de Nancy en date du 9
décembre 1999 ;
- au rejet de l'appel de la commune de Saint-
Avold contre le jugement du tribunal
administratif de Strasbourg en date du 4 juin
1996.

8. CAA Lyon, 26 août 2005, « Commune de Ménat »

Considérant que par un arrêté du 3 juin 2002 le maire de la commune de Ménat a [...] interdit pour
trois ans sur tout le territoire de la commune la culture en plein champ de plantes génétiquement
modifiées ainsi que tous essais des mêmes plantes à titre privé ou public [...].
Sur la légalité de l'arrêté du 3 juin 2002 en tant qu'il interdit pour trois ans la culture en plein champ de
plantes génétiquement modifiées sur tout le territoire de la commune :
Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 533-2 du code de l'environnement : « Au sens du
présent chapitre, on entend par dissémination volontaire toute introduction intentionnelle dans
l'environnement, à des fins de recherche ou de développement ou à toute autre fin que la mise sur le
marché, d'un organisme génétiquement modifié ou d'une combinaison d'organismes génétiquement
modifiés » ; qu'aux termes de l'article L. 533-3 du même code codifiant l'article 11 de la loi n° 92-654
du 13 juillet 1992 transposant la directive n° 90/220/CEE du 23 avril 1990 : « Toute dissémination
volontaire, ou tout programme coordonné de telles disséminations, est subordonné à une autorisation
préalable. Cette autorisation est délivrée par l'autorité administrative après examen des risques que
présente la dissémination pour la santé publique ou pour l'environnement. Elle peut être assortie de
prescriptions. Elle ne vaut que pour l'opération pour laquelle elle a été sollicitée » ; qu'aux termes de
l'article L. 535-2 du même code : « I - Dans tous les cas où une nouvelle évaluation des risques que la
présence d'organismes génétiquement modifiés fait courir à la santé publique ou à l'environnement le
justifie, l'autorité administrative peut, aux frais du titulaire de l'autorisation ou des détenteurs des
organismes génétiquement modifiés : 1°) Suspendre l'autorisation dans l'attente d'informations

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complémentaires et, s'il y a lieu, ordonner le retrait des produits de la vente ou en interdire l'utilisation;
2°) Imposer des modifications aux conditions de la dissémination volontaire ; 3°) Retirer l'autorisation
; 4°) Ordonner la destruction des organismes génétiquement modifiés et, en cas de carence du titulaire
de l'autorisation ou du détenteur, y faire procéder d'office. II - Sauf en cas d'urgence, ces mesures ne
peuvent intervenir que si le titulaire a été mis à même de présenter ses observations » ; qu'aux termes
de l'article 1er du décret du 18 octobre 1993 susvisé : « L'autorisation prévue par l'article 11 de la loi
du 13 juillet 1992 susvisée est, s'agissant des plantes, semences ou plants génétiquement modifiés,
délivrée par le ministre chargé de l'agriculture après accord du ministre chargé de l'environnement » ;
et qu'aux termes de l'article 9 du même décret : « Dans tous les cas où une nouvelle évaluation des
risques que la présence d'organismes génétiquement modifiés fait courir à la santé publique ou à
l'environnement le justifie, le ministre chargé de l'agriculture peut, aux frais du titulaire de
l'autorisation : a) Suspendre l'autorisation dans l'attente d'informations complémentaires ; b) Modifier
les prescriptions spéciales ; c) Retirer l'autorisation si ces risques sont tels qu'aucune mesure ne puisse
les faire disparaître ; d) Ordonner la destruction des organismes génétiquement modifiés et, en cas de
carence du titulaire de l'autorisation ou du détenteur, y faire procéder d'office. Sauf en cas d'urgence,
ces mesures ne peuvent intervenir que si le titulaire a été mis à même des présenter ses observations » ;
Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités
territoriales : « Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le
département, de la police municipale [...] » ; qu'aux termes de l'article L. 2212-2 du même code : « La
police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques.
Elle comprend notamment : [...] 5°) Le soin de prévenir par des précautions convenables, et de faire
cesser, par la distribution des secours nécessaires, [...] les pollutions de toute nature, [...] de pourvoir
d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de
l'administration supérieure » ; qu'aux termes de l'article L. 2212-4 du même code : « En cas de danger
grave ou imminent, tels que les accidents naturels prévus au 5°) de l'article L. 2212-2, le maire prescrit
l'exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances » ;
Considérant que s'il appartient au maire de prendre toutes les mesures de police générale nécessaires
pour assurer la protection de la salubrité publique, le régime d'autorisation administrative institué dans
un but de police par l'article L. 533-3 du code de l'environnement relève de la compétence du ministre
chargé de l'agriculture ; que le maire ne peut, en l'absence de péril imminent, s'immiscer dans
l'exercice des pouvoirs de police spéciale relevant des attributions des services de l'État ;
Considérant qu'il ne résulte pas des pièces du dossier que, pour interdire les essais et la culture en plein
champ de plantes génétiquement modifiées pour une période de trois ans sur l'ensemble du territoire
de la commune, le maire de la commune se soit fondé sur le risque de survenance d'un péril imminent ;
que ne sauraient en tenir lieu les perspectives de développement de l'agriculture traditionnelle ou la
nécessité de respecter le principe de précaution ; que, par suite, le maire de Ménat n'a pu, sans excéder
sa compétence, se substituer au ministre de l'Agriculture pour restreindre les essais et la culture en
plein champ de plantes génétiquement modifiées à Ménat;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Ménat n'est pas fondée à se plaindre de
ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé l'arrêté du 3
juin 2002 en tant qu'il interdit pour trois ans la culture en plein champ de plantes génétiquement
modifiées sur le territoire de ladite commune ;
Décide... (Rejet)