TEMA:

Tutela administrativă

Cadru didactic titular

Student

-2020-

1
 CUPRINS

CAPITOLUL I – ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ – SISTEM DE

AUTORITĂŢI ŞI ORGANE

I.1 . Definiţia şi trăsăturile administraţiei publice în baza Constituţiei

României şi a Legii organice speciale
I.2 Autorităţile care realizează administraţia publică
I.3. Noţiunile de autoritate şi de organ al administraţiei publice

CAPITOLUL II – INSTITUŢIA TUTELEI ADMINISTRATIVE

II.1. Scurt istoric al tutelei administrative

II.2. Definirea noţiunii de tutelă administrativă şi raportarea la legislaţia în
vigoare
II.3. Dimensiuni ale tutelei administrative
II.4. Actele supuse controlului de tutelă administrativă
II.5. Prefectul – autoritate de tutelă administrativă

CONCLUZII
BIBLIOGRAFIE

2
 CAPITOLUL I – ADMINISTRATIA PUBLICA – SISTEM DE
AUTORITATI SI ORGANE

I.1 Definiţia şi trăsăturile administraţiei publice în baza Constituţiei

României şi a Legii organice speciale

Etimologic , cuvântul administraţie provine din limba latină şi este format din propoziţia
ad =la, către şi minister = servitor, supus mai mic.

Plecându-se de la sensul etimologic s-a ajuns la o primă semnificaţie a noţiunii de

administraţie = serviciului celui mai mic ; activitatea subordonată.
Noţiunea de administraţie publică în accepţiunea organică evocă următoarele autorităţi
publice : Preşedintele României , Guvernul , ministerele şi alte organe subordonate direct
Guvernului, organe centrale de specialitate autonome, instituţii subordonate ministerelor şi
conduse de prefect , organe autonome locale (consiliul judeţean , consiliul local, primarul) şi
instituţiile subordonate acestora.
În sens material – funcţional , naţiunea de administraţie publică evocă acte juridice şi
operaţiuni materiale prin care se execută legea, fie emiterea de norme subsecvente , fie prin
organizarea sau, după caz, prestarea directă de servicii publice.
Într-o formulare concentrată, administraţia publică poate fi definită ca ansamblu
activităţilor Preşedintelui României ,Guvernului, autorităţilor administrative autonome locale şi,
după caz, structurilor subordonate acestora , prin care, regim de putere publică, se aduc la
îndeplinire legile sau, îndeplinitele legii, se prestează servicii publice.
Din definiţii se desprind următoarele trăsături dominate :
a)activitate realizată numai de autorităţi executive şi administrative numite autorităţile
administrative publice ;
b)activitate de aducere la îndeplinirea a legii (ceea ce înseamnă şi adoptarea de acte
normative cu forţa juridică inferioară legii) sau, după caz, de organizare sau realizare efectivă a
serviciilor publice;

3
 c)activitate ce se realizează în regim de putere publică, adică prin intermediul
prerogativelor , acordate de Constituţie şi legi , ce fac să prevaleze interesul public (general)
atunci când este în conflict cu interesul particular.
Chiar dacă nu este exprimat expres din definiţia rezultată că administraţi publică este
clasicul ,,Executiv” sau ,,forma fundamentală de activitate a statului” cum se susţine pe baza
Constituţiei din 1965. La ora actuală, doctrina operează cu noţiunea de Executiv pentru a evoca
activitatea publică realizată de autorităţile cu caracter constituţional şi cu origine politică, care
impulsionează administraţia publică, formând, de fapt, conducerea acesteia. Faptul că unele
autorităţi administrative prin care se realizează autonomia locală au şi atribuţii de administraţie
de stat nu înseamnă că toată activitatea lor este stabilă. Autonomia locală nu poate însemna ,,stat
în stat”, motiv pentru care în toate statele democratice din lume întâlnim ,,tutela administrativă”
(controlul reprezentanţilor Guvernului sau chiar ai şefului statului asupra autorităţilor
administrative autonome locale, cu drept de atac în conteciosul administrativ).

I.2.Autorităţile care realizează administraţia publică

Subiectele care fac administraţia publică se pot grupa astfel :

a)cei doi şefi ai executivului (Preşedintele României şi Guvernul);
b)ministerele şi alte organe centrale subordonate Guvernului ;
c)organe centrale de specialitate care nu sunt în subordinea Guvernului (autorităţi
administrative centrale autonome );
d)instituţii bugetare , regii autonome şi societăţi comerciale subordonate organic sau,
după caz, funcţional ministerelor;
e)instituţii bugetare, regii autonome şi societăţi comerciale subordonate organic sau,
după caz, funcţional organelor centrale autonome ;
f) prefectul ;
În definiţie se enumeră numai autorităţile publice de bază ale organizării administraţiei
publice (organele de vârf, administraţia ministerelor , administraţia centrală autonomă,
administraţia locală autonomă), dar se adaugă de la caz la caz şi structurile subordonate acestora.
Subordonarea administrativă , în sens organic , presupune :

4
 a)dreptule de organizare a autorităţilor inferioare;
b)dreptul de a-i transmite instrucţiuni obligatorii;
c) dreptul de supraveghere generală a activităţii;
d)dreptul de tragere la răspundere prin aplicarea sancţiunilor administrativ –
disciplinare;
e)dreptul de control al activităţii cu posibilitatea de anulare a actelor.

Constituţia , în art. 115, precizează că ministerele se pot organiza numai în subordinea

Guvernului (alin.1), iar organele centrale de specialitate cu altă denumire (evident şi alt regim
juridic; în primul rând conducătorul lor nu este membrul guvernului) se pot organiza :
a)în subordinea Guvernului;
b)în subordinea ministerelor şi
c)ca autorităţi administrative autonome.

Cele care se organizează ca autorităţi administrative autonome nu pot fi în subordinea

nici a şefului statului. Desigur, ele trebuie să respecte hotărârile Guvernului ,deoarece acesta
,,exercită conducerea generală a administraţiei publice”(art.101 din Constituţie), ca orice organ
administrativ, potrivit art. 110, se află sub controlul parlamentar , iar actele lor, în baza art.48
sunt susceptibile de atac în faţa instanţelor de contencios administrativ. Constituţia României nu
admite constituirea de organe administrative nici ,,în subordine” şi nici ,,pe lângă” Preşedintele
ţării.
În schimb în cazul Guvernului, formular cu ,,structuri subordonate” relevă atât
subordinea directă a organelor centrale (ministere, alte organe de specialitate) ori a celor locale
(prefectul) , cât şi subordonarea indirectă (prin ministere, alte organe centrale) a unor instituţii
centrale şi locale.
Pe de altă parte , în cazul ministerelor (alte organe centrale), autorităţile administrative
autonome centrale sau, după caz, autorităţile administrative autonome locale, expresia enunţată
evocă atât o subordonare organică, cât şi o subordonare funcţională, după cum este vorba de
organe administrative propriu – zise, de regii autonome sau de societăţi comerciale.

5
 I.3.Notiunile de autoritate si de organ al administratiei publice

Literatura occidentală postbelică a continuat tezele din perioada interbelică,

dezvoltând aspectele de interferenţă dintre public şi privat în ceea ce priveşte administraţia
publică, o contribuţie deosebită aducându-şi Hans Kelsen , prin celebra sa Teorie pură a
dreptului din 1962. Autorii occidentali , inclusiv cei francezi , mai ales după 1958, nu au mai
fost foarte riguroşi în ceea ce priveşte naţiunile. Clasicele puteri şi , în particular, ,,puterea
executivă” au numai dimensiunea administrativă a acestuia fiind evocate prin noţiuni ca :
organisme, organ, instituţii, structuri, servicii publice, stabilimente publice, întreprinderi
publice.

Prin organ administrativ se înţelege organul abilitat prin lege să exercite drepturi şi
obligaţii sub forma juridică a actelor administrative.
Noţiunea de ,,organ administrativ” este specifică structurilor organizatorice constituite
în sistem, deci bazate pe subordinea ierarhică, nu pe autonomie.
Din categoria organelor administrative fac parte : Guvernul, ministerele şi alte organe
centrale de specialitate din subordinea acestora (a ministerelor) , servicii publice ale ministerelor
organizate în unităţile administrativ – teritoriale şi prefecţi.
Noţiunea de autoritate administrativă are un conţinut mult mai larg (decât cea de organ
administrativ), fiind totuşi condiţionată de conferirea , de către organul abilitat de stat prin lege, a
unor drepturi şi obligaţii a căror exercitare în forma juridică a actelor administrative.
Noţiunea de autoritate administrativă caracterizează în principal, dar nu în
exclusivitate, structuri organizatorice bazate pe principiul autonomiei (aşa cum este cazul
consiliilor locale, primarilor şi consiliilor judeţene).
Deci orice organ administrativ este totodată o autoritate administrativă , dar nu orice
autoritate administrativă este şi organ administrativ.

6
 CAPITOLUL II

INSTITUŢIA TUTELEI ADMINISTRATIVE

II.1.Scurt istoric al tutelei administrative

În organizarea administrative ale Ţărilor Româneşti , instituţia tutelei administrative nu

era cunoscută, funcţionând principiul controlului ierarhic. Tutela administrativă a fost introdusă
pentru prima oară, prin Legea pentru consiliilor judeţene nr.396 din 214 aprilie 1864, care, în
art.91, prevede că ,,prefectul , în calitate de cap al administraţiei judeţene, direge toate lucrările
acestei administraţiuni şi execută hotărârile Consiliului Judeţean ”, iar ulteriorul prin Legea
comunală prin cele două legi instituindu-se dreptul de tutelă asupra unităţilor administrativ –
teritoriale care aveau personalitate juridică (respectiv asupra judeţelor şi comunelor).
Mai trebuie făcută şi sublinierea că însăşi capacitatea juridică a autorităţilor tutelare era
imperfectă din moment ce anumite acte sau operaţiuni ale acestor autorităţi trebuie încuviinţate
cu anticipaţie de putere centrală.
Prin aceeaşi lege (legea consiliilor judeţene din 1864) s-a înfiinţat funcţia de subprefect
care are reprezentantul în conducerea plăşilor în care era împărţit judeţul.

II.2. Definirea notiunii de tutela administrative si raportarea la legislatia in

vigoare

În statul unitar administraţia publică locală se înfăptuieşte potrivit cerinţelor principiilor

de autonomie locală şi descentralizarea serviciilor publice. Însă, autorităţile administrative
centrale trebuie să asigure realizarea acestor principii, în mod unitar evident cu respectarea
specificului local ce se manifestă cu deosebire, în cadrul autonomiei administrative.
Pentru a asigura realizarea acestei unităţi, autorităţile administraţiei publice centrale au
drept de control asupra autorităţilor administraţiei publice din sistem. Adică, ministerele şi

7
celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice ale acestora, descentralizate în cazurile
expres prevăzute de lege , de exemplu, dreptul Ministerelor Finanţelor prevăzut în art19/19991,
privind impozitul pe profit de a verifica egalitatea stabilirii impozitului pe profit, cât şi în temeiul
principiului ierarhiei administrative, potrivit căruia organele ierarhice superioare controlează
activitatea organelor din sistem
Definind noţiunea de tutelă administrativă , Profesor A. Teodorescu arată că “tutela
administrativă este dreptul autorităţilor centrale de a controla administraţia judeţeană, comunală
şi cea a stabilimentelor publice . drept ce se exercită faţă de unele din actele lor mai importante şi
faţă de organele lor deliberative”
Constituţia României şi legea nr 215/2001 au creat şi respectiv, organizat instituţia
prefectului cu o autoritate administrativă. Atribuţiile prefectului nu pot fi îndeplinite fără aparatul
tehnic de specialitate, şi pentru aceasta, în art.141 (1) din legea 215/2001 s-a prevăzut că
prefectul are un aparat tehnic de specialitate a cărui structură şi atribuţii se stabilesc prin
hotărâre a guvernului.

III.3. Dimensiuni ale tutelei administrative

Tutela administrativă se exercită pe două dimensiuni : tutela asupra existenţei organelor

tutelare şi tutela asupra activităţii acestora.
Tutela asupra existenţei organelor tutelare cunoaşte o formă dură, în care organul de
tutelă are dreptul să dispună demiterea sau dizolvarea organului tutelat, şi o formă liberală , în
care organul de tutelă nu dispune decât de o acţiune disciplinară , deci de dreptul de a sesiza o
jurisdicţie, în vedere demiterii sau a dizolvării organului tutelat, decizia revenind judecătorului ,
independent , imparţial şi inamovibil. Forma liberală poate fi înăsprită prin instituţia suspendării
de drept a organului împotriva căruia se exercită acţiunea disciplinară, prin dreptul organului de
tutelă de a dispune suspendarea organului tutelat împotriva căruia exercită acţiunea disciplinară
sau doar dreptul acestuia de a cere instanţei suspendarea.
Prezenţa tutelei administrative este o deosebire esenţială între statul unitar care
recunoaşte autonomia locală şi statul federal, instituţia tutelei fiind de neconceput în raporturile
dintre federaţie şi componentele sale.

8
 II.4. Actele supuse controlului de tutela administrativa

În vederea a realizării sarcinilor ce le revin – satisfacerea intereselor generale ale

societăţii – serviciilor publice adoptă sau emit acte juridice şi săvârşesc fapte materiale
(administrative) producătoare de efecte juridice, în scopul naşterii , modificării sau stingerii
raporturilor juridice de drept administrativ dar şi al altor ramuri de drept. Considerând că
serviciile publice prin care se realizează sarcinile puterii executive sunt : organe ale
administraţiei publice, vor fi studiate aci doar acele acte emise de primele două servicii publice.
Articolul 345 cuprindea următoarele dispoziţii cu privire la actele autorităţilor locale
supuse controlului tutelar :
a)regulamente comunale , municipale şi judeţene;
b)dările şi împrumuturile;
c)actele de dispoziţiune privitoare la patrimoniul satului, comunei , municipiului şi
judeţului precum : vânzările, cumpărările, schimburile, ipotecile , donaţiile ;
d)arcudările şi încheierile pe un teren mai lung de 3 ani ale bunurilor care aparţin satelor
, comunelor , municipiilor şi judeţelor;
tranzacţiile şi compromisurile relativ la averi mobiliare şi imobiliare , renunţări şi
recunoaşteri de asemenea dări;
e)lucrările , întreprinderile şi furniturile când angajează cheltuieli peste prevederile
bugetare ale unui an
Luând în considerare scopul instituţiei tutelei administrative, de a asigura respectarea
legii de către autorităţile locale autonome înzestrate cu exerciţiul puterii publice, rezultă că pot
forma obiectul tutelei administrative numai actele juridice în regim de putere publică , nu şi
actele juridice de drept privat (actele de gestiune).astfel chiar din Constituţie se prevede în art.
122, alin. 4 că ,,prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al
consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal”.
Pentru a întări articolul din Constituţie, Legea nr.215/2001 legea administraţiei publice
locale prevede în art. 135 alin.1 că ,,urmare a exercitării controlului asupra localităţii actelor
adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale ori judeţene, precum şi de
preşedintele consiliului judeţean, prefectul poate ataca în faţa instituţiei de contencios
administrativ aceste acte în termen de 30 zile de la comunicare, dacă le consideră ilegale, cu
excepţia celor de gestiunea curentă. Actul atacat este suspendat de drept”.

9
 Controlul legalităţii actelor administrative de autoritate se exercită pe cale

administrativă la cerere sau din oficiu. În cazurile în care controlul legalităţii se exercită la
cerere este recurs administrativ iar dacă acest control se exercită din oficiu este control
administrativ. La rândul său recursul administrativ este de două feluri recurs graţios şi recurs
ierarhic.
Controlul administrativ , adică controlul exercitat de organele administraţiei publice
este de 3 feluri: control intern, control ierarhic şi control exercitat , în condiţiile legii, de
anumite organe.
Astfel , prefectul, ca reprezentant al Guvernului ,în exercitarea controlului de tutelă
administrativă are dreptul de a ataca , la instanţe de contencios administrativ, actele autorităţilor
publice locale dacă le consideră ilegale.

II.5. Prefectul – autoritate de tutela administrativa

Instituţia prefectului îşi are originea în antichitate, nesemnificând fie unităţi

administrative care, la români, purtau denumirea de “praefectural”, fie funcţii oficiale civile,
militare ori economice – “proefecţi” ori “praefectus urbis” – prefectul Romei.
În cea mai mare parte în ţările Uniunii Europene la un eşalon local există un
reprezentant al statului care exercită funcţie de “Poliţie administrativă”, de administraţie
generală, şi de control a actelor autorităţilor locale (Funcţia de tutelă administrativă).
Este cazul Guvernatorului de provincie din Belgia, a consilierului de plan în Germania,
al prefectului în Grecia, Italia şi Franţa, al guvernatorului civil în Spania, al comisarului regal în
Olanda, ori a guvernatorului civil de district din Portugalia.
În majoritatea acestor ţări reprezentatul statului are rolul de a coordona servicii
exterioare ale diferitelor ministere, în altele acest rol devine unui reprezentant al Ministerului de
Interne (Danemarca), în altele unui reprezentant al Guvernului (Grecia), iar în altele unui
reprezentat al Primului Ministru.
Ca reprezentant al guvernului, prefectul este supus “Jocului politic”, iar funcţia sa are
caracter politic. Cât priveşte calitatea sa de şef al serviciilor publice statale, textul nu face

10
distincţie între serviciile publice exterioare ale ministerelor şi serviciilor publice exterioare are
autorităţilor centrale de specialitate.
Până unde se extinde puterea prefectului într-un caz şi celălalt şi deci, care este
semnificaţia cuvântului “conduce”, din art. 122 alin. 2, se vor stabili prin lege şi ordonate,
deoarece alin. 3 precizează că atribuţiile prefectului se stabilesc potrivit legii şi nu potrivit legii
organice.
Ca autoritate de supraveghere a respectării legii de către autorităţile administraţiei
publice locale, prefectul are dreptul să atace în contencios administrativ orice act al unui consiliu
ales (local sau judeţean), a oricărui primar sau al oricărui organ executiv creat , potrivit legii, la
nivel judeţean, atunci când apreciază că acest act este ilegal. Textul alin.4 consacră şi instituţia
contensionului administrativ. Pentru a se evita producerea unor efecte ireparabile, Constituţia
prevede principiul suspendării , de drept, a actului atacat, fiind consacrată o normă de protecţie
atât a persoanei , în faţa unor eventuale aluzii ale autorităţii administraţiei publice locale, cât şi a
intereselor naţionale, în raport cu cele locale
Ţinând seama de atribuţiile ce-I revin, prefectul nu le-ar putea îndeplini dacă nu ar avea
un aparat tehnic de specialitate şi pentru aceasta în art. 141 din Legea nr.215/2001 este prevăzut
că “prefectul are un aparat propriu de specialitate , ale cărui structură şi atribuţii se stabilesc prin
hotărâre a Guvernului”.

CONCLUZII

11
 În toate ţările democratice, unităţile administrativ – teritoriale la nivel cel mai înalt au
câte un reprezentant al statului , al puterii executive, cu rolul de a veghea asupra aplicării legii de
către autorităţile administraţiei publice locale, organizate pe baza autonomiei administrative.
Autonomia locală într-un stat unitar nu poate fi concepută decât în anumite limite. Nu
se poate admite ca într-un stat de drept să fie nesocotită legea sau autoritatea executivului central
şi a justiţiei datorită aplicării principiului autonomiei locale.
Colectivităţile locale dispun, în baza prevederilor legii, de autorităţi administrative
proprii, autonome faţă de stat. Aceste autorităţi (consiliile locale, primarii) sunt reprezentate
colectivităţilor locale, rezultate din alegeri libere.
Pentru rezolvarea operativă a treburilor locale este necesar ca aceste autorităţi să
dispună de o competenţă care să le confere autonomie faţă de organele administraţiei publice a
statului.
Autorităţile publice centrale supraveghează activitatea colectivităţilor locale, exercitând
asupra un anumit tip de control numit tutelă administrativă, control care vizează legalitatea şi nu
oportunitatea actelor emise.
Potrivit reglementărilor constituţionale, prefectul este reprezentant al guvernului pe
plan local, conducător al serviciilor statului in judeţ si un rol de a efectua controlul administrativ
pentru supravegherea respectării legii de către autorităţile administraţiei publice locale.
Relaţiile dintre prefect şi guvernul pe care îl reprezintă, sunt relaţii de autoritate,
ierarhice, determinate de structura ierarhică a sistemului autorităţilor statului şi relaţii
funcţionale, care de regulă se realizează in sprijinul celor dintâi.
Tutela administrativă nu este o instituţie perimată , ea este încă de actualitate. Într-un
stat unitar, cum este şi România, centrul are dreptul să controleze, în limitele legii, atât
activitatea serviciilor sale publice descentralizate din unităţile administrativ teritoriale, cât şi
activitatea administraţiei publice locale.
Această formă de control asigură conducerea unitară a activităţii autorităţilor
administraţiilor locale cu laurea în considerare a autonomiei locale.

BIBLIOGRAFIE

12
 ARTICOLE ŞI STUDII DE SPECIALITATE

1. EMIL BĂLAN, Instituţia prefectului în sistemul administraţiei publice din România,

în “Dreptul”nr. 8/1997
2. MIRCEA PREDA , Atribuţiile prefectului conferite prin Legea nr. 69/1991, în
“Dreptul” nr.5-6 , 1994
3. CORNELIU LIVIU-POPESCU, Tutela exercitată de prefect asupra actelor
autorităţilor administrative ale colectivităţilor locale, în “Dreptul” nr. 8/1996

ACTE NORMATIVE
1. CONSTITUŢIA ROMÂNIEI (Monitorul Oficial nr. 23 / 1991)
2. LEGEA NR. 188/1999 PRIVIND STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI
(Monitorul Oficial nr. 600 /1999)
3. LEGEA NR. 29/1990 PRIVIND CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV (Monitorul
Oficial nr. 122/1990)
4. LEGEA NR. 95/1933 – LEGEA PENTRU ORGANIZAREA COMITETELOR DE
REVIZUIRE (Monitorul Oficial nr. 92/1933)

13