UNIVERSITATEA AL. I.

CUZA, IAŞI
FACULTATEA DE ECONOMIE ŞI ADMINISTRAREA AFACERILOR
SPECIALIZAREA ADMINISTRAŢIE PUBLICA

CONTENCIOSUL
ADMINISTRATIV
 NOŢIUNEA DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV

Etimologic, cuvântul contencios derivă din latinescul „ contendere” = a lupta. Astfel,

în dreptul administrativ termenul de contencios a început să fie utilizat pentru a delimita
căile de atac jurisdicţionale împotriva operaţiunilor şi actelor administrative de
recursurile administrative obişnuite. Un recurs (cale de atac) căpăta caracter jurisdicţional
ori de câte ori autoritatea care-l soluţiona avea calitatea de judecător. În felul acesta s-a
ajuns, atât în doctrină cât şi în legislaţie, să se utilizeze în mod curent termenii:
contencios administrativ; acţiuni de contencios administrativ; instanţă de contencios
administrativ; legea contenciosului administrativ; hotărâri de contencios administrativ.
Noţiunea de contencios administrativ are două sensuri principale:
 Un sens material, referitor la activitatea de soluţionare a unor conflicte de interese
sau a unor conflicte juridice, implicând natura litigiilor propuse spre soluţionare
 Un sens organic/formal, referitor la organele competente să soluţioneze asemenea
conflicte, respectiv totalitatea instanţelor judecătoreşti abilitate să verifice, prin
secţiile de contencios administrativ, legalitatea actelor şi faptelor administrative
contestate.
În aceste sens, Constituţia României prevede, în articolul 52, alin.1 că „persoana
vătămată într-un drept ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act
administrativ sau prin nesoluţionarea la termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să
obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi
repararea pagubei.”
În prezent, în România, activitatea de contencios administrativ este realizată în temeiul
dispoziţiilor legii 554 din 2004 si al articolelor 2, 3 şi 4 din Codul de Procedură Civilă,
soluţionarea litigiilor dintre componentele sistemului de administraţie şi orice altă
persoană fizică sau juridică fiind dată în competenţă secţiilor de contencios administrativ
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, de la Curţile de Apel, Tribunalurile Judeţene şi al
Municipiului Bucureşti.

2
 Astfel, activitatea desfăşurată de instanţele de contencios administrativ constă în
soluţionarea unui conflict juridic, în care cel puţin una din părţi este o autoritate a
administraţiei publice, un funcţionar al acesteia sau un serviciu public administrativ.
Organele ce înfăptuiesc această activitate special creată nu sunt distincte, ci fac parte din
sistemul organelor judecătoreşti. Obiectul acţiunii în contencios administrativ poate fi:
• Anularea ori modificarea unui act administrativ;
• Obligarea autorităţii administrative la rezolvarea unei cereri referitoare la un drept
recunoscut de lege;
• Repararea pagubei ce i-a fost cauzată prin emiterea actului administrativ,
respectiv prin refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de
lege.
Putem concluziona că „prin contencios administrativ se înţelege activitatea de
soluţionare de către instanţele competente, potrivit legii, a conflictelor în care cel puţin
una din părţi este organ al administraţiei publice, un funcţionar al acesteia ori un serviciu
public administrativ, conflicte născute din acte administrative ilegale, ori din refuzul de a
rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege”.1
Suntem în prezenţa unui contencios de plină jurisdicţie in cazurile în care instanţa de
contencios administrativ este competentă să anuleze ori să modifice actul administrativ
atacat, să oblige organul autorităţii publice să rezolve o cerere referitoare la un drept
recunoscut de lege şi să acorde daune cauzate de autoritatea publică particularului prin
actul administrativ de autoritate adoptat sau emis, ori prin refuzul de a rezolva o cerere
referitoare la un drept recunoscut de lege. Conţinutul contenciosului administrativ de
plină jurisdicţie se desprinde din dispoziţiile articolului 18 din Legea contenciosului
administrativ nr. 554 din 2004, potrivit cărora instanţa,soluţionând acţiune, poate, după
caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să
emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris.
Potrivit alin. 3 al aceluiaşi articol, în cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra
daunelor materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.

1
Toader Toma, „Tratat de drept administrativ”, Editura Vasiliana, Iaşi, 2003, p. 410

3
 PRINCIPALELE SISTEME DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV

Conţinutul şi sfera contenciosului administrativ ca fenomen juridic, implicit a noţiunii

respective, au variat de la o ţară la alta, în aceeaşi ţară de la o perioadă la alta, de la un
autor la altul. Aceste orientări diferite ale doctrinei sunt determinate, în principal, de
interdependenţele care au fost fundamentate între sensul material şi sensul
formal/organic al contenciosului administrativ.2
Doctrina franceză definea contenciosul administrativ prin raportare la organele
competente a soluţiona litigiile dintre „administraţie” şi „administraţii” (în sensul
organic); cum s-au înfiinţat, încă din perioada revoluţiei, tribunale administrative, în
sistemul Consiliului de Stat, s-a ajuns la coincidenţa între sensul organic (formal) şi cel
material. Sensul material al noţiunii de contencios administrativ este axat fie pe
subiectele între care are loc litigiul, fie pe regulile juridice invocate în cauză şi aplicate în
soluţionarea acesteia.
Din punct de vedere formal se cunosc trei mari sisteme de contencios administrativ:
 Sistemul administratorului judecător;
 Sistemul francez al jurisdicţiei speciale administrative (tribunalele administrative
şi Consiliul de Stat);
 Sistemul anglo-saxon al competenţei instanţelor de drept comun competente în
materia contenciosului administrativ.
Sistemul francez se bazează pe două principii fundamentale:
• Principiul separării activităţilor administrative de activităţile judiciare;
• Principiul separării administraţiei active de justiţia administrativă, care
constituie un ordin de jurisdicţie paralel şi separat de puterea judiciară.
În ţările anglo-saxone, Marea Britanie şi SUA, sunt instituite şi tribunale
administrative, ceea ce face ca viziunea mai sus menţionată cu privire la contenciosul
administrativ să aibă cel mult caracter istoric. În ţara noastră, legislaţia în domeniu a

2
Antonie Iorgovan, „Tratat de drept administrativ. Ediţia a III-a, revăzută şi adăugită” , Editura Juridică
Nemira, Bucureşti, 2000, p. 379

4
căpătat pe rând valenţe ale sistemului francez, apoi ale celui anglo-saxon urmând uneori
chiar principii proprii celui al administratorului judecător. Reglementările actuale se
caracterizează prin:
 Instituirea unui control de plină jurisdicţie, în sensul că persoana interesată poate
cere, iar instanţa este abilitată să dispună, prin hotărâre, după caz: anularea, totală
sau parţială, actului administrativ contestat, modificarea actului, suspendarea
acestuia, obligarea organului de administraţie publică la emiterea actului referitor
 Instituirea unui control direct, prin acţiune judiciară;
 Realizarea a două grade de jurisdicţie, respectiv fondul şi recursul;
menţionând însă multe excepţii – nu mai puţin de 10 categorii de acte administrative nu
pot fi contestate în faţa instanţelor de contencios administrativ - nu se reuşeşte, totuşi, să
se realizeze un contencios administrativ complet.

RECLAMANTUL

În litigiile de contencios administrativ, calitatea de reclamant este reglementată de

articolul 1 din legea nr. 554 din 2004, care prevede că: „Orice persoană, care se consideră
vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică,
printr-un act administrativ, sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se
poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului,
recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost
cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.”
Persoana fizică sau juridică ce are calitatea de reclamant în acţiunea în contenciosul
administrativ trebuie să fie, anterior acesteia subiect pasiv într-un raport juridic de drept
administrativ, al cărui izvor – act juridic administrativ – să fi produs vătămarea unui drept
legitim.
Aşadar, poate avea calitatea de reclamant orice persoană fizică sau juridică, română
sau străină, care are capacitatea de a sta în justiţie şi „se consideră vătămată într-un drept
al său” printr-un act administrativ sau care i-a fost refuzat de o autoritate a administraţiei
publice române.

5
 Desigur, capacitatea de a sta în justiţie nu poate fi decât „o condiţie generală” şi nu o
condiţie specifică acţiunilor de contencios administrativ.
Calitatea de reclamant o pot avea atât particularii – persoane fizice şi juridice, cât şi
funcţionarii autorităţilor administraţiei publice.
Funcţionarii din cadrul administraţiei publice sunt părţi în litigiul de contencios
administrativ atunci când se adresează, potrivit legii, acestor instanţe pentru atingerea
adusă drepturilor pe care le au prin acte administrative emise de autorităţile administraţiei
în cadrul cărora îşi desfăşoară activitatea.
În ceea ce priveşte persoanele juridice se constată că legea deschide posibilitatea
acţiunii în contencios administrativ pentru „orice persoană” (fie ea fizică sau juridică).
Deci, nu se pune problema limitării accesului la justiţie a persoanelor juridice „dacă
acestea se consideră vătămate într-un drept al lor ori interes legitim”.
În acelaşi sens se poate afirma că şi dreptul prefectului, dar nu ca persoană vătămată, ci
care în calitatea sa de reprezentant al Guvernului, care exercită controlul cu privire la
legalitatea actelor administrative de către autorităţile publice locale şi judeţene, putând
ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, orice act al consiliului judeţean, al
celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal ( art.122 din
Constituţie).
În concluzie, se poate arăta că poate fi reclamant orice persoană fizică sau juridică
care se consideră vătămată într-un drept al ei recunoscut de lege.

PÂRÂTUL

În litigiile de contencios administrativ, în primul rând poate fi pârât orice autoritate

administrativa, prin acestea înţelegându-se serviciile publice administrative, care
realizează sarcinile puterii executive de realizare a intereselor generale ale societăţii.
Intră în această categorie:
• Organele administraţiei publice;
• Instituţiile publice şi regiile autonome de interes public;

6
 • Alte servicii publice administrative.
In al doilea rând, calitatea de pârât o poate avea funcţionarul public care a elaborat
actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii referitoare la un drept
recunoscut de lege ori la elaborarea unui certificat, a unei adeverinţe sau a oricărui alt
înscris.
Astfel, funcţionarul public poate deveni pârât numai în cazurile în care, prin cerere, se
solicită şi plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat.

CONDIŢIILE ACŢIUNII ÎN CONTENCIOS ADMINISTRATIV

Acţiunea în justiţie – pe baza prevederilor legii 554 din 2004 – trebuie să îndeplinească
următoarele condiţii:
1. Actul contestat să fie un act administrativ
2. Refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative de a rezolva o cerere
privitoare la un drept recunoscut de lege
3. Actul să aducă atingere unui drept subiectiv sau unui interes legitim
4. Actul atacat să fie emis de o autoritate administrativă
5. Procedura prealabilă sesizării instanţei de contencios administrativ
6. Sesizarea instanţei în termen de 30 de zile
7. Actul contestat să intre sub incidenţa legii 554 pe 2004.

1. Actul contestat să fie un act administrativ

Acest act trebuie să fie un act administrativ de autoritate, pentru care legea specială să
nu prevadă o altă procedură de atac.
Despre caracterul de „autoritate” al actului administrativ se afirmă doar că acesta
trebuie să rezulte din natura lui de a fi adoptat sau emis în baza şi în vederea executării
legii de un serviciu public administrativ, investit prin lege cu dreptul de a emite astfel de
acte.

7
 Cât priveşte cea de-a doua trăsătură, legea impune condiţia inexistenţei unei alte căi de
atac, cunoscut fiind faptul că cel care se consideră vătămat într-un drept al său printr-un
act administrativ se poate adresa, potrivit dreptului comun, adică judecătorilor sau altor
organe ale administraţiei publice ierarhic superioare şi nu instanţelor de contencios
administrativ.

2. Refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative de a rezolva o cerere privitoare la

un drept recunoscut de lege
În legătură cu această condiţie, se observă în articolul 8 alin.1, că se consideră refuz
nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege si faptul de a
nu răspunde petentului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii respective, dacă
prin lege nu se prevede un alt termen.
Astfel, acţiunea formulată în contencios administrativ va cuprinde cererea ca instanţa
de contencios să oblige autoritatea administrativă să emită un act administrativ, ori să
elibereze un certificat sau orice alt înscris la care reclamantul avea dreptul recunoscut de
lege, precum si faptul că aceste cereri nu au fost rezolvate în termen de 30 de zile de la
înregistrarea lor.

3. Actul să aducă atingere unui drept, unei libertăţi sau unui interes recunoscut de lege
Dacă autoritatea publică vatămă un drept printr-un act administrativ emis dreptul
subiectiv ori un interes recunoscut de lege sau nu soluţionează în termenul legal, persoana
vătămată este îndreptăţită să participe şi să obţină recunoaşterea dreptului pretins,
anularea actului şi repararea pagubei. Pentru apărarea drepturilor, libertăţilor şi a
intereselor legitime, persoanele se pot adresa justiţiei.

4. Actul să provină de la o componenta a sistemului de administraţie publică (sau,

uneori, de la o altă autoritate publică, abilitată să emită acte administrative)
Potrivit legii, obiectul „atacului” în contencios administrativ trebuie să fie un act
adoptat sau emis de o autoritate administrativă. Sfera actelor supuse contenciosului
administrativ sunt: 3

3
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 417

8
  Organe ale administraţiei de stat (Preşedintele României, Guvernul, ministerele,
prefecturile etc.)
 Organe ale autonomiei locale (Consiliul Judeţean, Consiliul Local şi structuri
subordonate acestora)
 Organisme nonguvernamentale (barouri, asociaţii, societăţi, institute, academii
etc.) autorizate prin lege să presteze servicii publice,în regim de putere publică
(stabilimente de utilitate publică)

5.Procedura prealabilă sesizării instanţei de contencios administrativ

Acesta constă în obligaţia, în sarcina celui interesat să acţioneze în contencios
administrativ, de a exercita, în termen de 30 de zile, recursul. Acest termen legal se
calculează, în zile lucrătoare, de la comunicarea actului, în cazul actelor individuale, sau
publicarea actului, în cazul celor normative.
Chiar dacă pentru acest termen nu operează instituţia suspendării, întreruperii şi
repunerii n termen specifică termenului de prescripţie, partea care, dintr-o împrejurare
mai presus de voinţa sa, nu s-a putut adresa autorităţii administrative în termen de 30 de
zile de la comunicarea actului respectiv sau de la expirarea termenului prevăzut la art. 7,
alin. 1, din legea 554/2004, va putea face acest lucru în termen de 15 zile de la încetarea
împiedicării soluţiei care trebuie găsită în norme asemănătoare şi principiile generale ale
dreptului.

6.Sesizarea instanţei în termen de 30 de zile

Condiţia de termen care grevează exercitarea acţiunii directe în contencios
administrativ se referă la obligaţia celui interesat de a contesta actul considerat ilegal în
termenul legal comun de 30 de zile sau cel maximal de un an. După îndeplinirea
procedurii prealabile, instanţa poate fi sesizată în termen de 30 de zile, care curge de la
data comunicării soluţiei de autoritate administrativă emitentă sau de autoritatea
administrativă superioară,ori la expirarea termenului de 30 de zile în care aceste autorităţi
trebuiau să rezolve reclamaţia.

9
 Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau
recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de
6 luni (art.11, alin. 1) de la:
a) data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data comunicării
refuzului, considerat nejustificat, de soluţionare a cererii;
data expirării termenului legal de soluţionare a cererii ;Pentru motive temeinice, în cazul
actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut, dar
nu mai târziu de un an de la data emiterii actului (art 11. alin. 2)
b) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul
contractelor administrative.

Dacă reclamantul introduce cererea la instanţă după trecerea termenului de 30 de zile

de la comunicarea soluţiei asupra reclamaţiei, chiar înăuntrul termenului de un an de la
comunicarea actului administrativ, ea urmează a fi respinsă ca fiind prescrisă..

7. Actul contestat să intre sub incidenţa Legii 554/2004

Această lege nu se aplică actelor administrative emise anterior intrării sale în vigoare,
dar se aplică cererilor introduse ulterior acestei date, termenul de 30 de zile prevăzut la
art. 7, alin.1 reîncepând să curgă de la intrarea în vigoare.

COMPETENŢA MATERIALĂ

Competenţa materială de soluţionare în primă instanţa a litigiilor se împarte între

tribunalele administrativ-fiscale şi secţiile de contencios administrativ ale curţilor de apel.
Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi
judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi
accesorii ale acestora, de pana la 5 miliarde lei, se soluţionează, în fond, de tribunalele
administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de
autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii,
datorii vamale şi accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se soluţionează, în

10
fond, de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege
specială nu se prevede altfel.

Recursul împotriva sentinţelor tribunalelor administrativ-fiscale se judecă de secţiile de

contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, iar recursul împotriva sentinţelor
pronunţate de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel se judecă de
secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, dacă prin
lege specială nu se prevede altfel. Reclamantul va anexa la acţiune copia actului
administrativ pe care îl ataca sau, după caz, răspunsul autorităţii publice prin care i se
comunica refuzul rezolvării cererii sale. În situaţia în care reclamantul nu a primit nici un
răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificata prin numărul şi data
înregistrării la autoritatea publica, precum şi orice înscris care face dovada îndeplinirii
procedurii prealabile. Termenul pentru introducerea acţiunii a fost mărit la 6 luni,
începând să curgă de la momente diferite în funcţie de situaţiile care se pot ivi in practică.
Până la constituirea tribunalelor administrativ-fiscale, litigiile se soluţionează de
secţiile de contencios administrativ ale tribunalelor.

ACTE ADMINISTRATIVE EXCEPTATE

Sfera actelor ce nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ cuprinde trei

categorii:
- actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu
Parlamentul;
- actele de comandament cu caracter militar;
- actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege
organică, o alta procedură judiciară.
In ceea ce priveşte actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de
război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea
naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea
consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor, acestea pot fi atacate
numai pentru exces de putere.(art. 5)

11
 SPEŢE

I. Excepţie de nelegalitate. Condiţia existenţei unei legături între fondul pricinii şi

excepţia de nelegalitate. Nemotivarea excepţiei. Respingere.

Lege Nr. 554/2004, art. 4. Drept administrativ. Excepţie de nelegalitate.

În conformitate cu dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 excepţia de
nelegalitate poate fi invocată doar în cazul în care soluţionarea pe fond a unei acţiuni
depinde de actul administrativ a cărui legalitate se cere a fi cercetată. Pentru a putea fi
admisă, excepţia de nelegalitate trebuie să fie motivată. Analizând motivele invocate,
instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia, în situaţia în care le găseşte întemeiate,
pronunţă o încheiere, de asemenea motivată, prin care sesizează instanţa de contencios
administrativ şi dispune suspendarea judecării cauzei până la soluţionarea excepţiei.

În lipsa încheierii de sesizare motivată în sensul stabilirii unei legături intre

fondul pricinii şi excepţia de nelegalitate, instanţa de contencios administrativ este
nelegal investită iar hotărârea este pronunţată cu depăşirea limitelor în care a fost
reglementat controlul judecătoresc al actelor administrative pe cale de excepţie.

Î.C.C.J., Secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Decizia nr. 461 din 8 februarie 2006

În cadrul litigiului aflat pe rolul Tribunalului Braşov – Secţia Civilă, având ca obiect
revendicarea formulată de către reclamantul Judeţul Braşov în contradictoriu cu pârâţii
Universitatea „T”, CSC şi Ministerul Educaţiei şi Cercetării, a unui imobil compus din
teren şi clădire situat în municipiul Braşov, reclamantul a invocat excepţia de nelegalitate
a Ordinului nr. 5683/15.12.2005 emis de Ministerul Educaţiei şi Cercetării, ordin prin
care a fost atestat dreptul de proprietate asupra imobilului în cauză, în favoarea

12
Universităţii „T”. Sesizată în temeiul art. 4 din Legea 554/2004 prin încheierea din
16.12.2005 a Tribunalului Braşov, Curtea de Apel Braşov a admis excepţia şi a constatat
nelegalitatea Ordinului nr. 5683/15.12.2005 emis de MEC.

Împotriva acestei sentinţe, pârâţii au declarat recurs, recursurile lor fiind admise pentru
următoarele considerente: În litigiul de drept civil în cadrul căruia a fost invocată
excepţia de nelegalitate a Ordinului nr.5683/15.12.2005, pârâta Universitatea „T” a
invocat dreptul său de proprietate asupra imobilului, dobândit prin lege ca mod originar
de dobândire a proprietăţii, şi anume prin îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 166
din Legea nr. 84/1995, aşa cum s-a constatat prin decizia civilă nr. 138/A/05.02.2003 a
Tribunalului Braşov, menţinută ca legală şi temeinică prin decizia nr. 6458/18.11.2004,
pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia civilă şi de proprietate
intelectuală.

Excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 5683/15.12.2005 care a atestat acest drept de

proprietate, ridicată de către reclamant nu a fost motivată, în sensul că nu au fost arătate
acele motive de nelegalitate a respectivului act administrativ pe care partea le consideră
susceptibile să influenţeze soluţionarea fondului în cauza de drept civil dedusă judecăţii.

Datorită neîndeplinirii acestei condiţii de contestare în justiţie a unui act administrativ,

pe cale directă sau pe cale incidentă, Tribunalul Braşov nu a verificat dacă între fondul
pricinii pentru care a fost investit şi ordinul emis de Ministerul Educaţiei şi Cercetării pe
parcursul judecării cauzei există o legătură juridică, suficientă pentru a face necesară
cenzurarea nelegalităţii ordinului în procedura cu caracter accesoriu prevăzută de art.4
din Legea nr. 554/2004. La rândul său, Curtea de Apel Braşov, ca instanţă de contencios
administrativ, nu a examinat dacă erau îndeplinite condiţiile legale pentru a se pronunţa
asupra excepţiei de nelegalitate, deşi încheierea de sesizare a sa nu a fost motivată de
tribunal şi a acordat un termen pentru ca reclamantul să motiveze în fapt şi în drept
excepţia invocată.

Motivarea depusă ulterior, nu îndeplineşte cerinţa procedurală impusă de art.4 alin.1

din Legea nr. 554/2004, pentru că reclamantul a justificat invocarea excepţiei printr-o

13
simplă enunţare a normei cuprinsă în textul de lege susmenţionat, nearătând elementele
de fapt şi de drept care să determine aplicarea ei în cauză. Nefiind stabilită existenţa
legăturii dintre fondul pricinii şi excepţia de nelegalitate, instanţa de contencios
administrativ a apreciat greşit că a fost legal sesizată să cenzureze în temeiul art.4 din
Legea nr. 554/2004 nelegalitatea Ordinului nr. 5683/15.12.2005 şi din acest motiv,
hotărârea a fost pronunţată cu depăşirea limitelor în care a fost reglementat controlul
judecătoresc al actelor administrative pe cale de excepţie.

Această concluzie rezultă din faptul că actul administrativ cu caracter individual, a

cărui nelegalitate a fost invocată de reclamant, nu produce efecte juridice proprii cu
privire la dreptul de proprietate al universităţii pârâte asupra imobilului în cauză, întrucât
conţinutul său atestă regimul juridic al bunului constatat cu autoritate de lucru de lucru
judecat în decizia civilă nr.138 A/5.02.2003 pronunţată de Tribunalul Braşov – Secţia
civilă.

Prin această hotărâre judecătorească, menţinută ca legală şi temeinică prin decizia

nr.6458/18.11.2004 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia civilă şi de proprietate
intelectuală, s-a constatat că Universitatea „T” este, prin lege, titulara dreptului de
proprietate asupra imobilului. Dreptul de proprietate al universităţii pârâte a fost constatat
în baza art.166 din Legea nr. 84/1995 republicată, reţinându-se îndeplinirea condiţiilor
prevăzute de acest text de lege, întrucât imobilul face parte din baza materială a
învăţământului şi a fost realizat din fondurile statului, prin cumpărare cu venituri
publice. Dreptul de proprietate astfel constatat a fost opus de universitatea pârâtă în
acţiunea de revendicare formulată de Judeţul Braşov şi deci apărarea sa a fost întemeiată
pe o hotărâre judecătorească irevocabilă.

În atare situaţie, Ordinul nr. 5683/15.12.2005 de atestare a dreptului respectiv este un

act de executare a hotărârii judecătoreşti irevocabile cu privire la îndeplinirea cerinţelor
prevăzute de art.166 din Legea nr.84/1995 republicată şi deci nu constituie un act juridic
distinct de aplicare a acestei norme legale. Constatând că Ordinul nr. 5683/15.12.2005
este nelegal faţă de dispoziţiile art.166 din Legea nr. 84/1995, cu motivarea că această
reglementare nu este aplicabilă universităţii pârâte, instanţa de contencios administrativ s-

14
a pronunţat implicit asupra fondului litigiului privind dreptul de proprietate, depăşind
astfel cadrul procesual prevăzut de art.4 din Legea nr. 554/2004, întrucât a încălcat
competenţa materială a tribunalului investit cu acţiunea în revendicare, dar şi autoritatea
de lucru de judecat a deciziei civile nr.138/A/5.02.2003. Ordinul nr.5683/15.12.2003 nu
atestă o altă situaţie juridică decât cea constatată prin hotărârea judecătorească
irevocabilă menţionată anterior şi nu produce alte consecinţe asupra aprecierii dreptului
propriu invocat de universitatea pârâtă în cadrul acţiunii în revendicare.

Prin motivele de nelegalitate a Ordinului nr. 5683/15.12.2005 invocate pe cale de

excepţie de către Judeţul Braşov, se contestă în realitate dreptul de proprietate al
Universităţii „T” constatat în mod irevocabil într-un alt litigiu civil, ceea ce aduce
atingere principiului autorităţii de lucru judecat. Din acest motiv, nu au fost examinate în
cauză susţinerile formulate de părţi pe fondul pricinii şi asupra cărora s-a pronunţat greşit
instanţa de fond pe calea excepţiei de nelegalitate, cum sunt apărările referitoare la lege,
ca mod originar de dobândire a dreptului real de proprietate sau prezumţia de proprietate.

De asemenea, instanţa de fond s-a pronunţat greşit asupra unor motive de nelegalitate
care vizează condiţiile de formă ale Ordinului nr. 5683/15.12.2005 deşi acestea, prin
natura lor, nu pot avea o incidenţă asupra soluţiei din litigiul de drept civil şi nici nu au
fost invocate de reclamant în susţinerea excepţiei. Astfel, instanţa de contencios
administrativ a constatat greşit nelegalitatea Ordinului nr.5683/15.12.2005 faţă de
denumirea dată actului, de lipsa din conţinutul său a unor dispoziţii proprii actului
administrativ de autoritate şi emiterea lui anterior încheierii unui protocol de predare –
primire a imobilului, deşi nu s-a contestat că universitatea pârâtă are posesia bunului.
Toate aceste motive de nelegalitate sunt lipsite de relevanţă la soluţionarea acţiunii în
revendicare şi pot fi invocate pe calea unei acţiuni directe de persoana care se consideră
vătămată într-un drept al său recunoscut de lege ori într-un interes legitim.

Pentru considerentele expuse, Curtea a admis recursurile, a casat hotărârea atacată şi

constatând că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004, a
respins excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 5683/15.12.2005 invocată de Judeţul
Braşov în dosarul nr. 821/C/2005 al Tribunalului Braşov – Secţia civilă.

15
 II. Jurisdicţie administrativă specială. Condiţia notificării prealabile a organului
administrativ jurisdicţional în cazul renunţării la calea specială de atac.

Legea nr.554/2004, art.6 alin. (3). Jurisdicţie administrativă specială. Prematuritatea

cererii.

În situaţia în care legea prevede posibilitatea atacării unui act administrativ şi în

cadrul unei jurisdicţii speciale administrative, iar partea optează pentru această cale, ea
este datoare fie să parcurgă integral procedura specială, fie dacă hotărăşte să renunţe la
această procedură, să notifice intenţia sa, în prealabil, organului administrativ
jurisdicţional. În caz contrar, cererea adresată instanţei de contencios, va fi respinsă ca
prematură.

Î.C.C.J., Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Decizia nr. 605 din 22 februarie 2006

S.C.”PMH” SRL Constanţa a chemat în judecată Ministerul Finanţelor Publice –

Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi Direcţia Generală a Finanţelor Publice
Constanţa, solicitând anularea actului administrativ fiscal nr.1738 din 19 ianuarie 2005,
precum şi a titlurilor executorii nr.1223-1236 din 7 februarie 2005, prin care s-au stabilit
în sarcina societăţii obligaţii fiscale de 9.651.616.539 ROL reprezentând majorări şi
penalităţi de întârziere aferente sumelor amânate la plată în baza convenţiilor nr.24/2002
şi respectiv nr.21/2002, arătând că a respectat întocmai graficele de eşalonare la plată
stabilite în baza celor două convenţii, astfel încât urma să beneficieze de reducerea cu
50% şi respectiv 75% a majorărilor şi penalităţilor de întârziere aferente obligaţiilor
restante către bugetul de stat, respectiv către bugetul asigurărilor sociale de stat, astfel
cum era stabilit în convenţii. A mai arătat că în urma intrării în vigoare a OG nr.94/2004,

16
aprobată prin Legea nr.507/2004, îndeplineşte condiţiile pentru a beneficia la 31
decembrie 2004 de scutirea la plata majorărilor şi penalităţilor de întârziere amânate la
plată prin cele două convenţii, astfel încât actul administrativ fiscal din 19 ianuarie 2005
a fost întocmit printr-o interpretare eronată a prevederilor ordonanţei.

Prin sentinţa civilă nr.181 din 20 aprilie 2005, Curtea de Apel Constanţa – Secţia
comercială, maritimă şi fluvială, contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată
excepţia privind prematuritatea actului, invocată de pârât, şi a admis în parte acţiunea, în
sensul anulării actului administrativ-fiscal nr.1738 din 19 ianuarie 2005 şi al titlurilor
executorii nr.1223 – 1236 din 7 februarie 2005. Instanţa a reţinut că, în raport de norma
specială prevăzută de art.174 alin.1 Cod procedură fiscală, societatea nu era obligată să
epuizeze procedura administrativă de contestare, având dreptul de a se adresa instanţei de
judecată în vederea realizării dreptului său şi că reclamanta a respectat prevederile celor
două convenţii încheiate privind condiţiile de acordare a înlesnirilor şi graficele de
eşalonare la plată, astfel încât nu se justifică stabilirea majorărilor şi penalităţilor de
întârziere consemnate în actul administrativ fiscal întocmit la 19 ianuarie 2005.

Direcţia Generală a Finanţelor Publice Constanţa şi Ministerul Finanţelor Publice –

Agenţia Naţională de Administrare Fiscală au declarat recurs invocând greşita respingere
a excepţiei prematurităţii acţiunii, în raport de împrejurarea că reclamanta a formulat
contestaţie administrativă împotriva actului fiscal, după care, fără a aştepta epuizarea căii
administrative de atac, prin emiterea unei decizii de către Ministerul Finanţelor Publice -
Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, s-a adresat direct instanţei, care a dispus
anularea actului atacat. Pe fondul litigiului, recurenţii au arătat că adresa nr.1738 din 19
ianuarie 2005, a cărei anulare s-a dispus, nu îndeplineşte condiţiile pentru a fi considerată
un act administrativ de autoritate, întrucât prin acea adresă, societatea a fost doar
înştiinţată că urmează să achite obligaţiile bugetare restante, actul fiind aşadar, doar o
înştiinţare de plată, conform art.136 Cod procedură fiscală, urmată de emiterea titlurilor
executorii.

Recursul este fondat. Astfel, reclamanta şi-a întemeiat acţiunea pe dispoziţiile art.21
alin.4 din Constituţie, potrivit cărora jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative

17
şi gratuite şi pe prevederile art.174 alin.1 Cod proc. fisc, conform cărora contestaţia
administrativă împotriva actelor fiscale nu înlătură dreptul la acţiune al celui care se
consideră lezat în drepturile sale, în condiţiile legii.

Instanţa de fond a reţinut în mod justificat că procedura administrativă de soluţionare a

contestaţiei formulate împotriva actelor administrative fiscale nu are caracter obligatoriu.
În cauză însă, reclamanta a urmat această procedură, formulând contestaţie
administrativă, înregistrată sub nr.11232 din 23 februarie 2005, ce a fost transmisă
Ministerului Finanţelor Publice –Direcţia Generală Soluţionare Contestaţii, ca organ
administrativ jurisdicţional competent să emită decizie potrivit art.178 alin.1 lit. c Cod
proc. fisc.

Reclamanta nu a aşteptat însă epuizarea procedurii administrative, adresându-se

ulterior cu acţiune instanţei de contencios administrativ, cerere în care a invocat şi
dispoziţiile Legii nr.554/2004. Prevederile legii contenciosului administrativ vin în
completarea dispoziţiilor Codului de procedură fiscală care reglementează jurisdicţia
administrativă specială, în art.6 alin.3 din Legea nr.554/2004 prevăzându-se posibilitatea
pentru partea care a optat pentru această jurisdicţie să renunţe la calea administrativ-
jurisdicţională, caz în care va notifica intenţia sa organului administrativ - jurisdicţional
sesizat, ce va emite o decizie care să ateste această împrejurare.

Reclamanta nu s-a conformat însă acestor dispoziţii, sesizând instanţa de contencios

administrativ fără a notifica acest fapt Ministerului Finanţelor Publice ce fusese deja
sesizat cu soluţionarea procedurii administrative de contestare a actului administrativ
fiscal. Şi în ipoteza în care reclamanta, prin contestaţia adresată Ministerului Finanţelor
Publice, a înţeles să opteze pentru efectuarea recursului administrativ prevăzut de art.7
alin.2 din Legea nr.554/2004, avea dreptul de a sesiza instanţa de judecată de-abia după
primirea răspunsului sau după expirarea termenului de răspuns, ceea ce nu s-a întâmplat.

În consecinţă, critica privind neefectuarea procedurii prealabile este întemeiată, motiv

pentru care Curtea, admiţând recursul declarat de pârâţi, a casat sentinţa şi a respins
acţiunea ca prematur introdusă.

18
III. Excepţie de nelegalitate privind un act administrativ cu caracter normativ.
Admisibilitate.

Legea nr. 554/2004, art. 4. Act administrativ normativ. Excepţie de nelegalitate.

Este greşită interpretarea potrivit căreia un act administrativ cu caracter normativ nu

poate face obiectul excepţiei de nelegalitate, considerând că în condiţiile art. 11 alin. (4)
din legea contenciosului administrativ, acesta ar putea fi atacat oricând pe calea acţiunii
directe.

Textul art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu face nici o distincţie între actul cu caracter
individual şi actul cu caracter normativ, singura cerinţă expresă a legii pentru
admisibilitatea excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ fiind cea privind
caracterul unilateral al acestuia.. Aşadar, excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 884/2004,
privind concesiunea unor spaţii cu destinaţia de cabinete medicale, act administrativ
unilateral cu caracter normativ, este pe deplin admisibilă.

Î.C.C.J., Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Decizia nr. 633 din 22 februarie 2006

În litigiul aflat pe rolul Tribunalului Târgu Mureş, având ca părţi pe reclamanta VE şi

pârâtul Consiliul Judeţean Mureş, iar ca obiect obligarea autorităţii administrative
judeţene la încheierea contractului de concesiune privind un spaţiu din Târgu Mureş în
care funcţionează un cabinet medical, înfiinţat de reclamantă în baza Ordonanţei
Guvernului nr.124/1998, a fost invocată excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 884/2004.
Investită cu soluţionarea excepţiei, Curtea de Apel Târgu Mureş – Secţia comercială şi de
contencios administrativ a respins-o ca inadmisibilă.

Pentru a pronunţa această sentinţă instanţa de fond a reţinut că dispoziţiile art.4 din
Legea nr.554/2004 privitoare la excepţia de nelegalitate care poate fi cercetată oricând în
cadrul unui proces, au în vedere doar actele administrative cu caracter individual şi care

19
nu ar mai putea fi atacate cu acţiune directă prin împlinirea termenelor de 6 luni,
respectiv de un an de la data emiterii actului conform art.11 din lege. Or, hotărârea de
guvern ce se atacă este un act administrativ cu caracter normativ şi care potrivit art.11
alin.4 din lege, poate fi oricând atacată pe calea acţiunii directe la instanţa competentă de
contencios administrativ. Pe de altă parte se reţine că la data sesizării instanţei, H.G. nr.
884/2004 era intrată în circuitul civil, producând efecte juridice în privinţa concesionării
spaţiilor cu destinaţia de cabinete medicale înfiinţate potrivit O.G. nr.124/1998 aprobată
prin Legea nr.629/2001, hotărârea fiind emisă chiar în aplicarea acestei ultime legi, având
din acest punct de vedere putere de lege.

Împotriva sentinţei a declarat recurs pârâtul Consiliul Judeţean Mureş, susţinând că

prin respingerea ca inadmisibilă a excepţiei de nelegalitate invocată, instanţa de fond a
dat o interpretare greşită textului de lege – art.4 din Legea nr.554/2004 acesta referindu-
se la „actul administrativ unilateral a cărei legalitate poate fi cercetată oricând în cadrul
unui proces pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate”, înţelegând prin
aceasta atât actele administrative individuale cât şi cele cu caracter normativ. Hotărârea
de guvern atacată, dispune în mod imperativ privitor la bunuri aparţinând domeniului
public local, cu privire la regimul juridic al acestora dar şi cu privire la un preţ impus, al
redevenţei în primii 5 ani de concesiune, precum şi la durata acesteia, ceea ce echivalează
cu o îngrădire a dreptului de proprietate reglementat de Legea nr.213/1998 şi o încălcare
gravă a principiului autonomiei locale, principiu formulat expres în art.120 alin.1 din
Constituţia României cât şi în dispoziţiile Legii administraţiei publice locale nr.215/2001.

Recursul este fondat. Obiectul excepţiei de nelegalitate îl constituie H.G. nr. 884/2004,
privind concesionarea unor spaţii cu destinaţia de cabinete medicale, emisă în vederea
aplicării dispoziţiilor art.10 din Legea nr.213/1998 privind proprietatea publică şi regimul
juridic al acesteia. Având în vedere definiţia dată noţiunii de act administrativ prin art.2
alin.1 lit. c din Legea nr.554/2004, a contenciosului administrativ, se constată că
Hotărârea de Guvern atacată este într-adevăr, un act administrativ unilateral cu caracter
normativ, aşa cum reţine corect şi instanţa de fond.

20
 În mod eronat însă, prima instanţă reţine că aceasta nu poate face obiectul excepţiei de
nelegalitate, tocmai datorită caracterului său de act normativ, legalitatea ei putând fi
cercetată oricând pe calea unei acţiuni separate, în condiţiile art.11 alin.4 din legea
contenciosului administrativ. Art.4 din Legea nr.554/2004, nu face nici o distincţie între
act unilateral cu caracter individual şi act unilateral cu caracter normativ, textul de lege
referindu-se pur şi simplu la faptul că „legalitatea unui act administrativ unilateral poate
fi cercetată oricând în cadrul unui proces pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea
părţii interesate”. Aşadar, excepţia de nelegalitate a H.G.nr.884/2004 privind concesiunea
unor spaţii cu destinaţia de cabinete medicale, act administrativ unilateral cu caracter
normativ, este pe deplin admisibilă.

Constatând deci că instanţa de fond a pronunţat o sentinţă nelegală şi netemeinică,

recursul declarat a fost admis, sentinţa atacată casată, iar cauza a fost trimisă aceleiaşi
instanţe spre rejudecare.

IV. Suspendarea executării actului administrativ. Condiţii.

Lege nr. 554/2004, art.14 alin. (1) Act administrativ. Suspendarea executării.

Din conţinutul art. 14 alin.(1) al Legii nr.554/2004 rezultă că pentru soluţionarea

favorabilă a cererii de suspendare, trebuie îndeplinite în mod cumulativ două condiţii:
cazul să fie bine justificat şi paguba să fie iminentă. Simpla susţinere a reclamatei în
sensul că nu datorează suma la care a fost obligată, precum şi împrejurarea că prin
cuantumul ridicat al sumei, executarea silită ar perturba grav activitatea economică a
societăţii, nu sunt de natură a satisface cerinţele legii în ceea ce priveşte admisibilitatea
cererii de suspendare a executării actului administrativ.

Î.C.C.J., Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Decizia nr. 5191 din 27 octombrie 2005

21
 Împotriva sentinţei civile nr.188 din 31 mai 2005, prin care Curtea de Apel Timişoara
– secţia comercială şi de contencios administrativ a admis cererea reclamantei SC „N”
SRL de suspendare a executării procesului verbal de control nr. 4170/1114.02.2005, a
declarat recurs Autoritatea Naţională a Vămilor prin Direcţia Regională Vamală
Timişoara, susţinând pe fond că, în cauză, nu erau îndeplinite cerinţele art.14 din Legea
nr.554/2004.

Recursul este întemeiat. Prezumţia de legalitate şi de veridicitate de care se bucură

actul administrativ determină principiul executării acestuia din oficiu, actul administrativ
unilateral fiind el însuşi titlu executoriu. A nu executa actele administrative, care sunt
emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea ceea ce într-un stat de drept este de
neconceput. Suspendarea executării actelor administrative constituie, prin urmare, o
situaţie de excepţie care intervine când legea o prevede, în limitele şi condiţiile anume
reglementate.

Art.14 din Legea nr.554/2004 în baza căruia a fost introdusă cererea de faţă stabileşte
că „în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, odată cu
sesizarea, în condiţiile art.7 a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată
poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului
administrativ până la pronunţarea instanţei de fond”. Aşadar, din textul precizat rezultă
că cererea de suspendare poate fi introdusă şi în perioada recursului prealabil, deci
anterior sesizării instanţei cu fondul acţiunii, şi că pentru soluţionarea favorabilă trebuie
îndeplinite în mod cumulativ două condiţii: cazul să fie bine justificat şi paguba iminentă.
Or, în cauză nu s-a făcut dovada existenţei acestor condiţii.

Prin procesul verbal de control încheiat de organele vamale la 11 februarie 2005 a cărei
executare s-a solicitat a fi suspendată s-a stabilit în sarcina intimatei reclamante o datorie
bugetară de 24.025.429.871 ROL reprezentând diferenţe de taxe vamale şi de TVA,
dobânzi şi penalităţi pentru operaţiuni de import efectuate în perioada ianuarie 2001 –
decembrie 2004. Simpla susţinere a reclamantei în sensul că nu datorează suma la care a
fost obligată prin actul administrativ în discuţie şi la care prima instanţă face referire în
fundamentarea soluţiei adoptate, nu satisface cerinţele art.14 alin.(1) din Legea

22
nr.554/2004. Faptul că suma stabilită prin actul de control depăşeşte 24 miliarde ROL şi
că prin executarea silită s-ar perturba în mod grav activitatea economică a reclamantei nu
înseamnă că, implicit există şi o pagubă iminentă.

Aşa fiind, cum din actele dosarului nu rezultă pericolul care ar duce la producerea
unei pagube iminente de natură să justifice suspendarea executării actului administrativ,
soluţia adoptată de instanţa de fond este nelegală şi netemeinică. In consecinţă, recursul a
fost admis, hotărârea atacată casată, iar cererea reclamantei respinsă.

BIBLIOGRAFIE

 Antonie Iorgovan, „Tratat de drept administrativ. Ediţia a III-a, revăzută şi

adăugită” , Editura Juridică Nemira, Bucureşti, 2000;
 Toader Toma, „Tratat de drept administrativ”, Editura Vasiliana, Iaşi, 2003;
 Gabriel Bădărău, „Drept Administrativ. Suport de curs”
 http://www.scj.ro

23