1

Curs_F_Finantele publice
Finanţele publice

Componenta publică a finanţelor are în vedere:

a) procurarea resurselor necesare statului şi utilizarea lor conform nevoilor acestuia, în
calitatea sa de autoritate publică;
b) folosirea procesului de procurare şi utilizare a resurselor ca un mijloc (pârghie) de
influenţare a desfăşurării ansamblului activităţii economico-sociale.
Finanţele publice îndeplinesc trei funcţii principale, şi anume: funcţia de alocare
(fiscală), funcţia de stabilizare (extrafiscală) şi funcţia de redistribuire (socială).

A. Funcţia de alocare, numită şi funcţie fiscală sau funcţie de repartiţie, are ca obiect
formarea şi mişcarea fluxurilor financiare, adică formarea veniturilor bugetului de stat şi
utilizarea lor, respectiv efectuarea cheltuielilor prevăzute în acesta.
Formarea veniturilor se face, potrivit legii, prin contribuţia asociaţiilor cu scop
lucrativ, ca şi a persoanelor fizice sau juridice, chiar dacă ele nu desfăşoară activitate cu un
astfel de scop. Obligaţiile contribuabililor sunt stabilite prin legi specifice (legea impozitului
pe profit, legea privind taxa pe valoarea adăugată,
legea impozitelor şi taxelor locale etc.). Totodată, legea bugetului, adoptată anual de
parlament, menţionează în detaliu baza legală ce fundamentează veniturile incluse în buget în
anul respectiv. În veniturile bugetului figurează atât venituri fiscale (impozite, taxe, taxe
vamale şi alte venituri aferente), cât şi venituri nefiscale (amenzi, penalizări, dobânzi, chirii,
venituri din concesiuni şi vânzări, venituri din activităţile economice ale sectorului de stat
etc.).
Utilizarea veniturilor şi, implicit, efectuarea cheltuielilor presupun: inventarierea
nevoilor, cuantificarea lor, ierarhizarea, eşalonarea în timp.
Inventarierea nevoilor se face pornind de la funcţiile statului (internă, externă, de
apărare, social-culturală etc.) şi de la dimensiunea şi sensurile intervenţiei statului în
activitatea socială în general. Gradualitatea intervenţiei este deosebit de nuanţată în spaţiu
(spaţiu geografic şi spaţiu economic) şi în timp. Extremele sunt cunoscute ca liberalism
(intervenţie redusă şi strict limitată) şi centralism (intervenţie amplă şi masivă). În societatea
modernă (şi nu numai) nu se mai poate vorbi în nici un caz de nonintervenţie. Impunerea
veniturilor şi a proprietăţii (quasigeneralizate geografic, adică pe mulţimea statelor lumii),
generalizarea sistemului vamal, extinderea şi diversificarea conţinutului funcţiilor statului
sunt doar câteva motive care dau consistenţă şi perenitate intervenţiei.
Inventarierea nevoilor conduce la formularea câtorva categorii majore, printre care:
învăţământul, sănătatea, cultura, protecţia socială, acţiunile economice, ordinea publică,
apărarea, administraţia, justiţia ş.a.
Cuantificarea nevoilor este o activitate ce prezintă atât caracter prospectiv, cât şi
normativ. Pentru cuantificare este esenţial să fie definite pentru
fiecare nevoie în parte caracteristici, indicatori şi unităţi de măsură. Este o activitate de mare
complexitate, de natură ştiinţifică şi care determină în mod esenţial eficienţa alocărilor, dar şi
efectele obţinute. Cuantificarea prospectivă este importantă pentru determinarea cât mai
aproape de realitate a nevoii în cauză, lucru ce permite luarea unor decizii în cunoştinţă de
cauză. Cuantificarea normativă reflectă opţiunea politică referitoare la intervenţia (asistenţa)
statului, dar şi opţiunea economică referitoare la capacitatea financiară de intervenţie a
statului. De aceea, normele de cheltuieli se stabilesc prin lege şi sunt obligatorii.
Ierarhizarea nevoilor se face pe baza unor criterii cum sunt importanţa, urgenţa şi
disponibilităţile existente. Realizată în termenii stricţi ai nevoii sociale, ierarhizarea are un
caracter obiectiv. O astfel de condiţie este însă mai mult teoretică, întrucât aprecierea şi

1
 2

Curs_F_Finantele publice
selecţia aparţine în practică factorului politic ce determină fără doar şi poate subiectivismul
pragmatic. Nu de puţine ori, nevoi precum ordinea publică, administraţia, apărarea, acţiunile
economice primează în decizia politică în detrimentul altor nevoi, chiar dacă, teoretic şi
declarativ, nevoi precum educaţia, ştiinţa, protecţia mediului, cultura, sănătatea sunt numite
„majore”, „capitale”, „determinante”.
Eşalonarea în timp este o decizie rezultată din raportul resurse-nevoi, respectiv din
faptul că dinamica nevoilor (dar şi dimensiunea lor) o devansează întotdeauna pe cea a
resurselor (implicit a dimensiunilor lor): practic nevoile sunt nelimitate şi în continuă creştere
şi diversificare, în timp ce resursele sunt limitate, iar dinamica lor, nu de puţine ori, chiar
stagnantă sau în scădere. Unele acţiuni susţinute din resurse publice sunt de mare amploare
sau de mare complexitate (creşterea nivelului general de pregătire, îmbunătăţirea stării de
sănătate, reformarea administraţiei publice, dotarea modernă a armatei ş.a.) şi nu pot fi
soluţionate decât prin eforturi succesive de-a lungul multor ani. Ca urmare, din punct de
vedere metodologic, realizarea lor se face prin programe multianuale cu defalcări pe etape, pe
ani.

B. Funcţia de stabilizare, numită şi funcţie extrafiscală, are ca obiect utilizarea

resurselor financiare ale statului pentru favorizarea creşterii economice şi atenuarea
dezechilibrelor economice..

C. Funcţia de redistribuire, numită şi funcţie socială, are ca obiect transferul de

putere de cumpărare între diferite domenii ale activităţii economico-sociale sau între diferite
categorii socio-profesionale. Această funcţie are un pronunţat caracter de redistribuire .

1. Sistemul fiscal: trasaturi si functii

Sistemul fiscal reprezinta un ansamblu de cerinte si principii referitoare la

dimensionarea asezarea si perceperea impozitelor precum si la obiectivele social-economice
urmarite de politica fiscala.
Sistemul fiscal cuprinde trei componente independente:
1.Legislatia fiscala care reglementeaza si instituie impozite si taxe considerate
componente de baza ale veniturilor statului si care consfintesc
dreptul de creanta al statului asupra contribuabilului
2.Mecanismul fiscal cuprinde totalitatea procedeelor tehnice si metodelor prin care se
realizeaza actiunea de urmarire si percepere a impozitelor si taxelor
3.Aparatele fiscale cuprind organele specializate care pun in miscare mecanismul
fiscal in scopul realizarii obiectivului final, adica urmarirea si perceperea veniturilor bugetare
Metode de incasare a veniturilor bugetare
1. metoda platii directe – utilizate pentru veniturile provenite de la persoane
juridice
2. metoda retinerii si varsarii – folosita in cazul veniturilor impozabile
realizate de persoane fizice
3. metoda aplicarii de timbre fiscale

1.1. Funcțiile si rolul fiscalitatii

a) In cadrul finantelor publice, fiscalitatea contribuie la constituirea fondurilor publice

de resurse banesti.

2
 3

Curs_F_Finantele publice
La formarea acestor fonduri isi aduc contributia:
➢ regiile autonome si societatile comerciale cu capital de stat
➢ societatile comerciale cu capital privat sau mixt
➢ organizatiile cooperatiste si asociatiile cu scop lucrativ
➢ institutiile publice si populatia
➢ persoanele juridice si fizice rezidente in strainatate
Activitatea de constituire a resurselor financiare imbraca diferite forme intre care
citam:
➢ Impozite care reprezinta contributii obligatorii fara un echivalent direct si imediat
pentru platitori.
➢ Taxele, adica plati care constituie, in principal, contravaloarea unui serviciu
prestat.
➢ Varsaminte din profitul regiilor autonome
➢ Amenzi pentru fapte contraventionale sau penale
➢ Penalitati sau majorari pentru neindeplinirea la termen a unor obligatiuni
➢ Varsaminte din veniturile institutiilor publice
Fondurile publice de resurse banesti sund distribuite integral prin bugetul public
national pentru invatamant, sanatate, cultura, asigurari sociale si protectie sociala, aparare
nationala, ordine publica, actiuni economice si alte actiuni.
b) Fiscalitatea contribuie la redistribuirea veniturilor intre menbrii societatii,
determinand atenuarea unor inegalitati cu privire la venituri intre cetateni.

1.2. Clasificari ale impozitelor si taxelor

Impozitele reprezinta forma de prelevare a unei parti din veniturile sau averea
persoanelor fizice sau juridice la dispozitia statului in vederea acoperirii cheltuielilor sale.
Aceasta prelevare se face in mod obligatoriu cu titlu nerambursabil si fara contraprestatie din
partea statului .
Este necesar ca reglementarile fiscale sa fie cunoscute si respectate atat de organele
fiscale cat si de platitor. In legea prin care se instituie un impozit se precizeaza persoanele in
sarcina carora cade plata impozitului, materia supusa impunerii, marirea relativa a
impozitelor, termenele de plata, sanctiunile ce se aplica persoanelor fizice sau juridice care
nu-si onoreaza obligatiile fiscale.
Taxele reprezinta platile efectuate de persoanele fizice sau juridice pentru serviciile
efectuate de institutiile publice .

Principala grupare a impozitelor dupa trasaturile de fond si forma cuprinde: impozitele

directe si impozitele indirecte.

Impozitele directe se stabilesc nominal în sarcina unei persoane, cuantumul lor fiind
influenţat, în cele mai multe cazuri, de nivelul veniturilor şi/sau averii, precum şi de cotele de
impozitare. Se incaseaza direct de la platitor. În categoria impozitelor directe de cuprind
impozitele reale şi impozitele personale.
• Impozitele reale sunt impozite percepute asupra unor obiecte –clădiri, terenuri etc.
Ele nu ţin cont de situaţia personală a subiectului impozitului, ci doar de obiectul impozabil.
• Impozitele personale sunt impozite instituite asupra veniturilor sau averii având
legătură cu situaţia (venitul sau averea) subiectului impozitului
• Exemple:
impozitul pe profit;
impozitul pe dividende de la societăţile comerciale;

3
 4

Curs_F_Finantele publice
impozit pe venit etc.
Impozitele indirecte sunt aşezate asupra vânzărilor de mărfuri şi prestărilor de servicii,
ceea ce conferă acestora caracterul de impozit pe cheltuieli sau de impozit pe consum.
Această ultimă formulare decurge din faptul că suportatorul impozitelor indirecte este
consumatorul final. Toţi ceilalţi agenţi economici, inclusiv investitorii, care folosesc un bun
sau serviciu include cheltuielile de achiziţie a acestora în costul produsului/serviciului pe care
ei îl fabrică şi îl oferă spre vânzare pe piaţă. Ei transferă impozitul indirect (inclus în preţul de
achiziţie) asupra preţului de vânzare a propriului produs/serviciu, astfel încât nu mai suportă
acest impozit.

- pe produs (accize)
- impozit cumulativ
Taxe de consumaţie - generale pe vânzări - impozit unic
(cifra de afaceri) - taxa pe valoare
adăugată

- asupra producţiei
Monopoluri fiscale - asupra vânzării
- asupra producţiei şi vânzării
Impozite indirecte
- de import
Taxe vamale - de export
- de tranzit

- de timbru
- de înregistrare
Taxe tradiţionale - pe circulaţia averii
- alte taxe, contribuţii
- taxe parafiscale

2. Sistemul cheltuielilor publice

2.1. Conţinutul cheltuielilor publice

2.2. Clasificare
2.3. Indicatori de analiză

2.1. Conţinutul cheltuielilor publice

Din punct de vedere al conţinutului economic, cheltuielile publice reprezintă o parte a

finanţelor publice şi anume: acele relaţii economice în formă bănească între stat şi persoane
fizice şi juridice legate cu repartizarea fondurilor finanţelor publice pentru satisfacerea
necesităţilor publice cu caracter colectiv.
Din punct de vedere al formei, cheltuielile publice reprezintă:
- plăţi pentru achiziţionări de bunuri, prestări de servicii;
- cheltuieli pentru salarii şi alte drepturi de personal;

4
 5

Curs_F_Finantele publice
- transferuri băneşti sub forma pensiilor, alocaţiilor.
Cheltuielile publice reprezintă în acelaşi timp pe de o parte un instrument de alocare, de
dirijare a resurselor financiare publice pe diferite domenii, şi pe de altă parte un instrument de
intervenţie în activitatea economico-socială.
Cheltuielile publice sunt formate din:
- cheltuieli efectuate din fondurile constituite la nivelul administraţiei publice
centrale:
- bugetul de stat;
- bugetul asigurărilor sociale de stat (pentru pensii publice);
- bugetul fondurilor speciale;
- cheltuieli efectuate din fondurile constituite la nivelul administraţiei publice locale:
- bugetele locale;
- cheltuieli extrabugetare;
- cheltuieli efectuate din credite externe;
- cheltuieli efectuate din fonduri nerambursabile.
Cheltuielile publice reprezintă ansamblul diferitelor categorii de cheltuieli efectuate de
autoritatea publică centrală sau locală.
În cadrul lor predomină cheltuielile bugetare (uneori spre 90% din total), dar cheltuielile
publice nu sunt egale cu cheltuielile bugetare.
Cheltuielile bugetare reprezintă numai acele cheltuieli din fonduri publice cum sunt:
- bugetul de stat:
- bugetele locale;
- bugetul asigurărilor sociale(fondului de şomaj; fondului de sănătate).
Cheltuielile bugetare au la bază următoarele principii:
1) cheltuielile bugetare se efectuează numai cu condiţia prevederii şi aprobării lor
de către Parlament;
2) cheltuielile bugetare au caracter nerambursabil;
3) cheltuielile bugetare se efectuează pentru instituţiile publice în funcţie de
subordonarea acestora;
4) cheltuielile bugetare sunt legate de îndeplinirea anumitor condiţii şi nu numai
de existenţa mijloacelor băneşti aprobate.
5) cheltuielile bugetare se efectuează suportând un permanent control financiar.
➢ Cheltuielile publice neconsolidate sunt formate din:
- cheltuielile administraţiei publice bugetul de stat
centrale bugetul asigurărilor sociale
fonduri speciale
- cheltuielile administraţiei publice credite externe
locale ajutoare nerambursabile
➢ Cheltuielile publice consolidate reprezintă diferenţa dintre cheltuielile publice
neconsolidate şi transferurile consolidate care sunt transferuri între diferite categorii de
bugete (se determină acest nivel consolidat pentru a elimina anumite fluxuri financiare
între bugete şi a obţine nivelul real al acestor cheltuieli publice).

Cheltuielile publice consolidate = cheltuielile neconsolidate – transferuri între bugete + soldul

între credite externe şi rambursări de credite (mai puţin dobânzile)

Cheltuielile publice manifestă în toate ţările o creştere de la o perioadă la alta. Factorii care
influenţează creşterea cheltuielilor publice sunt:
1) factorul demografic (numărul şi structura populaţiei);

5
 6

Curs_F_Finantele publice
2) factori economici – dezvoltarea economică în condiţii de modernizare,
informatizare duce la creşterea de la o perioadă la alta a cheltuielilor;
3) factori sociali – statul trebuie să asigure necesităţi mai mari şi diversificate pe linia
protecţiei sociale;
4) urbanismul;
5) factorii militari;
6) factorii financiari legaţi de mărimea deficitului bugetar.

2.2. Clasificarea cheltuielilor publice

Există mai multe criterii de clasificare a cheltuielilor publice necesare pentru a cunoaşte sub
diferite unghiuri conţinutul cheltuielilor publice şi a putea analiza cu ajutorul sistemului de
indicatori nivelul, structura şi dinamica acestora.
Criterii de clasificare:
1) Criteriul administrativ – se realizează în funcţie de instituţiile care primesc resurse din
fondurile cheltuielilor publice şi anume: ministere, agenţii, instituţii.
Această clasificare se foloseşte în finanţele publice din toate ţările cu anumite limite:
- modificarea în timp a structurii administraţiei publice care nu permite analiza
evoluţiei cheltuielilor diferitelor instituţii;
- unele cheltuieli de aceeaşi natură se efectuează de către mai multe categorii de
instituţii publice (exemplu: cheltuielile pentru învăţământ).

2) Clasificarea economică grupează cheltuielile publice în:

- cheltuieli curente;
- cheltuieli de capital.
3) Clasificarea funcţională – grupează cheltuielile publice pe principalele domenii de
activitate, pe ramuri, sectoare, domenii sau transferuri, dobânzi, rezerve şi reflectă obiectivele
politicii bugetare a statului.
Exemplu: domeniul social, economic, apărare, ordine publică, administraţie publică, dobânzi
aferente datoriei publice.
4) Clasificaţia financiară împarte cheltuielile în:
- cheltuieli publice definitive – majoritatea cheltuielilor publice sunt
definitive şi anume cele destinate activităţilor productive,
instituţiilor, domeniului social, apărării;
- cheltuieli publice temporare – cuprind împrumuturile publice
efectuate în anumite perioade de către un stat;
- cheltuieli virtuale – sunt cheltuieli posibil a fi efectuate de către stat
(cheltuieli destinate garantării de către stat a unor credite externe
pentru agenţii economici).
Este o clasificare teoretică care nu se foloseşte în activitatea cheltuielilor publice dar trebuie
cunoscută pentru prevederea diferitelor categorii de cheltuieli publice.
5) O altă clasificare este aceea după rolul în procesul reproducţiei sociale. Aceasta împarte
cheltuielile publice în:
- reale negative (cheltuieli de apărare, administraţie, subvenţii);
- economice pozitive (de investiţii, cheltuieli de învăţământ).
6) După conţinutul economic, cheltuielile publice se împart în două categorii:
- cheltuieli de consum naţional (cheltuieli pentru apărare,
administraţie);

6
 7

Curs_F_Finantele publice
- cheltuieli de avans naţional – sunt cheltuieli care contribuie la
dezvoltare, la creşterea economică, la creşterea venitului net sau a
PIB.
Această clasificaţie nu se foloseşte curent în activitatea financiară dar ea este foarte
importantă atunci când se analizează diferite cheltuieli publice şi se emit judecăţi de valoare
asupra lor.
Conform acestei clasificaţii nu numai cheltuielile cu destinaţie economică sunt eficiente ci şi
cele destinate creşterii capitalului uman (invăţământ, cultură, sănătate) cărora trebuie să li se
stabilească un volum corespunzător de resurse financiare publice.
7) Clasificarea folosită de organismele specializate ale O.N.U.. Este folosită de către ţările
membre O.N.U. pentru cunoaşterea cheltuielilor publice efectuate şi pentru analiza acestora şi
elaborarea anuarelor statistice internaţionale privind cheltuielile publice.

Clasificarea foloseşte două din criteriile prezentate şi anume:

- criteriul clasificarii economice;
- criteriul clasificarii funcţionale.
Clasificarea economică este dată de cheltuieli care reprezintă consumul final (bunuri şi
servicii, dobânzi aferente datoriei publice, subvenţii, formarea brută a capitalului, achiziţia de
terenuri şi active necorporale, transferuri de capital).
Clasificarea funcţională cuprinde: servicii publice generale, cheltuieli de apărare, cheltuieli
cu ordinea publică şi siguranţa naţională, educaţie, sănătate, securitate socială şi bunăstare,
locuinţe şi servicii comunale, cultură, religie, recreere, acţiuni economice, alte cheltuieli.

❖ În România, legea bugetului de stat (fondul financiar din care se efectuează cele mai
importante cheltuieli publice) grupează cheltuielile după patru criterii:
1) Clasificarea economică – potrivit acesteia cheltuielile totale se împart în:
a) cheltuieli curente (de personal, cheltuieli materiale şi servicii, subvenţii, prime,
transferuri, dobânzi aferente datoriei publice, rezerve);
b) cheltuieli de capital;
c) împrumuturi acordate;
d) rambursări de credite, plăţi de dobânzi şi comisioane la credite.
2) Clasificarea funcţională cuprinde:
a) servicii publice generale;
b) apărare, ordine publică şi siguranţă naţională;
c) cheltuieli social-culturale (de învăţământ, sănătate, religie, asistenţă socială,
alocaţii, pensii, ajutoare);
d) servicii şi dezvoltare publică, locuinţe;
e) acţiuni economice (industrie, agricultură şi silvicultură, transporturi şi
telecomunicaţii, cercetare ştiinţifică);
f) alte acţiuni.
3) Clasificarea administrativă cuprinde: ministerele, instituţii centrale, agenţii şi alţi
ordonatori principali.
4) Clasificarea pe surse de finanţare:
a) din bugetul de stat;
b) din venituri proprii;
c) din credite externe;
d) din finanţare externă nerambursabilă.

7
 8

Curs_F_Finantele publice
2.3. Indicatori de analiză a cheltuielilor publice

Există trei grupe de analiză:

1) indicatori de nivel;
2) indicatori ai structurii;
3) indicatori ai dinamicii (creşterii) cheltuielilor publice.

1) Indicatorii de nivel exprimă:

- mărimea cheltuielilor publice anuale în monedă naţională;
- ponderea cheltuielilor publice în PIB
Ch. publice
× 100
PIB
- cheltuieli publice medii / locuitor în $ SUA
Ch. publice
Populaţia × CS

2) Indicatorii de structură
- structura economică:
Ch. curente
× 100
Ch. publice

Ch.de capital
× 100
Ch. publice
În majoritatea ţărilor predomină cheltuielile curente (cu o pondere 70-90% din totalul
cheltuielilor publice) diferenţa fiind ocupată de cheltuielile de capital.

- structura funcţională – arată ponderea diferitelor categorii de cheltuieli în

totalul cheltuielilor publice

Exemplu:

Ch. cu educaţia
× 100
Ch. publice

Ch. cu apărarea
× 100
Ch. publice

3) Indicatori ai dinamicii (creşterii) – reflectă evoluţia cheltuielilor publice într-o perioadă de

timp de la anul de bază (0) la anul 1 (ultimul an al perioadei realizate).
Există doi indicatori:

1. Creşterea absolută – exprimă evoluţia cheltuielilor publice în perioada de la 0-

1 în mărime absolută. Se determină:
- în preţuri nominale (curente)
Ch. publice1 – Ch. publice0

- în preţuri reale (constante)

Ch. publice1 Ch. publice0
× 100 – × 100
IP1 IP0

8
 9

Curs_F_Finantele publice
2. Creşterea relativă – exprimă creşterea cheltuielilor publice în procente:
- în preţuri nominale
Ch. publice1
× 100 – 100
Ch. publice0
- în preţuri constante (reale)
Ch. publice1
IP1
× 100 – 100
Ch. publice0
IP0

De asemenea, se mai folosesc doi indicatori şi anume:

1. Indicatorul privind corespondenţa dintre creşterea cheltuielilor publice totale şi
creşterea PIB
Ch. publice1
Ch. publice0
K=
PIB1
PIB0
2. Elasticitatea cheltuielilor publice totale faţă de PIB
Ch. publice1 – Ch. publice0
PIB1 – PIB0
ecp =
Ch. publice0
PIB0
Cheltuielile publice în expresie nominală arată volumul cheltuielilor publice calculate în
preţurile perioadei la care se face referire. Nu asigură în timp comparabilitatea datelor.
Cheltuielile publice în expresie reală ţin cont de modificările prețurilor din economie prin
faptul că relevă volumul cheltuielilor publice. Asigură comparabilitatea datelor în timp
utilizând deflatorul PIB sau indicele prețurilor de consum.
Ponderea cheltuielilor în PIB reprezintă partea din PIB care, prin intermediul serviciilor
publice, este destinată satisfacerii nevoilor colective.
Cheltuiala publică medie pe locuitor reprezintă volumul cheltuielilor publice ce revin unui
locuitor şi anume volumul de servicii publice de care beneficiază în medie, fiecare locuitor al
unei ţări.