Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Introducere
1.7.Rezumat ...................................................................................................................... 17
1.8.Lucrare de verificare.................................................................................................. 17
1.9.Bibliografie ................................................................................................................. 17
2.7.Lucrare de verificare.................................................................................................. 26
2.8.Bibliografie ................................................................................................................. 26
2
Unitatea de învăţare 5. Răspunderea administrativ-disciplinară
5.3.Rezumat ...................................................................................................................... 43
5.4.Lucrare de verificare.................................................................................................. 44
5.5.Bibliografie ................................................................................................................. 44
6.8.Bibliografie ................................................................................................................. 48
7.10.Rezumat .................................................................................................................... 63
7.12.Bibliografie ............................................................................................................... 64
8.5.Lucrare de verificare.................................................................................................. 68
8.6.Bibliografie ................................................................................................................. 68
9.4.2 Condiţia ca actul să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim ............. 80
4
9.4.3 Condiţia ca actul să emane de la o autoritate publică ......................................... 81
9.5.1 Actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora
cu Parlamentul ................................................................................................................. 85
9.7.Rezumat ...................................................................................................................... 89
9.8.Lucrare de verificare.................................................................................................. 90
9.9.Bibliografie ................................................................................................................. 91
10.3.Recursul graţios....................................................................................................... 93
10.7.Lucrare de verificare................................................................................................ 99
5
11.3.Capetele de cerere ................................................................................................. 102
6
Introducere
1.1.Obiectivele cursului
Obiectivele cursului constau în formarea noţiunilor elementare cu privire la actul
administrativ, formele răspunderii administrative şi la instituţia contenciosului administrativ.
Cursul are în vedere analiza procedurii de soluţionare a litigiilor dintre administraţia publică
şi cei administraţi pe calea activităţii jurisdicţionale.
1.2.Concepţia curriculară
Luând în considerare realitatea socială, cursul urmăreşte realizarea cunoaşterii unui mare
număr de principii, reguli si concepte fundamentale care stau la baza soluţionării
conflictelor dintre administraţie şi cei administraţi cât şi cunoaşterea instituţiei şi formelor
răspunderii administrative
Cursul este astfel conceput încât să permită cursanţilor să se familiarizeze atât cu noţiunile
elementare legate de actul administrativ, răspunderea administrativă şi contenciosul
administrativ, cât şi cu procedurile complexe desfăşurate în cadrul acestor instituţii de
drept administrativ.
7
1.5. Bibliografie generală
8
Secţiunea I : Actul administrativ
Unitatea de învăţare 1. Actul administrativ
9
- este un act juridic bilateral, adică reprezintă voința concordantă (acordul de voință) a
două parti;
- una dintre părțile actului juridic bilateral este o autoritate publică;
- obiectul acestor acte constă în:
punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
executarea lucrărilor de interes public;
prestarea serviciilor publice;
achizițiile publice;
- regimul juridic al actului administrativ asimilat este stabilit de noua lege a contenciosului
administrativ, dar și de alte legi incidente în cauză și este un regim juridic de drept public;
- principiul autonomiei de voință suportă anumite limitări, în sensul că parțile trebuie să
accepte unele clauze de „natură reglementară― stabilite prin lege.
10
acestuia; ministerul respectiv are o competențămaterialădespecialitate, însăo
competențăteritorială mai largădecât a consiliului județean.
Test de autoevaluare
Clasificați actele administrative.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 10
11
învătământ; un act administrativ este tardiv când a fost adoptat după consumarea
evenimentului în virtutea căruia trebuia emis;
- locul și condițiile concrete în care trebuie emis actul raportate la specificitatea unei
anumite comunități pentru care actul administrativ ar produce efecte;
- mijloacele pe care le implică luarea măsurilor respective care vor fi aplicate tinând cont
de cumpănirea intereselor. Astfel, când o anumită activitate poate fi realizată cu un efort
material și uman mai redus, înfăptuirea ei cu cheltuieli și efort mai mare este inoportună.
Dacă legalitatea evocă faptul că actul administrativ corespunde literei legii,
oportunitatea reprezintă conformitatea actului administrativ în mod prioritar cu spiritul legii.
Susținem alături de alți autori (A. Iorgovan, V. Vedinas) faptul că judecătorul de contencios
administrativ, care a fost învestit cu verificarea legalității unui act administrativ, are
competența de a se pronunța atât asupra aspectelor de legalitate cât și asupra celor de
oportunitate.
Test de autoevaluare
Explicați conceptul de oportunitate a actului administrativ.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru
a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 11
Regula în materia actelor administrative o reprezintă forma scrisă a acestora, din mai
multe motive:
- pentru a se putea cunoaște exact conținutul actului;
- constituie un puternic mijloc de probă în caz de litigiu;
- asigură cele mai bune condiții pentru asigurarea controlului asupra actelor administrative.
Forma scrisă este absolut necesară în cazul actelor administrative cu caracter normativ,
deoarece se prevede obligativitatea publicării lor pentru a produce efecte juridice. Astfel,
toate ordonanțele Guvernului, precum si majoritatea hotărârilor de Guvern cu caracter
normativ, cu excepția celor care au caracter militar ce se comunică numai instituțiilor
interesate, se publică în Monitorul Oficial al României sub sancțiunea inexistenței lor.
Actele administrative cu caracter individual îmbracă, de regulă, forma scrisă, însă pot
exista și situații în care să fie emise într-o formă orală, cum ar fi de exemplucazul unui
avertisment. Există însă acte administrative individuale care nu pot fi emise decât în forma
scrisă, cerută ad validitatem, cum ar fi de exemplu: diplomele,certificatele, adeverințele,
procesele-verbale etc.
Forma orală este utilizată și în caz de urgență, când pentru desfășurarea anumitor
actiuni în timp oportun nu mai este posibilă emiterea unui act scris (de
regulă, astfel de acte administrative se prezintăsub forma unei note telefonice, a unei
dispoziții verbale etc.).
Actele administrative trebuie să respecte anumite formalități, în lipsa cărora sunt
considerate a fi inexistente (de exemplu semnătura, ștampila, sigiliul organuluirespectiv
etc.).
Limba în care trebuie redactate actele administrative este limba română.
În conformitate cu art. 120 din Constituție, în unitățile administrativ - teritoriale în care
cetățenii apartinând unei minorități naționale au o pondere semnificativă, se asigură
folosirea limbii minorității naționale respective în scris și oral în relațiile cu autoritățile
administrației publice locale și cu serviciile publice deconcentrate, în condițiile prevăzute
12
de legea organică, fără ca prin aceasta să fie afectat caracterul de limbă oficială al limbii
române (actele respective se redactează în limba româna si în limba minorității naționale).
Actele administrative cu caracter normativ se motivează printr-o notă de fundamentare.
Ordonanțele de urgență, potrivit art. 115 din Constituție vor cuprinde în preambulul lor
motivarea urgenței. De asemenea, se motivează inclusiv hotarârile de Guvern cu caracter
individual.
13
alegerile prezidențiale sau pentru primari)
Regula semnării și contrasemnării actului
- există decrete ale Președintelui României care pentru a fi constituționale trebuie
contrasemnate de primul-ministru (exemplu: cele privind grațierea, acreditarea și
rechemarea membrilor corpului diplomatic, conferirea de decorații etc.);
- hotărârile și ordonanțele Guvernului sunt supuse în totalitate regulii semnării lor de către
primul-ministru și contrasemnării de către miniștrii care au obligația punerii lor în
executare.
Forme procedurale ulterioare emiterii actului administrativ
Momentul intrării în vigoare a actelor administrative este în funcție de caracterul lor:
- individual, de la data comunicării;
- normativ, ca regulă, de la data publicării. Hotarârile de guvern cu caracter militar se
comunică celor interesați; consiliile locale, județene, cât și prefecturile îsi publică actele cu
caracter normativ într-un monitor oficial la nivel de județ.
Test de autoevaluare
Enumeraţi formele procedurale anterioare emiterii actelor administrative. Folosiţi spaţiul
de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 13
14
ulterioară emiterii lor și aducerii lacunoștință (de exemplu: o hotărâre sau o ordonanțăde
Guvern care intrăîn vigoarela data prevăzutăîn cuprinsul actului respectiv).
c) Actele administrative pot avea efecte diferite după cum ne aflăm în prezența unui act
administrativ cu caracter individual sau normativ.
d) Actul administrativ produce efecte până la scoaterea sa din vigoare prin anulare,
revocare, retractare, abrogare sau în alte moduri.
d) Tipuri de suspendare:
- de drept, în baza unui text de lege;
- dispusă de anumite autorități publice;
- dispusă de instanța de judecată.
15
- actele administrative care au fost executate material, prin însuși faptul consumării sale;
dacă, însă, actul administrativ a fost emis prin manopere dolosive sau frauduloase, el va
putea fi revocat;
- actele administrative declarate irevocabile printr-o dispoziție a legii;
- actele administrative care au generat drepturi subiective garantate de lege sub aspectul
stabilității (nu actul în sine este garantat, ci raportul juridic ce se naște din act);
- actele administrative de sancționare prin care se aplică sancțiuni specifice celor trei
forme de răspundere de drept administrativ: administrativ disciplinară, contraventională și
patrimonială.
16
În Constituție se dispune ca decretele Președintelui României, hotărârile și
Ordonanțele Guvernului se publică în Monitorul Oficial, sub sancțiunea inexistenței lor.
Actele inexistente nu se mai bucură de prezumția de legalitate a actului administrativ,
iar subiectele de drept destinatare ale actului sau care cad sub incidența lui, au dreptul de
a se prevala de inexistența acestuia și astfel de a refuza îndeplinirea obligațiilor ce rezultă
din act.
1.7. Rezumat
Actul administrativ propriu-zis poate fi definit (doctrinar), pe baza definiției legale de
mai sus, ca fiind actul juridic unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o
autoritate publică în vederea executării sau a organizării executării legii, dând naștere,
modificând sau stingând raporturi juridice.
Caracteristicile actului administrativ asimilat (contractele administrative) sunt
următoarele:
- este un act juridic, adică o manifestare de voință făcută cu intenția de a produce efecte
juridice (dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice);
- este un act juridic bilateral, adică reprezintă voința concordantă (acordul de voință) a
două parti;
- una dintre părțile actului juridic bilateral este o autoritate publică.
Legalitatea reprezintă elementul central al regimului juridic al actului administrative.
Prin oportunitate întelegem realizarea sarcinilor și atribuțiilor legale în termen optim, cu
cheltuieli minime de resurse materiale, dar cu eficiență cât mai mare, precum și
capacitatea pe care o are organul emitent al actului administrativ de a alege dintre mai
multe soluții posibile și egale, în aceeași măsură, pe cea care corespunde cel mai bine
interesului public care trebuie ocrotit.
În funcție de dispozițiile legale, există acte administrative care pot fi emise fără
îndeplinirea unor formalități procedurale deosebite și acte administrative care, dimpotrivă,
presupun îndeplinirea unor asemenea formalități.
Actele administrative sunt emise în temeiul puterii de stat, ele beneficiind de
prezumția că au fost emise cu respectarea tuturor condițiilor impuse de lege pentru
emiterea lor
1.8.Lucrare de verificare
Analizaţi anularea actelor administrative.
1.9.Bibliografie
1. Dana Apostol Tofan, Legislatia administratiei publice locale, Editura CH Beck,
Bucuresti, 2015
2. Verginia Vedinas, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2014,2015,
2016
3. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Editura CH Beck, Bucuresti, 2014,2015,2016
17
Secţiunea II : Răspunderea administrativă
Unitatea de învăţare 2. Teoria generală a răspunderii în dreptul administrativ
18
penale. Din acest punct de vedere există şi acum sisteme de drept care includ
răspunderea contravenţională în contextul mai larg al răspunderii penale alături de delicte
şi infracţiuni.
19
măsurilor de constrângere, ci e suficient să existe necesitatea menţinerii ordinii publice
pentru ca aceste măsuri să poată fi aplicate.
5. În România răspunderea administrativă a fost reglementată în formă generală
pentru prima dată în legea pentru înfiinţarea consiliilor de stat (11 februarie 1864) care
dădea posibilitatea persoanelor prejudiciate de autoritatea administrativă să se adreseze
instanţelor pentru apărarea drepturilor lor. Răspunderea administrativă a organului
administraţiei publice a fost consacrată şi reglementată prin Legea de organizare a Înaltei
Curţi de Casaţie şi Justiţie (1905-1910; 1919) şi prin Constituţia din 1923. În ceea ce
priveşte sancţionarea contravenţiilor în perioada interbelică, acestea erau reglementate de
dispoziţiile Codului Penal care avea un capitol special privind contravenţia. Dispoziţiile
art.95 din Codul Penal (1936) împărţea infracţiunile în 3 categorii:
- crime;
- delicte;
- contravenţii.
6. La începutul anilor 50 s-a apreciat că faptele de încălcare a normelor administra-
tive şi sancţiunile contravenţionale nu pot fi considerate infracţiuni şi sistemul normativ
care reglementează aceste fapte şi sancţiunile aplicabile, precum şi procedura con-
statărilor şi sancţionării lor a constituit sistemul răspunderii administrative contravenţionale.
Acest aspect a fost consacrat în legislaţie prin decretul 184/1954, iar acum cadrul juridic al
răspunderii contravenţionale îl constituie ordonanţa numărul 2/2001. În legislaţia română
s-a realizat o individualizare şi sistematizare a normelor juridice specifice altor forme ale
răspunderii administrativ patrimoniale care a fost reglementată prin dispoziţiile legii
554/2004, iar răspunderea administrativ disciplinară, prin legea 188/1999 (statutul
funcţionarului public) şi legea 115/1999 (răspunderea ministerială).
O serie de acte normative au reglementat forme specifice de sancţionare. În
materie contravenţională legea 61/1991 a reglementat procedura aplicării sancţiunii
închisorii contravenţionale, în planul general al evoluţiei sistemului normativ sancţionator.
Pentru prevenire şi reintegrare, în cazul răspunderii administrativ contravenţionale a fost
adoptată O.G. 55/2002 cu privire la munca în folosul comunităţii.
Răspunderea administrativă în accepţiunea axată pe ideea de drept obiectiv în
toate formele sale cuprinde patru categorii de norme juridice:
- cu privire la conduita ilicită;
- referitor la condiţiile necesare pentru stabilirea răspunderii;
- sancţiuni administrative;
- procedura administrativă aplicată.
Elementul generator al răspunderii administrative îl reprezintă faptul ilicit care în
doctrina dreptului administrativ are forma unei abateri administrative. Faptul ilicit în
actualul sens vizează actul juridic producător de efecte juridice în planul răspunderii
administrative cât şi conduita ilicită a unor subiecte de drept.
20
delimita faptul ilicit al generării răspunderii administrative de alte categorii de fapte ilicite
care generează alte forme ale răspunderii juridice.
Pentru a fi în prezenţa unei abateri administrative, doctrina a stabilit că actul
administrativ aplicabil trebuie să reglementeze următoarele aspecte:
1. obligaţiile ce le revin unui serviciu public administrativ, funcţionar public sau
partid (persoană fizică sau juridică);
2. sancţiunile aplicate celui care încalcă prin acţiune sau inacţiune obligaţiile ce-i
revin din acte normative administrative;
3. organul statal competent să constate abaterea şi să aplice sancţiunile administra-
tive;
4. căile de atac şi organele competente să soluţioneze plângerile dacă cel care
comite abaterea administrativă se consideră nedreptăţit de sancţiunea administrativă
aplicabilă. Conceptul de abatere administrativă are un sens mai larg, considerat ca fapt
generator al întregii proceduri privind răspunderea administrativă, şi dacă nu e îndeplinită
o condiţie procedurală din cele de mai sus, faptul ilicit nu poate avea caracterul unei
abateri administrative.
Identificarea formelor răspunderii în dreptul administrativ
În funcţie de natura faptului ilicit generator al răspunderii administrative şi de specifi-
cul normelor administrative încălcate, acum pot fi identificate 3 forme:
1. răspunderea contravenţională;
2. răspunderea administrativ-disciplinară;
3. răspunderea administrativ-materială.
1. Răspunderea contravenţională nu reprezintă forma tipică a răspunderii
administrative pentru că spre deosebire de alte forme, nu presupune şi existenţa unor
raporturi de drept administrativ de subordonare, ci numai faptul ilicit al încălcării unei
norme administrative pentru care legea prevede aplicarea unei sancţiuni contravenţionale.
2. Spre deosebire de alte forme ale răspunderii juridice, răspunderii disciplinare îi e
proprie răspunderea organului administraţiei publice, a organelor nestatale, a
funcţionarului public pentru încălcarea obligaţiilor ce le revin, obligaţii ce există în cadrul
unui raport juridic administrativ de subordonare. Această răspundere tipică administrativă
îşi are explicaţia în faptul ilicit prin care un subiect de drept calificat încalcă regulile
dreptului
administrativ, obligaţiile de serviciu cu prilejul exercitării unor competenţe administrative
sau a atribuţiilor funcţiei publice, generând fie un prejudiciu pentru stat sau persoana
participantă, fie o stare de pericol pentru buna funcţionare a unui organ al statului. Această
dimensiune juridică e consacrată în forma răspunderii administrativ-disciplinare.
3. Răspunderea adminislrativ-materială a cunoscut cea mai interesantă evoluţie în
doctrină şi legislaţie. Are la bază principiul responsabilităţii statului, a funcţionarului public
pentru prejudiciile materiale pe care actul unilateral de putere, faptele şi operaţiile
administrative contractuale le produc practic persoanelor fizice şi juridice. Această formă a
răspunderii administrative e esenţială pentru garantarea dreptului cetăţeanului în raport cu
puterea executivă pentru a fi eliminate formele discreţionare de manifestare a puterii exec-
utive în raport cu cetăţeanul.
În teoria şi practica administrativă sunt discuţii pentru posibilitatea delimitării
răspunderii administrative de alte forme de răspundere juridică (civilă delictuală şi de drept
penal):
I. În primul rând se are în vedere specificul normei juridice, a faptului ilicit şi a
subiectului răspunderii în cadrul răspunderii administrative. Spre deosebire de răspun-
derea civilă, unul din subiecte e mereu un organ al administraţiei publice, iar norma
juridică încălcată prin faptul ilicit generator al răspunderii e o normă de drept administrativ.
Unele reguli ale răspunderii civile care privesc stabilirea vinovăţiei, existenţa faptului ilicit,
existenţa prejudiciului, raportul de cauzalitate între faptul ilicit şi prejudiciu trebuiesc
21
stabilite şi în situaţia răspunderii administrative materiale. În ceea ce priveşte delimitarea
faţă de răspunderea penală, aspecte mai deosebite apar în forma răspunderii administrativ
contravenţionale.
II. Deosebirea între contravenţie şi infracţiune are în vedere gradul de pericol social
stabilit de lege pentru cele 2 fapte ilicite, întotdeauna contravenţia e o faptă cu pericol
social mai mic decât infracţiunea. La aceasta se mai adaugă sancţiunile specifice răspun-
derii contravenţionale deosebite prin natura şi cuantumul lor de sancţionare.
III. În literatura de specialitate există discuţii privind delimitarea răspunderii adminis-
trative de răspunderea specifică dreptului muncii. Problema se pune în legătură cu
aspectele răspunderii administrativ-disciplinară. Răspunderea, specifică dreptului muncii
are la bază contractul de muncă individual sau colectiv, pe când răspunderea administrativ
disciplinară are la bază atribuţiile de serviciu ale funcţionarului public stabilite prin actul
administrativ unilateral de numire în funcţie. Răspunderea administrativă are trăsături ori
forme de răspundere juridică. E esenţial pentru stabilirea răspunderii administrative,
indiferent de formele ei, să se stabilească:
1. subiectele răspunderii administrative;
2. forma de vinovăţie necesară pentru ca o conduită ilicită să fie considerata
abatere administrativă;
3. procedura de constatare şi sancţionare a abaterii administrative, stabilirea
caracterului faptului ilicit administrativ;
4. sancţiunile aplicabile în cazul existenţei răspunderii administrative.
Răspunderea administrativă presupune săvârşirea unui fapt ilicit culpabil. Teoria nu
admite răspunderea administrativă obiectivă fără a se stabili vinovăţia pentru subiectul de
drept în cauză. Alt element comun îl reprezintă raportul de cauzalitate între faptul ilicit
administrativ şi prejudiciul produs pentru răspunderea administrativ materială.
Test de autoevaluare
Enumeraţi formele răspunderii în dreptul administrativ.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a
formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 21
22
2. Statul poate răspunde patrimonial şi pentru activitatea organelor puterii judecă-
toreşti, pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare săvârşite în procesele penale. Cel
prejudiciat are dreptul să ceară instanţei judecătoreşti competente obligarea statului la
repararea prejudiciului cauzat prin sentinţa penală pronunţată, dacă e vorba de o eroare
judiciară gravă şi se demonstrează culpa magistratului în producerea ei.
- Autoritatea administrativă răspunde dacă prin activitatea ce o desfăşoară nu
respectă dispoziţiile Constituţiei şi legislaţiei, aduce atingere drepturilor şi intereselor
particularilor sau produce prejudicii materiale. Sediul materiei îl reprezintă Legea 554/2004
și Legea 215/2001. Autorităţile publice administrative pot răspunde pentru activitatea lor la
oricare nivel s-ar afla. În dreptul administrativ un loc aparte îl ocupă răspunderea
administrativă patrimonială a autorităţilor administrative publice, prin care s-a creat un
prejudiciu altor subiecte de drept. Răspunderea autorităţilor administrative poate interveni
şi când sunt încălcate normele de drept administrativ prin acte administrative de autoritate.
Aceste autorităţi pot răspunde şi pentru abateri administrative ilicite, cât şi pentru propria
lor activitate atât în faţa altor autorităţi statale cât şi a persoanelor participante.
- Funcţionarul public - sediul materiei îl reprezintă Legea nr. 554/2004, Legea nr.
215/2001, Legea nr. 188/1999. Pot răspunde faţă de participanţi şi faţă de serviciile
publice în care sunt încadraţi sau organului ierarhic superior dacă legea sau alte acte
normative stabilesc acest gen de răspundere administrativă. Răspunderea administrativă
a funcţionarilor publici e o răspundere material-administrativă, dacă prin actul sau fapta
ilicită s-a creat un prejudiciu şi răspundere administrativ - disciplinară dacă nu sunt
respectate norme specifice din statutul funcţionarului public. Răspunderea administrativ
disciplinară nu se stabileşte după normele dreptului muncii, ci după normele dreptului
administrativ având în vedere raportul juridic de funcţie publică care presupune învestirea
funcţionarului public printr-un act administrativ de numire în funcţie cu autoritatea publică
administrativă.
- Persoanele fizice sau juridice - răspunderea administrativă pentru săvârşirea unor
abateri administrative. Forma răspunderii este contravenţională.
Test de autoevaluare
Enumeraţi subiectele răspunderii administrative.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a
formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 22
23
acestor funcţionari publici vizează răspunderea contravenţională, dar pentru funcţionarii
publici cu rang superior, competenţa se referă şi la răspunderea administrativ disciplinară
stabilită în sarcina funcţionarului public ierarhic inferior. Art.27 din Legea nr. 50/1991 –
autorizaţiile executării construcţiei - prefectul, subprefectul, şeful direcţiei de urbanism,
primarul unităţii administrativ teritoriale unde s-a săvârşit contravenţia privind regimul
juridic al construcţiilor au competenţa de a aplica sancţiuni administrative.
3. Instanţele de judecată - statul poate fi obligat la acoperirea prejudiciului suferit de
participant printr-o hotărâre judecătorească definitivă. Instanţele judecătoreşti, conform
regulilor răspunderii administrativ patrimoniale a statului şi conform art.18 din Legea
nr. 554/2004, pot obliga autorităţile administrativ publice la despăgubiri către persoanele
participante dacă printr-un act administrativ sau fapt administrativ li s-a creat un prejudiciu.
Pentru contenciosul administrativ, instanţele au competenţa să aplice şi alte sancţiuni.
Test de autoevaluare
Arătaţi care sunt organele care constată şi aplică sancţiuni administrative.Folosiţi spaţiul
de mai jos pentru a formula răspunsul
________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 23
2.5.Sancţiunile administrative
Sunt diverse, în funcţie de specificul abaterilor administrative şi forma răspunderii
administrative. Cele mai întâlnite sunt:
1. avertismentul şi mustrarea - pentru abateri administrative considerate a fi de un
pericol social mai redus, în cazul răspunderii contravenţionale şi administrativ-disciplinare
2. amenda - este forma cea mai des întâlnită de sancţiune administrativă, care
constă în plata unei sume de bani în favoarea bugetului de stat. E caracteristică
răspunderii administrativ-disciplinare şi contravenţionale.
3. confiscarea - trecerea în proprietatea statului a unor bunuri ce au făcut obiectul
săvârşirii unor contravenţii. Această sancţiune e tipică răspunderii contravenţionale şi
poate fi aplicată numai cu o altă sancţiune administrativ-contravenţională. Această sanc-
ţiune trebuie să fie expres prevăzută de actul normativ.
4. munca în folosul comunităţii –prevăzută de OG. 55/2002.
5. anularea actelor administrative ilegale - e aplicată de instanţa de contencios
administrativ sau de autoritatea administrativă ierarhic superioară în baza procedurii
controlului administrativ ierarhic sau controlului administrativ de specialitate.
6. retragerea autorizaţiei administrative de funcţionare - sau de exercitare a unei
profesii, activităţi comerciale se aplică dacă beneficiarul autorizaţiei administrative nu
respectă condiţiile impuse de un act administrativ unilateral. Pentru răspunderea
administrativă disciplinară, cele mai întâlnite sancţiuni sunt destituirea, retrogradarea din
funcţie a vinovaţilor. Există şi sancţiuni administrative care vizează suspendarea pe o
durată determinată a unei autorizaţii sau actelor administrative prin care se conferă
titularului anumite drepturi.
24
administrative săvârşite. Nu există răspundere administrativă, nici sancţiune administrativă
în afara faptului generator a săvârşirii unei abateri administrative.
Test de autoevaluare
Arătaţi care sunt cele mai întâlnite sancţiuni administrative.Folosiţi spaţiul de mai jos
pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 24
2.6.Rezumat
Clasificarea răspunderii se face în funcţie de cele două mari subsisteme ale dreptu-
lui: se poate vorbi de o răspundere de drept public şi de drept privat.
Subiectele de drept care nu respectă obligaţiile ce le revin din dispoziţiile normative
cuprinse în dreptul administrativ săvârşesc o abatere administrativ, prevăzută şi sancţion-
ată de normele dreptului administrativ. Conceptul de abatere administrativă constă în
aplicarea în dreptul administrativ a unui principiu constituţional esenţial, principiul legalităţii
răspunderii administrative în ceea ce priveşte stabilirea situaţiilor în care intervine şi sub
aspectul legalităţii sancţiunii aplicate nu există abatere administrativă şi răspundere
administrativă dacă formele conţinutul sancţiunilor nu sunt prevăzute explicit de acte
normative în vigoare
În funcţie de natura faptului ilicit generator al răspunderii administrative şi de specificul
normelor administrative încălcate, acum pot fi identificate 3 forme:
1. răspunderea contravenţională;
2. răspunderea administrativ-disciplinară;
3. răspunderea administrativ-materială.
Subiectele de drept care pot răspunde administrativ:
- Statul poate fi subiect al răspunderii administrative pentru activitatea organelor
puterii legislative şi judecătoreşti şi pentru activitatea puterii executive şi a funcţionarului
public.
- Autoritatea administrativă răspunde dacă prin activitatea ce o desfăşoară nu respectă
dispoziţiile Constituţiei şi legislaţiei, aduce atingere drepturilor şi intereselor particularilor
sau produce prejudicii materiale.
- Funcţionarul public
Teoria de specialitate grupează aceste organe în:
- Organele puterii legislative, organele administraţiei publice;
- Funcţionarii publici care au competenţe potrivit sarcinilor de serviciu să constate
abaterile administrative şi să aplice sancţiunile;
- Instanţele de judecată;
- Organele ministerului public - parchetele de pe lângă instanţele de judecată.
Sunt diverse, în funcţie de specificul abaterilor administrative şi forma răspunderii
administrative. Cele mai întâlnite sunt:
1. avertismentul şi mustrarea
2. amenda
3. confiscarea
4. munca în folosul comunităţii
5. anularea actelor administrative ilegale
6. retragerea autorizaţiei administrative de funcţionare
25
2.7.Lucrare de verificare
Analizaţi sancţiunile administrative.
2.8.Bibliografie
1. Dana Apostol Tofan, Legislatia administratiei publice locale, Editura CH Beck,
Bucuresti, 2015
2. Verginia Vedinas, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2014,2015,
2016
3. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Editura CH Beck, Bucuresti, 2014,2015,2016
26
Unitatea de învăţare 3. Constrângerea şi răspunderea administrativă
27
Poliţia administrativă putea fi:
-Poliţie generală care reprezenta şi apăra interesele generale ale ţării;
- Poliţie comunală care se referea numai la interesele locale.
Pentru doctrinarii din această perioadă dreptul de poliţie însemna dreptul de
constrângere imediată, directă prin forţa autorităţilor administrative, investite cu acest
drept, cu scopul de a preveni săvârşirea unor acte care să aducă atingere ordinii publice,
siguranţei cetăţenilor sau paza bunurilor şi apărarea proprietăţii. Răspunderea
administrativă, în special sub formă contravenţională presupunea dreptul autorităţilor
statale de a aplica sancţiuni în cazul în care se încalcă o normă de drept administrativ.
Este evident că răspunderea administrativă este numai o formă de realizare a
constrângerii administrative. În perioada postbelică doctrina românească de drept
administrativ este preocupată mai mult de stabilirea criteriilor de delimitare a răspunderii
juridice şi determinarea condiţiilor şi temeiurilor răspunderii administrative, ca formă
specifică şi mai puţin de analiza constrângerii administrative.
În această perioadă răspunderea administrativă este identificată cu răspunderea
contravenţională. Cu toate acestea au fost autori ca Ilie Iovănaş şi Negoiţă care au
încercat să elaboreze şi teoria altor forme de răspundere administrativă cum ar fi:
răspunderea administrativă pentru pagubele cauzate prin acte administrative, ca fiind
distinctă de răspunderea civilă delictuală.
O concepţie mai dezvoltată o are profesorul Romulus Ionescu, care în tratarea
problemei constrângerii administrative, considera că are două forme: executarea silită şi
sancţiuniie administrative. Apreciem că nu toate abaterile administrative sunt sancţionate,
ci numai cele care reprezintă un grad mai înalt de pericol social.
În perioada contemporană autori precum Ioan Santai, Iorgovan, Negoiţă, au tratat
corelaţiile dintre constrângerea juridică de altă natură, formele pe care le are răspunderea
în dreptul administrativ şi corelaţia dintre constrângere, răspundere şi executare silită.
Test de autoevaluare
Arătaţi care este concepţia prof. Romulus Ionescu despre constrângerea
administrativă.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 28
28
3.3.2. Corelaţia dintre constrângerea administrativă şi răspunderea juridică
Fenomenul răspunderii sociale apare ca un complex de relaţii din cadrul raporturilor
de natură conflictuală dintre un agent al acţiunii sociale şi subsistemele sociale, mai precis
dintre agent şi autoritatea acestor subsisteme. Fenomenul răspunderii se determină
nemijlocit prin încălcarea unei norme sociale.
Prin intermediul răspunderii se urmăreşte atât restabilirea ordinii normative cât şi
concretizarea unei reacţii negative a autorităţilor sociale asupra autorului faptei respective
prin aplicarea unei sancţiuni. Răspunderea intervine direct şi nemijlocit prin intermediul
constrângerii sociale dar nu se identifică cu aceasta. Răspunderea administrativă are ca
finalitate atât reglarea sistemului social cât şi condamnarea, dezaprobarea faptei prin
aplicarea unei sancţiuni.
Constrângerea urmează numai funcţia de autoreglare a sistemului social. Totodată
răspunderea administrativă se manifestă şi în afara cadrului constrângerii administrative.
Anumite măsuri de constrângere administrativă sub forma măsurilor de poliţie
administrativă intervin tocmai pentru a preveni săvârşirea unor fapte antisociale ca măsuri
de siguranţă, iar
altele pentru protecţia drepturilor omului, ori pentru apărarea valorilor societăţii.
Răspunderea administrativă apare ca un cadru subsidiar de manifestare a constrângerii
administrative.
În concluzie, orice măsură cu caracter sancţionator dispusă de un organ al
administraţiei publice este implicit o formă de manifestare a constrângerii administrative,
dar nu orice măsură de poliţie administrativă este o formă de concretizare a răspunderii
specifice dreptului administrativ.
29
dispoziţii a Ministerului Public nu poate fi calificată o modalitate de exercitare a
constrângerii administrative respectiv a executării silite administrative deoarece în acest
caz constrângerea nu este de natura administrativă ci judiciară.
Test de autoevaluare
Clasificaţi măsurile de constrângere administrativă după scopul urmărit.Folosiţi spaţiul de
mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 30
30
3.4. Rezumat
Majoritatea autorilor clasifică normale de constrângere în două categorii:
- măsuri de constrângere administrativă;
- măsuri de constrângere judecătorească.
De aceea pentru delimitarea măsurilor de constrângere administrativă de normele
judiciare trebuie să se aibă în vedere un complex de criterii:
- organul care le aplică;
- regimul juridic în care se realizează;
- finalitatea aplicării acestora.
orice măsură cu caracter sancţionator dispusă de un organ al administraţiei publice este
implicit o formă de manifestare a constrângerii administrative, dar nu orice măsură de
poliţie administrativă este o formă de concretizare a răspunderii specifice dreptului
administrativ.
Elementul definitoriu pentru executarea silită administrativă îl reprezintă intervenţia forţată
a administraţiei publice pentru a înfrânge rezistenţa unui subiect de drept. În consecinţă nu
pot fi considerate măsuri de executare silită acele operaţiuni administrative săvârşite de
organele administraţiei publice pentru executarea în mod direct până la faptul material
concret al legilor şi tuturor celorlalte acte ale organelor statului care nu presupun
reprimarea unei rezistenţe a subiectelor de drept, ci reprezintă acţiuni pozitive ale
autorităţilor administraţiei publice pentru organizarea executării legii.
Constrângerea administrativă reprezintă ansamblul normelor (acte juridice, operaţiuni
administrative, fapte materiale) efectuate de autorităţile administraţiei publice, în baza legii,
cu folosirea puterii de stat, împotriva voinţei unor subiecte de drept dacă este cazul, pentru
a sancţiona încălcarea normelor de drept administrativ, a preveni săvârşirea unor fapte
antisociale şi de a apăra drepturile cetăţenilor sau după caz pentru a asigura executarea
actelor unor autorităţi statale.
3.6. Bibliografie
1. Dana Apostol Tofan, Legislatia administratiei publice locale, Editura CH Beck,
Bucuresti, 2015
2. Verginia Vedinas, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2014,2015,
2016
3. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Editura CH Beck, Bucuresti, 2014,2015,2016
4. Ovidiu Podaru, Drept administrativ - curs universitar, Editura Hamangiu, 2010
5. Emil Balan, Institutii de drept administrativ, Editura CH Beck, Bucuresti, 2008
31
Unitatea de învăţare 4. Răspunderea administrativ-patrimonială
32
împotriva funcţionarului public vinovat. Cele mai importante aspecte teoretice privind
răspunderea patrimonială sunt în doctrina franceză. Aceste aspecte privesc:
1. posibilitatea persoanei prejudiciate de a solicita odată cu anularea actului administrativ
ilegal şi repararea prejudiciului produs.
2. problema evaluării prejudiciului prin activitatea abuzivă a funcţionarului public şi
posibilitatea reparării acestuia existând 2 modalităţi:
- repunerea persoanei prejudiciate prin actul administrativ în situaţia iniţială;
- repararea prejudiciului prin echivalent.
3. acţiunea în regres a statului împotriva funcţionarului public vinovat de producerea
prejudiciului.
4.aspectele răspunderii patrimoniale obiective, în special dacă se pune problema riscului
serviciului public. Doctrina franceză specifică faptul că autorităţile administraţiei publice pot
răspunde pentru pagubele create de un serviciu public chiar dacă nu se reţine culpa
vreunui funcţionar public.
5. individualizarea faptei personale a funcţionarului public prin care se creează un
prejudiciu şi posibilitatea angajării răspunderii organului administrativ pentru fapta
funcţionarului public cu distincţia dacă funcţionarul public a acţionat în exercitarea
sarcinilor de serviciu sau abuziv, depăşindu-şi competenţa legală.
6. procedura juridică aplicabilă pentru angajarea răspunderii patrimoniale a statului.
Răspunsurile la aceste probleme au evidenţiat importanţa jurisprudenţei care a spus că
funcţionarul public răspunde solidar cu organul administraţiei publice în toate situaţiile în
care se demonstrează producerea unui prejudiciu pentru o persoana fizică sau juridică; e
acceptată posibilitatea de regres a statului împotriva funcţionarului public vinovat de preju-
dicii; dacă autoritatea administrativă a fost cea care a acoperit prejudiciul produs există
răspundere administrativă obiectivă, dar numai pentru riscul normal al serviciului public.
Din punct de vedere al stabilirii competenţelor răspunderii patrimoniale, competenţa
o au instanţele de contencios de a se pronunţa asupra legalităţii actului administrativ şi
asupra întinderii prejudiciului ce urmează a fi acoperit. Repararea prejudiciului se reali-
zează în natură sau prin punerea persoanei prejudiciate în situaţia anterioară, iar dacă nu
e posibil având în vedere natura actului prejudiciat, repararea se face prin echivalent, ce
cuprinde cuantumul prejudiciului produs şi valoarea beneficiului nerealizat de persoanele
prejudiciate.
În legislaţie şi doctrină, iniţial această problemă a apărut în jurisprudenţa Înaltei
Curţi de Casaţie şi Justiţie prin soluţiile pronunţate în primul deceniu al sec.20. Acestea au
stabilit dreptul persoanelor vătămate prin act ilicit al administraţiei publice de a obţine
despăgubirile necesare în funcţie de cuantumul prejudiciului. În această perioadă,
jurisprudenţa română a consacrat răspunderea patrimonială bazată exclusiv pe culpa
funcţionarului public prin activitatea căruia s-a creat prejudiciul. În concordanţă cu
jurisprudenţa franceză s-a admis şi principiul răspunderii solidare a autorităţii publice plus
funcţionarul public culpabil. Răspunderea solidară are la bază tot ideea de culpă, în sarci-
na autorităţii administraţiei publice din care face parte funcţionarul public vinovat, culpa
organului administrativ emitent care nu a manifestat diligenţa necesară în supravegherea
funcţionarului public sau alegerea persoanelor pentru dificultatea exercitării autorităţii pub-
lice. În plan legislativ, primele norme cu valoare constituţională apar în Constituţia din
1923 şi se referă la dreptul persoanei de a fi despăgubită pentru prejudicierea de către
acte administrative ilegale (abuzive). S-a stabilit competenţa instanţelor de judecată de a
soluţiona asemenea cererii. În perioada interbelică, au existat discuţii, în legătură cu posi-
bilitatea intentării unei acţiuni în despăgubire împotriva funcţionarului public sau organului
administraţiei publice odată cu acţiunea în anularea actului administrativ ilicit. În majori-
tatea cazurilor, jurisprudenţa a stabilit că acţiunea poate fi concomitent adresată la
instanţa de contencios administrativ. Jurisprudenţa interbelică a stabilit că e admisibilă
33
acţiunea în despăgubiri împotriva funcţionarului public sau autorităţii administrative chiar
dacă actul administrativ ilegal nu a fost anulat.
În plan doctrinar, Negulescu şi Rarincescu au fundamentat răspunderea
patrimonială bazată pe teza egalităţii tuturor în faţa sarcinilor publice şi teza solidarităţii
sociale preluată din doctrina germană, ce stabilea regula conform căreia actul de
autoritate al puterii publice vizează interesul tuturor, deci atât societatea, cât şi
reprezentanţii ei care trebuie să răspundă patrimonial pentru producerea unor prejudicii. În
perioadă postbelică exista legea 1/1967 care a readus în discuţie problema contenciosului
administrativ şi a răspunderii patrimoniale a statului şi a funcţionarului public pentru
prejudicii. Acest act normativ prevedea posibilitatea oricărei persoane să solicite instanţei
de contencios repararea prejudiciului prin activitatea lor ilicită. Conform tradiţiei anterioare,
legea 1/1967 prevedea:
- răspunderea materială solidară a statului şi a funcţionarului public
- dreptul de regres al statului împotriva funcţionarului public vinovat
- răspunderea administrativ patrimonială avea drept bază culpa funcţionarului public în
exercitarea atribuţiilor.
În doctrină s-a pus problema naturii juridice a răspunderii patrimoniale. Au fost afirmate
două orientări teoretice care şi acum cunosc adepţi. Prima orientare se referă la faptul că
făspunderea patrimonială a statului şi a funcţionarului public pentru prejudiciile create a de
natură civilă şi urmează a fi reglementat de normele dreptului civil. Printre cei mai
importanţi autori amintim pe M. Eliescu.
Principalele argumente susţinute:
- răspunderea patrimonială a statului nu vizează relaţii juridice de subordonare specifice
dreptului administrativ, ci stabilirea celor patru elemente care generalizează răspunderea
şi care sunt esenţiale pentru răspunderea civilă delictuală: fapta ilicită, culpa, prejudiciu,
raportul de cauzalitate între faptă şi prejudiciu.
- răspunderea delictuală = dreptul comun aplicat şi de instanţa de contencios administrativ
când soluţionează cereri privind acordarea de despăgubiri.
A doua teză, cea a naturii juridice administrative a răspunderii statului pentru prejudiciile
create, a fost susţinută de majoritatea autorilor de drept administrativ: Tudor Drăganu,
Antonie Iorgovan , etc..
Argumente în sprijinul acestei teze:
- e aplicabil un regim administrativ care vizează analiza legalităţii unui act administrativ
sau fapt administrativ, aspect ce nu se regăseşte în situaţia răspunderii civile delictuale.
- calitatea procesuală a organului administraţiei publice care a emis actul prejudiciabil.
Organul administrativ are calitate procesuală pasivă, indiferent dacă i se recunoaşte
personalitate juridică de drept administrativ, spre deosebire, în cadrul răspunderii civile
delictuale, subiectul care răspunde trebuie să aibă personalitate juridică de drept civil.
- regulile răspunderii civile delictuale se deosebesc de cele ale dreptului comun pentru
răspunderea patrimonială deoarece prin adoptarea Legii 1/1967 şi ulterior a Legii
554/2004 există reguli derogatorii de la dreptul comun.
Test de autoevaluare
Arătaţi care este teza susţinută de A.Iorgovan privind natura juridică a răspunderii statului
pentru prejudiciile create. Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 33
34
4.3. Principiile răspunderii administrativ-patrimoniale potrivit reglementărilor
actuale
Test de autoevaluare
Care sunt posibilităţile de a se solicita în justiţie repararea prejudiciului creat prin
activităţi administrative?Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 35
35
- constatarea caracterului ilegal al unui act administrativ sau refuzului nejustificat în
soluţionarea unei cereri;
- prejudiciul, întinderea acestuia, modalităţile lui de acoperire;
- culpa organului administraţiei publice sau a funcţionarului public privind realizarea
atribuţiilor de serviciu;
- legătura cauzală între act administrativ ilegal şi prejudiciul creat. Aceste elemente ale
răspunderii patrimoniale se regăsesc în majoritate şi în condiţiile răspunderii civile
delictuale.
Cu toate acestea, cele două forme ale răspunderii juridice nu se identifică, şi apreciem,
spre deosebire de alţi autori, că regulile generale ale răspunderii civile delictuale
completează regulile specifice răspunderii patrimoniale. Atât sub aspect teoretic, cât şi
practic, prezintă importanţă existenţa şi constatarea culpei în sarcina organului adminis-
traţiei publice sau a funcţionarului public pentru a se realiza condiţiile răspunderii
patrimoniale. În acest sens în literatura de specialitate, răspunderea patrimonială e
împărţită în două categorii:
- răspundere patrimonială care se bazează pe culpa organului administrativ sau a
funcţionarului public - care corespunde răspunderii patrimoniale a autorităţilor publice
pentru pagube cauzate prin actul administrativ sau nesoluţionarea în termen legal al unei
cereri şi situaţii care vizează răspunderea patrimonială solidară a autorităţii publice şi a
funcţionarului public pentru prejudiciul creat sau defectuoasa funcţionare a unui serviciu
public;
- răspundere obiectivă bazată pe culpa autorităţii statale - corespunde cu riscul normal al
serviciului public sau în situaţiile hotărârilor judecătoreşti de condamnare pronunţate din
eroare.
În literatura contemporană, teoreticienii consideră că e greu de conceput o formă a
răspunderii patrimoniale care să nu vizeze culpa autorităţilor publice dacă culpa nu poate fi
evidenţiată şi valorificată direct în raporturile juridice specifice răspunderii patrimoniale.
Acestea trebuie concepute cel puţin sub aspectul criteriilor şi trăsăturilor generale. Este
situaţia care, în literatură, se întâlneşte sub denumirea de „culpă în eligendo‖ - greşită
apreciere a autorităţilor statului asupra alegerii mijloacelor de realizare a sarcinilor - sau
culpa în diligendo - insuficienţa mijloacelor sau caracterul lor defectuos folosite de
autorităţile administrative pentru realizarea sarcinilor sale sau prevenirea riscului pentru
colectivitate.
1. Răspunderea patrimonială bazată pe culpă - art.52 din Constituţia României, Legea
554/2004. În literatura de specialitate aceste situaţii ale răspunderii patrimoniale sunt apre-
ciate în funcţie de următoarele condiţii pe care instanţa de judecată competentă trebuie să
le stabilească în vederea determinării răspunderii, evaluării pagubei şi modalităţile de
reparare:
- să existe actul administrativ de autoritate nelegal şi care să genereze prejudiciul pentru o
persoană fizică sau juridică;
- actul administrativ nelegal să vâtămeze un drept sau un interes recunoscute de lege;
- actul administrativ să emane de la autorităţile publice ale statului, nu neapărat una
administrativă;
- actul administrativ să fie ulterior intrării în vigoare a legii 554/2004;
- pentru sesizarea instanţei de contencios să se realizeze procedura prealabilă prevăzută
de lege;
- respectarea termenelor procedurale prevăzute de legea 554/2004: 30 zile de la data
când a fost cunoscut actul ilegal, sau cel mult 1 an;
- există vreo excepţie privind controlul judiciar pe calea contenciosului.
Coroborându-le rezultă următoarele:
1. Răspunderea patrimonială bazată pe culpă poate fi constatată numai de instanţa de
contencios administrativ potrivit legii 554/2004.
36
2. Elementul generator specific constă în actul administrativ legal, refuzul nejustificat al
autorităţilor care au generat un prejudiciu.
Acestea sunt elementele care diferenţiază răspunderea patrimonială de răspunderea civilă
delictuală. Elementele comune celor două forme de răspundere juridică sunt: 1) faptul sau
actul ilicit; 2) culpa; 3) existenţa prejudiciului; 4) raportul de cauzalitate între actul ilicit şi
prejudiciul creat. Aceste elemente sunt analizate prin caracterul lor specific răspunderii
patrimoniale astfel:
1. actul administrativ ilegal - e subliniat şi de art.1, 6, 18 din legea 554/2004. Pentru
repararea unui prejudiciu acțiunea este introdusă concomitent cu acţiunea pentru anularea
actului ilicit, aceasta fiind o caracteristică a contenciosului administrativ. În situaţia în care
acţiunea pentru repararea prejudiciului cauzat de o autoritate administrativă e promovată
pe o cale subsidiară trebuie să se aibă în vedere constatarea ca ilegal a unui act
administrativ. Numai instanţele de contencios pot să se pronunţe asupra caracterului
nelegal al actului administrativ în considerarea prejudiciilor produse unui subiect de drept.
Autorităţile administrative nu răspund patrimonial pentru prejudiciile create de actele
administrative ilegale. Există situaţia în care autoritatea administrativă dispune măsuri de
constrângere administrativă pentru protejarea unui interes legitim, ce pot genera şi
prejudicii materiale. Se urmăreşte constarea caracterului nelegal al actului administrativ în
momentul adoptării acestuia; deci nu există răspundere patrimonială dacă acţiunea de
executare a unui act administrativ a creat un prejudiciu. Această regulă rezultă din
economia dispoziţiilor art.5, 18 din legea 554/2004. Altă situaţie o constituie ipoteza în
care prejudiciul e cauzat de actul administrativ care, datorită naturii sale juridice e exceptat
de la controlul de legalitate realizat de instanţa de contencios spre deosebire de alte
instanţe de drept; această situaţie nu e reglementată de normele dreptului administrativ
român. Sunt avute în vedere pentru stabilirea răspunderii patrimoniale numai actele
administrative sau faptele administrative asimilate acestora, nu şi operaţiile administrative;
nu pot fi solicitate despăgubiri, avându-se în vedere caracterul nelegal al unui aviz în baza
căruia s-a emis actul administrativ. Caracterul ilicit al operaţiei administrative poate fi
constatat şi considerat ca factor gener ator al răspunderii patrimoniale numai cu actul
administrativ a cărei legalitate va fi stabilită.
2. Prejudiciul - trebuie să fie cauzat direct de actul administrativ care a fost stabilit nelegal.
Potrivit art.18 alin. 3 din legea 554/2004, instanţele de contencios sunt competente să
hotărască asupra daunelor materiale şi morale cauzate de un act administrativ nelegal.
Prejudiciul material reprezintă paguba efectivă suferită de subiectul de drept ca urmare a
actului administrativ nelegal împreună cu beneficiul nerealizat dacă prin aceasta a fost
lipsit o perioadă de beneficiul asupra produsului său. O situaţie aparte o reprezintă prejudi-
ciul moral. Aceasta reprezintă o despăgubire acordată persoanei fizice ca urmare a sufe-
rinţei pe care a avut-o în urma emiterii unui act administrativ nelegal. Unii autori consideră
că prejudiciul moral nu poate fi admis ca şi criteriu în planul dreptului deoarece nu există
metode ştiinţifice de evaluare a acestuia şi de transpunere în plan material. Jurisprudenţa
a considerat legitimitatea constatării prejudiciului moral, urmând ca pentru
răspunderea administrativ-patrimonială acesta să fie evaluat de instanţă după criterii de
apreciere generale care să vizeze natura actului administrativ ilicit, împrejurarea de
emitere, impactul avut asupra persoanei fizice prejudiciate. Evaluarea prejudiciului de
instanţă - regula generală specifică şi în dreptul civil e aceea că paguba suferită trebuie
acoperită în integralitatea ei. Această regulă are şi o explicaţie specifică dreptului
administrativ, constând în faptul că persoana lezată prin actul administrativ să i se
recunoască posibilitatea reparării integrale a prejudiciului. Dacă e posibil, prejudiciul
urmează a fi reparat în natură şi prin restituire. Dacă repararea prejudiciului în natură şi
prin restituire nu e posibilă, acoperirea pagubei se va realiza prin echivalent. Evaluarea
pagubei e realizată în conformitate cu regulile dreptului civil privind acordarea daunelor
interese în situaţia în care repararea în natură nu mai este posibilă. În literatura de
37
specialitate se disting între despăgubiri acordate ca urmare a întârzierii emiterii unui act
administrativ şi despăgubiri acordate pentru prejudiciul material efectiv realizat. În prima
situaţie, persoana prejudiciată trebuie să dovedească refuzul întârzierii nelegale în
emiterea actului administrativ, întârziere de la data când organul administrativ a fost
solicitat. În cadrul despăgubirilor materiale obişnuite, persoana prejudiciată trebuia să
demonstreze în concret valoarea prejudiciului suferit ca urmare a emiterii actului
administrativ nelegal. Pentru daune moratorii, legea stabileşte cuantumul acestora pe
fiecare zi de întârziere. Persoana fizică sau juridică prejudiciată are dreptul să primească
conform legii şi dobânda la despăgubirile stabilite ca echivalent pentru prejudiciul creat
sau reactualizat.
3. Culpa - Nu are importanţă forma şi gradul culpei. Criteriul stabilirii culpei e important şi
pentru a explica acţiunea în regres pe care autorităţile administraţiei publice se obligă la
plata unor despăgubiri împotriva funcţionarului public vinovat. Se poate reţine în sarcina
funcţionarului public o culpă caracteristică în legătură cu emiterea/producerea
actului administrativ. Culpa reprezintă elementul subiectiv de bază pentru stabilirea
răspunderii patrimoniale. Datorită caracterului subiectiv în practică e greu de identificat sub
aspectul procedurii, nu se cere reclamantului într-o acţiune îndreptată împotriva autorităţii
administrative vizând repararea prejudiciului să demonstreze existenţa culpei autorităţii
administrative. Culpa e prezumată în cazul procedurii stabilirii răspunderii patrimoniale.
Reclamantul în faţa instanţei de contencios, pentru a fi despăgubit, trebuie să
demonstreze: 1) Caracterul ilicit al actului administrativ; 2) Prejudiciul; 3) Raportul de
cauzalitate între actul administrativ ilicit şi prejudiciul creat. Dacă aceste elemente sunt
demonstrate, culpa funcţionarului public e prezumată. Criteriul culpei e esenţial şi pentru a
explica răspunderea solidară pentru pagube create autorităţilor administraţiei publice, plus
funcţionarul public vinovat de emiterea actului. Atât funcţionarul public cât şi autoritatea
administrativă răspund pentru propria lor culpă. În practica judecătorească pot exista situ-
aţii în care autoritatea publică e exonerată de răspunderea patrimonială dacă se demon-
strează că nu li se poate reţine nici un fel de vinovăţie pentru prejudiciu.
4. Raportul de cauzalitate - una din cele mai importante condiţii a răspunderii patrimoniale.
Existenţa unei legături de cauzalitate trebuie demonstrate între faptul ilicit şi prejudiciul
produs. Identificarea acestui raport de cauzalitate e uneori dificilă deoarece există mai
multe teorii cu privire la fundamentarea cauzei în materia răspunderii juridice. Cauza
o reprezintă încălcarea unei norme juridice prin adoptarea unui act administrativ ilegal. Nu
sunt cauze ale răspunderii patrimoniale simplele operaţii administrative sau altele de
punere în executare a deciziei administrative.
38
Răspunderea patrimonială pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare: Această formă
de răspundere intervine nu datorită unor acte, ci datorită unor erori judiciare, existând
prejudicii generate de hotărâri judecătorești prin care au fost comise erori judiciare. Pentru
repararea cestor prejudicii, cauzate prin erori judiciare atât în procesele penale, cât și în
procesele civile, comerciale, etc., persoana vătămată se poate îndrepta cu acțiune numai
împotriva statului, reprezentat prin Ministerul Finanțelor. Statul este singurul care are
acțiune în regres împotriva a magistratului care a acționat cu rea-credință sau cu gravă
neglijență.
Răspunderea patrimonială a autorităţii administraţiei publice pentru limitele serviciului
public - Condiţii:
-să existe un serviciu public care să prezinte anumite limite, adică să conțină anumite
carențe de organizare și funcționare care să pună în pericol anumite valori materiale sau
umane;
- să existe un prejudiciu de natură materială sau morală, care să fie produs datorită
limitelor serviciului public respectiv;
- să exste un raport de cauzalitate între limite și prejudiciu, aceasta reprezentând o
condiție specifică rîspunderii juridice în general;
-să se formuleze pretenții de către partea prejudiciată.
Test de autoevaluare
Arătaţi care sunt condiţiile pentru stabilirea răspunderii bazate pe culpă.Folosiţi spaţiul de
mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 38
4.5. Rezumat
- Răspunderea patrimonială exclusivă a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile
judiciare.
- Răspunderea patrimonială a autorităţilor publice pentru pagube printr-un act administrativ
sau nesoluţionarea în termen legal a unor cereri.
- Răspunderea patrimonială solidară a autorităţii administraţiei publice şi a funcţionarului
public.
- Răspunderea patrimonială a autorităţilor administraţiei publice pentru limitele serviciului
public.
În literatura de specialitate au fost identificate patru forme de răspundere patrimonială:
1. Răspunderea patrimonială exclusivă a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile
judiciare.
2. Răspunderea patrimonială a autorităţilor publice pentru pagube cauzate prin acte
administrative sau nesoluţionate în termen legal a unei cereri cu posibilitatea introducerii în
cauză a funcţionarului public vinovat de încălcarea legii.
3. Răspunderea patrimonială solidară a autorităţilor administraţiei publice precum şi a
funcţionarului public vinovat pentru pagubele cauzate ori ca urmare a proastei funcţionări a
unui serviciu public.
4. Răspunderea patrimonială a autorităţilor administraţiei publice pentru limitele serviciului
public.
39
4.6. Lucrare de verificare
Răspunderea administrativ-patrimonială în dreptul administrativ român contemporan.
4.7. Bibliografie
1. Dana Apostol Tofan, Legislatia administratiei publice locale, Editura CH Beck,
Bucuresti, 2015
2. Verginia Vedinas, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2014,2015,
2016
3. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Editura CH Beck, Bucuresti, 2014,2015,2016
4. Ioan Alexandru, Tratat de administrație publică, Editura Universul Juridic, București,
2008
5. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. II, Editura All Beck, Bucuresti, 2005
40
Unitatea de învăţare 5. Răspunderea administrativ-disciplinară
41
larg decât cel al răspunderii administrative. Răspunderea administrativ-disciplinară nu are
un cadru juridic unitar; e reglementată de acte normative cadru specifice unor domenii de
activitate sau cele care reglementează activităţi concrete statal.
Trăsăturile răspunderii administrativ-disciplinare:
- are la bază existenţa unui raport de drept administrativ de subordonare. S-a pus
problema dacă sancţiunile administrative prevăzute de legea penală sunt specifice
răspunderii administrativ-disciplinare. Nu pot fi încadrate în nici o formă clasică a răspun-
derii administrative, ele realizând conţinutul conceptual de constrângere administrativă;
- subiectul activ constatator al răspunderii e o autoritate publică aparţinând sistemului
administraţiei publice supraordonată în raport cu funcţionarul public care urmează a
răspunde;
- răspunderea administrativă din sarcina funcţionarului public reprezintă
recunoaşterea capacităţii juridice de drept administrativ şi este în legătură directă cu sfera
atribuţiilor de serviciu stabilite prin actul de numire în funcţie;
- aceste sancţiuni de regulă nu sunt privative de libertate. Răspunderea administrativ-
disciplinară se deosebeşte de toate celelalte tipuri de răspundere prin natura juridică a
abaterii administrative cât şi a raportului existent între subiectul constatator al răspunderii
administrative şi subiectul care urmează să răspundă inclusiv calitatea specială a
acestuia. Regimul juridic procedural al aplicării sancţiunii administrativ disciplinare nu este
prevăzut unitar într-o lege cadru.
Aspectele generale ale acestui regim procedural:
1.constatarea abaterii administrative disciplinare de autoritatea publică competentă, fie din
oficiu, fie prin act de sesizare.
2.efectuarea obligatorie a cercetării administrative privind aspectele semnalate.
3.efectuarea unor proceduri de cercetare specifice: expertize, audieri de martori.
4.constatarea abaterii administrative, aplicare sancţiunii administrative prin act
administrativ unilateral.
5.comunicarea actului administrativ funcţionarului sancţionat; executarea sancţiunii
administrativ-disciplinare.
Test de autoevaluare
Arătaţi care sunt aspectele generale ale regimului procedural al răspunderii administrativ-
disciplinare.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 42
5.3.Rezumat
Este acea formă a răspunderii administrative generată de o abatere administrativă prin
care un funcţionar public, un demnitar sau o altă persoană care exercită puterea publică în
stat încalcă normele de serviciu specifice funcţiei publice şi aduce atingere intereselor
legitime ale autorităţilor publice unde îşi desfăşoară activitatea, cât şi unor persoane
particulare, juridice sau private. Răspunderea administrativă disciplinară necesită existenţa
unui raport administrativ de subordonare între funcţionarul public şi organul administrativ
din care acesta face parte sau un organ administrativ ierarhic superior. În literatura de
specialitate se specifică faptul că esenţa răspunderii administrativ-disciplinare a fost
determinată ca fiind nerespectarea unor obligaţii legale care realizează conţinutul rapor-
tului administrativ de subordonare.
Deosebirea constă în faptul că în cazul răspunderii administrativ disciplinare subordonarea
decurge din raportul de funcţie, pe când în cazul raportului juridic de dreptul muncii
42
subordonarea decurge din raporturi specifice între comitent şi prepus, care au la bază
contractul colectiv de muncă şi contractul individual de muncă.
Aspectele generale ale acestui regim procedural:
6.constatarea abaterii administrative disciplinare de autoritatea publică competentă, fie din
oficiu, fie prin act de sesizare.
7.efectuarea obligatorie a cercetării administrative privind aspectele semnalate.
8.efectuarea unor proceduri de cercetare specifice: expertize, audieri de martori.
9.constatarea abaterii administrative, aplicare sancţiunii administrative prin act
administrativ unilateral.
10.comunicarea actului administrativ funcţionarului sancţionat; executarea sancţiunii
administrativ-disciplinare.
5.4.Lucrare de verificare
Analizaţi răspunderea administrativ-disciplinară.
5.5.Bibliografie
1. Dana Apostol Tofan, Legislatia administratiei publice locale, Editura CH Beck,
Bucuresti, 2015
2. Verginia Vedinas, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2014,2015,
2016
3. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Editura CH Beck, Bucuresti, 2014,2015,2016
43
Unitatea de învăţare 6. Răspunderea funcţionarilor publici în legislaţia română
44
ori, se aplică dacă funcţionarul public a acţionat din culpă. Dreptul administrativ nu admite
răspunderea disciplinară obiectivă, respectiv sancţionarea funcţionarului public chiar dacă
acesta a acţionat fără vinovăţie.
4. Încălcarea normelor de drept administrativ care, de regulă, stabilesc obligaţiile de
serviciu ale funcţionarului public.
5. În dreptul administrativ român, cumulul sancţiunilor disciplinare nu e admis. Pentru o
abatere disciplinară, funcţionarului public nu i se poate aplica decât o singură sancţiune,
chiar dacă prin fapta sa au fost încălcate mai multe norme de drept administrativ, respectiv
îndatoriri de serviciu. Dacă fapta culpabilă a funcţionarului public încalcă mai multe
asemenea norme, se poate aplica direct o sancţiune administrativ-disciplinară mai gravă.
6. Răspunderea funcţionarului public se deosebeşte de răspunderea specifică dreptului
muncii, inclusiv sancţiunile prevăzute de acest tip de răspundere. Aceste deosebiri sunt:
- calitatea persoanei care urmează să răspundă este de funcţionar public învestit cu
exercitarea autorităţii executive a statului;
- normele juridice care generează răspunderea disciplinară sunt de drept administrativ;
- baza răspunderii disciplinare este raportul administrativ de subordonare ierarhică;
- sancţiunea administrativ-disciplinară se aplică după o procedură diferită şi exercitarea
căilor de atac împotriva aplicării acestor sancţiuni e diferită faţă de dispoziţiile normative
ale Codului Muncii.
În teoria şi practica administrativă există problema dacă funcţionarilor publici li se
pot aplica sancţiuni prevăzute în Codul Muncii, având în vedere că majoritatea îşi
desfăşoară activitatea nu numai în baza actului administrativ de numire în funcţie, ci şi în
baza unui contract de muncă încheiat cu instituţia publică în care activează. Răspunsul
este negativ din următoarele considerente:
a) deoarece normele privind răspunderea administrativ-disciplinară au un caracter special,
sunt derogatorii de la dreptul comun şi se aplică cu prioritate faţă de orice alte dispoziţii în
materie.
b) natura funcţiei publice este deosebită de natura unui raport juridic de muncă obişnuit.
Funcţionarul public exercită autoritatea statului în domeniul în care activează şi este
învestit în acest scop cu atribuţii pe care are obligaţia să le exercite.
Test de autoevaluare
Arătaţi care sunt principalele trăsături ale răspunderii administrativ-disciplinare ale
funcţionarilor publici.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 44
45
d) nerespectarea în mod repetat a programului de lucru;
e) intervențiile sau stăruințele pentru soluționarea unor cereri în afara cadrului legal;
f) nerespectarea secretului profesional sau a confidențialității lucrărilor cu acest caracter;
g) manifestări care aduc atingere prestigiului autorității sau instituției publice în care își
desfășoară activitatea;
h) desfășurarea în timpul programului de lucru a unor activități cu caracter politic;
i) refuzul de a îndeplini atribuțiile de serviciu;
j) încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilități, conflicte de
interese și interdicții stabilite prin lege pentru funcționarii publici;
k) alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în actele normative din domeniul funcției
publice și funcționarilor publici.
Sancţiunile administrativ-disciplinare prevăzute de legea cadru sunt: a) mustrare scrisă;
b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni;
c) suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de
promovare în funcția publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani;
d) retrogradarea în funcția publică pe o perioadă de până la un an.
e) destituirea din funcția publică.
Sancţiunile sunt gradate conform gravităţii lor. Pentru aplicarea unei sancţiuni mai
grave nu este necesar ca anterior să fi fost aplicată o sancţiune mai uşoară. Dacă
abaterea administrativă are o gravitate sporită, chiar dacă a fost comisă pentru prima dată,
se poate trece la aplicarea unei sancţiuni mai grave. Legea 188/1999 stabileşte în art.77
alin.4 criteriile de individualizare a sancţiunilor de mai sus. Aceste criterii sunt obligatorii
pentru organul administrativ constatator şi trebuie regăsite în actul administrativ de
constatare şi aplicare a sancţiunilor. Criteriile sunt:
- cauzele şi gravitatea abaterii;
- împrejurările în care aceasta a fost săvârşită
- gradul de vinovăţie şi consecinţele abaterii disciplinare;
- comportarea generală în serviciu a funcţionarului public;
- existenţa în antecedentele funcţionarului public a altor sancţiuni disciplinare care nu au
fost radiate.
Condiţiile necesare stabilite de lege pentru existenţa răspunderii administrativ-
disciplinare:
1. comiterea unei fapte care să fie calificată de lege drept abatere administrativă; dacă
fapta ilicită aduce atingere altor norme juridice, ea poate fi considerată infracţiune sau
contravenţie.
2. fapta să fie săvârşită cu vinovăţie. Legea se referă la aprecierea gradului de vinovăţie şi
stabileşte criteriile pe care organul sancţionat trebuie să le aibă în vedere:
- gravitatea abaterii administrative;
-elemente în circumstanţiere: comportamentul său anterior, capacitatea profesională,
atitudinea faţă de abaterea administrativă săvârşită;
- formele vinovăţiei, fără individualizarea lor.
Nu prezintă relevanţă pentru răspunderea administrativ-disciplinară forma
vinovăţiei, dar în situaţia în care se constată că abaterea administrativă a fost săvârşită cu
intenţie, în practică se aplică sancţiuni administrative mai aspre faţă de situaţia în care
abaterea administrativă a fost săvârşită din culpă. Pentru ca fapta ilicită să fie o abatere
administrativă şi să genereze răspundere administrativ-disciplinară, ea trebuie să
reprezinte o încălcare a normelor administrative, norme administrative specifice funcţiei
publice prin care sunt stabilite îndatoririle de serviciu. În literatura de specialitate s-a pus
problema dacă există răspundere administrativ-disciplinară şi în situaţia în care
funcţionarul public, în exerciţiul atribuţiilor de serviciu, încalcă alte norme de drept decât
cele administrative şi care se referă la atribuţiile sale specifice funcţiei publice.
Considerăm că există răspundere administrativ-disciplinară dar se poate constata în
46
sarcina funcţionarului public o altă formă a răspunderii juridice în raport cu normele
încălcate, respectiv răspundere civilă sau penală.
Test de autoevaluare
Care sunt condiţiile necesare stabilite de lege pentru existenţa răspunderii administrativ-
disciplinare?Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 46
Test de autoevaluare
Cui aparţine competenţa de a aplica sancţiunile potrivit legii 188/1999?Folosiţi spaţiul de
mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 47
6.5. Rezumat
Sediul materiei: Legea nr.188/1999 - statutul funcţionarilor publici publicată în Monitorul
Oficial nr. 600 din 8 decembrie 1999.
Sancţiunile disciplinare sunt măsuri de constrângere aplicabile funcţionarilor publici dacă
au săvârşit cu vinovăţie abateri disciplinare
Numai dacă funcţionarul public a acţionat sau a avut o atitudine pasivă în conformitate cu
dispoziţiile art.77 alin.2 din Legea 188/1999, el săvârşeşte o abatere administrativ-
disciplinară. Legea 188/1999 stabileşte în art.77 alin.4 criteriile de individualizare a
sancţiunilor de mai sus. Aceste criterii sunt obligatorii pentru organul administrativ
47
constatator şi trebuie regăsite în actul administrativ de constatare şi aplicare a sancţiunilor.
Criteriile sunt:
- cauzele şi gravitatea abaterii;
- împrejurările în care aceasta a fost săvârşită
- gradul de vinovăţie şi consecinţele abaterii disciplinare;
- comportarea generală în serviciu a funcţionarului public;
- existenţa în antecedentele funcţionarului public a altor sancţiuni disciplinare care nu au
fost radiate.
Pentru analizarea faptelor sesizate ca abateri disciplinare și propunerea sancțiunii
disciplinare aplicabile funcționarilor publici din autoritățile sau instituțiile publice se
constituie comisii de disciplină.
6.7.Bibliografie
48
Unitatea de învăţare 7. Teoria generală a răspunderii contravenţionale
49
răspunderea penală şi răspunderea contravenţională, chiar dacă există numeroase
interferenţe, răspunderea contravenţională fiind considerată aproape unanim ca o instituţie
juridică specifică dreptului administrativ.
În România, mult timp, cadrul general al răspunderii contravenţionale a fost reglementat
de Legea nr.32/1968. Acest act normativ a fost abrogat, principiile de bază şi regulile
specifice răspunderii contravenţionale fiind reglementate în prezent de Ordonanţa de
Guvern nr.2/12.07.2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, Nr.
410/25.07.2001. Acest act normativ are un conţinut modern şi cuprinde reglementări care
corespund realităţilor sociale actuale şi reflectă tendinţele actuale legislative şi doctrinare
în materia contravenţiilor.
Trebuie reţinut că faptele contravenţionale nu aduc atingere numai activităţii
administraţiei publice, ci vizează o sferă mai largă de valori, care realizează însă conţinutul
raporturilor complexe de drept administrativ.
În cele ce urmează nu ne propunem să insistăm asupra teoriilor şi aspectelor
contraversate în materie, ci să prezentăm, cât mai explicit, principalele reglementări
normative ce formează sfera răspunderii contravenţionale.
Dispoziţiile art.1 din Ordonanţa nr. 2/2001 exprimă definiţia legală a contravenţiei,
care reprezintă baza unei definiţii doctrinare, respectiv „Constituie contraventie fapta
savarsita cu vinovatie, stabilita si sanctionata prin lege, ordonanta, prin hotarare a
Guvernului sau, dupa caz, prin hotarare a consiliului local al comunei, orasului,
municipiului sau al sectorului municipiului Bucuresti, a consiliului judetean ori a Consiliului
General al Municipiului Bucuresti.‖.
Din această definiţie rezultă că fapta contravenţională este elementul care
generează răspunderea contravenţională. Totodată, în materia răspunderii
contravenţionale se aplică principiul legalităţii, deoarece constituie contravenţie numai
fapta calificată şi reglementată ca atare prin actele normative la care face referire
dispoziţiile art.1 din O.G. nr. 2/2001.
Faptele contravenţionale pot fi stabilite şi sancţionate numai prin actele normative
mai sus enumerate, în majoritate acte normative administrative, enumerarea realizată de
textul de lege fiind limitativă. Acesta reprezintă un important criteriu pentru delimitarea
răspunderii contravenţionale de alte forme de răspundere juridică, în special răspunderea
penală.
Contravenţiile sunt abateri administrative care generează raporturi de drept
administrativ, pe care legea şi alte acte normative, adoptate de unele autorităţi ale
administraţiei publice, le denumesc fapte contravenţionale, iar săvârşirea lor, prin acţiune,
sau inacţiune, atrage angajarea răspunderii contravenţionale.
În esenţă, fapta contravenţională reprezintă o încălcare a unor dispoziţii normative şi care
generează răspunderea administrativ-contravenţională.
Pot fi identificate următoarele elemente esenţiale care individualizează contravenţia
şi în acelaşi timp o delimitează de alte fapte, acţiuni şi inacţiuni, care generează alte forme
de răspundere juridică:
- contravenţia este o abatere administrativă deosebită de infracţiune;
- generează formele specifice procedurale ale răspunderii contravenţionale;
- se deosebeşte de abaterea administrativ-disciplinară, deoarece aceasta afectează de
regulă activitatea unui serviciu, fiind legată de funcţia publică şi se referă la relaţii sociale
care nu depăşesc sfera serviciului respectiv.
Fapta contravenţională depăşeşte această sferă şi are repercursiuni asupra
desfăşurării normale a relaţiilor sociale şi a ordinii publice nu numai din sfera activităţii sau
serviciilor administrative. Contravenţiile pot fi săvârşite şi de funcţionarii publici, în cadrul
relaţiilor sociale care caracterizează sfera serviciului administrativ. În acest caz faptele
contravenţionale sunt prevăzute şi sancţionate ca atare de lege sau alte acte normative,
50
dintre cele enumerate de art.1 din O.G. nr.1/2001 şi nu reprezintă element de conţinut
specifice funcţiei publice.
Fapta contravenţională poate fi săvârşită şi de persoane care nu realizează o formă
de activitate administrativă şi nu fac parte dintr-un organ al administraţiei publice. În orice
situaţie, fapta contravenţională generează raporturi specifice ale răspunderii administrativ
contravenţionale.
Spre deosebire de infracţiune, care poate fi stabilită numai prin lege, sau prin alte
acte normative cu forţa juridică asimilată legii, contravenţia poate fi stabilită şi prin alte acte
normative cu un caracter administrativ. Totodată, contravenţia este caracterizată ca o
faptă cu un pericol social mai scăzut decât al unei infracţiuni.
Spre deosebire de abaterea administrativ-disciplinară, contravenţia trebuie să fie
descrisă amănunţit, în special sub aspectul laturii obiective, în actele normative care o
reglementează. De asemenea trebuie prevăzută, în concret, sancţiunea şi limitele acesteia
pentru fiecare faptă considerată a fi o contravenţie. Această cerinţă este expres prevăzută
de dispoziţiile art.3 alin.1 din O.G. nr.2/2001, care arată că: actele administrative
normative care stabilesc contravenţii vor cuprinde descrierea faptelor ce constituie
contravenţii şi sancţiunea ce urmează să se aplice pentru fiecare dintre acestea. Pentru
sancţiunea amenzii se vor stabili limita minimă şi maximă, sau cote procentuale din anu-
mita valori. În ceea ce priveşte despăgubirile civile ce urmează a fi acordate persoanelor
prejudiciate de fapta contravenţională se pot stabili tarife.
Test de autoevaluare
Enumeraţi elementele esenţiale care individualizează contravenţia.Folosiţi spaţiul de mai
jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 50
51
- în cazul săvârşirii mai multor contravenţii deodată, de către acelaşi autor, răspunderea
contravenţională este angajată separat pentru fiecare faptă;
- în cazul în care la săvârşirea unei contravenţii iau parte mai multe persoane, sancţiunea
contravenţională se aplică separat fiecărui participant.
Fapta contravenţională poate consta într-o acţiune sau inacţiune legată indisolubil de
o anumită atitudine psihică a autorului acestei fapte faţă de consecinţele negative ale
conduitei sale. Acest aspect realizează conţinutul vinovăţiei în materie contravenţională.
Principalele caracteristici ale vinovăţiei în răspunderea contravenţională sunt următoarele:
- răspunderea contravenţională este bazată pe culpă, neputând fi acceptată o răspundere
obiectivă;
- formele vinovăţiei în materie contravenţională sunt similare formelor vinovăţiei penale,
respectiv intenţia şi culpa. Cu toate acestea, pentru stabilirea răspunderii contravenţionale,
nu prezintă importanţă dacă fapta a fost săvârşită cu intenţie sau numai din culpă. Gradul
de vinovăţie al autorului contravenţiei poate avea importanță în ceea ce priveşte
individualizarea administrativă sau judiciară a sancţiunii contravenţionale.
52
În continuare vom expune câteva trăsături esenţiale ale principiului legalităţii în
materie contravenţională, aşa cum este reglementată de dispoziţiile normative mai sus
amintite:
- Legile sau hotărârile de Guvern pot stabili şi sancţiona contravenţii în toate domeniile de
activitate. În această categorie trebuiesc incluse şi ordonanţele Guvernului, deoarece
ele au forţa juridică similară legii ca act juridic al Parlamentului.
- Hotărârile autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene pot stabili şi sancţiona
contravenţii în toate domeniile de activitate cu următoarele precizări:
a) atribuţiile în domeniul contravenţional trebuie stabilit prin lege;
b) în domeniile respective nu sunt stabilite contravenţii prin legi sau prin hotărâri ale
Guvernului.
Dispoziţiile art.2 alin.3 şi 4 din O.G. nr.2/2001 se referă la competenţa specială pe
care o au consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti şi Consiliul General al
Municipiului Bucureşti privind domeniile în care pot stabili şi sancţiona contravenţii.
Spre deosebire de reglementarea anterioară, nu se mai pot stabili şi sancţiona contravenţii
prin dispoziţii ale primarilor.
Aceste dispoziţii legale sunt de strictă interpretare şi în consecinţă nu pot fi
stabilite şi sancţionate contravenţii prin alte acte normative, cu un caracter administrativ,
cum ar fi ordine ale miniştrilor sau ale prefecţilor. În cazul nerespectării dispoziţiilor legale
mai sus arătate, actul administrativ normativ prin care au fost stabilite norme cu un
caracter contravenţional sunt lovite de nulitate absolută, care poate fi constatată pe orice
cale prevăzută de lege. Dispoziţiile imperative mai sus arătate, în ceea ce priveşte
reglementarea normativă a contravenţiilor se referă nu numai la stabilirea faptelor şi a
sancţiunii contravenţionale, dar şi la regulile de procedură aplicabile în materie.
Actele normative prin care se stabilesc contravenţii vor cuprinde descrierea faptelor ce
constituie contravenţii şi sancţiunea care urmează să se aplice pentru fiecare faptă; în
cazul sancţiunii cu amendă se vor stabili limita minimă şi limita maximă a acesteia sau,
după caz, cote procentuale din anumite valori; pentru stabilirea despăgubirilor, în cazul
pagubelor cauzate de o contravenţie se pot prevedea şi tarife.
Există obligaţia aducerii la cunoştinţa publică a actelor normative care stabilesc şi
sancţionează contravenţii. În acest sens, legile, ordonanţele şi hotărârile de Guvern se
publică în Monitorul Oficial, iar hotărârile autorităţilor administraţiei publice locale sau
judeţene pot fi aduse la cunoştinţă publică prin afişare sau prin orice altă formă de
publicitate prevăzute de lege. În acest caz este obligatoriu - avizul de legalitate - emis de
către prefect.
Avizul de legalitate este un act administrativ unilateral şi ulterior, cu valoare apro-
bativă, pentru hotărârile administraţiei publice locale în materie contravenţională. Lipsa
acestui aviz face imposibilă publicarea hotărârii şi în consecinţă producerea efectelor
juridice specifice.Avizul reprezintă, în acest caz, şi o formă de control administrativ a
reprezentanţilor Guvernului în teritoriu asupra activităţii organelor administrative care real-
izează principiul autonomiei locale.
Condiţia publicării actelor normative care stabilesc şi sancţionează contravenţii reprezintă
o condiţie de valabilitate pentru aceste acte juridice. În nici o împrejurare actele normative
referitoare la regimul contravenţional nu vor produce efecte juridice de la data adoptării lor.
Dispoziţiile art.4 din O.G. nr.2/2001 arată că actele normative prin care se stabilesc şi se
sancţionează contravenţii intră în vigoare în termen de 30 de zile de la data publicării sau,
după caz de la data aducerii lor la cunoştinţă publică. În conţinutul lor se poate prevedea şi
un termen mai lung. În cazuri urgente se poate prevedea intrarea în vigoare într-un termen
mai scurt, dar nu mai puţin de 10 zile.
Aceste dispoziţii normative reprezintă importante mijloace de tehnică legislativă
care să asigure cunoaşterea efectivă a legii contravenţionale şi nimeni nu poate invoca
necunoaşterea normei contravenţionale. De asemenea, termenele mai sus amintite sunt
53
prevăzute pentru a da posibilitatea autorităţilor administrative competente să adopte
măsurile organizatorice necesare pentru aplicarea corectă a normelor noi adoptate în
materie contravenţională.
Test de autoevaluare
Enumeraţi trăsăturile esenţiale ale faptei contravenţionale .Folosiţi spaţiul de mai jos
pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 51
54
Test de autoevaluare
Care sunt ipotezele care reprezintă principiul legii mai favorabile în materia
contravenţiilor?Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 54
55
Test de autoevaluare
Care sunt subiectele răspunderii contravenţionale?Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a
formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 55
56
complementare prevăzute de lege, deoarece fapta de pericol s-a produs, iar sancţiunile
complementare au şi rolul de a proteja societatea şi de a restabili ordinea de drept.
Dispoziţiile art.5 alin.5, pentru prima dată în legislaţia contravenţională românească
realizează o interesantă aplicaţie a principiului proporţionalităţii în drept, stabilind că
sancţiunea aplicată trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei
săvârşite.
În cele ce urmează vom analiza principalele sancţiuni contravenţionale şi unele
sancţiuni complementare.
7.6.1. Avertismentul
Potrivit dispoziţiilor art.6 din O.G. nr.2/2001, avertismentul, amenda
contravenţională se pot aplica oricărui contravenient, persoană fizică sau juridică.
Obligarea la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii se poate aplica numai
contravenienților persoane fizice.
Dispoziţiile art.7 din O.G. nr.2/2001 arată conţinutul sancţiunii avertismentului, care
evident este cea mai uşoară dintre sancţiunile contravenţionale. Avertismentul constă în
atenţionarea verbală sau scrisă a contravenientului asupra pericolului social al faptei
săvârşite, însoţit de recomandarea de a respecta dispoziţiile legale. Spre deosebire de
reglementările anterioare potrivit cărora avertismentul constă într-o atenţionare verbală, în
prezent este prevăzută ca modalitate de aplicare atât forma verbală cât şi forma scrisă.
Enumerăm câteva caracteristici ale acestei sancţiuni contravenţionale:
- este prima dintre sancţiunile contravenţionale, fiind cea mai uşoară şi are un puternic
efect moral.
- se aplică în cazurile în care fapta este de mică importanţă, iar agentul constatator
apreciază că făptuitorul nu va mai repeta fapta contravenţională chiar fără aplicarea
amenzii, deci se realizează scopul preventiv.
- sancţiunea avertismentului se poate aplica chiar dacă actul normativ de stabilire şi
sancţionare a contravenţiei nu prevede această sancţiune (art.7 alin.3). Raţiunea acestei
dispoziţii este aceea că nici o contravenţie nu poate rămâne nesancţionată atunci când
această măsură este necesară şi nu se constată existenţa uneia dintre cauzele care
înlătură caracterul contravenţional al faptei.
- la individualizarea sancţiunii, agentul constatator va opera atât cu criterii obiective
(determinarea concretă a pericolului social al conţravenţiei) cât şi cu criterii subiective
(circumstanţierea persoanei contravenientului).
- actele normative care prevăd sancţiunea avertismentului se referă la două forme:
avertismentul scris şi avertismentul publicat, existând uneori şi o ordine de aplicare, după
criteriul gravităţii faptei.
Unele acte normative prevăd posibilitatea aplicării avertismentului numai dacă fapta
contravenţională a fost săvârşită pentru prima dată.
57
- amenda este o sancţiune contravenţională principală. Limitele minime şi maximei sunt
stabilite de lege, inclusiv în art.8 alin.2-4 din O.G. nr.2/2001. Limita minimă a amenzii
contravenționale este de 250.000 lei, iar limita maximă nu poate depăși:
a)1 miliard lei, în cazul contravențiilor stabilite prin lege și ordonanță;
b)500 milioane lei, în cazul contravențiilor stabilite prin hotărâri ale Guvernului;
c)50 milioane lei, în cazul contravențiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor județene ori ale
Consiliului General al Municipiului București; d)25 milioane lei, în cazul contravențiilor
stabilite prin hotărâri ale consiliilor locale ale comunelor, orașelor, municipiilor și ale
sectoarelor municipiului București.
Sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor juridice în conformitate cu
legislația în vigoare se fac venit integral la bugetul de stat, cu excepția celor aplicate,
potrivit legii, de autoritățile administrației publice locale și amenzilor privind circulația pe
drumurile publice, care se fac venit integral la bugetele locale. Sumele provenite din
amenzile aplicate persoanelor fizice în conformitate cu legislația în vigoare se fac venit
integral la bugetele locale.
- amenda, pe scara sancţiunilor contravenţionale, ocupă un loc imediat următor sancţiunii
avertismentului, fiind o sancţiune mai gravă. Individualizarea administrativă se realizează
în funcţie de vinovăţia făptuitorului, împrejurările în care s-a produs fapta contravenţională,
pericolul social al faptei.
-amenda poate fi alternativă, alături de o altă sancţiune contravenţională principală, de
regulă avertismentul.
- sancţiunea amenzii contravenţionale poate fi stabilită prin toate categoriile de acte
normative care pot avea caracter contravenţional, inclusiv hotărâri ale consiliilor locale şi
judeţene.
O.G. nr.2/2001, reglementează în art.28 „sistemul ablaţiunii‖ caracteristic pentru
răspunderea administrativă contravenţională în situaţia aplicării amenzii. Prin acest sistem,
contravenientul poate achita pe loc, sau în cel mult 48 de ore de la data încheierii
procesului verbal jumătate din minimul amenzii prevăzute în actul normativ. Agentul con-
statator este obligat să facă menţiune despre această posibilitate în actul constatator.
Sistemul ablaţiunii se aplică numai dacă actul normativ menţionează expres acest lucru.
Dacă aceeaşi persoană a săvârşit mai multe contravenţii, sistemul ablaţiunii se poate
aplica, în acest caz suma totala nu trebuie să depăşească maximul prevăzut pentru
contravenţia cea mai gravă (art.29). În cazul în care contravenientul a achitat jumătate din
minimul amenzii prevăzute în actul normativ pentru fapta săvârşită, orice urmărire
încetează.
Dispoziţiile art.10 din O.G. nr.2/2001 reglementează regimul juridic al sancţionării
cu amendă a concursului de contravenţii. Este necesară îndeplinirea următoarelor condiţii:
a) să fie vorba de aceeaşi persoană;
b) aceeaşi persoana să fi săvârşit mai multe contravenţii constatate prin acelaşi proces
verbal;
c) toate contravenţiile să fie sancţionate cu amendă.
În acest caz, amenda aplicată contravenţiilor în concurs nu poate depăşi dublul maximului
amenzii prevăzut pentru contravenţia cea mai gravă sau, după caz, maximul general
stabilit pentru prestarea unei activități în folosul comunității.
58
Prestarea unei activități în folosul comunității poate fi stabilită numai prin lege și
numai pe o durată ce nu poate depăși 300 de ore.
Sancțiunea se stabilește alternativ cu amenda.În cazul în care contravenientul
persoană fizică nu a achitat amenda în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a
sancțiunii și nu există posibilitatea executării silite, organul de specialitate al unității
administrativ-teritoriale prevăzut la art. 39 alin. (2) lit. a) în a cărui rază teritorială
domiciliază contravenientul va sesiza instanța judecătorească în a cărei circumscripție
domiciliază acesta, în vederea înlocuirii amenzii cu sancțiunea obligării contravenientului
la prestarea unei activități în folosul comunității, ținându-se seama de partea din amenda
care a fost achitată.
La primul termen de judecată, instanța, cu citarea contravenientului, poate acorda
acestuia, la cerere, un termen de 30 de zile, în vederea achitării integrale a amenzii.
În cazul în care contravenientul nu achită amenda în termenul de 30 de zile, instanța
procedează la înlocuirea amenzii cu sancțiunea obligării la prestarea unei activități în
folosul comunității.În cazul în care contravenientul nu a achitat amenda în termen de 30 de
zile de la rămânerea definitivă a sancțiunii și nu există posibilitatea executării silite, acesta
va sesiza instanța în circumscripția căreia s-a săvârșit contravenția, în vederea înlocuirii
amenzii cu sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității, ținându-se seama,
după caz, și de partea din amenda care a fost achitată.
În cazul în care contravenientul, citat de instanță, nu a achitat amenda în termenul
de 30 de zile, instanta procedează la înlocuirea amenzii cu sancțiunea prestării unei
activități în folosul comunității pe o durată maximă de 50 de ore, iar pentru minori începând
cu vârsta de 16 ani, de 25 de ore. Minorul care nu a implinit varsta de 16 ani nu poate fi
sanctionat cu prestarea unei activitati in folosul comunitatii. Hotărârea prin care s-a aplicat
sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității este supusă recursului.
7.6.4. Pedepsele complementare
În cele ce urmează nu vom analiza toate pedepsele complementare prevăzute de
O.G. nr.2/2001, ci ne vom referi numai la sancţiunea confiscării unor bunuri,celelalte
sancţiuni fiind reglementate de legi speciale.
Confiscarea - este o sancţiune contravenţională complementară, reglementată de
dispoziţiile art.2 alin.3 şi art.24 din O.G. nr.2/2001 precum şi de alte legi speciale.
Sunt supuse confiscării următoarele categorii de bunuri, dacă aceasta sancţiune este
prevăzută expres în actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei: bunurile
destinate, folosite sau rezultate din contraventii.
Bunurile a căror deţinere sau circulaţie este interzisă, vor fi supuse confiscării
independent de condiţiile expuse mai sus. Sancţiunea confiscării însoţeşte mereu o
sancţiune principală. De altfel, măsura confiscării constă în trecerea bunurilor enumerate
mai sus din patrimoniul contravenientului în proprietatea statului. Sancţiunea nu poate fi
aplicată în temeiul legii cadru, ci numai în situaţia în care actul normativ de stabilire şi
sancţionare a contravenţiei o prevede expres. Enumerăm câteva aspecte juridice ce
caracterizează această sancţiune:
- sunt excluse de la confiscare bunurile produse printr-o faptă care datorită existenţei
vreunuia dintre cazurile prevăzute de art.11 din O.G. nr.2/2001 nu constituie contravenţie,
cu excepţia lucrurilor a căror deţinere sau circulaţie este interzisă, acestea confiscându-se
în orice situaţie.
- nu orice bun care a servit la săvârşirea contravenţiei este supus confiscării, ci numai
acelea care prin natura lor prezintă temerea că ar putea fi folosite din nou la săvârşirea
unei fapte contravenţionale.
- lucrurile supuse confiscării sau confiscate presupun efectuarea a două operaţiuni:
1. Consemnarea acestora în procesul verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei
şi 2. Măsura conservării bunurilor supuse confiscării sau confiscate.
59
În cazul în care bunurile nu se găsesc contravenientul poate fi obligat la plata con-
travalorii lor. Agentul constatator are obligaţia să stabilească cine este proprietarul
bunurilor confiscate. În situaţia în care aceste bunuri aparţin unei alte persoane, ele pot fi
confiscate, în condiţiile arătate mai sus, dar agentul constatator are obligaţia să
menţioneze în procesul verbal datele de identificare ale persoanei, dacă acest lucru este
posibil.
Test de autoevaluare
Enumeraţi categoriile în care O.G. nr.2/2001 împarte sancţiunile contravenţionale.Folosiţi
spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 56
60
Test de autoevaluare
Definiţi cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei.Folosiţi spaţiul de mai jos
pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 60
Test de autoevaluare
Care este cauza care înlătură răspunderea contravenţională?Folosiţi spaţiul de mai jos
pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 61
61
consiliilor județene, primari, de primarul general al municipiului București, precum și de
alte persoane prevăzute în legi speciale.
Ofițerii și subofițerii din cadrul Ministerului de Interne constată contravenții privind:
apărarea ordinii publice; circulația pe drumurile publice; regulile generale de comerț;
vânzarea, circulația și transportul produselor alimentare și nealimentare, țigărilor și
băuturilor alcoolice; alte domenii de activitate stabilite prin lege sau prin hotărâre a
Guvernului.
Procesul-verbal de constatare a contravenției va cuprinde în mod obligatoriu: data
și locul unde este încheiat; numele, prenumele, calitatea și instituția din care face parte
agentul constatator; datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric
personal, ocupația și locul de muncă ale contravenientului; descrierea faptei
contravenționale cu indicarea datei, orei și locului în care a fost săvârșită, precum și
arătarea tuturor împrejurarilor ce pot servi la aprecierea gravității faptei și la evaluarea
eventualelor pagube pricinuite; indicarea actului normativ prin care se stabilește și se
sancționează contravenția; indicarea societății de asigurări, în situația în care fapta a avut
ca urmare producerea unui accident de circulație; posibilitatea achitării în termen de 48 de
ore a jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ, dacă acesta prevede o
asemenea posibilitate; termenul de exercitare a căii de atac și organul la care se depune
plângerea.
În cazul contravenienților cetățeni străini, persoane fără cetățenie sau cetățeni
români cu domiciliul în străinătate, în procesul-verbal vor fi cuprinse și următoarele date:
seria și numărul pașaportului ori ale altui document de trecere a frontierei de stat, data
eliberării acestuia și statul emitent.
În cazul în care contravenientul este minor procesul-verbal va cuprinde și numele,
prenumele și domiciliul părinților sau ale altor reprezentanți ori ocrotitori legali ai acestuia.
În situația în care contravenientul este persoana juridică în procesul-verbal se vor face
mențiuni cu privire la denumirea, sediul, numărul de înmatriculare în registrul comerțului și
codul fiscal ale acesteia, precum și datele de identificare a persoanei care o reprezintă.
În momentul Încheierii procesului-verbal agentul constatator este obligat să aducă la
cunoștința contravenientului dreptul de a face obiecțiuni cu privire la conținutul actului de
constatare.
Lipsa mențiunilor privind numele, prenumele și calitatea agentului constatator,
numele și prenumele contravenientului, iar în cazul persoanei juridice lipsa denumirii și a
sediului acesteia, a faptei săvârșite și a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului
constatator atrage nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constată și din oficiu.
Contravenientul este obligat să prezinte agentului constatator, la cerere, actul de
identitate ori documentele în baza cărora se fac mențiunile prevăzute la art. 16 alin. (3). În
caz de refuz, pentru legitimarea contravenientului agentul constatator poate apela la ofițeri
și subofițeri de poliție, jandarmi sau gardieni publici.
Procesul-verbal se semnează pe fiecare pagină de agentul constatator și de
contravenient. În cazul în care contravenientul nu se află de față, refuză sau nu poate să
semneze, agentul constatator va face mențiune despre aceste împrejurări, care trebuie să
fie confirmate de cel putin un martor. În acest caz procesul-verbal va cuprinde si datele
personale din actul de identitate al martorului și semnătura acestuia.
Nu poate avea calitatea de martor un alt agent constatator.
In lipsa unui martor agentul constatator va preciza motivele care au condus la încheierea
procesului-verbal în acest mod. Dacă o persoană săvârșește mai multe contravenții
constatate în același timp de același agent constatator, se încheie un singur proces-
verbal.
62
Test de autoevaluare
Prin ce act se constată fapta contravenţională?Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula
răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 61
7.10.Rezumat
Regimul juridic al contravenţiilor reprezintă o instituţie juridică importantă a dreptului
administrativ, deoarece constatarea şi sancţionarea contravenţiilor este o activitate
importantă pe care o realizează organele administraţiei publice.
Această activitate se realizează din punct de vedere juridic prin acte administrative
unilaterale, acte administrative cu un caracter jurisdicţional şi operaţiuni tehnico-
administrative. Răspunderea contravenţională interesează şi instanţele judecătoreşti
deoarece au competenţa de a realiza controlul asupra unor acte administrative de
constatare şi sancţionare a contravenţiilor.
Contravenţiile sunt abateri administrative care generează raporturi de drept administrativ,
pe care legea şi alte acte normative, adoptate de unele autorităţi ale administraţiei publice,
le denumesc fapte contravenţionale, iar săvârşirea lor, prin acţiune, sau inacţiune, atrage
angajarea răspunderii contravenţionale.
În esenţă, fapta contravenţională reprezintă o încălcare a unor dispoziţii normative şi care
generează răspunderea administrativ-contravenţională.
În literatura de specialitate, trăsăturile esenţiale ale faptei contravenţionale sunt
unanim recunoscute ca fiind:
1. Fapta săvârşită cu vinovăţie.
2. Fapta de pericol social mai redus decât infracţiunea.
3. Fapta prevăzută şi sancţionată ca atare prin legi sau alte acte normative.
O.G. nr. 2/2001, prin articolul 12, prevede trei ipoteze, care reprezintă principiul legii
mai favorabile în materia contravenţiilor. Aceste ipoteze sunt:
1. Atunci când prin actul normativ noua faptă nu mai este socotită contravenţie, nu se mai
sancţionează chiar dacă a fost săvârşită anterior intrării în vigoare al noului act normativ
2. Retroactivitatea legii noi
3. Ultraactivitatea legii vechi
Din punctul de vedere al aplicării în spaţiu, aşa cum s-a afirmat în literatura de
specialitate, reglementările contravenţionale pot fi împărţite în două categorii:
1. Norme contravenţionale cu aplicare teritorială generală. Aceste norme sunt cuprinse în
legi, ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului.
2. Norme contravenţionale cu aplicare teritorială limitată. Astfel de norme sunt cuprinse în
hotărârile adoptate de consiliile locale
Reglementările privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor sunt aplicabile, în general,
tuturor persoanelor fizice şi juridice care săvârşesc contravenţii
Dispoziţiile art.5 alin.1 din O.G. nr.2/2001 împart sancţiunile contravenţionale în două mari
catagorii:
1. Sancţiuni contravenţionale principale.
2. Sancţiuni contravenţionale complementare
Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei sunt acele situaţii sau
împrejurări a căror existenţă în timpul săvârşirii faptei fac imposibilă realizarea uneia dintre
trăsăturile esenţiale ale contravenţiei, respectiv vinovăţia, ducând la inexistenţa faptei
contravenţionale
63
Prescripţia este o cauză care înlătură răspunderea pentru fapta săvârşită
Regula generală constă în aceea că fapta contravenţională se constată printr-un proces-
verbal încheiat de agenţii constatatori.
Agentul constatator reprezintă organul sau persoana desemnată prin actul normativ de
stabilire şi sancţionare a contravenţiei cu competenţa de a stabili şi sancţiona o
contravenţie într-un anumit domeniu de activitate.
Potrivit dispoziţiilor legale persoanele şi organele competente de a constata contravenţii
sunt:
- primarii şi persoanele împuternicite în acest scop de miniştrii şi de alţi conducători ai
autorităţilor administraţiei publice centrale, de prefecţi, preşedinţi ai consiliilor judeţene,
primari, de primarul general al municipiului Bucureşti;
- ofiţerii şi subofiţerii din cadrul Ministerului de Interne pot constata contravenţii privind
apărarea ordinii pubiice, circulaţia pe drumurile publice, regulile generale de comerţ,
vânzarea, circulaţia şi transportul produselor alimentare şi băuturilor alcoolice, precum şi
în alte domenii stabilite prin lege sau prin hotărâre a Guvernului;
- alte persoane prevăzute în legi speciale.
7.12.Bibliografie
1. Verginia Vedinas, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2014,2015,
2016
2. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Editura CH Beck, Bucuresti, 2014,2015,2016
3. Anton Trailescu, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2012
4. Ovidiu Podaru, Drept administrativ - curs universitar, Editura Hamangiu, 2010
5. Emil Balan, Institutii de drept administrativ, Editura CH Beck, Bucuresti, 2008
64
Secţiunea III: Contenciosul administrativ
Unitatea de învăţare 8. Consideraţii introductive
65
Test de autoevaluare
Definiţi contenciosul administrativ din prisma celor două sensuri.Folosiţi spaţiul de mai jos
pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 65
66
practică, cei vătămaţi în drepturile lor, prin acte administrative ilegale, renunţau la
introducerea unor cereri la instanţele judecătoreşti, ceea ce a dus la reducerea, an de an,
a numărului cauzelor soluţionate de instanţele judecătoreşti de contencios administrativ.
9. Legea contenciosului administrativ nr. 29 din 7 noiembrie 1990 adoptată la scurt timp
după evenimentele din decembrie 1989, a creat premisele de a face din contenciosul
administrativ un mijloc efectiv de control al legalităţii activităţii organelor administraţiei
publice — organe ale puterii executive — de către instanţele judecătoreşti — organe ale
puterii judecătoreşti. Deşi cu unele imperfecţiuni sesizate de diverşi autori, această lege a
asigurat, cu succes, vreme de peste un deceniu, protejarea drepturilor legale ale
persoanelor faţă de abuzurile administraţiei.
10. În baza experienţei acumulate prin aplicarea Legii nr. 29/990 precum şi ca urmare a
noilor reglementări cuprinse în Constituţia României adoptată în anul 2003 în perspectiva
viitoarei aderări la Uniunea Europeană, Parlamentul României a adoptat la 2 decembrie
2004, Legea nr. 554 a contenciosului administrativ, pe care o vom studia în amănunt.
67
În sens larg, vom înţelege prin contencios administrativ litigiile de competenţa instanţelor
judecătoreşti, dintre un organ al administraţiei publice, respectiv, un funcţionar public sau,
după caz, o structură autorizată sa presteze un serviciu public, pe de o parte, şi alt subiect
de drept, pe de altă parte, în care organul public sau funcţionarul public apare ca purtător
al autorităţii publice. Într-un sens mai restrâns (cel mai frecvent), noţiunea de contencios
administrativ evocă totalitatea litigiilor de competenţa secţiilor de contencios administrativ.‖
În fine, noua Lege a contenciosului administrativ, nr. 544/2004, defineşte
contenciosul administrativ ca fiind „activitatea de soluţionare, de către instanţele de
contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor în care cel puţin una dintre
părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea,
după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în
termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la
un interes legitim‖.
Test de autoevaluare
Definiţi contenciosul administrativ potrivit Legii 554/2004.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru
a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 68
8.4. Rezumat
Noţiunea de contencios administrativ este o noţiune tradiţională a dreptului
administrativ, fiind utilizată pentru a delimita căile de atac jurisdicţionale împotriva actelor
şi operaţiunilor administrative de recursurile administrative obişnuite
În ţara noastră contenciosul administrativ a avut o evoluţie istorică deosebită, determinată
de schimbările care au intervenit în istoria patriei noastre.
Legea contenciosului administrativ, nr. 544/2004, defineşte contenciosul
administrativ ca fiind „activitatea de soluţionare, de către instanţele de contencios
administrativ competente potrivit legii, a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o
autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a
unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori
din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes
legitim‖.
8.5.Lucrare de verificare
Contenciosul administrativ în dreptul comparat.
8.6.Bibliografie
1. Dana Apostol Tofan, Legislatia administratiei publice locale, Editura CH Beck,
Bucuresti, 2015
68
2. Verginia Vedinas, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2014,2015,
2016
3. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Editura CH Beck, Bucuresti, 2014,2015,2016
4. Anton Trailescu, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2012
5. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. II, Editura All Beck, Bucuresti, 2005
69
Unitatea de învăţare 9. Contenciosul administrativ reglementat de legea nr. 554/2004
70
termenul legal a unei cereri (2), fie, în fine, din refuzul nejustificat de a rezolva
cererea (3).
71
adeverinţă sau orice alt înscris, putând hotărî şi asupra daunelor materiale şi morale
cauzate, rezultă că prin Legea nr. 544/2004 se păstrează contenciosul de plină jurisdicţie
instituit în ţara noastră prin Legea nr. 29/1990. În temeiul acestei caracteristici a
contenciosului administrativ român, instanţa de contencios administrativ, (tribunalele
administrativ-fiscale precum şi secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de
apel), soluţionând acţiunea în contencios, va putea, în cazul în care o găseşte întemeiată,
să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ emis cu nerespectarea legii, să oblige
autoritatea administrativă să emită actul, la care reclamantul avea dreptul, iar atunci când,
prin actul emis ori prin refuzul administraţiei de a emite, i s-au cauzat prejudicii
reclamantului, să oblige autoritatea administrativă la acoperirea daunelor materiale şi
morale cauzate acestuia, cu alte cuvinte o restitutio in integrum a celui vătămat în
drepturile sale.
Controlul direct, pe cale de acţiune judiciară, atât faţă de actul administrativ
propriu-zis (manifestare de voinţă în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge
drepturi şi obligaţii), cât şi fată de actul administrativ asimilat (tăcerea sau tardivitatea
organului administraţiei publice);
Acţiunea prealabilă (recursul administrativ graţios sau ierarhic): înainte de a
introduce acţiunea în instanţă, trebuie oferită posibilitatea autorităţii administrative
emitente sau autorităţii ierarhic superioare de a înlătura actul ilegal şi a repara eventuala
pagubă;
Contenciosul administrativ are două grade de jurisdicţie: fondul şi recursul,
ambele date în competenţa secţiilor de contencios administrativ şi fiscal.
Acţiunea în justiţie poate fi formulată şi personal împotriva funcţionarului, care poate fi
obligat la plata daunelor în mod solidar cu autoritatea administrativă (art. 16);
La aceste trăsături se adaugă şi următoarele, cu caracter de noutate:
Se lărgeşte materia reglementată prin lege (practic se cuprinde întreaga sferă a
materiei de contencios administrativ): tutela administrativă exercitată de prefect cu privire
la actele emise de autorităţile administraţiei publice locale (art. 3); excepţia de ilegalitate
(art. 4); contractele administrative (art. 8 alin. 2); actele administrativ-jurisdicţionale (art. 6);
ordonanţele Guvernului (art. 9), etc.
Avocatul Poporului şi Ministerul Public – au capacitatea de a introduce acţiuni
la instanţa de contencios administrativ în locul persoanelor vătămate, acestea din urmă
căpătând de drept calitatea de reclamant (art. 1 alin. 3 şi 4);
Autoritatea publică însăşi, care a emis un act administrativ ilegal ce a produs
deja efecte juridice, poate solicita constatarea nulităţii acestuia (art. 1 alin. 6).
Test de autoevaluare
Enumeraţi trăsăturile cu caracter de noutate aduse de legea 554/2004.Folosiţi spaţiul de
mai jos pentru a formula răspunsul..
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 70
72
9.3.Părţile în litigiul de contencios administrativ
73
1. Avocatul Poporului, în baza unei sesizări a unei persoane fizice, poate sesiza
instanţa competentă de contencios administrativ de la domiciliul petentului, care
dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant;
2. Ministerul Public, atunci când apreciază că prin acte administrative unilaterale
individuale s-au încălcat drepturile, libertăţile şi interesele legitime ale persoanelor,
sesizează instanţa de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau
de la sediul persoanei juridice vătămate. Petiţionarul dobândeşte, de drept, calitatea
de reclamant. De asemenea, când Ministerul Public apreciază că prin emiterea unui
act administrativ normativ se vatămă un interes public, va sesiza instanţa de
contencios administrativ competentă de la sediul autorităţii publice emitente;
3. Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate să solicite
instanţei constatarea nulităţii acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi
revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice;
4. Prefectul şi Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici pot introduce acţiunile
reglementate la art. 3 – „tutela administrativă‖;
5. orice persoană de drept public, pentru apărarea unui drept propriu încălcat
(contencios subiectiv) sau, după caz, când s-a vătămat un interes legitim public
(contencios obiectiv).
Suntem în prezenţa unui contencios subiectiv, atunci când sunt vătămate drepturile
persoanelor juridice de drept public, respectiv a unui contencios obiectiv, ce rezultă din
formularea impersonală "s-a vătămat un interes legitim" din finalul textului, ce poate fi
interpretată în sensul că se referă şi la interesul legitim public.
Persoanele de drept public sunt Statul român, reprezentat prin Ministerul finanţelor,
Guvern (Cancelaria Primului Ministru este cea care are personalitate juridică), ministerele,
judeţul, oraşul şi comuna, precum şi alte entităţi declarate ca atare prin legi sau hotărâri de
Guvern (Fondul român de Dezvoltare Socială, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici,
etc.).
Acţiunea Prefectului şi Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici. Tutela
administrativă. Legea nr. 554/2004 reglementează un aspect care aparţine, ca domeniu
de reglementare specială Legii administraţiei locale şi Statutului funcţionarilor publici. Este
vorba de dreptul prefectului de a ataca, în termenele prevăzute în lege, în faţa instanţei de
contencios administrativ, actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le
consideră nelegale, şi de posibilitatea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici de a
ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele autorităţilor publice centrale şi
locale prin care se încalcă legislaţia privind funcţia publică, în condiţiile prezentei legi şi ale
Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată. În ambele cazuri, până
la soluţionarea cauzei, actul atacat este suspendat de drept.
Tutela administrativă este o noţiune consacrată a doctrinei dreptului administrativ,
desemnând un control exercitat de organe centrale asupra organelor locale
descentralizate, autonome. Ea are două forme: prima, mai "dură", dă dreptul autorităţii de
tutelă (reprezentanta puterii centrale) să anuleze, să aprobe, să autorizeze actul
administrativ emis de o autoritate descentralizată, pe când forma moderată conferă
autorităţii de tutelă doar dreptul de sesizare a unei jurisdicţii administrative în vederea
anulării acelui act administrativ. Până în 2004, cea mai cunoscută formă de tutelă
administrativă din legislaţia noastră era cea jurisdicţionalizată, exercitată de prefect asupra
actelor autorităţilor administraţiei publice locale6.
În prezent, există două astfel de autorităţi publice, însărcinate cu tutela
administrativă:
a) Prefectul, care este autoritate de tutelă administrativă jurisdicţionalizată pentru
autorităţile administraţiei publice locale. În această calitate, prefectul poate ataca în faţa
instanţei de contencios administrativ, dispoziţiile primarului, hotărârile consiliului local,
dispoziţiile preşedintelui consiliului judeţean şi hotărârile consiliului judeţean. Prefectul
74
exercită acţiunea în contencios administrativ ca reprezentant al statului, în temeiul textelor
constituţionale art.123 alin.5 din Constituţie ("prefectul poate ataca, în fata instanţei de
contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în
cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept"), ale Legii
nr.340/2004 privind instituţia prefectului, ca lege specială, şi ale legii contenciosului
administrativ, ca lege generală, prin urmare are legitimare procesuală activă conferită prin
aceste reglementări.
• Termenul de contestare este diferit, în funcţie de tipul actului administrativ:
(1) actele administrative individuale pot fi atacate în termenul de 6 luni prevăzut de art.11
alin.1 din Legea contenciosului administrativ, cu posibilitatea de prelungire a termenului la
un an, în temeiul art. 11 alin.2, pentru motive temeinice. Momentul din care termenul
începe să curgă este acela al efectivei luări la cunoştinţă de către prefect a actului
administrativ ilegal (art.1 1 alin.3), textul legal sugerând şi faptul că întârzierea în luarea la
cunoştinţă constituie motiv temeinic pentru introducerea acţiunii cu depăşirea termenului
de 6 luni.
(2) actele administrative normative vor putea fi atacate oricând, în baza art.11 alin.4 din
Legea contenciosului administrativ.
Obiectul controlului de tutelă administrativă exercitat de prefect este actul
administrativ, însă şi faptele sau actele asimilate prin legea contenciosului administrativ,
actului administrativ unilateral - tăcerea administrativă şi refuzul nejustificat de rezolvare a
cererii.
Astfel, prefectul, acţionând în temeiul dreptului şi interesului legitim public conferit
prin art.3 alin.1din Legea nr.554/2004, are posibilitatea, atunci când constată că inacţiunea
unei autorităţi publice este contrară interesului public, să solicite acesteia, printr-o petiţie,
îndeplinirea atribuţiilor legale, iar în cazul tăcerii sau a refuzului, poate duce conflictul în
faţa instanţei de contencios administrativ, care va obliga autoritatea publică la realizarea
atribuţiilor legale. Este cazul, spre exemplu, al primarului care refuză să înainteze
consiliului local proiectul de buget local, sau al consiliului local care refuză să ia act de
încetarea mandatului de consilier local pe alte temeiuri decât incompatibilitatea. Inacţiunea
poate fi sancţionată însă numai atunci când ea are legătură cu o atribuţie de putere
"legată" a autorităţii publice, nu şi atunci când ea vizează atribuţii exercitate cu putere
discreţionară, deoarece instituţia de control nu se poate substitui celei controlate.
Actul administrativ unilateral atacat de prefect este suspendat de drept, din momentul
introducerii acţiunii şi până la soluţionarea cauzei, soluţie menită a împiedica producerea
unor pagube bugetelor locale sau bunei funcţionări a administraţiei publice locale. Din
păcate, această prevedere este folosită deseori de prefect, organ politic, pentru şicanarea
autorităţilor locale conduse de demintari de altă orientare politică, prin urmare considerăm
că şi prefectul ar trebui să aibă obligaţia de a justifica, în faţa instanţei, necesitataea
suspendării actului atacat.
În exercitarea atribuției cu privire la verificarea legalităţii actelor administrative ale
consiliului judeţean, ale preşedintelui consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale
primarului, prefectul, cu cel puţin 10 zile înaintea introducerii acţiunii în contenciosul
administrativ, va solicita autorităţilor care au emis actul, cu motivarea necesară,
reanalizarea actului socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării
acestuia. Solicitarea de reanalizare nu se aplică însă şi refuzului nejustificat sau tăcerii
administrative.
Practica administrativă a demonstrat că, prin utilizarea acestei atenţionări a autorităţii
publice emitente, litigiul poate fi evitat, autoritatea publică fiind mai interesată să-şi revoce
actul decât să-i fie anulat de către instanţă; pe de altă parte, de multe ori ilegalitatea
actului nu este sesizată de emitent (mai ales în localităţile rurale, care duc lipsă de
personal competent), iar, prin cererea de reanalizare, acestuia i se oferă posibilitatea de a
reveni asupra actului ilegal, dovedind bună credinţă.
75
Pentru admiterea acţiunii, prefectul va trebui să facă dovada şi a unui interes
procesual; astfel, prefectul (de fapt, prin intermediul acestei instituţii, statul român) nu are
interes, spre exemplu, în anularea unui act administrativ care şi-a epuizat deja efectele
juridice în mod definitiv şi complet - o autorizaţie de demolare, de pildă.
b) Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, în temeiul art.3 alin.2 din Legea
nr.554/2004, care vine să reitereze, într-o altă formulare, art.22 din Legea nr.188/1999,
este autoritate de tutelă administrativă jurisdicţionalizată pentru toate autorităţile publice,
centrale şi locale, însă numai într-un domeniu strict determinat, acela al raporturilor de
funcţie publică.
Acţiunea poate fi introdusă fie împotriva actelor administrative ilegale ce au ca
obiect raporturi de funcţie publică, fie împotriva refuzului nejustificat sau tăcerii
administrative, art.2 alin.2 din Legea nr.554/2004 fiind deplin aplicabil. Astfel, spre
exemplu, Agenţia va putea contesta actele administrative de numire în funcţie emise cu
încălcarea legii, dar şi refuzul autorităţilor publice de a-şi îndeplini obligaţiile derivate din
legislaţia funcţiei publice, cum este aceea de a organiza concurs pentru o funcţie vacantă,
sau de a asigura evaluarea anuală a funcţionarilor publici.
În doctrină s-a apreciat, pe bună dreptate, că Agenţia este obligată să cerceteze
toate sesizările privind încălcarea legii prin acte sau fapte administrative din domeniul
funcţiei publice, nu se poate limita la constatările făcute cu ocazia activităţii de control
efectuate din proprie iniţiativă. Procedura prealabilă prevăzută de art.7 alin.1 nu este
obligatorie (art.7 alin.5), soluţie criticabilă atâta vreme cât nici Legea nr. 188/1999 nu
impune o astfel de atenţionare a organului emitent, care astfel nu are obligaţia de a
încerca medierea, şi de a pune capăt litigiului în faza administrativă, mai puţin costisitoare
decât cea judiciară. Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici are însă posibilitatea de a
efectua procedura prealabilă, deoarece textul nu îi interzice acest lucru; singura diferenţă
este că efectuarea recursului administrativ nu prorogă termenul de sesizare a instanţei de
contencios administrativ..
Actul atacat este suspendat de drept.
Atât în cazul acţiunii prefectului, cât şi a celei exercitate de Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici, legalitatea actului administrativ atacat va fi analizată de către
instanţa de contencios administrativ în mod obiectiv, nu subiectiv, aici intervenind deja
tradiţionala distincţie între contenciosul obiectiv şi cel subiectiv.
Astfel, Contenciosul obiectiv are la bază noţiunea de "drept obiectiv", înţeleasă ca o
regulă, un comandament de drept, independent de subiectele raportului juridic concret,
care au drepturi subiective.
Cu alte cuvinte, în timp ce contenciosul subiectiv are în centrul său grija pentru
drepturile subiective ale persoanelor, oferindu-le acestora mijloace juridice de apărare a
acestor drepturi în faţa abuzurilor administraţiei, contenciosul obiectiv evocă necesitatea
respectării, în activitatea administraţiei publice, a regulilor impersonale de drept,
subsumate câmpului semantic al sintagmei "drept obiectiv".
Instanţa va constata care este starea de legalitate, aşa cum ea rezultă din acte normative,
şi dacă această stare de legalitate a fost vătămată printr-un act al unei autorităţi a
administraţiei publice locale.
76
Faţă de vechea reglementare, care folosea expresia „autoritate administrativă‖
pentru a desemna emitentul actelor ce pot face obiectul unor acţiuni de contencios, Legea
nr. 554/2004 foloseşte expresia „autoritate publică‖, lărgind aşadar câmpul de aplicare al
legii. Acest lucru îl reprezintă o evoluţie firească a sistemului nostru de drept administrativ,
în tendinţa generală de a asigura cât mai eficient protecţia drepturilor şi intereselor legitime
ale cetăţenilor, a societăţii, împotriva oricărui abuz, atât din partea autorităţilor statului sau
ale administraţiei locale cât şi din partea organismelor autorizate să presteze un serviciu
public sau recunoscute ca fiind de utilitate publică.
De asemenea, potrivit art. 16 alin. (1), acţiunea mai poate fi formulată şi personal
împotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori,
după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept
subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul
cauzat ori pentru întârziere. Această posibilitate este condiţionată însă de solicitarea de
despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere.
Observăm că legiuitorul corelează lărgirea sferei autorităţilor ale căror acte pot fi
cenzurate în contenciosul administrativ cu generalizarea concomitentă a categoriilor de
persoane ce poartă o răspundere personală. Astfel perechii autoritate administrativă –
funcţionar din vechea reglementare îi corespunde acum perechea autoritate publică –
persoană.
Utilizarea noţiunii de „persoană‖ în cuprinsul reglementării invocate dă posibilitatea
persoanei vătămate să solicite despăgubiri de la orice persoană, indiferent de statutul său
în cadrul autorităţii, (funcţionar obişnuit – contractual, funcţionar public, demnitar ales sau
numit, membru al unei asociaţii, fundaţii sau organizaţii, chiar şi o persoană ce acţionează
pe bază de voluntariat într-un organism ce prestează un serviciu public). Criteriul după
care se pot determina persoanele avute în vedere de lege este existenţa unui raport juridic
de muncă, colaborare, reprezentare sau altele similare (contract de muncă, relaţie de
serviciu, act de investire, contract de societate, mandat, etc.) între autoritatea publică – pe
de o parte şi persoană– pe de altă parte.
La rândul său, prevede alin. 2 al art. 16 din Legea nr. 554/2004, persoana
(funcţionarul), acţionată astfel în justiţie, poate chema în garanţie pe superiorul său
ierarhic de la care a primit ordin scris să elaboreze sau după caz să nu elaboreze actul a
cărui legalitate – totală sau parţială – este supusă judecăţii.
Determinarea calităţii de pârât în aceste litigii prezintă importanţă pentru stabilirea
sferei de aplicare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi a competenţei
instanţelor de contencios administrativ, astfel încât, persoanele fizice şi juridice să fie
apărate, prin această lege, numai împotriva abuzurilor autorităţilor publice şi a persoanelor
juridice de drept privat asimilate, cunoscând faptul ca pentru celelalte litigii se aplică
normele de drept material şi procesual de drept comun.
Test de autoevaluare
1.Arătaţi cine poate fi titularul acţiunii în contencios administrativ.Folosiţi spaţiul de mai jos
pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 73
2.Arătaţi cine poate avea calitatea de pârât în litigiile de contencios administrativ.Folosiţi
spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 77
77
9.4.Condiţiile acţiunii în contencios administrativ
Sintetizând reglementările cuprinse în Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004, putem reţine următoarele condiţii pentru acţiunea în contencios administrativ:
1. actul atacat sa fie un act administrativ;
2. actul să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim;
3. actul atacat să emane de la o autoritate publică (inclusiv de la o structură
neguvernamentală de utilitate publică);
4. procedura administrativă prealabilă;
5. introducerea acţiunii într-un anumit termen prevăzut de lege
78
Delimitarea actului administrativ de simplele adrese şi circulare
Practica judecătorească, încă din perioada interbelică, a admis că „simplele ordine
de serviciu" nu sunt acte administrative şi, în consecinţă, nu pot fi atacate pe calea
contenciosului administrativ. Astfel, în considerentele Deciziei nr. 337 din 24 octombrie
1934 a Curţii de Apel Bucureşti, Secţia a IV-a, se reţine că actul administrativ, pentru a fi
supus cenzurii instanţelor judecătoreşti, trebuie să constea „dintr-o declaraţiune de voinţă
formal exprimată a autorităţii publice, lucrând în calitate de organ al administraţiei şi care
să constituie o deciziune unilaterală de promptă execuţiune din partea administraţiunii; cu
alte vorbe, să fie producătoare de efecte juridice, de a crea, modifica sau suprima o
situaţie juridică subiectivă sau obiectivă". De aceea, s-a apreciat ca adresele sau ordinele
de serviciu „aduse pe cale ierarhică ori în formă de simplă corespondenţă între autorităţi",
aducând la cunoştinţă o hotărâre luată de organele abilitate de lege spre a fi executată,
care nu contribuie prin ele însele cu nimic la formarea actului administrativ de autoritate şi
nici nu-i sporesc forţa executivă, „nu au valoarea nici măcar a unor acte de preparare şi,
prin urmare, nu sunt susceptibile de atac în contencios niciodată cu actul săvârşit şi mai
puţin separat".
De asemenea, Secţia de contencios administrativ a Curţii Supreme de Justiţie a
susţinut că adresa unei primării nu are caracteristicile unui act administrativ, chiar dacă
emană de la o autoritate administrativă, scopul emiterii ei nu a fost producerea prin ea
însăşi de efecte juridice separate, specifice dreptului administrativ, ci doar de a-i comunica
petentului demersurile făcute în vederea soluţionării cererii sale. În consecinţă, controlul
legalităţii acestei adrese nu revine instanţei de contencios administrativ.
Delimitarea actului administrativ de actele pregătitoare
Legislaţia actuală ca de altfel şi cea anterioară, prevede, în mod expres, că:
„instanţa este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor
administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii" (art. 18, alin. 2). Este
problema „actelor preparatorii", care încă din perioada interbelică s-a admis că "puteau fi
atacate o dată cu actul sau decizia definitivă dată pe baza lor".
Întreaga activitate a serviciilor publice administrative de adoptare sau emitere a actelor
administrative de autoritate, – dar şi pentru încheierea actelor administrative de gestiune
sau pentru emiterea actelor administrativ-jurisdicţionale, – se bazează pe întocmirea unor
acte pregătitoare, care, deşi nu produc prin ele însele efecte juridice, fără efectuarea lor nu
este posibilă adoptarea sau emiterea actelor administrative propriu-zise.
Astfel, emiterea deciziei privind dispensa de vârstă pentru căsătoria femeii minore
între 15 şi 16 ani este condiţionată de efectuarea în prealabil a unei anchete sociale
precum şi de existenţa avizului medical. Eliberarea autorizaţiei de construire nu se poate
face decât după obţinerea avizelor şi acordurilor prevăzute de legi şi regulamente.
Adoptarea hotărârilor cu caracter normativ de către consiliile locale este condiţionată de
elaborarea în prealabil a unor acte pregătitoare (proiectul de hotărâre cu o expunere de
motive a iniţiatorului, rapoarte de specialitate şi rapoarte de avizare ale comisiilor pe
domenii de activitate) dar şi de efectuarea unor operaţiuni tehnico-materiale (afişare,
dezbatere publică, etc.).
Prof. C.G. Rarincescu susţinea că actele pregătitoare „nu sunt manifestări de voinţă
săvârşite în vederea producerii unui efect juridic şi nici nu produc, prin ele însele,
asemenea efecte, ele sunt numai elemente de determinare a voinţei autorităţii, căreia îi
revine sarcina de a lua măsura sau deciziunea definitivă şi numai aceasta din urmă este
act producător de efecte juridice, act propriu-zis de autoritate susceptibil de a fi deferit
instanţelor de contencios‖. Deci oricine se consideră vătămat într-un drept al său printr-un
act administrativ ori prin refuzul administraţiei de a emite un act administrativ este
îndreptăţit să se îndrepte împotriva organului emitent al actului de autoritate şi nu a
organului care trebuie să întocmească actul pregătitor ce stă la baza emiterii actului
administrativ, iar cu acest prilej se poate pune în discuţie şi problema ne-întocmirii actului
79
pregătitor. Uneori însă este destul de dificil de delimitat actul administrativ propriu-zis de
cel pregătitor, astfel că practica instanţelor nu a fost întotdeauna unitară.
80
9.4.3 Condiţia ca actul să emane de la o autoritate publică
Întrucât este de esenţa actului administrativ ca acesta să emane de la o autoritate
publică, este de la sine înţeles că nu pot forma obiectul unei acţiuni în contencios
administrativ acele acte care sunt emise, adoptate sau încheiate de alte entităţi juridice
decât autorităţile publice. Altfel spus, o condiţie necesară pentru ca un act să poată fi
atacat la instanţa de contencios administrativ este ca acel act să provină de la o autoritate
publică. Condiţia nu este însă şi suficientă: după cum am arătat mai devreme, nu orice act
al unei autorităţi publice este act administrativ – în înţelesul legii.
Pentru a putea identifica entităţile ce pot fi încadrate în categoria autorităţilor publice, vom
porni de la definiţiei dată acestei noţiuni la art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului
administrativ: autoritatea publică este „orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-
teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes
public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de
drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să
presteze un serviciu public, în regim de putere publică‖.
Această formulare îngăduie să fie cenzurate de către instanţele de contencios
administrativ actele administrative, tipice sau atipice (refuzul nejustificat) ale autorităţilor,
organelor, instituţiilor, societăţilor, etc., ce pot fi grupate în următoarele categorii:
1. organe ale administraţiei de stat (Parlament, Preşedintele României, Guvern, Curtea de
Conturi, ministere, agenţii, prefecturi, etc.) şi structuri subordonate acestora;
2. organe ale administraţiei publice locale (Consiliul judeţean, Consiliul local, Primar) şi
structuri subordonate acestora;
3. organisme neguvernamentale (barouri, asociaţii, societăţi, institute, academii,
universităţi, fundaţii, etc.), care au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate prin
lege sau de un organ guvernamental, în baza legii, să presteze servicii publice, în regim
de putere publică (stabilimente de utilitate publică).
Chiar dacă varietatea autorităţilor ale căror acte pot face obiectul acţiunilor de contencios
administrativ este extrem de largă, trebuie sa facem o distincţie categorică între actele de
autoritate prin care acestea îşi realizează competenţa (de exemplu legi, hotărâri, mesaje,
în cazul Parlamentului; sentinţe, decizii, în cazul instanţelor judecătoreşti; decizii şi
hotărâri, în cazul Curţii Constituţionale; rapoarte, în cazul Avocatului Poporului etc.) şi
actele de autoritate prin care se realizează o activitate de natură administrativă. Prin
urmare, una este hotărârea sau mesajul Parlamentului, care au, fiecare, regimul lor de
drept constituţional, şi altceva înseamnă o decizie administrativă a Biroului Permanent, a
Preşedintelui Camerei, a Secretarului General, a altor funcţionari de conducere a
compartimentelor din aparat. Numai acestea din urmă pot face obiectul unei acţiuni în
contenciosul administrativ.
81
condiţia existenţei unor motive temeinice care să fi împiedicat depunerea în termenul
prescris.
În cazul actelor administrative cu caracter individual adresate altor subiecte de
drept, plângerea prealabilă se poate introduce într-un termen de 6 luni, care curge din
momentul când partea ce se consideră vătămată a luat cunoştinţă, pe orice cale, de
existenţa acestuia. Despre termenul de 6 luni legea prevede, în mod expres, că este un
termen de prescripţie.
d) Procedura prealabilă este obligatorie doar în cazul actelor administrative, individuale
sau normative, comunicate persoanei care se consideră vătămată în drepturile sau
interesele sale legitime. Per a contrario, procedura prealabilă nu este obligatorie în
celelalte situaţii, unele prevăzute în mod expres de lege, altele rezultând din coroborarea
şi interpretarea unitară a prevederilor legale:
- în cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia
Naţională a Funcţionarilor Publici;
- în cazul acţiunilor care privesc cererile celor vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din
ordonanţe;
- în cazul soluţionării excepţiilor de nelegalitate;
- în cazul actelor administrative cu caracter individual adresate altor subiecte de drept (art.
7 alin. (3) foloseşte formularea „este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă‖ deci o
dispoziţie permisivă nu una imperativă);
- în cazul nesoluţionării în termen a cererii sau a refuzului nejustificat de rezolvare a
acesteia – art. 8 alin. (1), teza a doua.
e) În cazul contractelor administrative, plângerea prealabilă are semnificaţia concilierii în
cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile din Codul de procedură civilă fiind aplicabile în mod
corespunzător.
Originea instituţiei plângerii prealabile sau a recursului administrativ, cum mai este
numită, se regăseşte în sistemul francez de contencios administrativ şi îşi are justificarea
în concepţia potrivit căreia cetăţeanului trebuie să i se ofere mijloace legale mai variate şi
mai rapide pentru apărarea drepturilor şi intereselor sale legitime şi deci nu trebuie
percepută ca o limitare a accesului la justiţie. Totodată, prin aceeaşi instituţie se oferă şi
administraţiei răgazul de a proceda la o nouă examinare a actului considerat vătămător şi
de a-l revoca, înainte de a atrage eventuale sancţiuni: plata de despăgubiri materiale
şi/sau morale sau plata unor amenzi stabilite de instanţa de contencios administrativ sau,
în alte cazuri, sancţiuni prevăzute de legi speiale (Legea nr. 215/2001 a administraţiei
publice locale sancţionează adoptarea, în mod repetat, de hotărâri ale consiliului local sau
dispoziţii ale primarului, constatate ilegale de către instanţele de contencios administrativ,
cu dizolvarea consiliului local, respectiv cu demiterea primarului).
Este de remarcat că prin noua lege a contenciosului administrativ a fost limitat
caracterul obligatoriu al procedurii prealabile, lăsând mai multă libertate persoanei fizice
sau juridice de a opta sau nu pentru această acţiune administrativă.
În ce priveşte termenul prevăzut de art. 7 alin. (1), de 30 de zile, s-au emis mai
multe teorii cu privire la natura sa juridică, unii autori considerându-l termen de prescripţie,
alţii termen de decădere (procesual sau substanţial), iar alţii un termen de recomandare.
Această din urmă interpretare ni se pare şi cea mai potrivită, cu atât mai mult cu cât, faţă
de reglementările din Legea nr. 29/1990, actuala lege mai introduce peste acest termen de
30 zile un nou termen, mai larg, de 6 luni, calificat în mod expres ca fiind un termen de
prescripţie. Deci, logic, termenul de 30 de zile nu are cum să fie tot un termen de
prescripţie, cu atât mai puţin unul de decădere din drept.
Dacă în privinţa termenului de depunere a plângerii prealabile sunt mai multe păreri,
în ce priveşte caracterul obligatoriu al acestei proceduri, în mod consecvent instanţele de
contencios administrativ au respins ca inadmisibile acţiunile promovate fără a se face
dovada că reclamantul s-a adresat mai întâi organului emitent, pentru apărarea dreptului
82
său. În jurisprudenţă s-a mai conturat un aspect, şi anume că acţiunea prealabilă nu este
necesară a fi făcută în formă scrisă, fiind considerate ca atare şi susţinerile făcute în mod
verbal, cu prilejul audienţelor acordate de conducătorul organului pârât.
83
Astfel, art. 11 din legea contenciosului administrativ instituie două termene, unul de
6 luni şi altul de 1 an, aplicabile după cum urmează:
a) actul administrativ "tipic": cazul emiterii unui act administrativ ilegal (în urma unei
petiţii sau din oficiu), urmat de recursul administrativ, iar autoritatea publică refuză
nejustificat soluţionarea lui, prin răspuns nesatisfăcător (1), refuz propriu-zis de soluţionare
(2), respectiv tăcere, adică expirarea termenului de rezolvare a recursului (3).
Termenul de 6 luni de sesizare a instanţei va curge din momentul primirii răspunsului
nesatisfăcător (1), a refuzului (2), respectiv din momentul când expiră cele 30 de zile
pentru răspuns la recursul administrativ (3). Termenul de 1 an curge din momentul emiterii
actului administrativ vătămător.
b)actul administrativ asimilat sau "atipic": în cazul în care petiţia primeşte un răspuns
nemulţumitor pentru petiţionar (1), un refuz nejustificat explicit de soluţionare (2) sau nu
primeşte nici un răspuns în termenul legal (3), termenul de 6 luni şi cel de 1 an vor curge
din aceste momente — ale răspunsului, refuzului, respectiv expirării termenului.
c)contractul administrativ: termenul de 6 luni curge din momentul comunicării către părţi
a procesului verbal de încheiere a concilierii, indiferent de rezultatul acesteia, iar termenul
de 1 an nu este aplicabil.
d)acţiunile autorităţilor publice cu legitimare specială. Legea precizează că termenul
de 6 luni şi cel de 1 an se aplică şi acţiunilor introduse de Prefect, Avocatul poporului,
Ministerul public sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, fiind socotite de la efectiva
luare la cunoştinţă a actului administrativ, respectiv de la emiterea actului administrativ.
Deşi legea nu precizează în mod expres, în cazul refuzului nejustificat de soluţionare a
cererii sau în cazul tăcerii administrative, termenele de 6 luni şi 1 an vor curge de la
comunicarea refuzului, respectiv expirarea termenului de răspuns. În cazul Avocatului
poporului, termenul de contestare va curge din momentul epuizării recursului administrativ
propriu, exercitat în temeiul legii speciale, fără răspuns favorabil din partea autorităţii
publice. În cazul Prefectului, termenul curge de la comunicarea actului administrativ de
către secretarul unităţii administrativ teritoriale.
e)actul administrativ normativ şi ordonanţele guvernamentale: acţiunile vizând aceste
acte sunt imprescriptibile.
Test de autoevaluare
1.Enumeraţi condiţiile pentru acţiunea în contencios administrativ.Folosiţi spaţiul de mai
jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 78
2.Arătaţi care este termenul de introducere a acţiunii în contencios administrativ. Folosiţi
spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 83
84
„Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică‖ (ce se referă
la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică), oferă temeiul constituţional pentru
limitarea, în anumite cazuri, prevăzute de legea organică, a controlului instanţelor de
contencios administrativ asupra actelor administrative.
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, circumscriindu-se acestui cadru
constituţional, stabileşte la art. 5 excepţiile şi limitele controlului:
„ Art. 5. – (1) Nu pot fi atacate în contenciosul administrativ:
a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu
Parlamentul;
b) actele de comandament cu caracter militar.
(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru
modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură
judiciară.
85
Doctrina a remarcat de mai mult timp că relaţia Preşedinte – Guvern este aflată de
fapt, chiar dacă indirect, în raport cu Parlamentul, deoarece: Parlamentul acordă votul de
încredere Guvernului asupra programului de guvernare precum şi asupra listei membrilor
acestuia; Guvernul răspunde politic numai în faţa Parlamentului; Tratatele internaţionale
sunt negociate de Guvern şi ratificate de Parlament, etc.
Însăşi cerinţa contrasemnării decretelor prezidenţiale de către primul-ministru,
obligatorie în majoritatea covârşitoare a cazurilor, reprezintă pârghia de control a
Parlamentului asupra actelor Preşedintelui, semnificând angajarea răspunderii şefului
Guvernului pentru conţinutul actului, atestând conformitatea acestuia atât cu prevederile
legale, cât şi cu voinţa organului pe care primul-ministru îl reprezintă. Fără această
contrasemnătură decretul nu există, iar acordarea ei nu înseamnă o obligaţie pentru
primul-ministru, dimpotrivă, un act de angajare politică de care va răspunde în faţa
Parlamentului.
Decizia nr. 1840/2005 a Secţiei de Contencios Administrativ şi Fiscal de la Înalta
Curte De Casaţie Şi Justiţie referitoare la revocarea unui decret (devenit celebru) al
preşedintelui, prezentată la pagina 59 constituie un caz elocvent privind aplicarea în
practică a textului de lege analizat.
86
(cele specifice stării de asediu, rechiziţiile etc.) şi actele de administraţie militară. Se
cuvine a sublinia ca ideea de comandament, fundamentată pe ideea de organizare, de
coordonare şi de comandă a trupei, şi nu pe ideea de manifestare de voinţă a unui organ
cu caracter militar, rezultă şi din modul în care este redactată Legea contenciosului
administrativ din 1925. Astfel, în art. 2 alin. (1) din Lege, în spiritul art. 107 alin. final din
Constituţia din 1923, se menţiona principiul după care „puterea judecătorească nu are
căderea de a judeca actele de guvernământ şi actele de comandament cu caracter
militar", iar în art. 3 alin. (2) se făcea vorbire despre „actele autorităţii militare" care pot fi
atacate în anumite condiţii. De unde rezultă, fără putinţă de tăgadă, ca nu orice act al
autorităţii militare era act de comandament cu caracter militar. Cea mai bună dovadă este
faptul ca în mod constant autorii de drept administrativ au tratat „actele de comandament
cu caracter militar" ca un fine de neprimire absolut, iar „actele autorităţii militare" ca un fine
de neprimire relativ. Despre actele autorităţii militare, denumite de unii autori şi acte care
intervin în interiorul ierarhiei militare, se susţinea ca, în mod logic, ar trebui supuse
controlului instanţelor de contencios administrativ.
Delimitarea sferei actelor de comandament cu caracter militar
Majoritatea autorilor care s-au ocupat de această noţiune au făcut distincţia între
actele de comandament cu caracter militar, care intervin în raporturile dintre autorităţile
militare şi populaţia civilă şi actele de comandament cu caracter militar care intervin în
interiorul ierarhiei militare. Cele din prima categorie erau supuse controlului judecătoresc
pe calea contenciosului administrativ, afară de cazurile în care erau săvârşite din
necesităţile luptei pe teatrul chiar al operaţiunilor militare în timp de război.
Prin eliminare, în sfera noţiunii de act de comandament cu caracter militar au fost reţinute
numai actele care răspundeau principalei sarcini a unui asemenea comandament militar,
aceea de a comanda, de a ordona ceva din punct de vedere militar.
Comandamentele militare, cum este general acceptat şi în doctrina militară
actuală, au drept raţiune de a fi conducerea armatei şi a celorlalte componente ale forţelor
armate în timp de război, în scopul asigurării victoriei; în timp de pace, comandamentele
militare au misiunea de a pregăti şi instrui armata, de a menţine la cele mai înalte cote
capacitatea de luptă a trupei şi a tehnicii militare. Desigur, aceste misiuni nu apar ca un
scop în sine, dimpotrivă, ele reprezintă mijloace de garantare a marilor valori naţionale,
evocate de cele mai multe ori în mod expres în legea fundamentală.
În acest sens, Constituţia României precizează: „Armata este subordonată exclusiv
voinţei poporului pentru garantarea suveranităţii, a independenţei şi a unităţii statului, a
integrităţii teritoriale a ţării şi a democraţiei constituţionale. În condiţiile legii şi ale tratatelor
internaţionale la care România este parte, armata contribuie la apărarea colectivă în
sistemele de alianţă militară şi participă la acţiuni privind menţinerea sau restabilirea păcii.‖
[art. 118 alin. (1)].
Astfel, sunt considerate acte de comandament cu caracter militar în timp de război:
modificarea şi micşorarea trupelor, concentrarea lor pe linia de atac sau de apărare,
atacul, înaintarea sau retragerea etc., iar în timp de pace: înfiinţarea de unităţi militare,
reorganizarea şi desfiinţarea unităţilor militare, transferarea unităţilor militare dintr-o
garnizoană în alta, delimitarea zonelor de recrutare, concentrările de trupe pentru exerciţii,
manevrele etc.
În concluzie, va trebui sa admitem ca încadrarea unui act administrativ concret în
sfera actelor de comandament cu caracter militar este o chestiune de apreciere a
instanţei, dar o apreciere prin prisma ştiinţei dreptului public a constantelor acestei teorii,
evocate mai sus, între care şi distincţia dintre actele autorităţilor militare cu caracter pur
administrativ (identice cu actele oricărui alt organ administrativ) şi actele acestora care
vizează comanda trupei, fie în timp de pace, fie în timp de război.
Aşa cum sublinia prof. Constantin G. Rarincescu, a admite ca toate actele autorită-
ţilor militare, fără excepţie, intră în sfera actelor de comandament cu caracter militar, fiind
87
sustrase cenzurii instanţelor judecătoreşti, „înseamnă a aşeza un organ de autoritate
publică, care în mod necontestabil face parte din puterea executivă, într-o situaţiune
privilegiată şi cu nimic justificată, într-un stat în care toate celelalte acte, chiar legislative,
sunt subordonate principiului de legalitate, care stă la baza statului modern".
Un exemplu de practică judiciară este decizia nr. 9034/2004 a secţiei de contencios
administrativ a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie .
Test de autoevaluare
Arătaţi care sunt actele exceptate de la contenciosul administrativ.Folosiţi spaţiul de mai
jos pentrua formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 85
9.6.Actele administrativ-jurisdicţionale
88
În acelaşi sens se exprimă şi definiţia dată noţiunii de Legea contenciosului
administrativ, la art. 2 lit. (d): „act administrativ-jurisdicțional - actul emis de o autoritate
administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuții de jurisdicție administrativă
specială‖.
Test de autoevaluare
1.Definiţi actul administrativ jurisdicţional.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula
răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 89
2.Enumeraţi caracteristicile actului administrativ jurisdicţional.Folosiţi spaţiul de mai jos
pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 89
9.7.Rezumat
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 defineşte contenciosul administrativ ca
- activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente
potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar
conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în
sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de
a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim (art.2 alin.1 lit.f).
Titularul acţiunii în contenciosul administrativ poate fi orice persoană care se consideră
vătămată atât într-un drept personal cât şi într-un interes legitim personal, sau, după caz,
de natură publică.
Ca element de noutate, legea include în această categorie, în mod explicit, şi terţa
persoană, vătămată printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept.
Textul legii nu precizează despre ce fel de persoană este vorba, folosind formularea cu
caracter general „orice persoană‖, de unde tragem concluzia că sunt avute în vedere, în
egală măsură, atât persoanele fizice cât şi persoanele juridice.
89
Tutela administrativă este o noţiune consacrată a doctrinei dreptului administrativ,
desemnând un control exercitat de organe centrale asupra organelor locale
descentralizate, autonome. Ea are două forme: prima, mai "dură", dă dreptul autorităţii de
tutelă (reprezentanta puterii centrale) să anuleze, să aprobe, să autorizeze actul
administrativ emis de o autoritate descentralizată, pe când forma moderată conferă
autorităţii de tutelă doar dreptul de sesizare a unei jurisdicţii administrative în vederea
anulării acelui act administrativ. Până în 2004, cea mai cunoscută formă de tutelă
administrativă din legislaţia noastră era cea jurisdicţionalizată, exercitată de prefect asupra
actelor autorităţilor administraţiei publice locale6.
În litigiile de contencios administrativ, calitatea de pârât o poate avea, aşa cum rezultă din
prevederile art. 2, orice autoritate publică, înţelegând prin aceasta: „orice organ de stat sau
al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru
satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi,
persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică
sau sunt autorizate să presteze un serviciu public‖.
Sintetizând reglementările cuprinse în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,
putem reţine următoarele condiţii pentru acţiunea în contencios administrativ:
1. actul atacat să fie un act administrativ;
2. actul să vatăme un drept sau un interes legitim;
3. actul atacat să emane de la o autoritate publică (inclusiv de la o structură
neguvernamentală de utilitate publică);
4. procedura administrativă prealabilă;
5. introducerea acţiunii într-un anumit termen prevăzut de lege
Constituţia României, precizează, la art. 126 alin. (6), teza I-a, expresis verbis, care sunt
categoriile de acte administrative ce nu pot fi atacate în justiţie: „Controlul judecătoresc al
actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este
garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de
comandament cu caracter militar‖, iar alineatul 2 al art. 52 : „Condiţiile şi limitele exercitării
acestui drept se stabilesc prin lege organică‖ (ce se referă la dreptul persoanei vătămate
de o autoritate publică), oferă temeiul constituţional pentru limitarea, în anumite cazuri,
prevăzute de legea organică, a controlului instanţelor de contencios administrativ asupra
actelor administrative.
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, circumscriindu-se acestui cadru
constituţional, stabileşte la art. 5 excepţiile şi limitele controlului:
„ Art. 5. – (1) Nu pot fi atacate în contenciosul administrativ:
a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu
Parlamentul;
b) actele de comandament cu caracter militar.
(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru
modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură
judiciară.
9.8.Lucrare de verificare
Analizaţi condiţiile acţiunii în contencios administrativ.
90
- utilizarea bibliografiei specificate.
9.9.Bibliografie
1. Dana Apostol Tofan, Legislatia administratiei publice locale, Editura CH Beck,
Bucuresti, 2015
2. Verginia Vedinas, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2014,2015,
2016
3. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Editura CH Beck, Bucuresti, 2014,2015,2016
4. Anton Trailescu, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2012
91
Unitatea de învăţare 10. Procedura prealabilă sesizării instanţei de contencios
administrativ – Recursul administrativ
10.2. Preliminarii
Procedura administrativă prealabilă, sub forma recursurilor administrative,
semnifică o posibilitate a subiectului vătămat de a se adresa administraţiei care i-a produs
vătămarea sau celei superioare ei, prin care să-i ceară acesteia să-şi revizuiască
atitudinea, putând fi vorba despre anularea, modificarea, înlocuirea unui act administrativ,
iar într-o accepţiune foarte largă, chiar să adopte o anumită atitudine, să săvârşească o
prestaţie sau sa se abţină de la o acţiune sau o operaţiune materială.
Procedura prealabilă constituie o modalitate mai rapidă şi mai variată de rezolvare
a plângerii celui vătămat în dreptul său prin actul administrativ atacat, fără formalităţi şi
termene, mai puţin costisitoare pentru apărarea unui drept recunoscut de lege.
Procedura administrativă prealabilă mai prezintă un avantaj pentru reclamant, în
sensul că organul administraţiei de stat emitent al actului sau organul ierarhic superior al
acestuia pot verifica şi dispune asupra actului atacat atât în ceea ce priveşte legalitatea,
cât şi oportunitatea acestuia, în timp ce instanţele judecătoreşti nu se pot pronunţa decât
asupra legalităţii actului atacat în justiţie.
În acelaşi timp, recursul prealabil este ,,un mijloc de protecţie a autorităţilor publice
emitente sau care tace‖, evitând chemarea sa în judecată ca pârât, suportarea unor
cheltuieli de judecată, plata unor daune mai mari particularului lezat în dreptul său, şi chiar
,,lezarea prestigiului său, prin pierderea unui proces public prin care s-a dovedit nu numai
că a vătămat un particular, dar şi că a rămas pasivă în înlăturarea aceste vătămări‖.
Procedura prealabilă, discutată ca fiind una din condiţiile introducerii acţiunii în
contencios administrativ, are caracter obligatoriu, adică instanţa de contencios
administrativ va putea să respingă acţiunea ca fiind prematur introdusă, dacă reclamantul
nu a sesizat, mai întâi, autoritatea administrativă emitentă sau care trebuia să emită actul.
Ca o excepţie, procedura prealabilă nu se mai aplică însă acţiunilor în contenciosul
administrativ introduse de prefect, în urma exercitării dreptului său de control al legalităţii
actelor administrative adoptate sau emise de consiliile locale, primari şi consiliile judeţene,
întrucât el nu exercita aceste acţiuni în nume proprii, ca persoană fizică, pentru
nesocotirea unui drept subiectiv, ci ca autoritate publică, pentru apărarea unui interes
public. De altfel, acesta nu este numai un drept al prefectului, ci şi o obligaţie la care nu
poate renunţa.
Recursul administrativ prealabil nu este însă la adăpost de critici. Astfel, există
opinii conform cărora această cale de atac este inutilă, nepotrivită şi chiar obstrucţionistă,
92
în totalitatea ei sau numai în parte. Însă recursul administrativ este o realitate ce nu poate
fi negată; Legea nr. 554/2004 stabileşte clar că în toate cazurile în care se intentează o
acţiune în contencios administrativ trebuie efectuată procedura prealabilă.
Recursurile administrative sunt de două categorii : recursul graţios, cel adresat
autorităţii care a emis actul vătămător de drepturi, şi recursul ierarhic, cel adresat autorităţii
ierarhic superioare celei care a emis actul.
În primul caz, recursul graţios declanşează controlul administrativ intern, iar în cazul
recursului ierarhic se declanşează controlul administrativ extern ierarhic. În situaţiile în
care autoritatea emitentă se bucură de autonomie, neavând superior ierarhic, recursul
administrativ poate lua forma ,,recursului tutelă‖, fiind adresat organului care exercită
tutela administrativă asupra acelei autorităţi autonome.
Test de autoevaluare
Arătaţi care sunt tipurile de recursuri administrative.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a
formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 92
10.3.Recursul graţios
Legea nr. 554/2004, prin art. 7 alin. 1, cere ca, înainte de a sesiza instanţa de
contencios competentă, reclamantul va trebui, mai întâi să se adreseze în termen de 30
de zile, de la data la care i s-a comunicat actul administrativ prin care se consideră
vătămat, autorităţii administrative emitente care este obligată să rezolve reclamaţia în
termen de 30 de zile de la aceasta. Aceeaşi condiţie se cere şi în cazurile în care
autorităţile administrative au refuzat să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut
de lege şi faptul de a nu răspunde petiţionarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea
cererii respective, dacă prin lege nu se prevede un alt termen (mai mic sau mai mare).
Din perspectiva teoriei generale a recursului administrativ ne aflăm în prezenţa unui
recurs prealabil obligatoriu, prevăzut de lege, care condiţionează admisibilitatea acţiunii în
contencios administrativ.
Neîndeplinirea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554 / 2004
atrage respingerea acţiunii ca inadmisibilă. Dreptul subiectiv al reclamantului de a cere
anularea actului se stinge dacă nu formulează în termen reclamaţia administrativă.
Curgerea termenului de recurs graţios este determinată, aşa cum rezultă din art. 1
şi art. 7 alin. (1) din legea cadru, de existenţa a trei ipostaze şi anume: emiterea şi
comunicarea actului administrativ, comunicarea refuzului nejustificat şi tăcerea
administrativă.
Prima ipoteză are în vedere faptul că pentru declanşarea procedurii prealabile nu
este suficient ca actul administrativ să fie doar emis, ci este necesar ca acesta să fie si
comunicat celui interesat.
Simpla luare la cunoştinţă de către cel interesat, în orice mod (comunicare verbală
directă, publicarea act individual), despre emiterea şi conţinutul actului, de la funcţionari
publici sau într-o audienţă, nu este suficientă pentru a determina curgerea termenului,
daca actul nu a fost comunicat formal celui interesat.
Comunicarea poate fi făcută atât de emitentul actului, cât şi de un organ subordonat
sau superior acestuia, astfel scopul legii fiind atins.
Totodată, comunicarea actului se face destinatarului acestuia. Există situaţii când
cel vătămat prin actul administrativ nu este destinatarul actului, ci un terţ, căruia actul nu-i
este comunicat.
93
Este cazul, spre exemplu, al unui act de atribuire în proprietate unei persoane a
unui teren în detrimentul altei persoane.
Soluţionând această chestiune, instanţa noastră supremă a statuat că, neexistând
obligaţia de comunicare a actului acelor persoane străine de el, termenul de sesizare a
emitentului va curge din momentul efectivei luări la cunoştinţă de către acele persoane a
actului în cauză.
Cea de-a doua ipoteză care determina derularea termenului de recurs graţios
constă în refuzul nejustificat al autorităţii administrative de a emite un act administrativ sau
de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.
În speţă, refuzul autorităţii de a elibera autorizaţia de demolare a unor construcţii edificate
pe terenul pe care s-a stabilit o servitute de trecere, sub motiv că drumul de trecere nu mai
este necesar reclamantului, este nejustificat. Exerciţiul servituţii stabilite prin hotărâre
judecătorească nu este cenzurabil de autorităţile administrative.
Prin acţiune, s-a solicitat emiterea unei autorizaţii de demolare a unei construcţii
edificată de o altă persoană fără autorizaţie pe un teren ce constituie servitute de trecere.
Ultima ipoteză care determină curgerea termenului de recurs graţios este tăcerea
administrativă.
Astfel, potrivit art. 7 alin. (3) din legea cadru, se consideră refuz nejustificat de
rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege şi faptul de a nu se răspunde
petiţionarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii respective, daca prin lege
nu se prevede un alt termen.
Refuzul care rezultă din nerezolvarea în termen a cererii, denumit tradiţional cu
sintagma ,,tăcerea administraţiei‖, are un caracter implicit, deoarece rezultă din obţinerea
administraţiei de a acţiona sau de a răspunde în vreun fel.
Termenul de sesizare a organului emitent va curge, în acest caz, din momentul expirării
termenului de răspuns la cererea iniţială, aşa cum precizează de fapt şi art. 5 alin. (1) din
Legea nr. 554/2004.
Momentul la care recursul graţios se consideră introdus este cel al expedierii prin
poştă al primirii mesajului de poştă electronică (e-mail), al înregistrării direct la sediul
autorităţii publice, respectiv al consemnării în scris a reclamaţiei verbale.
Pentru a se putea face, ulterior, dovada efectuării lui, recursul trebuie consemnat în
scris. Un eventual recurs verbal neconsemnat în scris ar face dovada mai dificilă, dar nu
imposibilă, mai ales dacă autoritatea publică pârâtă nu se opune.
Recursul prealabil poate avea ca obiect atât chestiuni de legalitate, cât şi probleme
de oportunitate a actului administrativ. De asemenea, el se poate întemeia nu numai pe
vătămarea unui drept subiectiv, ci si pe vătămarea unui interes legitim.
Autoritatea competentă să soluţioneze recursul prealabil obligatoriu este, în
general, cea care a emis actul atacat.
Totuşi, în unele cazuri nu este exclus ca rezolvarea să revină altui organ decât cel
emitent, atunci când o normă specială prevede o astfel de posibilitate, ori în cazul în care
organul emitent a fost între timp desfiinţat, şi atribuţiile sale repartizate altui organ
administrativ.
Dacă autoritatea publică sesizată cu rezolvarea petiţiei constată că organul
competent să o soluţioneze a fost desfiinţat, va înainta petiţia organului care i-a preluat
atribuţiile. În cazul în care nu există un asemenea organ, va informa petentul despre
aceasta, răspunsul fiind legal. Dacă autoritatea nu depune eforturile necesare pentru a se
informa despre organul competent şi nu trimite acestuia petiţia, va răspunde de
nesoluţionarea ei în termen.
Termenul de soluţionare a recursului administrativ prealabil este cel de 30 de zile
prevăzut de Legea nr. 554/2004 în art. 7 alin. (1).
94
Test de autoevaluare
Arătaţi ce determină curgerea termenului de recurs graţios.Folosiţi spaţiul de mai jos
pentru a putea formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 94
95
efectuează tocmai pe motivul că organul emitent nu a răspuns în termenul prevăzut de
lege. Este lipsită de orice logică exercitarea recursului ierarhic odată ce persoana
vătămată nu ştie dacă organul emitent i-a rezolvat sau nu cererea. Aceasta ar încărca
organul superior ierarhic cu cereri care s-ar dovedi apoi inutile deoarece au fost rezolvate
favorabil de organul emitent.
Totodată, recursul ierarhic, spre deosebire de reclamaţia adresată organului
emitent, care trebuie înregistrată în termen de 30 de zile de la comunicarea actului
administrativ atacat, nu trebuie introdus într-un termen determinat de lege. El poate fi
introdus oricând în termenul de prescripţie, care în actuala lege a contenciosului
administrativ este 1 an.
Această opinie a fost criticată, deoarece îndată ce termenul de răspuns la recursul
graţios a expirat, începe să se deruleze termenul de sesizare a instanţei. Dacă reclamaţia
la superiorul ierarhic se poate face oricând în termenul maxim de 1 an, are loc o repunere
în termenul de sesizare a instanţei, nu o prorogare a acestuia, ceea ce este inaceptabil.
Recursurile facultative (deci şi recursul ierarhic au ca efect prorogarea termenului
de recurs jurisdicţional, nu repunerea în termen, însă doar dacă sunt efectuate în termen
de recurs jurisdicţional.
Recursul ierarhic trebuie efectuat cu respectarea strictă a termenelor imperative
existente, respectiv termenul de recurs graţios şi cel de sesizare a instanţei de 30 de zile,
şi doar în subsidiar cel mare de 1 an. Nerespectarea acestor termene imperative atrage
decăderea din drepturi de a sesiza instanţa. De aceea, termenul de recurs graţios sau de
sesizare a instanţei sunt intervalele de timp de efectuare a recursului ierarhic.
Sesizarea organului ierarhic superior se poate face şi după primirea rezolvării
nefavorabile din partea organului emitent. Această sesizare are o limită explicită şi una
implicită. Cea explicită este reprezentată de termenul de 1 an scurs de la comunicarea
actului, iar cea implicită este dată de faptul că între primirea soluţiei dată de organul
emitent şi sesizarea organului administrativ ierarhic superior nu pot trece mai mult de 30
de zile. În acest termen, daca nu s-a plâns şi organului administrativ ierarhic superior,
petiţionarul este obligat să sesizeze instanţa de judecată.
Potrivit opiniei autorilor de specialitate, pot există trei situaţii de sesizare a
superiorului ierarhic, cu efecte juridice asupra termenului de sesizare a instanţei:
dacă ambele recursuri – recursul graţios şi recursul ierarhic – se efectuează
deodată, termenul de sesizare a instanţei va curge din momentul primirii
răspunsului la recursul ierarhic (explicit sau implicit);
dacă în termenul de recurs graţios, dar după acesta, este efectuat şi recursul
ierarhic, soluţia este aceeaşi;
dacă recursul ierarhic este exercitat după primire a răspunsului emitentului actului,
termenul de sesizare a instanţei, care a început să curgă anterior, este prorogat
până la primirea răspunsului de la superiorul ierarhic. Soluţionarea în vreun fel a
recursului ierarhic determină curgerea unui nou termen de sesizare a instanţei, tot
de 30 de zile
Reclamaţia făcută numai organului ierarhic superior are doar semnificaţia unei
sesizări a acestuia în vederea declanşării controlului ierarhic. O eventuală rezolvare
favorabilă stinge litigiul, însă una nefavorabilă nu conferă dreptul de a acţiona în justiţie,
deoarece procedura prealabilă nu a fost îndeplinită. Recursul ierarhic efectuat singur nu
are semnificaţia exercitării procedurii prealabile.
Uneori, în cazul recursului ierarhic, problema refuzului nejustificat de emitere a
actului administrativ poate fi rezolvată, doar prin îndrumări obligatorii date de organul
superior celui inferior, şi anume atunci când organul inferior are competenţa exclusivă de a
emite acel act.
În cazul în care recursul graţios şi cel ierarhic sunt concomitent în curs de
soluţionare, în calcul termenului de sesizare a instanţei intră data ultimului răspuns primit.
96
De regulă, se precizează, acesta va fi cel al superiorului ierarhic, care are nevoie de o
perioadă mai îndelungată de timp pentru soluţionare.
Introducerea recursului ierarhic, chiar dacă este facultativă, are ca efect investirea
superiorului ierarhic cu soluţionarea lui, iar pentru particular interdicţia sesizării instanţei. O
dată ce superiorul ierarhic a fost sesizat, termenul de sesizare a instanţei este întrerupt,
prin urmare particularul nu are drept la acţiune.
Test de autoevaluare
Enumeraţi trăsăturile specifice recursului ierarhic.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a
formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 95
97
Totodată, recursul administrativ este guvernat de reguli mai puţin stricte decât cel
contencios. Garanţiile esenţiale oferite administraţilor care folosesc recursul administrativ
precontencios depind de organizarea acelui sistem de drept : dacă se acordă o importanţă
mare recursului jurisdicţional, acesta va fi organizat astfel încât să protejeze drepturile şi
libertăţile administraţilor, recursul administrativ fiind neglijat, dacă însă recursul
jurisdicţional nu priveşte întreaga activitate administrativă, consacrând limite multiple în
exercitarea sa, procedura recursului administrativ va beneficia de o atenţie sporită, fiind
reglementată mai amănunţit şi oferind mai multe garanţii administraţilor.
Test de autoevaluare
Enumeraţi tipurile de recursuri administrative propriu-zise.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru
a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 97
10.6. Rezumat
Recursul administrativ de drept comun este o realitate ce nu poate fi negată,
deoarece nimic nu împiedică particularii să se adreseze cu recurs graţios sau recurs
ierarhic autorităţilor competente, în cazul în care se consideră nedreptăţi de vreo măsură a
acestora (art. 1 alin. (1) şi art. 7 alin. (2) din Legea nr. 554/2004).
Recursul administrativ prezintă câteva trăsături caracteristice:
constituie exerciţiul unui drept al particularilor de a cere administraţiei modificarea,
anularea sau înlocuirea unui act administrativ vătămător de drepturi, sau adoptarea
unei anumite atitudini.
presupune existenţa prealabilă a unui act administrativ sau a unui fapt administrativ
asimilat actului administrativ. Astfel, simpla cerere adresată administraţiei pentru
eliberarea, spre exemplu, a unei autorizaţii nu poate fi considerată recurs
administrativ. Doar în cazul refuzului de eliberare a autorizaţiei sau a lipsei unui
răspuns la cerere în termenul legal, atitudinea administraţiei dă naştere unei
contestaţii care poate forma obiectul unui recurs administrativ.
lezarea unui drept sau cel puţin a unui interes al reclamantului prin actul
administrativ. Numai în această situaţie este vorba de un veritabil recurs, şi nu de
un denunţ pe care îl poate face orice individ. Diferenţa dintre simplul denunţ şi
recursul administrativ constă în obligaţia administraţiei de a răspunde acestuia din
urmă. De multe ori, însă, această obligaţie de a răspunde nu este îndeplinită sau
este realizată cu întârziere mare şi în mod superficial
recursul administrativ pune în discuţie atât legalitatea, cât şi oportunitatea actelor si
operaţiunilor administrative.
actul sau decizia emisă de administraţie în urma soluţionării recursului administrativ
nu este o decizie jurisdicţională, ci administrativă.
se intentează independent de existenţa unor forme sau termene.
Pentru soluţionarea recursurilor administrative de drept comun în bune condiţii, O.
G. nr. 27/2002 prevede anumite măsuri:
soluţionarea recursului administrativ se va face după efectuarea unei cercetări
administrative;
recursul administrativ, pentru a fi valabil, trebuie să fie semnat de petiţionar şi să
conţină datele de identificare a acestuia, precizare a cărei nerespectare este
98
sancţionată cu clasarea petiţiei. Nu se precizează însă ce se întâmplă în cazul
petiţiilor verbale, ale persoanelor bolnave sau cu handicap.
termenul de soluţionare a recursurilor administrative este de 30 de zile, cu
posibilitate de prelungire, din dispoziţia conducătorului autorităţii publice, cu cel mult
15 zile, daca sunt necesare cercetări mai amănunţite. Autoritatea publică este
obligată de a comunica petiţionarului faptul prelungirii termenului de răspuns.
recursurile greşit îndreptate trebuie trimise de compartimentul de relaţii cu publicul
autorităţii publice competente, pentru care curge un nou termen de soluţionare.
Este necesară informarea petentului despre luarea acestei măsuri.
Recursul administrativ poate lua şi forma recursului de tutelă, în situaţiile în care
autoritatea emitentă se bucură de autonomie, neavând superior ierarhic.
Sarcina de a exercita principalul control de tip ,,tutelă administrativă‖ în România îi
revine, conform Constituţiei, prefectului. Tutela se exercită în principiu din oficiu, însă nimic
nu împiedică particularii să sesizeze prefectul în legătură cu ilegalitatea unui act
administrativ emis de o autoritate locală autonomă. Chiar primarul are obligaţia, conform
Legii administraţiei publice locale, nr. 141/2004, să sesizeze prefectul atunci când constată
că o hotărâre a consiliului local, pe care el trebuie să o ducă la îndeplinire, este ilegală.
Întrebarea care se pune este aceea dacă această sesizare are utilitate practică şi
efecte juridice, dat fiind faptul că prefectului i se înaintează într-un termen de 3 zile de la
adoptare orice act al autorităţilor autonome ( art. 49 din Legea nr. 141/2004). Prefectul
este, însă, obligat, în temeiul O. G. nr. 27/2002, să ofere un răspuns petiţionarului, în
termen de 30 de zile de la primirea reclamaţiei, indiferent de faptul că răspunsul este
negativ sau pozitiv. Astfel, Recursul de tutelă, deşi posibil, nu are însemnătatea practică
pe care o au celelalte două forma de recurs administrativ.
Recursul administrativ reprezintă o importanţă deosebită în economia
reglementărilor referitoare la apărarea drepturilor administraţilor în raporturile lor cu
administraţia; el reprezintă o cale facilă de obţinere a reparării dreptului sau interesului
legitim vătămat.
Acest recurs şi-a dovedit utilitatea practică, astfel încât face de multe ori inutil
recursul jurisdicţional. Încrederea în administraţie este însă de cele mai multe ori mai
redusă decât în corpul judecătoresc, prin urmare acestora le este dată deplina competenţă
de a soluţiona litigiile administrative, şi activitatea acestora beneficiază de o reglementare
mai minuţioasă.
Recursul administrativ este ,,garanţia principală a reparării insuficienţelor şi eroilor
administraţiei, controlul judecătoresc fiind doar o garanţie subsidiară, ce intervine în cazul
în care garanţia principală nu a fost suficientă pentru satisfacerea celui vătămat în cazul în
care garanţia principală nu a fost suficientă pentru satisfacerea celui vătămat.‖
10.7.Lucrare de verificare
Analizaţi recursul administrativ ierarhic.
99
10.8.Bibliografie
100
Unitatea de învăţare 11. Procedura în faţa instanţei de contencios administrativ
101
de apel se judecă de Secția de contencios administrativ și fiscal a Inaltei Curți de Casație
și Justiție, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.
Reclamantul se poate adresa instanței de la domiciliul sau sau celei de la domiciliul
pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanța de la domiciliul pârâtului, nu se poate
invoca excepția necompetenței teritoriale.
Test de autoevaluare
Arătaţi care este instanţa competentă să soluţioneze litigiile de contencios
administrativ.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 101
11.3.Capetele de cerere
Din economia legii contenciosului administrativ reiese ca reclamantul are trei
posibilităţi de formulare a obiectului acţiunii:
de anulare, în tot sau în parte, a actului;
de anulare a actului şi de obligare la plata unor despăgubiri;
de obligare la plata unor despăgubiri.
Despăgubirile pot fi cerute atât pentru daunele materiale, cât şi pentru daunele
morale. Dacă reclamantul nu a solicitat despăgubiri prin aceeaşi acţiune în care a solicitat
anularea actului, el poate introduce cerea pentru despăgubiri la instanţa de contencios
administrativ, în termen de 1 an de la data la care a cunoscut sau ar fi trebuit sa cunoască
întinderea pagubei, termenul respectiv fiind un termen de prescripţie.
Legea permite introducerea în cauză şi a funcţionarului responsabil, în sensul larg al
noţiunii (persoana care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după
caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv
sau la un interes legitim), dar numai în cazul în care se solicită despăgubiri, ca expresie a
răspunderii solidare atât a autorităţii – pentru lipsa de vigilenţă, cât şi a funcţionarului
culpabil. Persoana acţionată astfel în justiţie (funcţionarul) îl poate chema în garanţie pe
superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze
actul.
Test de autoevaluare
Enumeraţi posibilităţile reclamantului de a formula obiectul acţiunii. Folosiţi spaţiul de mai
jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 102
102
răspunsul autorităţii publice prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale. În
situaţia în care reclamantul nu a primit nici un răspuns la cererea sa, va depune la dosar
copia cererii, certificată prin numărul şi data înregistrării la autoritatea publică, precum şi
orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile.
În continuare, la primirea cererii, instanţa va dispune citarea părţilor şi va putea cere
autorităţii al cărei act (sau refuz) este atacat să îi comunice de urgenţă acel act (sau
motivaţia refuzului), împreună cu întreaga documentaţie care a stat la baza emiterii lui,
precum şi orice alte lucrări necesare pentru soluţionarea cauzei.
În consecinţă, vom sintetiza situaţiile juridice ce apar ca urmare a aplicării textului
legal astfel:
(1) în cazul atacării actului administrativ tipic, reclamantul va depune, odată cu
cererea introductivă de instanţă, copia actului administrativ atacat (a), copia recursului
administrativ prealabil înregistrat la autoritatea publică (b), respectiv răspunsul nefavorabil
la recursul administrativ (c) .
Terţul faţă de actul administrativ, aflat în imposibilitate de a obţine copia actului
administrativ vătămător de la destinatar sau de la autoritatea publică, va afirma doar
existenţa actului, urmând a deveni aplicabile dispoziţiile art.13 alin.2-instanţa va solicita
autorităţii publice emitente comunicarea, de urgenţă, a actului atacat, stabilind pentru
aceasta şi un termen, de preferinţă scurt, deoarece litigiile de contencios administrativ
trebuie judecate cu celeritate.
În cazul în care reclamantul nu prezintă instanţei răspunsul primit la recursul
administrativ, autoritatea publică va face această dovadă.
(2)în cazul contestării refuzului nejustificat explicit de soluţionare a unei cereri,
reclamantul va depune, (chiar dacă legea omite să precizeze), copia cererii, pentru a se
putea determina caracterul nejustificat al refuzului raportat la cererea iniţială (a) şi refuzul
propriu-zis, care poate fi doar un înscris, nu şi un răspuns verbal (b).
În cazul în care instanţa consideră util, va solicita autorităţii publice să-i comunice
documentaţia ce a stat la baza refuzului, pentru aprecierea caracterului justificat sau
nejustificat al acestuia (art.13 alin.3 raportat la art.13 alin.2).
(3)în fine, în cazul refuzului nejustificat implicit (tăcerea administrativă),
reclamantul depune copia cererii înregistrate la autoritatea publică, în funcţie de data
acesteia putând fi determinată împrejurarea expirării termenului de răspuns.
Dovada prelungirii termenului de răspuns, atunci când reclamantul omite să prezinte
înscrisul, incumbă autorităţii publice, la prima zi de înfăţişare sau odată cu comunicarea
documentaţiei cerute de instanţă, de aceea este foarte important ca această prelungire a
termenului să fie comunicată cu confirmare de primire, sau utilizând toate mijloacele legale
posibile, pentru ca dovada să poată fi realizată.
(4)legea încearcă să favorizeze nejustificat Ministerul public şi Avocatul
poporului, subiecte cu legitimare procesuală activă specială, exonerându-le de obligaţia
ataşării copiei actului administrativ atacat, deşi aceste entităţi au cunoştinţă de acest act.
Astfel, Avocatul poporului poate introduce acţiunea în contencios administrativ numai
ca ultim resort, după ce procedurile prevăzute de legea specială nu au dus la nici un
rezultat, ori pentru declanşarea controlului exercitat de această instituţie este de la sine
înţeles că persoana fizică trebuie să prezinte actul administrativ vătămător, sau, în caz
contrar, autorităţile publice sunt obligate să comunice actul Avocatului poporului; ipoteza
vizată de lege este, prin urmare, doar aceea în care Avocatul poporului, prin utilizarea
mijloacelor proprii, nu reuşeşte să obţină o copie de pe actul administrativ vătămător.
La fel, Ministerul public are o multitudine de mijloace prin care poate intra în posesia
actului administrativ vătămător, şi nu vedem de ce nu ar trebui să-l prezinte în copie la
introducerea cererii.
În consecinţă, considerăm că şi Avocatul poporului, şi Ministerul public au obligaţia
de a ataşa, în copie, actul administrativ atacat, documentaţia ce a stat la baza emiterii lui
103
fiind solicitată de instanţă sub sancţiunea amenzii judiciare aplicate conducătorului
autorităţii publice.
(5)amenda judiciară. Legea cotenciosului administrativ prevede o procedură de
înfrângere a rezistenţei autorităţii publice în privinţa comunicării documentaţiei ce a stat la
baza emiterii actului administrativ sau a refuzului nejustificat, care are şanse de succes în
practică, spre deosebire de procedura din vechea lege, unde sumele erau derizorii. Astfel,
considerăm binevenită instituirea unui sistem proporţional de calcul al amenzii judiciare pe
zi de întârziere, aplicată conducătorului autorităţii publice pârâte. Dacă autoritatea publică
nu trimite în termenul stabilit de instanță lucrările cerute, conducătorul acesteia va fi
obligat, prin incheiere interlocutorie, să plateasca statului, cu titlu de amendă judiciară, 10
% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificată.
Test de autoevaluare
Arătaţi ce acte trebuie să depună reclamantul la dosar.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a
formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 103
104
aceste două cazuri; suspendarea judecătorească, la cerere, înainte de introducerea cererii
în anulare, odată cu aceasta sau după pornirea procesului.
Astfel, în principiu, în Franţa, introducerea recursului administrativ nu are ca efect
suspendarea execuţiei actului atacat. Excepţiile de la principiu trebuie să fie prevăzute în
mod expres. Dimpotrivă, în Germania, recursul administrativ este un obstacol în calea
executării actelor care impun obligaţii, precum şi a celor care restrâng drepturi. Excepţiile
de la acest principiu pot fi stabilite de legiuitor, sau de administraţie, care poate ordona,
dacă un interes public sau privat o cere, executarea imediată a actului administrativ atacat.
De asemenea, ea are puterea de a restabili, tot pentru raţiuni de interes public, un efect
suspensiv exclus prin lege.
În Suedia şi Norvegia recursul nu paralizează execuţia actului decât dacă organul
de recurs decide în acest sens, la fel se întâmplă şi în Elveţia, cu excepţia actelor ce
obligă la prestaţii pecuniare, întotdeauna suspendate.
Fiecare sistem are avantaje şi dezavantaje. Sistemul suspendării de drept
încurajează pe acei care urmăresc ca actul să fie aplicat cu întârziere, fără a se intenţiona
cu adevărat declanşarea unui proces cu acest obiect; suspendarea facultativă, adică
lăsată la aprecierea instanţei, are dezavantaje născute tocmai din această putere
discreţionară a instanţei, care poate refuza suspendarea, deşi se impune acordarea ei (pe
de altă parte, o hotărâre de respingere a cererii de suspendare poate fi atacată, la instanţa
superioară, deci există modalităţi de reformare a ei).
În ce ne priveşte, considerăm că acest din urmă sistem, de suspendare
judecătorească, este cel mai puţin defavorabil dacă avem în vedere ambele părţi -
administraţia şi particularii, cu condiţia ca suspendarea să poată fi cerută oricând după
emiterea actului vătămător, adică înainte de introducerea acţiunii, odată cu ea sau în
cursul procesului. Legea nr.554/2004 consacră, ca regulă generală, suspendarea
judecătorească, la cerere, odată cu introducerea recursului administrativ sau a acţiunii în
faţa instanţei de contencios administrativ.
Test de autoevaluare
Arătaţi care sunt tipurile de supendare.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula
răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 105
105
pentru întârziere. În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă va putea fi
obligată la plata despăgubirilor, solidar cu autoritatea publică respectivă. La rândul ei,
persoana acţionată astfel în justiţie îl poate chema în garanţie pe superiorul său ierarhic,
de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul.
Legitimarea procesuală specială reglementată de acest text legal priveşte persoane
fizice care au contribuit, într-o măsură mai mare sau mai mică, la emiterea actului
administrativ ilegal sau la refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri.
Chemarea în garanţie a superiorului ierarhic este justificată în mod corect în lege
ca fiind întemeiată pe faptul că s-a primit un ordin scris. Conducătorul autorității publice se
poate îndrepta cu acțiune împotriva celor vinovați de neexecutarea hotărârii, potrivit
dreptului comun. În cazul în care cei vinovați sunt demnitari sau funcționari publici, se
aplică reglementările speciale
Test de autoevaluare
Arătaţi care este condiţia pentru ca persoana care a contribuit la elaborarea, emiterea sau
încheierea actului administrativ, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva
cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim să poată fi chemată în
judecată.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 106
106
apărare, cererile de intervenţie, administrarea probelor (care – cel puţin în cazul actelor
normative – se rezumă la compararea actului atacat cu textul de lege încălcat). Nu în
ultimul rând instanţa are la îndemână puterea coercitivă a amenzilor judiciare, al căror
cuantum a fost majorat şi reaşezat pe alte baze, aplicabile în cazurile în care autoritatea
publică nu trimite în termenul stabilit de instanţă lucrările cerute.
Test de autoevaluare
Care este sintagma folosită de legea 554/2004 pentru termenul de judecare a cererilor în
materie. Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 106
Test de autoevaluare
Arătaţi care sunt soluţiile pe care le poate da instanţa în cazul admiterii cererii privitoare la
acte administrative unilaterale.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 107
107
11.9. Recursul
Conform articolului 20 din Legea contenciosului administrativ, recursul suspendă
executarea și se judecă de urgență. În cazul admiterii recursului, instanța de recurs,
casând sentința, va rejudeca litigiul în fond. Când hotărârea primei instanțe a fost
pronunțată fără a se judeca fondul ori dacă judecata s-a făcut în lipsa părții care a fost
nelegal citată atât la administrarea probelor, cât și la dezbaterea fondului, cauza se va
trimite, o singură dată, la această instanță. În cazul în care judecata în primă instanță s-a
făcut în lipsa părții care a fost nelegal citată la administrarea probelor, dar a fost legal
citată la dezbaterea fondului, instanța de recurs, casând sentința, va rejudeca litigiul în
fond.
Test de autoevaluare
Enumeraţi caracteristicile recursului.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 108
Test de autoevaluare
Arătaţi condiţiile în care poate fi soluţionat litigiul de contencios administrativ având ca
obiect ordonanţele Guvernului.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 108
109
(4) Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de
nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se
exercită de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare,în
condițiile prevăzute de prezenta lege."
Prin noua reglementare această competenţă revine exclusiv instanţelor specializate,
de contencios administrativ, instanţele de drept comun având doar dreptul de a le sesiza
pe cele dintâi. Astfel controlul indirect devine un control direct, desfăşurat în cadrul unui
proces separat, prin derogare de la principiul de drept procesual potrivit căruia judecătorul
acţiunii este şi judecătorul excepţiei.
Soluţia legislativă aleasă, de atribuire în competenţa exclusivă a instanţelor de
contencios administrativ a excepţiei de nelegalitate, este criticabilă şi pentru faptul că
ignoră împrejurarea că soluţionarea completă şi unitară a unei cauze civile, comerciale,
penale sau de altă natură nu se poate realiza în condiţii optime fără examinarea, de către
acelaşi judecător, a tuturor problemelor de fapt şi de drept ridicate, inclusiv a unor excepţii
aflate într-o relaţie indisolubilă cu fondul procesului.
Ridicarea excepţiei de ilegalitate conduce la o scindare artificiala a cauzei în două
cauze, deduse judecăţii unor instanţe diferite, respectiv una de drept comun – care se
suspendă – şi cealaltă de contencios administrativ, ceea ce conduce, în mod cert, la o
prelungire inutilă a litigiului.
Se mai apreciază că sfera controlului jurisdicţional indirect al legalităţii actelor
administrative, aşa cum este delimitată de art. 4 alin. (1) al Legii nr. 554/2004, a fost
redusă excesiv, doar la actele administrative unilaterale pe care una din părţi îşi sprijină
apărarea şi de care depinde soluţionarea în fond a cauzei, pe când doctrina anterioară
avea în vedere atât actele administrative individuale, cât şi actele administrative normative
şi operaţiunilor materiale tehnice.
Pe de altă parte, în ipoteza admiterii excepţiei de nelegalitate, actele administrative
de autoritate (individuale sau normative) îşi continuau existenţa, dar aplicabilitatea lor era
înlăturată în privinţa participanţilor la proces, faţă de care rămâneau ineficiente.
Cu alte cuvinte, hotărârile judecătoreşti pronunţate în astfel de situaţii produceau efecte
juridice numai faţă de părţi (inter partes litigantes), ceea ce înseamnă că era posibil ca
acelaşi act administrativ de autoritate sau faptele asimilate lui, declarate nelegale de către
instanţa de judecată de drept comun, să fie considerate legale în cadrul altui proces civil
sau penal.
Din formularea textului legal nu rezultă ce anume soluţie va pronunţa instanţa de
contencios administrativ (care nu a fost sesizată cu o acţiune directă în anulare a actului
administrativ), ţinând seama, desigur, de soluţiile posibile conform art. 18 din lege. De
asemenea, nu se fac nici un fel de precizări referitoare la calitatea părţilor şi la necesitatea
citării autorităţii publice emitente, interesată să-şi susţină propriul act administrativ şi să
participe la judecată spre a-şi valorifica dreptul legitim la apărare, în contradictoriu cu
celelalte părţi.
În fine, se consideră că aplicarea noului regim juridic al excepţiei de nelegalitate,
prin care este suprimată o prerogativă esenţială a instanţelor judecătoreşti de drept
comun, recunoscută în mod tradiţional de doctrina şi jurisprudenţa română, chiar şi în
perioadele de reglementare legislativă a instituţiei contenciosului administrativ, nu va
contribui la înregistrarea unor rezultate notabile pe linia unei protecţii juridice eficace a
drepturilor şi intereselor legitime ale persoanelor.
În realitate, prin noua reglementare a excepţiei se va ajunge la aceeaşi finalitate,
adică la înlăturarea actului administrativ nelegal din soluţionarea cauzei, pe baza unei
hotărâri irevocabile pronunţată de instanţa de contencios administrativ, ceea ce implică,
indiscutabil, prelungirea nejustificată a procesului, în detrimentul părţii interesate, ale cărei
drepturi subiective şi interese legitime ar putea fi satisfăcute mai operativ prin examinarea
incidentului de către aceeaşi instanţă de drept comun.
110
Test de autoevaluare
Definiţi excepţia de nelegalitate.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 109
111
În lipsa cererii creditorului, după împlinirea termenului prevăzut la alin. (4),
compartimentul executări civile al instanței de executare va solicita autorității publice relații
referitoare la executarea obligației cuprinse în titlul executoriu și, în cazul în care obligația
nu a fost integral executată, instanța de executare va fixa suma definitivă ce se va datora
statului prin hotărâre dată cu citarea părților.
Instanța de executare, care în materia contenciosului administrativ este, potrivit art. 2
alin. (1) lit. t) , instanța care a soluționat fondul litigiului de contencios administrativ, aplică,
respectiv acordă sancțiunea și penalitățile prevăzute la art. 24 alin. (3), fără a fi nevoie de
învestirea cu formulă executorie și de încuviințarea executării silite de către executorul
judecătoresc.
Hotărârea pronunțată este supusă numai apelului în termen de 5 zile de la
comunicare. Dacă hotărârea a fost pronunțată de curtea de apel ea va fi supusă
recursului, în același termen.
Test de autoevaluare
Enumeraţi care sunt caracterele hotărârilor judecătoreşti pentru a putea fi titluri
executorii.Folosiţi spaţiul de mai jos pentru a formula răspunsul.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
Răspunsul îl puteţi consulta la pagina 111
11.13. Rezumat
Conform art. 10 din Legea nr. 554/2004, litigiile privind actele administrative emise sau
încheiate de autoritățile publice locale și judetene, precum și cele care privesc taxe și
impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 1.000.000
de lei se solutionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele
administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care
privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai
mari de 1.000.000 de lei se solutionează în fond de sectiile de contencios administrativ și
fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.
Toate cererile privind actele administrative emise de autoritățile publice centrale care
au ca obiect sume reprezentând finanțarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene,
indiferent de valoare, se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și
fiscal ale curților de apel.
Recursul împotriva sentințelor pronunțate de tribunalele administrativ-fiscale se
judecă de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, iar recursul
împotriva sentințelor pronunțate de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților
de apel se judecă de Secția de contencios administrativ și fiscal a Inaltei Curți de Casație
și Justiție, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.
Astfel, în cazul admiterii acţiunii, instanţa poate să dea următoarele soluţii:
- Instanța, soluționând cererea, poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul
administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un
alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă.
- Instanța este competentă să se pronunțe și asupra legalitații operațiunilor administrative
care au stat la baza emiterii actului supus judecății.
- In cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele
materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.
112
- Atunci când obiectul acțiunii în contencios administrativ îl formează un contract
administrativ, în funcție de starea de fapt, instanța poate:
a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;
b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;
c) impune uneia dintre părți îndeplinirea unei anumite obligații;
d) suplini consimțământul unei părți, când interesul public o cere.
Conform articolului 20 din Legea contenciosului administrativ, recursul suspendă
executarea și se judecă de urgență. În cazul admiterii recursului, instanța de recurs,
casând sentința, va rejudeca litigiul în fond. Când hotărârea primei instanțe a fost
pronunțată fără a se judeca fondul ori dacă judecata s-a făcut în lipsa părții care a fost
nelegal citată atât la administrarea probelor, cât și la dezbaterea fondului, cauza se va
trimite, o singură dată, la această instanță. În cazul în care judecata în primă instanță s-a
făcut în lipsa părții care a fost nelegal citată la administrarea probelor, dar a fost legal
citată la dezbaterea fondului, instanța de recurs, casând sentința, va rejudeca litigiul în
fond.
Constituţia României, la art. 126 alin. 6 teza a II-a, permite exercitarea controlului
instanţelor de contencios administrativ şi asupra ordonanţelor Guvernului: "Instanţele de
contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate
prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale".
Întrucât nu se poate concepe ca instanţei de contencios administrativ să-i fie încredinţate
spre soluţionare atât problema de „contencios administrativ", adică acţiunea pe fond,
care are ca obiect „cererea persoanei vătămate prin ordonanţă", cât şi soluţionarea
problemei de "contencios constituţional", adică excepţia de neconstituţionalitate, Legea
nr. 554/2004 stabileşte că cel vătămat "introduce acţiune la instanţa de contencios
administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate" urmând ca litigiul de contencios
administrativ propriu-zis sa fie rezolvat numai după ce s-a rezolvat litigiul de contencios
constituţional şi numai dacă soluţia este de admitere, în tot sau în parte, a excepţiei de
neconstituţionalitate
În mod constant s-a admis că excepţia de ilegalitate este o apărare pe care o parte
într-un proces o face împotriva unui act administrativ ilegal ce are incidenţă cu cauza
(speţa) respectivă. Tocmai de aceea, excepţia de ilegalitate poate fi ridicată în orice
proces de competenţa instanţelor judecătoreşti (atât în cauzele civile, cât şi în cauzele
penale) şi de orice parte din proces, precum şi, din oficiu, de instanţa judecătorească.
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ reglementează expres faptul că
hotărârile judecătoreşti, definitive şi irevocabile, soluţionate pozitiv, prin admiterea
acţiunilor, constituie titluri executorii.
113
11.15.Bibliografie
1. Dana Apostol Tofan, Legislatia administratiei publice locale, Editura CH Beck,
Bucuresti, 2015
2. Verginia Vedinas, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2014,2015,
2016
3. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Editura CH Beck, Bucuresti, 2014,2015,2016
4. Anton Trailescu, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2012
5. Ovidiu Podaru, Drept administrativ - curs universitar, Editura Hamangiu, 2010
6. Emil Balan, Institutii de drept administrativ, Editura CH Beck, Bucuresti, 2008
7. Ioan Alexandru, Tratat de administrație publică, Editura Universul Juridic, București,
2008
8. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. II, Editura All Beck, Bucuresti, 2005
114