Sistemul de guvernare multinivel

Conceptul de guvernanta multinivel isi trage seva din analiza cadrului institutional al
elaborarii politicilor comunitare si a procesului politic comunitar si pleaca de la prezumtia ca
sistemul de guvernare comunitar are un grad inalt de diferentiere si integrare atat integral, cat si
orizontal.Diferentierea institutionala se regaseste in oraganizatii ierarhice, dar nu orice sistem
multinivel este neaparat ierarhic. Ue se deosebeste de alte oraganizatii internationale de tip
institutional nu prin diferentierea interna sau prin faptul ca este un sistem multinivel, ci pentru
ca repezinta un tip distinct de sistem multinivel cu trei caracteristici principale(Marks, Hooghe,
si Grande). Comisia Europeana a definit intr-o comunicare recenta guvernanta europena drept un
set de principii si instrumente pentru procesul de luare a deciziei pe fondul existentei unor
straturi multiple de actori si decidenti in cadrul UE: institutiile europene la nivel supranational
(comunitar), guvernele si parlamentele nationale la nivel national(statelor membre), autoritatile
regionale si locale la nivel subnational, dar si actori ca grupurile de interese si societatea civila.
Totusi, actorii si decidentii majori sunt institutiile comunitare si statele membre, care au rolul si
influenta cea mai mare in cadrul guvernantei europene . In cazul specific al UE, Comisia
considera ca guvernanta multinivel sau multistratificata inseamna coexistenta si impletirea
catorva niveluri de guvernanta.
Conceptul de guvernanta multinivel a fost introdus relativ recent in stransa legatura cu teoria
institutionala si pentru a contracara minusurile teoriei neofunctionaliste si indeosebi ale cele
interguvernaliste, care au subestimat rolul unor actori si au supraevaluat rolul altora. Gary Marks
si Edgar Grande au evidentiat trei trasaturi principale ale guvernantei multinivel:
a)arhitectura institutionala neierarhizata , ceea ce inseamna ca actorii si domeniile nu sunt
ierarhizate ca in cazul relatiilor sau organizatiilor interguvernamentale traditionale. Edgar
Grande, iar acestea din uram si regiunile din cadrul lor nu sunt subordonate institutiilor
supranationale. Raporturile intre diferitele niveluri si/sau domenii sunt caracterizate printr-un
grad inalt de interdependenta institutionala si functionala. Acesta interdependenta intre UE,
statele membre si regiunile din cadrul lor reprezinta o stransa cuplare institutionala intre
institutiile supranationale si cele nationale, care are la baza si doua principii structurale esentilae
ale dreptului comunitar: a) principiul cooperarii intre UE si statele membre; b) principiul
repartizarii competentelor, unde regasim si subdiaritatea.
In opinia lui Scharp, actorii si institutiile supranationale formeaza un sistem integrat de luare a
deciziei, ceea ce inseamna ca actorii nationali sunt omniprezenti in negocierea si luarea deciziilor
la nivel comunitar, insa actorii nationali si cei subnationali au si un rol deciziv in implementarea
deciziilor luate la nivel supranational. Indiferent ca sunt implicate competente exclusiv
comunitare, partajate in comun, exclusiv nationale, exista deci o interactiune puternica intre
diferitele niveluri de guvernanta in procesul de luare a deciziei
b)caracterul neierarhic al procesului de luare a deciziilor, prces care se bazeaza pe negocieri intre
actorii principali si pe principiul consensului si al votului nemajoritar. In cazul unui aranjament
institutional integrat, caracterul ierarhic ar afecta legitimitatea deciziilor si ar ridica sensibil
costul implementarii lor.In deciziile sau domeniile de importanta majora se ajunge, de regula, la
un acord pe baza consensului. Impunerea votului cu majoritate calificata in Consiliul de Ministri
si chiar Consiliul European ridica chestiunea caracterului consensual al luarii deciziilor, care se
mentine in domeniile de mare importanta si mai ales pentru Consiliul European. Votul cu
majoritate calificata suplimenteaza acest caracter consensual si faciliteaza luarea mai rapida a
deciziilor printr-o majoritate reprezentativa si relevanta.
In analiza guvernantei multinivel sau multistratificate J. Peterson face o distinctie clara intre
tipurile de decizii luate, intre cele constitutionale si strategice pe de o parte, si cele curente, pe
de alta parte. Primele implica mai mult Consiliul European, iar ultimele mai mult Consiliul de
Ministri si Parlamentul European.
c)dispersia dinamica a autoritatii, competentele de luare a deciziei sunt impartite intre actori
situati la diverse niveluri teritoriale. Edgar Grande afirma ca guvernanta multinivel ar avea un
caracter dinamic datorita faptului ca functiile si competentele la diferite niveluri nu au fost si,
probabil, nici nu vor fi fixate precis, iar Beate Kohler- Koch nu vede guvernanta europeana drept
o structura stabila, ci una variabila in timp si in functiile de domeniile de politica implicate
pentru ca interactiunile intre diferitele niveluri ale guvernantei(multinivel) nu sunt disciplinate de
norme constitutionale ar exista o puternica concurenta pentru competente care confera dinamism
guvernantei.
Intr-un sistem de guvernare multinivel puterea exercitata asupra resurselor, indeosebi fiscale,
este extrem de importanta, iar masurarea precisa a rolului fiscal al unei jurisdictii se poate face
prin intermediul nivelului veniturilor si cheltuielilor fiscale, prin influenta jurisdictiei asupra
definirii bazei de impozitare sau impunerii de impozite, prin caracterul obligatoriu sau
discretionar, consitionat sau neconditionat, al transferurilor catre si dinspre alte jurisdictii.
Intr-o guvernanta multinivel de tip federal sau comunitar, dispersia autoritatii peste jurisdictii
multiple este mai eficienta si normativ superioara monopolului statului national centralizat.
Guvernanta comunitara este un sistem multinivel cu particularitati distincate in care autoritatea in
materie de decizie si/sau politica specifica este dispersata sau impartita pe cele trei niveluri
teritoriale : comunitar, national si subnational dar si pe un spectru larg de actori (publici si
privati). Conceptul de guvernanta multinivel ar fi menit sa aduca niveluti subnational in ecuatia
puterii politice din UE sau sistemului de guvernare. Rolul autoritatilor guvernamentale nationale
se mentine deosebit de important in cadrul Comunitatii Europene prin prisma
interguvernamentalismului reprezentat de Consiliul European si Consiliul de Ministri. Desi
fenomene majore, cum sunt globalizarea si integrarea regionala, diminueaza autoritatea statului
national, acesta continua sa joace un rol cheie in guvernanta nationala, comunitara si globala, iar
disolutia sa pe continentul european este greu de anticipat intr-un viitor previzibil.
In opinia lui Edgar Grande, cele trei caracteristici ale guvernantei multinivel al UE au unele
consecinte importante asupra sistemului de guvernare. Se constata o redistribuiere partiala a
puterii in cadrul organizatiilor implicate in favoarea actorilor care functioneaza la interfata dintre
nivelurile si domeniile de luare a deciziilor. Se observa si o crestere sensibila a numarului de
optiuni strategice pentru actorii implicati prin oferirea mai multor oportunitati pentru organizarea
si mobilizarea „coalitiilor de sustinere”, prin oferirea unor canaluri suplimentare pentru
participarea politica si prin oferirea de noi jocuri strategice. O alta consecinta ar fi cresterea
importantei efectelor interactiunii intre diferite niveluri si domenii de luare a deciziei, care pot fi
si negative si pozitive. O chestiune importanta este cea a legitimitatii democratice pe fondul
lipsei de deschidere si transparenta a sistemelor de nogociere si al deficientelor structurale in
procesul de control democratic al luarii deciziilor , rezultand din diferentierea puterii de luare a
deciziei.
UE se bazeaza pe o guvernanta multinivel si reprezinta, fara indoiala, un punct de cotitura in
transformarea statalitatii in Europa.