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UE-Chine: les dessous d’un accord
commercial controversé
PAR FRANÇOIS BOUGON ET LUDOVIC LAMANT
ARTICLE PUBLIÉ LE JEUDI 18 FÉVRIER 2021
Des drapeaux européens et chinois le 30 décembre 2020 à Bruxelles, lors de
la visioconférence avec Xi Jinping. © Dursun Aydemir/ANADOLU/AFP
L’annonce fin 2020 d’un accord de principe
entre l’Union européenne et la Chine en matière
d’investissements a suscité de nombreuses critiques.
Washington y voit un cadeau politique accordé à
Pékin, tandis que des eurodéputés dénoncent le
manque de garanties sur les droits humains.
À l’annonce fin 2020 d’un accord de principe
sino-européen sur les investissements, certains ont
dénoncé l’allégeance de l’Union européenne à Pékin.
D’autres ont loué la volonté des Européens de marquer
leur autonomie stratégique face aux États-Unis. Tous
ont relevé une victoire symbolique de la Chine, alors
que Joe Biden n’était pas encore à la Maison Blanche.
En tout cas, cette entente intervenue sur un texte
très technique – le « CAI » (Compréhensive
Agreement on Investment) qui doit être soumis au vote
des eurodéputés, sans doute début 2022 – n’en finit pas
de provoquer des remous et de nourrir l’éternel débat
sur le type de relation que Bruxelles doit entretenir
avec Pékin.
Négocié depuis sept ans, il devait bien aboutir à un
moment ou un autre, mais la volonté de conclure à
tout prix un accord avant la fin de l’année 2020 a
soulevé des accusations de précipitation. D’autant que
l’Union européenne a expliqué à plusieurs reprises ces
dernières années vouloir être moins naïve vis-à-vis du
géant asiatique et que ce dernier est critiqué pour sa
répression au Xinjiang et à Hong Kong.
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De plus, cette annonce en pleine transition politique
à Washington a été moyennement appréciée par
l’équipe du président Joe Biden, qui avait expliqué
vouloir associer les alliés européens dans sa réflexion
pour faire face aux ambitions chinoises, jugées de plus
en plus agressives.
Des drapeaux européens et chinois le 30 décembre 2020 à Bruxelles, lors de
la visioconférence avec Xi Jinping. © Dursun Aydemir/ANADOLU/AFP
Les regards se sont braqués vers l’Allemagne. Depuis
qu’il a été annoncé, tout à la fin de la présidence
allemande de l’UE (juillet-décembre 2020), le CAI
porte la signature de Berlin, car beaucoup sont
persuadés que le gouvernement d’Angela Merkel
voulait le boucler à tout prix.
Il fallait en effet soutenir l’industrie automobile
allemande, et Volkswagen en particulier, au risque
de bâcler la négociation avec Pékin sur certains
points stratégiques. Comme le rappelle Agatha Kratz,
directrice associée de Rhodium Group, une société
de recherches et de consulting, « si l’on reprend
les investissements européens en Chine sur les vingt
dernières années, entre 25 et 35% sont allemands,
50% sur les trois, quatre dernières années. Et ces
investissements allemands sont dominés par le secteur
automobile ».
La publication d’une partie de l’accord, le 22
janvier, n’a pas dissipé ces doutes, alors que les
annexes, décisives pour l’analyse de ce type de texte
très technique, ne sont pas encore publiques (elles
devraient l’être d’ici fin février-début mars, ici).
Du côté de la Commission, on réfute tout emballement
sous la pression de Berlin, rappelant que l’objectif
d’un « deal » fin 2020 avait été rendu public lors d’un
sommet UE-Chine en avril 2019. « Ce fut un processus
long et douloureux au départ. Les négociations sont
entrées dans une nouvelle phase, plus constructive, en
2019 », raconte-t-on du côté de la Commission.
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Même s’il ne s’agit pas d’un texte aussi transversal
qu’un traité de libre-échange (un « FTA », dans le
jargon bruxellois), il a tout de même fallu sept ans, et
35 sessions de négociations, pour aboutir. « Le CAI
n’est pas un instrument pour transformer la Chine en
une économie de marché, et nous comprenons bien
que cela n’est pas faisable, tempère-t-on au sein de
l’exécutif bruxellois. C’est d’abord un instrument qui
vise à rééquilibrer des effets de distorsion que l’on
constate dans l’accès aux marchés chinois. »
L’impact des discussions complexes sur le Brexit,
dans les tout derniers mois de 2020, a sans doute
compliqué les visées de Berlin sur le front chinois. «
Les Allemands nous avaient prévenus que la Chine
serait un gros morceau de leur présidence, raconte
une source à la Commission. Mais, en vérité, ils
ont très peu investi le sujet, en bilatéral avec les
États-membres, pour construire une position politique
solide, unifiée, vis-à-vis de Pékin. Si le CAI avait été
une partie d’un grand tout, sous leur présidence, ça
aurait eu une autre gueule. »
L’accord a été annoncé le 30 décembre lors d’une
rencontre, en visioconférence, entre le numéro un
chinois Xi Jinping, Angela Merkel (au titre de
la présidence tournante de l’UE), le président du
Conseil européen Charles Michel, la présidente de
la Commission Ursula von der Leyen, mais aussi
Emmanuel Macron (sans que personne, à Bruxelles, ait
compris la raison de sa présence officielle sur la photo
finale, sans logique institutionnelle). M. Xi l’a qualifié
d’« équilibré, de haut niveau et de mutuellement
bénéfique ». « L’accord offrira un meilleur accès au
marché, un environnement commercial de plus haut
niveau, des garanties institutionnelles plus solides et
de meilleures perspectives de coopération pour les
investissements mutuels », a-t-il dit.
L’impression que les Chinois ont recherché avant
tout un gain politique est renforcée par le fait qu’ils
ont réalisé l’essentiel des concessions, en particulier
dans le secteur manufacturier, les marchés européens
étant déjà très ouverts, selon l’analyse d’Agatha Kratz.
«Pour la Chine, l’intérêt est 100% politique. Elle
ouvre plus que l’Europe, les concessions que cette
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dernière accorde sont presque nulles. » La prudence
reste toutefois de mise, tant que les annexes – et les
listes d’exceptions de produits – n’ont pas été rendues
publiques.
La précipitation allemande sur le CAI et la satisfaction
de Pékin expliquent en partie pourquoi tant de députés
se sont bruyamment braqués. Leur position est loin
d’être anecdotique: c’est à eux qu’il reviendra de
valider le texte, lors d’un vote en plénière. Il devrait
se dérouler à quelques semaines de la présidentielle
française. À l’inverse d’un traité de libre-échange, à
l’instar du Ceta avec le Canada, le CAI n’aura pas
besoin d’être ratifié par les parlements nationaux.
Dès le 21 janvier, les eurodéputés ont fait savoir, dans
une résolution adoptée à une large majorité sur la
situation à Hong Kong (597 voix pour), leur malaise :
ils « déplorent qu’en se hâtant de conclure cet accord
sans prendre de mesures concrètes contre les graves
violations des droits de l’homme qui perdurent […],
l’Union risque de nuire à sa crédibilité en tant
qu’acteur mondial des droits de l’homme ».
Symbole du scepticisme ambiant, l’écologiste
allemand Reinhard Bütikofer, qui préside la délégation
pour les relations avec la Chine au sein du Parlement,
et se révèle d’ordinaire plutôt pragmatique en matière
de libre-échange, s’est lancé dans une énergique
campagne contre le CAI (lire ici son analyse – en
allemand –, où il s’en prend à des garanties « trop
faibles pour être acceptables » en matière sociale et
à l’illusion d’une fausse réciprocité dans l’accès aux
marchés).
Bon nombre d’élus français, à l’instar des
Français Bernard Guetta (LREM-Renew) ou Raphaël
Glucksmann (PS-Place publique), dénoncent avant
tout une manière de sacrifier le sort de la minorité
ouïghoure, comme celui des opposants à Hong Kong,
au nom des intérêts économiques de l’Europe. « Il est
toujours dangereux de laisser croire à une dictature
qu’elle peut faire n’importe quoi et ne pas en être
sanctionnée mais récompensée. C’est encore plus
dangereux lorsqu’il s’agit de la plus puissante et de
la plus peuplée des dictatures du monde », écrit ainsi
Guetta.
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Sur ce front, le texte précise que la Chine
s’engage à ratifier deux conventions fondamentales de
l’Organisation internationale du travail (OIT) sur le
travail forcé (dites C29 et C105). Mais la formulation
fait tiquer beaucoup d’élus, qui la jugent floue et trop
peu contraignante : Pékin s’engage à « faire des efforts
continus et soutenus, de sa propre initiative », vers la
signature des deux conventions. Le sinologue François
Godement, interrogé par Libération, a résumé le
sentiment des sceptiques : « Les Européens ont choisi
de se satisfaire d’une promesse dérisoire. »
Aux députés qui dénoncent un laxisme des
négociateurs vis-à-vis de Pékin, la Commission assure
que l’expression « de sa propre initiative » avait déjà
été utilisée dans l’accord de libre-échange conclu avec
le Japon.
« Certains nous ont dit : mais la liberté
syndicale, vous vous en foutez ? »
D’autres critiques relèvent que le traité fait l’impasse
sur d’autres conventions, par exemple celle sur la
liberté syndicale (pourtant mentionnée, par exemple,
dans l’accord validé début 2020 avec le Vietnam).
« Certains nous ont dit : mais la liberté syndicale,
vous vous en foutez ? Non, ce n’est pas le cas, mais
il se trouve que Pékin était disposé à prendre des
engagements sur le travail forcé. Cela nous semble
déjà mieux que l’existant… », se défend une source au
sein de l’exécutif bruxellois.
La publication en janvier d’un rapport sur le bilan
de l’accord de libre-échange conclu entre l’UE et
la Corée du Sud, mis en œuvre depuis 2011, a valeur
d’avertissement. Ces experts indépendants notent que
Séoul n’a pas tenu ses engagements, concernant la
ratification qu’il avait promise, de quatre conventions
fondamentales de l’OIT.
Pourquoi, dès lors, Pékin se montrerait-il plus
coopératif ? D’autant que la formulation semble
encore plus floue, dans le cas du CAI, insistent
d’autres experts. La Commission a tout de même
trouvé matière à se réjouir dans ce rapport, les experts
ayant conclu que les engagements pris par la Corée
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en matière de ratification de ces conventions étaient
bien juridiquement contraignants. Nombre d’ONG et
d’eurodéputés continuent de réfuter cette analyse.
Au gouvernement français, on défend une démarche
par étapes : « Il ne faut pas voir cet accord comme
l’alpha et l’oméga de nos relations avec la Chine,
affirme Clément Beaune, secrétaire d’État aux affaires
européennes. Il ne doit pas être vu de manière
isolée, il ne marque pas la fin de l’histoire de nos
relations économiques avec la Chine. Les Ouïghours,
c’est un combat qui va continuer. » À l’Élysée, on
évoque « une brique parmi d’autres, mais une brique
importante et surtout qui tire dans la bonne direction
». « C’est un accord qui renforce les règles et non pas
un accord qui dérègle ou qui libéralise le commerce
», ajoute-t-on.
Charles Michel, président du Conseil européen, lors de l'annonce de la conclusion
d'un accord d'investissement UE-Chine, le 30 décembre 2020. © Consilium
La France, qui doit présider l’UE au premier semestre
2022, promet un point d’étape avec Pékin sur ces
questions hautement sensibles. Pour l’heure, les
Français jugent prématuré d’évoquer les sanctions
possibles en cas de non-respect des engagements. « On
n’en est pas là, indique-t-on à l’Élysée. La première
étape, c’est de mettre en œuvre un calendrier ;
deux d’avancer sur le sujet, de voir ensuite entre
Européens. » Mais des divisions se font jour dans
l’exécutif français, comme le montre une tribune
récente de Stéphane Séjourné, eurodéputé LREM
et proche d’Emmanuel Macron, affirmant qu’il ne
votera pas le CAI en l’état. À Strasbourg, les élus
pourraient exiger de la Chine qu’elle adopte ces deux
conventions, avant de procéder au vote sur l’accord à
Strasbourg.
La question des droits humains n’est pas le seul
point dur du texte. Les garanties obtenues par
les entreprises européennes en Chine sont loin de
convaincre tout le monde. La Commission met en
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avant un accès renforcé au secteur manufacturier
(voitures électriques), aux services privés de santé ou
encore à une partie des services financiers.
« Cet accord prévoit des concessions pour
sécuriser les entreprises européennes établies en
Chine. Ainsi, celles-ci ne seront plus obligées de
céder 50 % de leur capital ou de transférer
leurs technologies aux Chinois, écrit l’eurodéputé
Emmanuel Maurel. Mais ces “avancées” reposent
sur le présupposé que Pékin respectera ses
engagements ! Or Pékin ne respecte pas ses
engagements, y compris économiques. Chacun sait
que malgré son appartenance à l’OMC, la Chine
est devenue maîtresse en espionnage industriel et en
contrefaçon, dont elle produit 90 % des 500 milliards
du chiffre d’affaires annuel. » L’élu prédit une vague
de délocalisations vers la Chine et s’inquiète d’une «
agression contre l’emploi européen ».
« L’examen préliminaire des textes livre une
photographe inédite : le produit d’une négociation
lorsque l’UE n’est pas en position de force. Les
documents écartent toute contrainte potentielle sur
la souveraineté de la Chine », écrivent les auteurs
d’une note au sein de plusieurs ONG (Attac, Aitec,
Amis de la Terre, etc.), qui critiquent notamment
la faiblesse des dispositions relatives au climat et
à l’environnement: « Incontestablement la Chine ne
craint rien ni personne. »
« La Commission communique beaucoup sur
l’ouverture de nouveaux marchés, avance Maxime
Combes (Aitec). Mais d’après les éléments dont nous
disposons, ce traité international entre l’UE et la
Chine rassemble avant tout des engagements que
la Chine a déjà pris, soit au niveau multilatéral,
soit au niveau unilatéral, en ouvrant progressivement
certains marchés où elle se sent suffisamment solide.
L’enjeu de ce texte est donc d’abord géopolitique.»
La note des ONG introduit une nuance sur un
seul point:« La concession la plus marquante
pour Pékin concerne visiblement les “transferts
technologiques” (licences ou brevets propriétaires) :
le traité interdit la subordination d’un investissement
européen à l’obligation de transfert à une entreprise
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locale, et prohibe tout transfert contraint. » Sans
surprise, c’est l’un des points mis en avant côté
français, pour le service après-vente du texte. «Le volet
accès au marché lève ces dispositions discriminatoires
», dit-on à l’Élysée.
Autre dossier sensible : l’absence de mécanisme dit
de protection des investissements, qui doit permettre
à une entreprise, en cas de désaccord, de faire valoir
ses droits devant la justice. Bruxelles et Pékin ont
prévu deux années supplémentaires de négociations
pour aboutir sur ce dossier complexe, qui touche de
plein fouet à la souveraineté des États. En l’absence
d’accord, ce sont les mécanismes déjà en vigueur, dans
les 25 accords bilatéraux qui lient la Chine aux États
membres de l’UE, qui restent en vigueur.
« Je n’ai aucun problème à dire qu’il n’y a rien de
révolutionnaire dans cet accord, insiste une source
au sein de la Direction générale du commerce de la
Commission. On ne prétend pas que cela va changer
la face du monde. On dit simplement : à notre avis,
on sera mieux avec cet accord que sans. Le projet
chinois est clair : ils veulent être les meilleurs dans
tout, dans ce que fait le Mittelstand allemand, les PME
italiennes, le luxe français. Absolument tout. Et quand
on négocie le CAI, on est bien au courant de ça. On est
sans illusion sur le fait que cela ne va pas faire dévier
la trajectoire chinoise. »
Toutes les controverses autour du CAI révèlent surtout
la difficulté de mettre en pratique la stratégie adoptée
en 2019 et qui fait de la Chine à la fois un « partenaire
», un « concurrent » et un « rival systémique » (lire
cette analyse de novembre 2020 publiée par l’Ifri).
Alors que les États-Unis ont opté pour une stratégie
beaucoup plus claire, dans laquelle la Chine est
désignée comme le rival de la «compétition» du futur,
pour reprendre le mot du nouveau président Joe Biden.
« Cela nécessiterait d’avoir une vraie réflexion de
la part des États européens sur ce que nous voulons
faire de notre relation avec la Chine. Les États-Unis
ont défini un principe directeur, nous ne l’avons pas
encore », juge Agatha Kratz.
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Emmanuel Macron, pour sa part, a déjà mis en garde
Joe Biden. Pas question, a-t-il expliqué dans une
intervention lors d’un forum organisé par un think
tank américain, de constituer un front commun «
Tous contre la Chine » : « Pour moi, ce scénario est
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contre-productif car il poussera la Chine à renforcer
sa stratégie régionale, ce qui la poussera précisément
à réduire sa coopération dans les différents domaines.
Et je pense que cela est préjudiciable pour nous
tous. » Le débat n’a pas fini de se poursuivre. Et les
polémiques qui vont avec aussi.
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