DREPT ADMINISTRATIV

1. Ce vă mai amintiți despre noţiunea de Constituţie şi despre Constituţia din 8

decembrie 1991 ?
2. Ce vă mai amintiți despre principiul separaţiei puterilor în stat ?
3. Care sunt drepturile-garanții prevăzute în Constituţie ?
1. Ce este Constituția?
Este legea fundamentală a țării, Legea supremă, Pactul fundamental.
Când se vorbește de Constituție, există tendința să o asociem unui act scris.
Această tendință datează de la sfârșitul sec. al XVIII-lea și începutul secolului XIX,
când statele au adoptat prin proceduri formale și solemne constituții scrise.
Însă, Constituţia, înţeleasă ca ansamblu de reguli cutumiare şi scrise, a existat
cu mult anterior adoptării primelor constituţii scrise, sub forma unor legi ale regatului,
ale regelui.
Din punct de vedere etimologic, cuvântul Constituţie provine din substantivul
latin „constitutio”, care înseamnă dispoziţie, ordin.
Constituţia, în sensul pe care îl dăm astăzi noţiunii, va fi definită ca un act
politico-juridic fundamental, inspirat de o anumită filosofie politică şi socială, adoptat
de naţiune sau în numele ei, pentru a stabili forma de stat, modul de organizare şi
funcţionare a puterilor statului, principiile generale ale ordinii juridice a societăţii,
drepturile şi îndatoririle cetăţenilor. Constituţia se adoptă şi se modifică potrivit unor
proceduri speciale.
Constituţia ocupă locul suprem în ierarhia normelor juridice care alcătuiesc
sistemul de drept al unui stat deoarece toate celelalte acte normative trebuie să fie
conforme cu prevederile acesteia.
În Ţările Române, putem spune că începuturile sistemului constituţional sunt
legate de Proclamaţia de la Islaz din 1848, apoi de Statutul Dezvoltător al Convenţiei
de la Paris şi de legea electorală din 1864.
După aceste momente, începând cu anul 1866 şi adoptarea Constituţiei din
acel an, putem spune că se inaugurează un nou ciclu constituţional în istoria politică
a poporului român.
Perioada 1866 – 1938 este marcată de adoptarea Constituţiei din 1866, apoi a
celei din 1923 şi ulterior a celei din 1938, cunoscută sub numele de Constituţia lui
Carol al II-lea.
Anul 1940 este marcat de adoptarea unor acte constituţionale, în luna
septembrie, prin care este suspendată Constituţia din 1938, iar, din punct de vedere
politic, regele Carol al II-lea abdică în favoarea fiului său, Mihai. De fapt, întreaga
putere a fost trecută în mâna primului –ministru, şi anume generalul Ion Antonescu.

1
 Perioada 23 august 1944 – 30 decembrie 1947, perioada în care a fost repusă
în vigoare Constituţia din 1923, este ambiguă în ceea ce priveşte legea fundamentală,
pe fondul realităţilor cu care România era nevoită să se confrunte pe fondul
ascensiunii Partidului Comunist Român.
Începând cu anul 1948, vorbim despre sistemul constituţional socialist, dominat
de 3 acte fundamentale: Constituțiile din 1948, 1952 şi 1965. Perioada decembrie
1989 – 1991 este o perioadă de tranziţie. Printre actele cu caracter constituţional
adoptate în această perioadă, vorbim despre Decretul-Lege nr. 2/1989 privind
constituirea, organizarea și funcționarea Consiliului Frontului Salvării Naționale şi
Decretul-Lege nr. 92/1990 pentru alegerea Parlamentului şi Preşedintelui României.
Principalul instrument cu care operează dreptul administrativ este Constituţia
României.
Aceasta a fost adoptată în ședința Adunării Constituante din 8 noiembrie 1991
şi a intrat în vigoare în urma aprobării prin referendumul naţional din 8 decembrie
1991. Constituţia României a fost revizuită prin Legea nr. 429/2003 şi aprobată prin
referendumul naţional din 18-19 octombrie 2003.
A intrat în vigoare la data de 29 octombrie 2003, data publicării în Monitorul
Oficial al României a Hotărârii Curţii Constituţionale nr. 3 din 22 octombrie 2003 pentru
confirmarea rezultatului referendumului naţional.
Constituţia României în varianta actuală este structurată pe VIII Titluri şi are
156 de articole.

2. Principiul separației puterilor în stat

Cel care a concretizat teoretic principiul separaţiei puterilor în stat este
Montesquieu. Acesta arată că „în fiecare stat există trei feluri de puteri: puterea
legislativă, puterea executivă privitoare la chestiunile care ţin de dreptul ginţilor şi
puterea privitoare la cele care ţin de dreptul civil”.
În concepţia lui Montesquieu, puterea executivă aparţine Monarhului şi constă
în dreptul acestuia de a declara război sau de a încheia pacea, de a trimite şi primi
ambasadori, de a apăra teritoriul.
Montesquieu este interesat de separarea celor trei puteri deoarece doar dacă
acestea sunt separate se realizează libertatea politică. Într-un sistem de confuzie a
puterilor, libertatea politică ar fi exclusă.
În schema teoretică a principiului separaţiei celor trei puteri specializate în stat
(legislativă, executivă şi judecătorească), acestea se exercită de autorităţi
independente cărora le revin puteri aproximativ egale. De altfel, niciuna din cele trei
puteri nu prevalează asupra celeilalte, nu îşi subordonează pe cealaltă şi nu îşi poate
asuma prerogative ce i-ar reveni unei alte puteri.
Principiul separatiei puterilor in stat este recunoscut ca fiind imanent regimurilor
politice democratice, indiferent de natura lor parlamentara, prezidentiala sau diferite
combinatii ale acestora, inclusiv semi-prezidentialism.
2
 In concluzie, plecand de la teoria separatiei puterilor in stat, putem vorbi despre un
stat de drept doar acolo unde:
- domnia dreptului este evidenta;
- continutul dreptului valorifica la dimensiunile lor reale drepturile si libertatile
cetatenesti.;
- se realizeaza echilibrul, colaborarea si controlul reciproc al puterilor publice
(autoritatilor publice);
- se realizeaza accesul liber la justitie.
Schimbarile majore in planul politico-organizatoric al statelor de la etapa in care
s-a elaborat teoria sepratiei puterilor in stat au determinat noi realitati (ex. aparitia
partidelor politice), care au dus in prezent spre o noua tendinta : astfel, in prezent,
vorbim mai mult despre echilibrul puterilor in stat decat despre separatia lor.
Trebuie remarcat faptul ca administratia publica este legata in maniera diferita
de toate cele trei puteri:
- prin scopul sau, administratia publica este legata de puterea legislativa, care
stabileste sensul in care administratia trebuie sa actioneze;
- de puterea judecatoreasca ale carei hotarari, in special cele de contencios
administrativ, sunt aplicate si executate tot in sfera administratiei publlce;
- prin natura ei, este legata insa in cea mai mare masura de puterea executiva.

Intrebari:
1. Stiti in ce Constitutie a fost reglemenat pentru prima data principiul
separatiei puterilor in stat?
2. Este reglementat in Constitutia Romaniei principiul separatiei puterilor in
stat? Comentati.

3
 NOŢIUNI INTRODUCTIVE ÎN DREPTUL ADMINISTRATIV ŞI ŞTIINŢA
ADMINISTRAŢIEI – mic dicționar de termeni juridici
Definim dreptul administrativ ca fiind o ramură a dreptului public ce reunește
normele juridice care reglementează relaţiile sociale ce se nasc în procesul de
organizare şi funcționare a autorităţilor administraţiei publice. Prin organizarea şi
funcționarea autorităţilor administraţiei publice înțelegem, de fapt, întreaga activitate a
acestora.
Din această definiție rezultă că trebuie să cunoaștem o serie de noțiuni pentru
a ajunge la noţiunea-cheie, şi anume drept administrativ.
Aceste noțiuni sunt:
- dreptul public;
- norma juridică;
- administraţia publică;
- autorităţile administraţiei publice.
A. Dreptul public cuprinde normele care se referă la organizarea şi funcţionarea
autorităţilor publice, raporturile dintre aceste autorităţi, dintre stat şi particulari, precum
şi raporturile dintre state.
B. Norma juridică reprezintă o regulă generală şi obligatorie de conduită, al cărei scop
este acela de a asigura ordinea socială, regulă ce poate fi adusă la îndeplinire la
nevoie şi prin constrângere.
C. Administraţia publică reprezintă ansamblul activităților Preşedintelui României,
Guvernului, autorităţilor administrative autonome centrale, autorităţilor administrative
autonome locale şi, după caz, structurilor subordonate acestora, prin care, în regim
de putere publică, se aduc la îndeplinire legile, sau, în limitele legii, se prestează
servicii publice în vederea satisfacerii interesului public.
D. În concret, autorităţile care realizează administraţia publică sunt:
a). la nivel central:
- cei doi șefi ai executivului (Preşedintele şi Guvernul);
- ministerele şi alte organe centrale subordonate Guvernului;
- autorităţi administrative centrale autonome (organe centrale de specialitate
care nu sunt în subordinea Guvernului);
- instituţii bugetare, regii autonome, societăți, subordonate ministerelor;
- instituţii bugetare, regii autonome, societăți, subordonate organelor centrale
autonome.
b). la nivel local:
- prefectul;
- organe locale de specialitate subordonate ministerelor şi coordonate de prefect
– servicii deconcentrate;
- organe autonome locale (consiliul judeţean, consiliul local, primarul);

4
 - instituţii bugetare, regii autonome, societăți, subordonate consiliului judeţean
sau consiliului local.
Toate aceste autorităţi sunt autorităţi publice, mai precis autorităţi executive.
Din definirea conceptului de administraţie publică, rezultă necesitatea lămuririi
următorilor termeni:
- Regim de putere publică;
- Serviciu public;
- Interes public.
Regimul de putere publică este regimul în care prevalează interesul general
atunci când este în conflict cu interesul particular, prin intermediul prerogativelor
acordate de Constituţie şi de legi.
Puterea publică este deci reprezentată de drepturile speciale, exorbitante de
care dispune orice autoritate publoca, in vederea exercitarii atributiilor sale si pentru
satisfacerea interesului public, care in cazul unui conflict cu un interes particular,
trebuie sa se impuna.
Aceste prerogative rezultă din Constituţie şi din alte legi organice, pe ele se
fundamentează capacitatea de drept public a organelor administraţiei publice. În
virtutea acestei capacități, organele administraţiei emit acte administrative, care se
execută din oficiu şi se aplică direct.
Serviciul public reprezintă activitatea organizată sau autorizată de o autoritate
a administraţiei publice, pentru a satisface nevoi sociale în interes public.
Interesul public desemnează necesitățile materiale şi spirituale ale cetăţenilor,
la un moment dat, cu precizarea că această sintagmă este un concept ce depinde de
scopurile politice, sensul său putând să se modifice odată cu schimbarea concepțiilor
politice, în cazul unei alternanțe la putere.
De remarcat din aceste trei definiții că primele două reprezintă concepte fixe,
în timp ce a treia reprezintă un concept variabil, ce atârnă de valorile promovate de
forțele politice aflate la putere, putându-şi modifica sensul în cazul unei alternanțe
politice.
Autorităţile administrative îşi concretizează activitatea în principal în acte
administrative.
Actul administrativ reprezintă forma juridică principală a activităţii organelor
administraţiei publice, care constă într-o manifestare unilaterală şi expresă de voinţă
de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, în realizarea puterii
publice, sub controlul principal de legalitate al instanţelor judecătoreşti.

5
 Actele administrative nu se atacă la instanţele de drept comun, ci la cele
specializate de contencios administrativ. Astfel, prin contencios administrativ
înţelegem:
- în sens larg, litigiile de competenţa instanţelor judecătoreşti, dintre un organ al
administraţiei publice, respectiv un funcționar public, pe de-o parte, şi alt
subiect de drept, pe de altă parte, în care organul public sau funcționarul public
apare ca purtător al autorităţii publice.
- în sens restrâns, totalitatea litigiilor de competenţa secțiilor de contencios
administrativ.
Prezentarea instituţiilor de drept administrativ se face dintr-o triplă perspectivă:
legislativă, jurisprudențială şi doctrinară.
Prin legislație sunt avute în vedere dispoziţiile constituţionale şi legale în
materie, strict necesare în dreptul administrativ pentru o corectă abordare a instituţiilor
fundamentale, prezentate în evoluția lor.
Prin jurisprudenţă sunt înţelese soluțiile pronunțate de instanţele judecătoreşti
în cauze determinate, evocate şi analizate de doctrină, soluții care se bazează pe litera
şi spiritul legii.
Prin doctrină se înţelege tot ceea ce se publică într-o ramură de drept sau alta,
întreaga operă a teoreticienilor dreptului, sub forma unor tratate, monografii, manuale,
note de curs, studii şi articole.
3. Ce ne interesează din Constituţie la acest moment?
Din punct de vedere al dreptului administrativ, ne interesează drepturile-
garanții:
- art. 21 – accesul liber la justiție;
- art. 24 – dreptul la apărare;
- art. 51 - dreptul de petiționare;
- art. 52 - dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică.
Ce ne interesează pe noi în concret din Constituţie?
Art. 52 – Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică: (1) Persoana
vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-
un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este
îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim,
anularea actului şi repararea pagubei.
(2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.
(3) Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare.
Răspunderea statului este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea
magistraților care şi-au exercitat funcția cu rea-credință sau gravă neglijență.
Articolul 52 este, așadar, temeiul constituţional al apărării cetăţenilor faţă de
abuzurile autorităţilor publice, implicit al răspunderii acestora pentru pagubele produse

6
cetăţenilor. Mai precis, reprezintă temeiul constituţional pentru repararea pagubelor
produse cetăţenilor de către o autoritate publică.
Care sunt motivele pentru care ne interesează art. 52 în acest stadiu de început
al materiei?
- Ca să înțelegem ce reprezintă noţiunea de autoritate publică;
- Ca să știm în ce situaţii răspund autorităţile publice;
- Ca să știm căror acte li se aplică acest text.
1. Titlul III din Constituţia României intitulat „Autorităţile publice” cuprinde
următoarele capitole:
- Parlamentul;
- Preşedintele României;
- Guvernul;
- Raporturile Parlamentului cu Guvernul;
- Administraţia Publică;
- Autoritatea judecătorească.
S-a ridicat problema dacă administraţia publică se circumscrie la ceea ce este
cuprins în capitolul 5 al Titlului al III-lea din Constituţie sau administraţia publică
reprezintă o noțiune mai amplă.
Faptul că în Constituţie se întâlnește un capitol cu denumirea „administraţie
publică” nu înseamnă că autorităţile acolo precizate (ministere, alte organe centrale
de specialitate, prefect, organele locale de specialitate subordonate ministerelor,
consiliul judeţean, consiliul local, primarul) sunt singurele autorităţi ale administraţiei
publice.
Prin această tehnică de ordonare si enumerare, legiuitorul constituant a dorit
să arate că autorităţile publice din Capitolul V al Titlului III fac numai
administraţie publică, atât la nivel central, cât şi la nivel local.
Pe lângă autorităţile prezentate în Capitolul V al Titlului III, din formularea
textelor constituţionale rezultă că guvernul exercită conducerea generală a
administraţiei publice, ceea ce arată calitatea sa de structură a administraţiei publice.
Pe de altă parte, Preşedintele României are atribuții pe linia realizării unor
servicii publice administrative de o importanţă deosebită: apărarea ţării, asigurarea
ordinii publice, reprezentarea diplomatică pe plan extern. De aici rezultă că şi
Preşedintele României este o autoritate a administraţiei publice.
Ca atare, nu se poate susține că autorităţile administraţiei publice sunt numai
cele din Capitolul V al Titlului III din Constituţie, ci şi alte autorităţi, cum ar fi Guvernul
sau Preşedintele ţării.
De asemenea, tot în sfera autorităţilor publice mai intră şi Parlamentul,
instanţele judecătoreşti, Avocatul Poporului, Curtea Constituţională.

7
 2. Art. 52 reglementează cele trei situaţii în care poate interveni răspunderea
unei autorităţi publice:
• când a emis un act administrativ prin care se vatămă un drept al unei persoane;
• când nu se soluţionează în termenul legal o cerere a unei persoane;
• când s-au produs prejudicii prin erori judiciare.
3. Cât priveşte categoria de acte la care se referă art. 52, acesta are în vedere
ceea ce în dreptul administrativ a fost definit sub sintagma „act administrativ”.
Trebuie însă să se observe că textul nu se referă la actele administrative emise
numai de către autorităţile executive, ci la toate actele administrative emise de
autorităţile publice, fără să facă vreo deosebire în funcție de natura lor juridică.
Fiind vorba numai de acte cu caracter administrativ, în această categorie nu
intră legea, ca act juridic al Parlamentului, sau hotărârea unei instanţe, dată într-o
speță soluționată. Dar structurile administrative ale Parlamentului, precum şi
conducătorii instanţelor judecătoreşti pot emite și acte administrative. Asemenea acte
sunt cuprinse în sfera de aplicare a art. 52.
De asemenea, este de remarcat că textul constituţional dă tăcerii unei autorităţi
publice efectele juridice ale unui act administrativ.
Ca atare, deşi în art. 52 se folosește expresia generică de act administrativ, în
realitate, textul are în vedere două categorii de acte administrative:
a). actele administrative ale autorităţilor publice din sfera
executivului/administraţiei;
b). actele administrative emise de celelalte autorităţi publice.

8
 DEFINIȚIA ȘI TRĂSĂTURILE DREPTULUI ADMINISTRATIV
Două categorii de raporturi sociale intră sub incidenţa normelor de drept
administrativ, şi anume: cele care privesc aplicarea legii şi prestarea de servicii
publice, în limitele legii, precum şi cele care privesc soluţionarea litigiilor dintre
autorităţile administraţiei publice (autorităţile publice în general, potrivit art. 52 din
Constituţie) şi cei vătămaţi în drepturile lor recunoscute de lege sau chiar în interesele
lor legitime (administraţie contencioasă).
Pe scurt, dreptul administrativ este o ramură a dreptului public ce
reglementează, în regim de putere publică, relaţiile sociale din sfera administraţiei
publice.
În primul rând, dreptul administrativ este calificat în mod unanim ca fiind o
ramură a dreptului public.
În al doilea rând, dreptul administrativ este dominat de principiul legalităţii, în
sensul că activitatea autorităţilor administraţiei publice se desfășoară pe baza legilor
şi în conformitate cu acestea, urmărindu-se, în principal, punerea lor în aplicare. Acest
principiu este prevăzut şi în art. 1 alin. (5) din Constituţie conform căruia „în România,
respectarea Constituţiei, a supremației sale şi a legilor este obligatorie”.
În al treilea rând, dreptul administrativ se caracterizează prin existenţa unui
ansamblu de reguli specifice activităților administrative, distincte de cele care
reglementează raporturile dintre particulari, constituind regimul juridic administrativ, ce
deosebeşte dreptul administrativ de dreptul privat.
În principiu, problemele care apar în activitatea administrativă diferă de
problemele născute din raporturile apărute între particulari, tocmai datorită
prerogativelor de putere publică ce revin autorităţilor administraţiei publice.
În al patrulea rând, normele dreptului administrativ sunt mai mobile faţă de
normele dreptului privat, aspect ce decurge din specificul activităţii administrative şi
din transformările rapide care au loc în administraţie, precum şi din modificarea
perpetuă a legislaţiei, uneori cu o rapiditate ce lasă de dorit în implementare, mai ales
că în cazul dreptului administrativ vorbim despre norme juridice ce urmează a fi
implementate până la ultimul nivel al comunităților locale.
În al cincilea rând, în dreptul administrativ, interesul public are prioritate faţă de
interesul particular, pornindu-se de la ideea că, în statul de drept, interesele statului
sunt ale colectivității, deci trebuie să fie prioritare în raport cu cele ale individului.
Tocmai datorită acestei poziții a administraţiei publice faţă de cetățeni, Constituţia a
instituit drepturile-garanții prevăzute la art. 51 şi art. 52 din Constituţie.

9
 IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV
Definim izvoarele de drept ca fiind procedurile prin care se elaborează regulile
de drept.
Din punctul de vedere al teoriei generale a dreptului, izvoarele dreptului se
împart în două mari categorii:
- izvoare materiale (condiţiile de existență)
- izvoare formale (formele juridice de exprimare a voinţei guvernaților).
Doctrina a împărțit însă în mod constant izvoarele dreptului administrativ în:
- izvoare scrise;
- izvoare nescrise.
La rândul lor, izvoarele nescrise se împart în:
- izvoare nescrise cutumiare;
- izvoare nescrise jurisprudențiale.
Vom defini izvoarele dreptului administrativ ca reprezentand formele in care se
exprima normele dreptului administrativ care nasc, modifica sau sting raporturi de
drept administrativ.
Izvoarele dreptului administrativ se ordonează şi se ierarhizează, vorbindu-se în
acest context despre sistemul normativității juridice, ierarhizarea facandu-se dupa
forta juridica a actelor normative, inteleasa ca forta de a produce efecte juridice.
Forta juridica a unui izvor scris este data de continutul si caracterul acestuia, de
natura si pozitia autoritatii publice de la care emana actul respectiv.
Astfel, izvoarele scrise ale dreptului administrativ se ordonează şi se
ierarhizează după cum urmează:
- Constituţia;
- Legea organică;
- Legea ordinară şi ordonanţa;
- Hotărârea Guvernului;
- Hotărâri (ordine, instrucţiuni) ale administraţiei ministeriale;
- Ordinul prefectului;
- Hotărârea consiliului judeţean;
- Hotărârea consiliului local;
- Dispoziţia primarului.
Constituţia.
Legea fundamentală conţine norme cu privire la administraţia publică atât în
sens organic, cât şi în sens material, fiind sursa directă sau indirectă a tuturor
prerogativelor administraţiei publice.
Astfel, art. 1 enumeră valorile supreme, fiind norma constituţională care
stabileşte sensul activităţii oricărei autorităţi a administraţiei publice.

10
 Titlul II stabileşte drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale ale
cetăţenilor, fixând însă indirect şi sarcini, drepturi, obligaţii şi limite ale administraţiei
publice.
Titlul III enumeră, printre altele, prerogativele administrative ale Preşedintelui
României şi ale Guvernului, toate acestea fiind norme esențiale pentru administraţia
publică centrală de specialitate, respectiv administraţia publică locală.
Art. 135 enumeră obiectivele pe care trebuie să le asigure statul în plan
economic, financiar şi social, toate fiind sarcini ale organelor administraţiei.
Legile organice si ordinare
Majoritatea legilor organice vizează fie structural, fie funcțional, administraţia
publică.
Exemple de legi organice care reglementează în materia dreptului
administrativ:
- Legea contenciosului administrativ
- Codul administrativ
- Organizarea Curtii de Conturi
În ceea ce privește legile ordinare, ele vor fi izvoare de drept administrativ
numai în măsura în care reglementează relații sociale ce fac obiectul administraţiei
publice.
Deoarece dreptul contravențional este o ramură a dreptului administrativ,
rezultă că şi legile ordinare care stabilesc contravenții vor intra tot în categoria
izvoarelor dreptului administrativ.
Elementele comune ale regimului juridic al legilor organice şi ordinare
Menţionăm că se impune trasarea unor elemente comune ambelor categorii de
legi, pentru o uşoară identificare a regimului juridic al acestora, mai ales atunci când
vorbim despre efectele pe care le produc sau despre dimensiuni cum ar fi legalitatea:
a) Obligativitatea publicării în Monitorul Oficial.
Potrivit art. 78 din Constituţie, „legea se publică în Monitorul Oficial al
României”.
Obligativitatea publicării trebuie coroborată cu principiul „nemo censetur
ignorare legem”.
Dacă „nimeni nu se poate apăra în justiție invocând necunoașterea legii”, dacă,
statul obligă cetăţenii să cunoască legea, rezultă că statul, la rândul său, este obligat
să asigure cunoașterea legii, publicând-o în Monitorul Oficial.

11
 b) Intrarea în vigoare a legii.
Potrivit aceluiași text constituţional - art. 78, legea poate intra în vigoare:
- fie la 3 zile de la data publicării în Monitorul Oficial;
- fie la o dată ulterioară prevăzută în textul ei.
Această a două variantă este justificată de principiul neretroactivităţii legii,
prevăzut de art. 15 alin. (2) care prevede că „legea dispune numai pentru viitor, cu
excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile”, astfel încât, data prevăzută
în textul legii nu poate fi decât ulterioară publicării, pentru a nu se încălca principiul
constituţional şi legal al neretroactivităţii.
c) În sistemul actual, legea ordinară e regula, iar cea organică excepția.
Ordonanţele Guvernului
Ordonanţele vor fi prin excelență izvoare ale dreptului administrativ deoarece
ele sunt emise de Guvern, autoritatea centrală a dreptului administrativ. Ordonanţa
Guvernului, datorită emitentului, este şi un act administrativ, fiind sursa dreptului
aplicabil administraţiei publice.
Precizăm că nu înțelegem să insistăm acum asupra izvoarelor scrise ale
dreptului administrativ, deoarece în capitolele dedicate Preşedintelui României,
Guvernului, precum și administraţiei publice locale, vom reveni la fiecare subcapitol în
ceea ce privește actele acestor autorităţi asupra manifestărilor de voință ale acestor
autorități, care reprezintă izvoare ale dreptului administrativ.

Hotărârile de Guvern
Aceste acte se adoptă de către Guvern, potrivit art. 108 alin. (2), „pentru
organizarea executării legilor”. Dacă ordonanțele de Guvern, simple sau de urgenţă,
au misiunea să înlocuiască legea, misiunea hotărârilor de guvern este să pună legea
în executare.
Ca şi ordonanțele, ele se semnează de Primul-ministru, se contrasemnează de
miniștrii care au obligația punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial, sub
sancţiunea inexistenţei lor în cazul nepublicării.
Art. 108 alin. (4) prevede o excepţie de la principiul obligativității publicării în
Monitorul Oficial, respectiv hotărârile care au caracter militar şi care urmează să se
comunice numai instituțiilor interesate.
Hotărârilor Guvernului adoptate în baza actualei Constituţii li se mai pot adăuga
unele hotărâri ale fostului Guvern, respectiv „hotărârile Consiliului de Miniștri” care au
fost menținute în vigoare.

12
 Actele administraţiei ministeriale
Avem în vedere atât autorităţile centrale subordonate Guvernului, cât şi cele
nesubordonate (autoritățile centrale autonome) care emit acte cu denumiri diferite
(instrucțiuni, ordine, precizări etc.), acestea reprezentând izvoare exprese ale
dreptului administrativ. Regimul juridic al acestor categorii de acte este reglementat
de actul normativ de înființare şi organizare a autorităţii respective.
Ordinul Prefectului
Instituția prefectului este consacrată de art. 123 din Constituţie, el fiind
„reprezentantul Guvernului pe plan local”.
Prefectul emite ordine, în condiţiile legii. Aceste ordine pot avea atât caracter
normativ, cat şi caracter individual.
Vom reveni pe larg cu detalii privind ordinul prefectului la momentul la care
această instituţie va fi analizată în capitolul dedicat „Autorităţilor publice locale”.
Hotărârile Consiliului judeţean
In exercitarea atribuțiilor ce îi revin, consiliul județean adoptă hotărâri, care pot
avea atât caracter normativ, cât şi caracter individual. Hotărârile se semnează de
președinte (sau în lipsa acestuia, de vicepreședintele consiliului județean care a
condus ședința sau de consilierul care a condus sedinta) şi se contrasemnează pentru
legalitate de secretarul general al judetului.
Hotărârile Consiliului local
In exercitarea atribuțiilor ce-i revin, consiliul local adoptă hotărâri, care pot avea
caracter normativ sau individual.
Legea prevede că hotărârile se pot adopta cu majoritate simpla, majoritate
absoluta si majoritate calificata.

Dispoziţiile primarului
Actele pe care primarul le emite în exercitarea atribuţiilor sale poartă denumirea
de dispoziţii, care pot avea caracter normativ sau individual şi devin executorii după
ce sunt aduse la cunostinţa publică sau după ce au fost comunicate persoanelor
interesate.
Codul administrativ dedica un intreg capitol actelor autoritatilor administratiei
publice locale, aratand ca acesta pot avea, asa cum am aratat, atat caracter normativ
cat si caracter individual, cu denumirile specifice prezentate mai sus, respectiv hotarari
pentru consiliul local si cel judetean si dispozitii pentru primar si presedintele consiliului
judetean.
In ceea ce priveste actele normative care sunt toate izvoare de drept
administrativ, acestea devin obligatorii de la data aducerii lor la cunostinta publica.

13
 Aducerea la cunostinta publica se face in termen de 5 zile de la data comunicarii
oficiale catre prefect.
In unitatile administrativ teritoriale in care cetatenii apartinand unei minoritati
nationale au o pondere de peste 20% din numarul locuitorilor, stabilit la ultimul
recensamant, hotararile cu caracter individual se comunica, la cerere, si in limba
minoritatii respective.
Dispozitiile primarului, hotărârile consiliului local şi ale consiliului judeţean sunt
supuse controlului de legalitate al prefectului, în condiţiile art 123 din Constitutie si art.
255 din Codul administrativ.

Tratatul internaţional ca izvor de drept administrativ.

Pentru a fi izvor al dreptului administrativ, tratatul internaţional trebuie să
îndeplinească cumulativ următoarele trei condiţii :
n să fie de aplicaţie directă, nemijlocită ;
n să fie ratificat conform Constituţiei ;
n să cuprindă reglementări ale relaţiilor sociale ce fac obiectul dreptului
administrativ.
Pentru a ajunge la concluzia de mai sus, doctrina s-a raportat la dispoziţiile art.
11 din Constituţie, conform căruia statul român se obligă să îndeplinească întocmai şi
cu bună-credintă obligaţiile ce-i revin din tratatele la care este parte, tratatele ratificate
de Parlament, potrivit legii, făcând parte din dreptul intern.
Ca o consecinţa logică a principiului supremaţiei Constituţiei, principiu prevăzut
în art. 1 alin. (5) din Constituţia republicată, deoarece ratificarea unui tratat poate avea
loc numai dacă nu conţine prevederi contrare Constituţiei, situaţie care ar necesita
revizuirea acesteia, pentru a i se asigura, în toate cazurile supremaţia, la art. 11 s-a
adăugat un al treilea alineat având următorul conţinut: „În cazul în care un tratat la
care România urmează să devină parte cuprinde dispozitii contrare Constituţiei,
ratificarea lui poate avea loc numai după revizuirea Constituţiei” .
Acest punct de vedere rezultă şi din interpretarea art. 20 din Constituţie, după
care pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care
România este parte, au prioritate faţă de legile interne, atunci când între acestea nu
există concordanţă.
La actele normative enumerate mai sus, care constituie izvoare ale dreptului
administrativ cu precizările aduse, unii autori adaugă și decretele Președintelui
emise în baza art. 100 din Constituția României, republicata, „ în măsură în care
acestea au caracter normativ” și reglementează raporturile sociale din sfera
administrației publice.
Este vorba despre decretele emise în exercitarea atribuțiilor constituționale
de declarare a mobilizării generale sau totale a forțelor armate [ art.92 alin.(2) din

14
Constituție], despre decretele privind masurile luate pentru respingerea unei agresiuni
armate îndreptate împotrivă tarii [ art. 92 alin.(3) din Constituție], precum și despre
decretele prin care Președintele instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de
urgenta în întreagă tara ori în unele unității administrativ-teritoriale [ art.93 alin.(1) din
Constituție].
Scoală de la București susține că Președintele nu ar putea lua decizii
fundamentale pentru soarta tarii că cele de mai sus, decât în fruntea Consiliului
Suprem de Apărare a Tarii, decretele sale având rolul de a face incidente hotărârile
acestuia și de a declanșă aplicarea cadrului legal în materie. În consecință, ne
alăturam poziției profesorului Iorgovan, potrivit căreia decretele președintelui emise
în exercitarea atribuțiilor sale constituționale nu puteai fi decât acte administrative
individuale, fară a fi deci izvoare ale dreptului administrativ.
Instituirea stării de urgență în Romania, urmare a situației epidemiologice
internaționale determinată de răspândirea unui virus periculos, prin Decretul nr.
195/2020 și prelungirea acesteia, prin Decretul nr. 240/2020, emise de Președintele
României ne obligă să ne schimbăm opinia, analiza celor două acte juridice ducând
nu doar la concluzia caracterului lor normativ, ci mai mult, a caracterului lor de acte ce
conțin norme cu putere de lege, atâta vreme cât afectează dispoziții legale exprese
prin unele din textele conținute în cele doua Anexe.
Ne exprimăm însă rezerve fată de validitatea și constituționalitatea acestor acte
prezidențiale, care răstoarnă ierarhia actelor normative, acte a căror aplicare a născut
vii dezbateri în mediu online, pentru început, datorită problemelor pe care le ridică.
Vom reveni asupra acestor decrete atât cu ocazia analizei atribuției Președintelui de
a institui măsuri excepționale, consacrată în art. 93 din Constituție, cât și cu ocazia
analizei actelor Președintelui României.

Tema: Realizati o ierarhie pe verticala a izvoarelor scrise ale dreptului

administrativ, inclusiv tratatul international.

15
 Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ

Cutuma reprezintă izvor al dreptului administrativ numai dacă sunt îndeplinite

cumulativ două condiţii:
practica îndelungată;
formarea convingerii opiniei publice asupra caracterului obligatoriu. În acest
sens, atât autorităţile publice, cât şi cei administraţi trebuie să aibă convingerea că
prin cutumă s-au stabilit veritabile drepturi şi obligaţii juridice.
În dreptul administrativ românesc, de cele mai multe ori cutuma ca izvor de drept ia
naştere din evoluţia autonomiei locale, care duce la crearea în anumite comunităţi
locale a unor reguli ce se impun întocmai ca şi legea 9. Exemplu: oficierea casatoriilor
in zilele de sambata si duminica).
Cutuma sau obiceiul juridic reprezintă uzajul care a fost implantat într-o anumită
colectivitate, pe care această colectivitate îl considera obligatoriu din punct de vedere
juridic.
Obiceiurile, potrivit unor concepţii, au o sferă mai largă decât dreptul, în ele
regăsindu-se germenele organizăii juridice a societăiii.
Obiceiul este sentimentul general admis al caracterului juridic obligatoriu al unui
anumit comportament social.
Potrivit unei definitii deosebite prin conţinut şi formulare, obiceiul este ceea ce
s-a hotărât printr-un tacit consimtământ să fie obligatoriu în sensul legii şi a fost socotit
lungă vreme ca obligatoriu, aceasta este norma consuetudinară sau norma izvorâtă
din obicei.

Principiile generale ale dreptului administrativ

Acest izvor de drept a fost creat de doctrina occidentală, în principal de cea

elveţiană, deoarece în această ţară tribunalul federal dar şi tribunalele administrative
au dezvoltat, în jurisprudenţa lor, principii generale şi reguli generale care sunt edictate
în forma uzuală a legislaţiei materiale. Astfel de principii sunt: principiul egalitatii si
nediscriminarii, principiul proportionalittaii, principiul libertattii de decizie a
administratiei.
De-a lungul vremii s-au format principii ale dreptului administrativ care au
valoarea unor veritabile izvoare impuse de drept, care sunt respectate in administratia
activa si sunt impuse acesteia de catre instantele judecatoresti, atunci cand sunt
incalcate: ex. regimul juridic al actelor administrative se sprijina pe principii de drept
formulate de doctrina si aplicate de instantele de contencios administrativ.

16
 La nivelul Uniunii Europene, Curtea Europeana de Justiţie a definit un mare număr
de principii specifice administraţiei publice, raportându-se la principiile generale ce se
regăsec în legislaţia aplicabila administraţiei publice, comune statelor membre. Curtea
Europeană de Justiţie a recurs adesea la principiile generale de drept ale statelor
membre, aplicându-le în profitul dreptului comunitar, din perspectiva dreptului
comparat. S-a întamplat apoi ca aceste principii să se repercurteze la rândul lor asupra
dreptului administrativ al statelor membre.

Jurisprudenta
Soluţiile date de către instanţele de contencios administrativ împotriva actelor
administrative normative trebuie publicate, conform dispoziţiilor Legii nr. 554/2004.
Putem astfel afirma ca aceste hotarari judecatoresti sunt izvoare de drept
administrativ.
Aceste decizii se publică în Monitorul Oficial al României, partea I sau în
monitoarele oficiale ale judeţelor ori al municipiului Bucureşti, la cererea instanţei de
executare ori a reclamantului, fiind scutite de plata taxelor de publicitate.
De altfel, jurisprudenţa este esenţială în înţelegerea modului în care se aplică
norma de drept şi reprezintă un argument în plus faţă de calificarea normei juridice ca
fiind vie. Modul în care instanţele judecătoreşti aplică norma de drept reprezintă până
la urmă finalitatea acesteia, astfel încât nu putem să nu subliniem legătura strânsă
dintre aceste două concepte, precum şi importanţa jurisprudenţei în aplicarea
dreptului.
Tot in sfera izvoarelor dreptului administrativ intra si deciziile Curţii
Constituţionale, in masura in care afecteaza norme juridice din sfera dreptului
administrativ.
Tot in sfera izvoarelor jurisprudentiale trebuie avute în vedere prevederile art.
126 alin. 3 din Constituţie care statuează:” Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie asigură
interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către celelalte instanţe judecătoreşti, potrivit
competenţei sale.” Rezultă deci că toate deciziile de interpretare date în promovarea
unui recurs în interesul legii, au semnificaţia unor izvoare de drept.
Recursul in interesul legii
Recursul in intresul legii este reglementat de Codul de procedura civila si
conform dispozitiilor art. 514, pentru a se asigura interpretarea şi aplicarea unitară a
legii de către toate instanţele judecătoreşti, procurorul general al Parchetului de pe
lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, din oficiu sau la cererea ministrului justiţiei,
Colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, colegiile de conducere ale
curţilor de apel, precum şi Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curţi de
Casaţie şi Justiţie să se pronunţe asupra problemelor de drept care au fost soluţionate
diferit de instanţele judecătoreşti.

17
 Inalta Curte de Casatie si Justitie se pronunta asupra recursului in interesul legii
prin decizie.
Decizia se pronunţă numai în interesul legii şi nu are efecte asupra hotărârilor
judecătoreşti examinate şi nici cu privire la situaţia părţilor din acele procese.
Decizia se motivează în termen de cel mult 30 de zile de la pronunţare şi se
publică în cel mult 15 zile de la motivare în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Dezlegarea dată problemelor de drept judecate este obligatorie pentru instanţe
de la data publicării deciziei în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Doctrina nu este prin ea însăşi un izvor de drept administrativ, însă nu poate fi

negată influenţa decisivă pe care aceasta o are asupra jurisprudenţei. Doctrina
serveşte ca un îndreptar pentru judecători şi pentru legiuitori, reprezentând în acelaşi
timp „un semnal de alarmă” asupra reglementărilor care trebuie schimbate,
îmbunătăţite sau asupra soluţiilor de lege ferenda care trebuie să se afle în atenţia
Parlamentului.

Norma de drept administrativ

Normele de drept administrativ sunt acele norme ce reglementeza raporturile
sociale care apar intre autoritatile administratiei publice in realizarea sarcinilor
executive, precum si intre acestea si particulari.

Structura logico- juridică a normei de drept administrativ.

Ipoteza normei de drept administrativ.

Ipoteza prevede împrejurările, condiţiile în care se aplică şi subiectele la care
se referă dispoziţia. Tot în ipoteză sunt incluse şi alte părţi ale normei, cum ar fi cele
care prevăd definiţii, principii, scopul activităţii unui organ, înţelesul unor termeni,
pentru că pe baza acestora se pot înţelege prevederile expuse în normă.

Necesitatea unui mod amplu de redactare a ipotezei normei de drept

administrativ decurge din însuşi obiectul administraţiei publice, implicit al dreptului
administrativ, anume transpunerea în practică a valorilor politice ce au îmbrăcat haina
juridică a legii, respectiv prestarea, în limitele legii, a serviciilor publice.

După modul de determinare, ipoteza poate fi absolut determinată şi relativ

deteminată.

18
 Ipoteza este absolut determinată când sunt conturate cu exactitate
împrejurările în care se va aplica dispoziţia, situaţie în care autoritatea administraţiei
publice nu poate decât să verifice, şi să ateste, ori să ia act şi să cofirme. Este vorba
despre competenţa legată ( autoritatea administrativă este ţinută de norma juridică).

Ipoteza este relativ determinată când legea prevede, în general, împrejurările

la care se aplică norma, existenţa lor concretă urmând a fi stabilită de organul care o
aplică. În această situaţie este vorba despre puterea discreţionară a autorităţii
adminstrative sau de competenţa de apreciere a acesteia.

Dispoziţia normei de drept administrativ

Dispoziţia este în general categorică, imperativă, deoarece relaţiile sociale care

fac obiectul reglementării dreptului adminisrativ se desfăşoară în procesul de realizare
a puterii. Dispozitia alcatuieste miezul normei juridice.
Astfel, principalele norme de drept administrativ au o dispoziţie cu un caracter
onerativ, prin care subiectele de drept la care se referă norma sunt obligate la o
anumită conduită, la o anumită prestaţie.
O mare categorie de norme de drept administrativ au o dispoziţie prohibitivă,
cuprizând reguli de interzicere a unor acţiuni. Este cazul, în principal, al normelor cu
caracter contravenţional, al normelor care consacră diferite forme de constrângere
administrativă.
Dispoziţia normei de drept administrativ are uneori şi caracter permisiv,
prevăzând numai facultatea de a acţiona sau nu, lăsând la latitudinea subiectelor de
drept să facă sau nu anumite acţiuni. Aceste dispoziţii sunt evocate prin verbul „ a
putea”, introdus în expresii ca „ autoritatea administrativă poate”, „cetăţeanul poate”.
Succesiunea normelor administrative în unul şi acelaşi izvor de drept nu trebuie privită
cu rigiditate. Este posibil ca după o dispoziţie imperativă, care viza acţiunea unor
subiecte de drept cu privire la aceeaşi problemă, să urmeze o normă cu o dispoziţie
permisivă.
La fel ca şi ipoteza, dispoziţia normei de drept administrativ poate fi aboslut
determinată ( nu este posibilă nici o derogare de la drepturile şi obligaţiile stabilite) şi
relativ determinată ( norma prevede mai mute variante posibile de conduită, urmând
ca administraţia, sau, după caz, cel administrat, să aleagă una dintre ele).

19
 Sancţiunea normei de drept administrativ

Sancţiunea normei de drept administrativ prevede urmările juridice care decurg

în cazul nerespecării normei de drept administrativ. Sancţiunea normei de drept
administrativ nu apare întotdeauna în mod expres, urmând a fi dedusă din conţinutul
normei juridice respective. Rezultă deci că sanţiunea rămâne un element potenţial al
normei de drept administrativ.
Sub aspectul gradului de determinare, sancţiunile normei de drept administrativ
pot fi: absolut determinate, relativ determinate, alternative şi cumulative.
Sanctiunea absolut determinata este precis stabilita, organul competent sa o
aplice neavand nicio marja de apreciere in ce priveste determinarea in concret.
In cazul sanctiunii relativ determinate, gradul de precizie al formularii este mai
scazut, ceea ce permite organului competent sa stabileasca sanctiunea dintr-un cadru
mai larg, intre anumite limite.
În doctrina postbelica, după criteriul obiectului de reglementare au fost
identificate următoarele categorii de norme de drept administrativ: norme organice
(cele care reglementează înființarea, organizarea și funcționarea structurilor
administrative), norme de drept material (cele care reglementează drepturile și
obligațiile unor structuri administrative și/sau ale unor categorii de particulari) și norme
de drept procesual (cele care reglementează aspecte procedurale în domeniul
contravențiilor).
După criteriul sferei de cuprindere a normelor, acestea au fost clasificate în:
norme generale, având o sfera larga de reglementare, norme speciale, care
reglementează o anumită grupă de raporturi sociale, bine determinate, și norme
excepționale, adoptate în anumite cazuri, pentru a reglementa situații apărute în mod
excepțional.
După criteriul gradului de impunere a normelor sau caracterului dispoziției, se
mai poate distinge între: norme cu caracter imperativ, adică norme obligatorii de
executat sau de realizat; norme cu caracter prohibitiv, adică norme prin care se
interzic anumite fapte sau acte administrative și norme cu caracter permisiv, prin
care subiectelor raporturilor juridice administrative li se permite să facă sau să nu
facă un anumit act sau fapt.
Trebuie reținut că norma specială este cea care se aplică în raport cu norma
generală , iar norma de excepție se vă aplica și în raport cu norma generală și în raport
cu norma specială.

Tema: Analizati o norma de drept administrativ

20
Raporturile de drept administrativ

Raporturile juridice sunt înţelese ca fiind relaţiile sociale ce au căzut sub incidenţa
normelor juridice (reglementate de normele juridice). Rezultatul acţiunii normelor de
drept administrativ în relaţiile sociale îl constituie raporturile de drept administrativ,
care apar, aşadar, ca o categorie distinctă de raporturi juridice.
În dreptul administrativ indentificăm două categorii de raporturi de drept:
- raporturi de subordonare şi
- raporturi de colaborare.

Ambele categorii de raporturi prezintă următoarele trăsături generale prin care se

particularizează faţă de celelalte raporturi de drept:
unul dintre subiecte este, obligatoriu, un purtător al autorităţii publice; de regulă,
acesta este un organ al administraţiei publice, însă poate fi şi un organe nestatal
învestit cu prerogative de putere publică. Această trăsătură urmăreşte să
individualizeze raporturile de drept administrativ de raporturile de drept privat;
sunt raporturi de putere, care apar în sfera relaţiilor sociale reglementate de
normele dreptului administrativ. Această trăsătură delimitează raporturile de drept
administrativ de celelalte raporturi de drept public.

Trăsături specifice raporturilor de subordonare:

a) sunt raporturi de subordonare a unui subiect faţă de celălalt; mai exact, subiectul
care este purtător al autorităţii publice are o poziţie supraordonată.
b) naşterea şi realizarea lor sunt determinate fie de voinţa legiuitorului, fie de voinţa
unilaterală a subiectului supraordonat,
c) realizarea lor constituie o obligaţie juridică pentru organul supraordonat.

Trăsături specifice raporturilor de colaborare:

a) sunt raporturi în care subiectul purtător al autorităţii publice colaborează de pe o

poziţie egală cu celălalt subiect al raportului administrativ (care poate fi sau nu purtător
al autorităţii publice);

21
 b) naşterea şi realizarea lor concretă este determinată de manifestarea voinţei
ambelor subiecte;
c) condiţiile manifestării voinţei ambelor subiecte sunt prevăzute expres de lege.

Tema: Exemplicati un raport de subordonare si un raport de colaborare din sfera

administratiei

22