SEMINAR 13

A. Tema seminarului
Executarea hotărârilor de contencios administrativ. Excepția
de nelegalitate. Repararea prejudiciului cauzat prin ordonanțe sau
dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale. Proceduri
administrativ-jurisdicționale; proceduri speciale de contencios
administrativ

B. Problematică

Problema ordonanţelor de guvern declarate neconstituţionale

(art. 9 LCA)

(a) Aspecte prealabile. În mod obişnuit, ordonanţele de guvern

sunt acte administrative numai din punct de vedere organic. Căci
material, ele au natura juridică a legii, fapt vizibil mai ales după
aprobarea lor de către Parlament, ori dacă prin legea de abilitare
s-a stabilit că nu este nevoie de o asemenea aprobare.
Consecinţa imediată a acestei constatări este aceea că o
ordonanţă de guvern, în sine, nu poate fi verificată, din punctul de
vedere al legalităţii sale, pe calea contenciosului administrativ
(căci, de vreme ce ea este „lege”, nu poate fi „ilegală”) ci numai pe
aceea a contenciosului constituţional. În contenciosul
administrativ se poate doar repara prejudiciul cauzat prin
aplicarea ordonanţei, acordându-se despăgubiri. În plus, pot fi
anulate acte administrative emise în temeiul unei ordonanţe
declarate neconstituţionale.
(b) Aspecte procedurale. Orice acţiune în contencios
administrativ întemeiată pe neconstituţionalitatea unei ordonanţe
trebuie introdusă însoţită de excepţia de neconstituţionalitate a
acesteia. Din dispoziţiile art. 9 rezultă că sunt posibile două
 ANUL II

variante:
(i) dacă Curtea Constituţională nu se pronunţase anterior cu
privire la neconstituţionalitatea ordonanţei în cauză (cu
consecinţa declarării ei ca neconstituţională), instanţa de
contencios administrativ, dacă apreciază că: neconstituţionalitatea
ordonanţei este cauza prejudiciului suferit de reclamant (1) şi că
excepţia de neconstituţionalitate nu este vădit nefondată (2),
suspendă cauza prin încheiere şi sesizează Curtea Constituţională
în vederea soluţionării excepţiei. În funcţie de soluţia dată de
Curte, acţiunea în contencios urmează procedura de mai jos:
(i.1.) dacă ordonanţa este declarată neconstituţională, litigiul
de contencios este repus pe rol, urmând să se administreze
probele în cauză. Iar dacă reclamantul îşi dovedeşte prejudiciul,
precum şi raportul de cauzalitate între neconstituţionalitatea
ordonanţei şi prejudiciul suferit, acţiunea va fi admisă;
(i.2.) dacă ordonanţa este declarată constituţională, acţiunea
în contencios va fi respinsă ca inadmisibilă.
(ii) dacă Curtea Constituţională declarase într-un alt litigiu
ordonanţa ca fiind neconstituţională, excepţia de
neconstituţionalitate nu mai este trimisă la Curte, acţiunea în
contencios administrativ (care trebuie introdusă într-un termen de
decădere de 1 an de la publicarea deciziei de declarare a
neconstituţionalităţii ordonanţei în Monitorul Oficial) urmând să
fie admisă după administrarea probaţiunii în cauză.

Executarea hotărârilor irevocabile de contencios

administrativ (art. 22-24 LCA)

Executarea hotărârilor judecătoreşti se face, ca principiu, de

bunăvoie, în termen de 30 de zile de la comunicarea hotărârii
definitive. În lipsa unei executări benevole, executarea silită se
face în funcţie de dispozitivul titlului executoriu:
(a) dacă s-a dispus anularea unui act individual, nu se trece la
executare silită (petitul nu este susceptibil de executare silită);
b) dacă s-a dispus anularea unui act normativ, hotărârea se
publică, pentru a-şi putea produce efectele erga omnes; (nu este
 Seminar 13

vorba despre o formă de executare, dar operaţiunea trebuie

menţionată)
c) dacă s-a dispus plata de despăgubiri, executarea se face prin
înscrierea în buget, la capitolul „alte cheltuieli”, a creanţei
respective; executarea silită se face în condiţiile Codului de
procedură civilă, cu ajutorul executorului judecătoresc care, de
regulă, recurge la poprirea conturilor persoanei juridice de drept
public;
d) dacă s-a dispus obligarea autorităţii la soluţionarea unei
cereri, persoana obligată la aceasta (conducătorul autorităţii
publice) va putea fi amendată cu suma de 20% din salariul minim
brut pe economie, pe fiecare zi de întârziere, transformat, după 3
luni, într-un cuantum definitiv datorat statului. Reclamantului i se
vor acorda penalităţi într-un cuantum fixat de instanţă. În plus,
reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru paguba cauzată de
autoritatea publică prin neexecutarea în natură a obligaţiei
administraţiei, ceea ce face ca particularul să se bucure de o dublă
reparaţie dar, pe de altă parte, cum suma de bani pare a avea un
caracter finit, s-ar părea că executarea în natură a obligaţiei din
hotărârea judecătorească ar putea fi evitată la nesfârşit (textul
legal este criticabil sub acest aspect).

Proceduri speciale de contencios administrativ de

competenţa instanţelor de contencios administrativ

(a) Noţiune. În primul rând trebuie precizat că aceste proceduri

nu trebuie confundate cu „alte proceduri judiciare”, sintagma
utilizată de art. 5 alin. (2) din lege. Astfel, în acest din urmă caz,
litigiile se judecă de către o altă instanţă decât cea de contencios
administrativ, după o altă procedură (procedura civilă obişnuită).
În schimb, în cazul de faţă, instanţa competentă este cea de
contencios administrativ, dar procedura, atât cea prealabilă cât şi
cea judiciară, suferă câteva modificări faţă de cea prevăzută de
Legea nr.554/2004.
(b) Exemple. Cele mai des întâlnite speţe în practica judiciară
sunt (i) litigiile întemeiate pe dispoziţiile Legii nr. 215/2001 a
 ANUL II

administraţiei publice locale / Codul administrativ (invalidarea

consilierilor ori a primarului, încetarea mandatului acestora,
dizolvarea consiliului local), (ii) în domeniul regimului juridic al
străinilor (OG nr. 194/2002) – când se atacă dispoziţia de părăsire
a teritoriului României ori de expulzare, sau de interdicţie de a
mai reveni în România pentru o anumită perioadă de timp, (iii) în
materia exproprierii (Legea nr. 33/1994).
(c) Elemente atipice. Dintre acestea, cele mai frecvent întâlnite
sunt:
(i) Lipsa procedurii prealabile. Este justificată pe motivul că, de
cele mai multe ori, procedurile speciale soluţionează cazuri
extrem de urgente;
(ii) Termene de atac mai scurte. De regulă, 5, 10, 15 zile de la
comunicarea actului. Se întemeiază pe acelaşi considerent al
urgenţei;
(iii) Obligaţia instanţei de a se pronunţa într-un anumit
termen (10 sau 30 de zile);
(iv) Instanţa competentă diferită. Indiferent de organul
emitent, legea specială stabileşte că, în toate cazurile, competent
este tribunalul (în unele situaţii) ori Curtea de Apel (în altele), de
obicei de la sediul autorităţii emitente;
(v) Suspendarea de drept a actului atacat. Se întemeiază pe
ideea că, în aceste cazuri, prejudiciul (eventual) suferit de
particular este iminent şi evident.
În completare, se aplică dispoziţiile Legii nr. 554/2004, iar în
subsidiarul acesteiea, prevederile C.pr.civ.

Excepţia de nelegalitate

A. Noţiune
1. Definiţie. Reprezintă un mijloc de apărare prin care una
dintre părţile unui litigiu oarecare invocă nevalabilitatea unui act
administrativ pe care partea adversă îşi sprijină pretenţiile,
solicitând judecătorului să soluţioneze respectivul litigiu fără să
ţină cont de un asemenea act nevalabil.
2. Trăsături
 Seminar 13

(a) nu presupune anularea, ci doar ignorarea actului de către

judecătorul care trebuie să soluţioneze un litigiu în care se pune şi
problema valabilităţii unui act administrativ;
(b) este aplicabilă atât în cauze de contencios, cât şi în orice
alte cauze de drept civil, penal, al muncii; potrivit noii
reglementări (art. 4 în forma modificată după 15 februarie 2013),
instanţa competentă să soluţioneze fondul litigiului (chiar dacă nu
e instanţă de contencios administrativ) e competentă să
soluţioneze şi excepţia.
B. Obiectul excepţiei de nelegalitate: actul administrativ
individual
1. După modificarea adusă legii prin Legea nr. 76/2012,
obiectul excepţiei se restrânge la actele individuale, cele
normative fiind excluse în mod expres prin art. 4 alin. (4) LCA
(criticabil, dar pot fi aduse şi argumente pro: necesitatea ca un act
administrativ normativ să fie anulat cu efecte erga omnes).
2. Cu atât mai mult, operaţiunile materiale nu pot fi verificate
pe această cale (ICCJ – dec. civ. nr. 5531/17.11.2005) – adică pe
calea art. 4 LCA.
3. Contractele administrative sunt de asemenea exceptate, de
vreme ce textul art. 4 vorbeşte în mod expres despre acte
administrative „unilaterale”.
C. Aspecte procedurale
1. Instanţa în faţa căreia se poate ridica excepţia de
nelegalitate „generală”: oricare, inclusiv instanţa de contencios
administrativ; excepţia poate fi soluţionată fie prin încheiere
interlocutorie, fie prin sentinţa finală; în ambele situaţii, calea de
atac se exercită de către persoana interesată numai după
pronunţarea acestei sentinţe;
2. Efectul admiterii excepţiei este unul singur: „ignorarea”
actului - soluţionarea litigiului de fond fără a ţine cont de existenţa
acestui act administrativ.
3. Cadrul procesual nu ar trebui să se schimbe prin invocarea
excepției. Astfel, autoritatea emitentă a actului respectiv n-ar
trebui să fie citată în cauză (în practica judiciară acest lucru se
întâmplă aproape întotdeauna).
 ANUL II

4. În mod evident, mai înainte de a ridica excepţia de

nelegalitate, reclamantul nu este obligat să urmeze procedura
administrativă prealabilă.
D. Excepţia de nelegalitate „specială”
1. Obiectul. Reglementată de art. 18 alin. (2) LCA, ea vizează
(1) operaţiuni administrative care (2) au stat la baza actului atacat
(evident, cu acţiune directă în contencios administrativ);
2. Prerogativele instanţei. Instanţa (întotdeauna cea de
contencios administrativ) apreciază legalitatea acestei operațiuni
administrative (deci, ca la excepţia „generală”, nu o anulează, de
data asta însă pentru că, pur şi simplu, nu are ce anula căci prin
definiţie operaţiunile administrative nu produc efecte juridice). În
situaţia în care constată că această operaţiune administrativă este
ilegală, o va înlătura din procedura de emitere a actului
administrativ (şi astfel se va considera că această operaţiune nu
există, aspect cu efecte directe asupra legalității actului final).
3. Momentul în care se poate invoca această excepţie
„specială”: numai în faţa instanţei de fond (nu şi în recurs), căci
art. 18 alin. (2) LCA nu cuprinde o prevedere similară celei din art.
4 alin. (1) LCA, iar nelegalitatea unei operaţiuni administrative nu
este, în principiu, o problemă de ordine publică. Tocmai de aceea
art. 18 alin. (2) trebuie invocat în mod expres de reclamant. Altfel
spus, instanţa nu apreciază din oficiu nelegalitatea operaţiunilor
administrative care stau la baza actului atacat.

C. Legislație
Art. 4, art. 6, art. 9, art. 23 și art. 24 din Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ.

D. Doctrină
Gabriela Victoria Bârsan, Bogdan Georgescu, Scurte
considerații asupra invocării excepției de nelegalitate cu privire la
actele administrative unilaterale cu caracter individual, în RDP nr.
2/2006.
 Seminar 13

Dana Apostol Tofan, Unele considerații privind excepția de

nelegalitate, în RDP nr. 4/2007.
Ovidiu Podaru, Notă la Decizia nr. 6 din 4 martie 2010 a Curții
de Apel Cluj, Secția comercială, de contencios administrativ și
fiscal (executarea hotărârii irevocabile a instanței de contencios
administrativ), în CJ nr. 4/2010, p. 211-218.
Ovidiu Podaru, De la Anna la Caiafa... cu excepția de
nelegalitate!, în In honorem Ion Deleanu. Drept și drepturi –
tradiție și modernitate, Ed. Universul Juridic, București, 2013.
Ovidiu Podaru, Despre inexistența actelor administrative,
excepția de nelegalitate și securitatea raporturilor juridice. Câteva
conexiuni, în CJ nr. 11/2013.
Ovidiu Podaru, Calitatea procesuală pasivă în procedura
specială de executare a hotărârilor judecătorești de contencios
administrativ, în Executarea hotărârilor în contenciosul
administrativ, Ed. Solomon, p. 132-159.

E. Probleme teoretice speciale

1. Arătați:
a) care sunt condițiile pentru ca procedura prevăzută la art.
4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ
(referitoare la excepția de nelegalitate) să se aplice (referitoare la
natura actului atacat pe această cale, termenul în care poate fi
invocată excepția și natura litigiului în care ea poate fi ridicată);
b) care sunt diferențele de procedură între excepția de
nelegalitate și acțiunea directă în contencios administrativ,
indicând avantajele și dezavantajele fiecărei proceduri.
c) care sunt elementele de noutate cu privire la excepția de
nelegalitate intrate în vigoare prin modificările aduse cu ocazia
adoptării noului Cod de procedură civilă (15 februarie 2013);
d) cine are calitate procesuală pasivă în cazul unei cereri de
amendare şi despăgubiri întemeiate pe prevederile art. 24 LCA în
cazul refuzului punerii în executare a unei hotărâri judecătoreşti
definitive prin care: (i) se anulează HCL nr. 45/2017; (ii) este
 ANUL II

obligat acelaşi consiliu local să emită o nouă hotărâre care să

aprobe o rectificare bugetară.

2. Arătați care dintre următoarele excepții de nelegalitate sunt

admisibile:
(a) cea ridicată împotriva unei autorizații de construire emisă
în 2020 și cu privire la care nu s-a parcurs procedura
administrativă prealabilă;
(b) cea ridicată împotriva unei hotărâri de Guvern emisă în
2020 de majorare a pensiilor cu 20%;
(c) cea ridicată împotriva unui contract de concesiune de
bunuri încheiat în 2020;
(d) cea ridicată împotriva unei hotărâri a Consiliului local al
comunei Zgaiba de Jos prin care s-a acceptat o donație din partea
unui particular, având ca obiect o suprafață de teren cu sarcina de
a edifica pe acesta un parc public;
(e) cea ridicată de SC Turcu & Pistolu SRL împotriva unei
ordonanțe de Guvern prin care anumite societăți comerciale sunt
scutite de la plata accizelor;
(f) cea ridicată de inculpatul Jean d'Arm în procesul său penal
(șantaj) împotriva unei hotărâri de Guvern care stipula că
grațierea anumitor fapte, reglementată prin ordonanță de
urgență, nu se aplică cetățenilor străini;
(g) cea ridicată împotriva unei clauze – aparent abuzive –
introduse într-un contract de concesiune de bunuri;
(h) cea ridicată împotriva unui contract de concesiune, cu
privire la partea din acesta care reprezintă un act administrativ.
(i) cea ridicată împotriva unui proces-verbal de contravenţie;
(j) cea ridicată împotriva unui HCL prin care primarul e
mandatat să emită dispoziţii de demolare pentru toate chioşcurile
amplasate ilegal pe domeniul public al Municipiului Iaşi;
(k) cea ridicată împotriva studiului de oportunitate din
procedura contractului de concesiune de bunuri proprietate
publică;
 Seminar 13

(l) cea ridicată împotriva unui HCL prin care s-a dispus
rezilierea unui contract de vânzare-cumpărare încheiat cu L. Neşu,
pe motiv că acesta nu a plătit restul de preţ datorat.
Argumentați pe scurt.

3. Răspundeți motivat la următoarele întrebări:

a) Instanța care soluționează o excepție de nelegalitate (art. 4
din Legea nr. 554/2004) poate suspenda actul până la
soluționarea acestei excepții?
b) În cazul unui act administrativ care poate fi atacat după „o
altă procedură judiciară”, se aplică art. 10 din Legea nr. 554/2004
pentru stabilirea instanței competente să soluționeze acest
litigiu?
c) Există acte administrative care să poată fi atacate cu acțiune
în anulare, dar nu și cu excepție de nelegalitate? Dar acte care să
poată fi atacate cu excepție de nelegalitate, dar nu și cu acțiune în
anulare? Dați trei exemple (în total) din aceste două categorii
(sau, după caz, doar din una dintre ele), cu scurte explicații.
d) În cazul litigiilor referitoare la proceduri speciale de
contencios administrativ sunt aplicabile și prevederile Legii nr.
554/2004 sau numai cele ale Codului de procedură civilă?
e) Prejudiciile solicitate de reclamant, în temeiul art. 9 din
Legea nr. 554/2004, ca fiind cauzate printr-o ordonanță de
Guvern, nu pot fi acordate de instanță decât după suspendarea
cauzei și sesizarea Curții Constituționale cu excepția de
neconstituționalitate a ordonanței respective, excepție care se
admite ulterior de Curtea Constituțională?

4. Arătați dacă fiecare din următoarele proceduri: (a) cea în

urma căreia se dispune exproprierea unui imobil, în temeiul Legii
nr. 33/1994; (b) cea prin care primarul atacă ordinul prefectului
de încetare de drept a mandatului său de primar; (c) cea prin care
un particular atacă în instanță autorizația de construire a vecinului
său invocând diverse vicii de nelegalitate raportat la prevederile
 ANUL II

Legii nr. 50/1991 privind autorizarea lucrărilor de construcții –

reprezintă (1) „o altă procedură judiciară”, respectiv (2) „o
procedură specială de contencios administrativ” și care este
deosebirea fundamentală dintre cele două noțiuni.

5. Comentați critic:
a) prevederile art. 23 teza I din Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ: „Hotărârile judecătorești definitive
și irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte act
administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii și au
putere numai pentru viitor”, punând accent pe următoarele
aspecte:
i) care a fost rațiunea probabilă a limitării efectelor unei
asemenea hotărâri numai ex nunc și dacă această rațiune este
corectă;
ii) care ar fi neajunsul major (pentru reclamantul care a
câștigat procesul) al acestei limitări atunci când acest text de lege
se aplică în practică?
b) jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție potrivit
căreia excepția de nelegalitate ridicată cu privire la un act
administrativ emis înainte de intrarea în vigoare a Legii nr.
554/2004 este inadmisibilă, întrucât s-ar încălca principiul
securității raporturilor juridice.

F. Speță
1. La 10 ianuarie 2017, s-a adoptat O.U.G. nr. 13/2017 prin
care, în esență, s-a stabilit că fapta primarilor, a consilierilor locali,
a celor județeni ori a președinților consiliului județean de a
adopta acte administrative din prietenie, simpatie ori, dimpotrivă,
dușmănie și răzbunare nu mai constituie contravenție, fapta
reprezentând, eventual, delict civil care putea duce la acordarea
de despăgubiri pe calea acțiunii civile. La 1 februarie, numitul A.
Buzatu formulează acțiune în contencios administrativ solicitând
anularea unei dispoziții emise de primarul comunei Vama Veche,
 Seminar 13

Dr. Acneea, care, susține reclamantul, a fost emisă la 12 februarie

pentru a se răzbuna pe el (care este consilier local, dar de la
partidul în opoziție Uniunea Salvați Litoralul – USL), precum și
daune morale de 1 milion de euro pentru suferințele produse de
acest act. Având în vedere că Dr. Acneea, vărul primului-ministru
Servil Șerban, s-a apărat invocând faptul că, datorită noii
ordonanțe, actul său este în mod evident legal, reclamantul a
ridicat și excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 13/2017.
Guvernul, prin întâmpinare, a ridicat excepția lipsei calității sale
pasive și excepția lipsei procedurii prealabile. A. Buzatu a arătat că
a îndeplinit procedura prealabilă, întrucât, la 3 februarie, a
participat la protestele organizate împotriva ordonanței scandând
„A-bro-gați! Și ple-cați!”, existând și dovezi filmate în acest sens,
dar că Guvernul a răspuns în seara aceleiași zile că nu răspunde la
provocările străzii și, prin urmare, va menține actul în vigoare,
refuzând să își dea demisia.
(a) Stabiliți instanța competentă să soluționeze acțiunea;
(b) Cine poate avea calitate procesuală pasivă în această
acțiune? Explicați.
(c) Analizați condiția procedurii prealabile sub toate aspectele
discutabile.
(d) Dați soluția și motivarea, analizând inclusiv aplicabilitatea
art. 9 din Legea nr. 554/2004.

2.La data de 25 iunie 2019 Guvernul a adoptat, prin OUG nr.

57/2019, Codul administrativ. Acesta a fost publicat în M. Of. al
României la data de 5 iulie 2019. În baza acestuia, primarul
comunei Costineşti a dispus, prin Decizia nr. 245/20.07.2019,
trecerea în domeniul public al comunei, din domeniul privat, a
unei parcele de teren pe care exista nisip, cu justificarea că, de
vreme ce o bucată din faleză s-a prăbuşit, parcela nou formată a
devenit plajă, devenind obligatoriu domeniu public, potrivit
Constituţiei. În consecinţă, Consiliul local, prin Hotărârea nr.
245/21.07.2019, a dispus rezilierea contractului de închiriere
 ANUL II

încheiat anterior cu X şi atribuirea în folosinţă gratuită, în mod

direct, lui Y, pentru a amenaja acolo o plajă pentru VIP-uri. În
consecinţă, la 3.09.2019, X cheamă în judecată Guvernul, pe V.
Orika în calitate de prim ministru, primarul ca autoritate publică
locală şi pe toţi consilierii ca persoane fizice solicitând instanţei:
anularea celor două acte administrative, obligarea pârâţilor la
daune în cunatum de 12.000 lei constând în prejudiciul cauzat
pentru lipsa de folosinţă a terenului, respectiv anularea pe motiv
de neconstituţionalitate a Codului administrativ. Pârâţii se apără
invocând neîndeplinirea procedurii prealabile. În replică,
reclamantul arată că, la data de 25.08.2019 s-a adresat Guvernului
cu o cerere prin care a solicitat retragerea ordonanţei dar că,
neprimind niciun răspuns, a formulat această acţiune.Răspundeţi
la următoarele întrebări: (1) Stabiliţi instanţa competentă să
soluţioneze acţiunea; (2) Analizaţi problema calităţii procesuale
pasive în speţă; (3) Analizaţi problema îndeplinirii procedurii
administrative prealabile din toate punctele de vedere; (4)
Analizaţi legalitatea actului atacat, raportat la informaţiile din
speţă, respectiv la prevederile legale anterioare adoptării Codului
administrativ; (5) Analizaţi constituţionalitatea OUG nr. 57/2019,
raportat la prevederile art. 115 din Constituţie. (6) Daţi soluţia şi
motivarea acţiunii.