Sunteți pe pagina 1din 39

UNIVERSITATEA DE STAT DIN MOLDOVA

FACULTATEA ȘTIINȚE ECONOMICE

CATEDRA ECONOMIE, MARKETING ȘI TURISM

Proiect de cercetare
POLITICA BUGETARĂ ÎN REPUBLICA MOLDOVA

Coordonator științific:

Chișinău, 2021
CUPRINS
INTRODUCERE 3

CAPITOLUL I. ANALIZA POLITICII BUGETARE ÎN REPUBLICA MOLDOVA 5

1.1. Conceptul și sfera de cuprindere a politicii bugetare 5

1.2. Politica bugetară în domeniul veniturilor publice 7

1.3. Politica bugetară în domeniul cheltuielilor publice 8

CAPITOLUL II. PERSPECTIVELE POLITICII BUGETARE ÎN REPUBLICA


MOLDOVA 12

2.1. Caracteristica procesului bugetar şi trăsăturile sale specifice 12


2.2. Metode şi tehnici de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare
15
2.3. Caracteristica şi evoluţia politicii bugetare în Republica Moldova 20
2.4. Influenţa factorului legislativ asupra mărimii resurselor financiare publice
în Republica Moldova 23
2.5. Determinarea şi evaluarea echilibrului financiar al sistemului bugetar din
Republica Moldova 26
CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI 34
BIBLIOGRAFIE 35
ANEXE 36
INTRODUCERE

Actualitatea și importanța temei de cercetare. Evoluţia economiei naţionale, din ultimii


ani, poate fi considerată favorabilă pentru valorificarea întregului potenţial economico-financiar
şi dezvoltarea durabilă a ţării. O contribuţie importantă, la crearea acestor premise, revine
sistemului financiar public, care, prin intermediul politicii bugetare şi al mecanismului de
redistribuire a resurselor financiare publice, are implicaţii directe asupra creşterii economice,
asigurând realizarea obiectivelor de stimulare a activităţilor economice, de protecţie socială,
creşterea nivelului de trai şi reducerea sărăciei.
În acest context, poate fi subliniată actualitatea temei cercetate, care propune elaborarea
unui macromodel operaţional şi integrat în vederea perfecţionării relaţiilor dintre diferiţi
participanţi în cadrul sistemului financiar public, precum şi a integrării coerente în sistemul
general economic în condiţiile asigurării unei concordanţe suficiente între resursele financiare
disponibile şi nevoile întregii societăţi.
Scurt istoric al evoluției politicii. Schimbările din ultimii ani s-au reflectat în
perfecţionarea continuă a esenţei şi rolului sistemului bugetar. La ajustarea sistemului la
condiţiile economice şi sociale, aflate în permanentă schimbare, a contribuit formarea unui nou
cadru legislativ şi normativ, care reglementează structura şi funcţionarea sistemului bugetar-
fiscal.
Astfel, au fost elaborate şi actualizate o serie de acte legislative, printre care le menţionăm
pe cele mai importante: Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar 1996, Legea privind
sistemul public de asigurări sociale 1999, Legea cu privire la finanţele publice locale 1999,
Legea cu privire la datoria de stat şi garanţiile la împrumuturile de stat 1996, Codul Fiscal 1997.
Gradul de studiere al temei. Analiza lucrărilor ştiinţifice, elaborate de autorii străini şi cei
autohtoni, şi studierea situaţiei din sistemul bugetar al Republicii Moldova au demonstrat că
procesele de echilibrare financiară sunt periclitate de o serie de aspecte negative.
Principalele impedimente constau în caracterul inadecvat şi coordonarea ineficientă dintre
instituţiile responsabile, implicate în procesul bugetar, insuficienţa suportului metodologic şi a
indicatorilor financiari de fundamentare şi urmărire a rezultatelor, calitatea serviciilor publice,
gradul înalt al centralizării.
Obiectul de studiu. Reprezintă studierea și cercetarea politicii bugetare în Republica
Moldova.
Scopul lucrării. Sistematizarea echilibrelor financiare la nivelul tuturor verigilor bugetare
din cadrul sistemului bugetar.
Ținând cont de scopul propus sunt formulate următoarele obiective:
 asigurarea echilibrului financiar public;
 diferenţierea elementelor componente ale dezechilibrului structural şi vertical;
 modelarea fluxurilor financiare în cadrul sistemului bugetar;
 formularea direcţiilor de acţiune în vederea asigurării echilibrului financiar public.
Cuvinte-cheie: politica bugetară, venituri, cheltuieli, echilibru, stat.
CAPITOLUL I. ANALIZA POLITICII BUGETARE ÎN REPUBLICA MOLDOVA
1.1. Conceptul şi sfera de cuprindere a politicii bugetar-fiscale
Politica bugetar-fiscală, fiind о parte componentă a politicii economice a ţării, reprezintă
о pîrghie efectivă în reformarea economiei. Această politică influenţează toate sferele vieţii:
economică, politică, socială. Prin intermediul ei, se formează resursele financiare ale statului, se
realizează politica socială, se stimulează activitatea investitională etc. Mecanismul bugetar-fiscal
asigură о influenţă dublă asupra proceselor economice: în primul rînd, majorînd cheltuielile
bugetare în domeniile prioritare şi, în al doilea rînd, creînd condiţii de acumulare a veniturilor
prin intermediul sisiemului fiscal. Folosind instrumentele politicii bugetar-fiscale, statul
realizează reformele pe care e axată strategia de dezvoltare social-economică a ţării.
Un sistem fiscal perfect reprezintă una din cele mai complicate sarcini ale politicii
economice a statului, nu doar pentru ţările în tranziţie, dar şi pentru cele dezvoltate. Pe de о
parte, politica fiscală trebuie să asigure resurse financiare pentru existenţa statului, pe de altă
parte, impozitele trebuie să creeze agenţilor economiei condiţii favorabile pentru activitate.
Orice stat se confruntă permanent cu numeroase şi puternice fenomene negative precum
inflaţia şi recesiunea. Preocupările pentru găsirea soluţiilor prin care să se menţină sub control
excesele ciclului economic sunt de cea mai mare importanţă pentru orice stat. Soluţii importante
pe această linie au fost oferite de Keynes şi adepţii săi, acestea constînd în folosirea politicilor
fiscale şi monetare. Inflaţia, recesiunea, dezvoltarea economică pot fi influenţate printr-o politică
fiscală şi monetară adecvată.
Politica fiscală a Guvernului constă în puterea de a percepe impozite şi de a cheltui. Ea se
manifestă, în practică, prin bugetul de stat care cuprinde partea de venituri şi pe cea de cheltuieli.
Veniturile bugetului de stat se obţin în cea mai mare parte pe calea impozitelor.
Cheltuielile bugetului de stat, numite şi cheltuieli publice sau cheltuieli guvernamentale, au ca
destinaţie satisfacerea unor necesităţi sociale precum cele de învăţământ, educaţie, sănătate,
protecţie socială, ordine publică, protecţia mediului, apărare etc. În bugetul unei ţări se
concentrează întreaga politică fiscală a acesteia.
Legea bugetului public, în care este concentrată întreaga politică fiscală a unui stat, este
considerată, pe bună dreptate, ca cea mai importantă lege dintr-o ţară, după Constituţia sa.
Spre exemplu, în cazul în care statul constată că se impune luarea unor măsuri pentru a
preveni declinul economiei şi a crea noi locuri de muncă, trece la realizarea unor proiecte de
lucrări publice, precum construcţia de unităţi de învăţământ, de spitale, electrificarea satelor,
extinderea reţelei de termoficare, canalizare, alimentarea cu gaze, apă, lucrări în domeniul
transporturilor, protecţia mediului etc. Prin efectuarea unor asemenea lucrări se creează un număr
mare de locuri de muncă (сееа се conduce la reducerea şomajului) şi о creştere rapidă şi
vertiginoasă a activităţii economice (prin sporirea volumului de activitate a unui număr foarte
mare de agenţi economiei cu capital privat şi/sau de stat antrenaţi în realizarea obiectivelor
respective).
Modificarea impozitelor poate fi utilizată fie pentru a stimula, fie pentru a restrînge
activitatea economică.
Spre exemplu, scăderea impozitelor în special a celor directe (precum impozitul pe
salarii) măreşte veniturile rămase efectiv la dispoziţia populatiei, ceea ce conduce la creşterea
cheituielilor cu achiziţionarea de bunuri şi servicii, mărind cererea, care va avea ca efect sporirea
volumului producţiei (creşterea economică).
În cazul în care se constată că sunt prea mulţi bani în circulaţie (la persoanele fizice şi
juridice), care vor genera creşterea preţurilor, deci inflaţie, statul intervine prin creşterea
impozitelor. Sporind impozitele scade venitul disponibil (puterea de cumpărare) şi cererea pentru
cumpărare de bunuri şi servicii, avînd ca rezultat reducerea cantităţii de bunuri şi servicii ce pot
fi cumpărate de populaţie şi, ca urmare, reducerea volumului de activitate la agenţii economiei,
producători şi comercianţi. Desigur că în practică această problemă este foarte complexă,
efectele fiind multe şi diferite, uneori de sens contrar.
Crescînd preţurile într-o măsură însemnată se va cumpăra о cantitate mult mai mică din
asemenea produse şi servicii, ceea ce va conduce la reducerea volumului de activitate din
unităţile producătoare ale acestora.
Pentru activităţile care se consideră că trebuie dezvoltate se poate acorda reducerea sau
scutirea de la impozitare, pe anumite perioade de timp, şi chiar anumite stimulente.
În situaţia în care, într-o anumită ţară, s-a ajuns că о mică parte din populaţie să deţină
cea mai mare parte din produsul national, cei mai multi fiind cei săraci, iar statul urmăreşte
înfăptuirea unor măsuri mai ample de protecţie socială, se apelează tot la impozite şi la
cheltuielile bugetului de stat. Pentru înfăptuirea unui asemenea obiectiv se va pune un accent mai
mare pe: stabilirea impozitelor în funcţie de capacitatea de plată a persoanelor fizice şi juridice
şi о mai bună redistribute a veniturilor.
Prin politica de impunere fiscală guvernul decide propria sa strategie asupra dezvoltării
economice şi sociale a ţării. Impunerea fiscală reprezintă instrumentul prin care se asigură atît
resursele financiare necesare statului, cît şi înfăptuirea politicii sale prin care s-a stabilit modul în
care rcsursele reale sunt transferate din sfera bunurilor private în cea a bunurilor publice.
E foarte important ca, în perfecţionarea sistemului fiscal, să se ţină cont de experienţa
altor ţări în impunerea veniturilor. Însa această experienţă nu trebuie aplicată totalmente în
condiţiile Republicii Moldova, fără a ţine cont de specificul şi de gradul de dezvoltare a ţării, de
modul de funcţionare a pieţei financiare. E necesar să fie preluate momentele pozitive din
această experienţă în vederea revizuirii cotelor de impunere pentru unele impozite, astfel încît ele
să contribuie la crearea condiţiilor echitabile pentru toţi contribuabilii. În scopul stimulării
activităţii intreprinderilor, în ţările dezvoltate, se foloseşte pe larg acordarea inlesnirilor fiscale
unor ramuri ale economiei prin scutirea completă sau parţială de plata impozitelor. Astfel, se
stimulează activitatea investiţională a intreprinderilor concentrate în cele mai importante şi de
perspectivă sfere de producţie din economie. În practica mondială, e stabilit şi argumentat că
retragerea prin mecanismul de impozitare mai mult de 50% din profit conduce la subminarea
activităţii antreprenoriale. Impozitarea în limitele unei treimi din profitul intreprinderii, e о
variantă optimă atît pentru intreprinderi, cît şi pentru bugetul de stat.
Deci, politica fiscală trebuie să contribuie la stimularea activităţii intreprinderilor, la
susţinerea acelor intreprinderi ce creează locuri de muncă, implementează tehnologii noi, export
de mărfuri şi servicii, astfel creînd condiţii favorabile pentru creşterea şi dezvoltarea economică.

1.2. Politica bugetară în domeniul veniturilor publice


Instrumentele de politică fiscală ре care statul le utilizează cu scopul de a influenţa
activitatea economică privată sunt: impozitele, cheltuielile bugetare, care includ şi transferurile şi
subvenţiile de la buget şi reglementările fiscale.
Politica fiscală în domeniul veniturilor constă în modalitatea în care guvernul concepe şi
acţionează pentru obţinerea veniturilor bugetare precum impozite, taxe, contribuţii etc.
Impozitele reprezintă transferuri obligatorii, prin forţa legii, de bani de la persoanele
fizice şi juridice la bugetul statului. Din venitul total al unei persoane, scăzând impozitul, rezultă
venitul disponibil.
Venitul disponibil reprezintă suma de bani rămasă efectiv la dispoziţia persoanelor fizice
şi juridice care poate fi folosită de fiecare după bunul plac.
Datorită impozitului plătit о persoană rămâne cu un venit disponibil mai mic. faţă de
venitul total şi, ca urmare, va cumpăra mai puţine bunuri sau servicii. În acelaşi timp, banii
preluaţi de la cetăţeni, agenţii economici şi instituţii, pe calea impozitelor, ajung la bugetul
statului, la capitolul „venituri". Din aceste venituri se efectuează cheltuieli de interes public
precum asigurarea ordinii publice, apărarea ţării, învăţâmănt, sănătate, construcţia de căi de
comunicaţie, reducerea poluării.
Plata impozitelor generează reducerea veniturilor populaţiei şi respective scade cererea de
bunuri şi servicii.
Reducerea veniturilor populaţiei şi scăderea cererii de bunuri şi servicii constituie
principalii factori (pîrghii) ale politicii fiscale de a influenţa economia globală în ansamblul său.
Fiecare din aceşti factori nu se poate folosi independent şi chiar dacă s-ar urmări acest
lucru nu se poate ca efectele produse de folosirea unui factor să nu influenţeze şi celălalt factor.
Consecinţele creşterii impozitelor sunt numeroase şi dintre cele mai diferite.
Reducerea cererii de bunuri şi servicii conduce la micşorarea nivelului real al produsului
intern brut (P.I.В.).
Sporirea impozitelor şi a celorlalte obligaţii de plată bugetare, conduce la creşterea
preţurilor produselor şi serviciilor pentru populaţie şi a factorilor de producţie pentru agenţii
economici. Aceasta va determina schimbarea comportamentului şi a atitudinii unor persoane
fizice de a munci, economisi, investi.
Dispoziţia statului de mărire a impozitelor generează numeroase şi serioase complicaţii
prin fenomenul reacţiilor anticipate: multe persoane fizice şi juridice îşi modifică obiectivele faţă
de mediul economic, social şi politic. Pentru cei mai mulţi faptul de a munci mult, cinstit şi bine,
pentru a avea un venit disponibil cît mai mare, reprezintă о problemă de viaţă foarte serioasă.
Din momentul în care statul „penalizează munca cinstită", prin introducerea unor impozite
deosebit de mari, modifică comportamentul şi atitudinile multor persoane faţă de mediul
economic, social şi politic.
Modificările de comportament şi atitudine se pot manifesta şi prin refuzul de a mai lucra,
considerînd că nu merită să munceşti pentru a da statului cea mai mare parte de venit şi se obţine
recurgerea la fenomenele de evaziune fiscală, manifestată sub diferite forme, precum: munca la
negru; reducerea artificială a veniturilor obţinute, declarate şi impozitate; nedeclararea în
totalitate a veniturilor, emigrarea în alte ţări cu fiscalitate mai mică, refuzul investitorilor străini
de a-şi mai plasa capitalurile într-o asemenea ţară, schimbarea atitudinii politice, a unei mari
părţi din populaţie, faţă de partidul de guvernămînt şi de guvernul aflat la conducerea ţării şi
multe altele.
Creşterea impozitelor generează serioase nemulţumiri pentru un mare număr de
contribuabili persoane fizice şi juridice, ale căror reacţii pot merge până la adevărate revolte
fiscale, căderea de la putere a Guvernului şi partidului care a cîştigat uitimele alegeri etc.
Încercarea de cuantificare a acestor efecte, unele de sens contrar, va conduce la concluzia
că există о mare dificultate în a alege între eficienţă şi echitate în elaborarea polilicii fiscal-
bugetare.
1.3. Politica bugetară în domeniul cheltuielilor publice
În ţările dezvoltate statul se implică în toate sferele vieţii economice şi sociale.
De modul în care un stat reuşeşte să administreze economia depinde însăşi prosperitatea ţării
respective, locul ei între celelalte naţiuni ale lumii.
Instrumentele de politică fiscală pe care statul le utilizează cu scopul de a influenţa
activitatea economică privată sunt:
- impozitele;
- cheltuielile bugetare, care includ şi transferurile şi subventiile de la
buget;
- reglementările fiscale care includ şi măsurile de control.
Politica fiscală în domeniul cheltuielilor bugetare constă în achiziţii guvernamentale de
bunuri şi servicii, transferuri şi subvenţii.
Transferurile şi subventiile de la buget se acordă pentru asigurările sociale, pentru
ajutorarea persoanelor sărace, avînd ca scop asigurarea veniturilor minime necesare mijloacelor
de existenţă pentru о parte din populaţie.
Trebuie de avut în vedere că, din punct de vedere al efectelor ce au loc pe plan economic,
între cheltuielile efectuate din bugetul de stat şi cheltuielile ale agenţilor economici şi/sau ale
persoanelor fizice nu există nici о deosebire.
Cheltuielile publice vizează bunuri şi servicii, care nu se pot vinde şi nu se pot cumpăra
ре piaţă. Exemplu sunt apărarea ţării, ordinea publică, aerul şi ара curate (prin efectuarea unor
cheltuieli, suportate de stat, pentru prevenirea poluării).
De modul în care sunt cheltuiţi banii publici depinde în foarte mare măsură situaţia
economică şi socială dintr-o ţară. Nici о cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea
sursei de finanţare.
Politica fiscală în domeniul cheltuielilor publice reprezintă modalitatea în care sunt
cheltuiţi banii publici, din bugetul de stat.
Cheltuielile guvemamentale se efectuează prin achiziţiile guvernamentale şi transferurile
de la buget, care includ şi subvenţiile.
Achiziţiile guvernamentale cuprind cheltuielile realizate pentru cumpărarea de bunuri şi
servicii publice precum: construcţia de şcoli, spitale, şosele, plata profesorilor, medicilor,
poliţiştilor etc.
Transferurile de la buget sunt sume de bani acordate de stat persoanelor fizice sărace
pentru care acestea nu sunt obligate să presteze, în schimb, nici un serviciu.
Exemple de transfemri de la buget sunt sumele acordate sub forma ajutorului de şomaj,
cele pentru încălzirea locuinţelor ре timp de iarnă, pensii pentru veteranii de război, pentru
incapacitate de muncă, pentru vechime în muncă etc.
Întrucît transferurile şi subvenţiile de la buget nu sunt facute pentru realizarea şi/sau
cumpărarea unor bunuri sau servicii, ele nu sunt incluse în P.I.B.
Plata dobînzii pentru datoria bugetară nu reprezintă о cheltuială pentru achiziţionarea de
bunuri şi servicii publice curente, fapt pentru care este deasemenea exclusă din P.I.B.
Dezvoltarea economică şi socială a unei ţări depinde forte mult şi de modul în care sunt
efectuate cheltuielile guvemamentale, de politica fiscală a guvernului în acest domeniu,
concretizată în reducerea şomajului, a inflaliei, sporirea volumului producţiei etc.
Cu cît mai mult cheltuielile bugetare se concretizează în bunuri şi servicii, cu atît mai
mult efectele pozitive, pe plan economic şi social vor fi mai mari şi se vor concretiza în sporirea
volumului producţiei, a numărului persoanelor salariate, reducerea şomajului, scăderea inflaţiei.
Cheltuielile şi veniturile guvernamentale produc cel puţin două efecte majore:
- influenţează repartizarea produsului intern brut şi, respectiv, a produsului national brut
între consumul privat, consumul public şi investiţii;
- influenţează producţia şi preţul produselor realizate în diferite domenii de activitate.
Prin politica bugetară se influenţează activitatea la nivelul întregii economii naţionale:
volumul şi structura producţiei, şomajul, preţurile, inflaţia etc. Spre exemplu, anumite efecte se
obţin în cazul în care se cheltuiesc importante fonduri bugetare, care se concretizează în bunuri şi
servicii pentru populaţie, şi cu totul altele sunt efectele dacă aceleaşi fonduri se alocă spre
consumul curent, pentru anumite categorii de persoane.
Volumul, structura şi eficienţa cheltuielilor bugetare sunt decisive pentru întreaga viaţă
economică şi socială a unei ţări.
Chiar şi în ţările cele mai dezvoltate economic unele industrii nu se pot dezvolta de către
sectorul privat, cel puţin în stadiile incipiente sau de criză. Exemplul cel mai semnifîcativ este
cel cu domeniile în care ştiinţa şi tehnologia joacă un rol determinant pentru accelerarea
dezvoltării întregii vieţi economice şi sociale. Construirea de centrale atomo-electrice este un
atribut exclusiv al statului ca şi explorarea spaţiului cosmic. De asemenea, investiţii de mare
anvergură, care fie nu pot fi efectuate de sectorul privat, fie nu aduc profit (precum diguri şi alte
lucrări de protecţie a localităţilor), fie profitul s-ar obţine după mai mulţi ani (hidrocentrale,
termocentrale, autostrăzi de mari dimensiuni, industria aeronautică, carboniferă, petrolieră etc.)
sunt effectuate sau subvenţionate de stat.
Dezvoltarea măsurilor de protecţie socială are efecte numeroase şi însemnate, asigurînd
condiţii pentru infaptuirea „statului bunăstării sociale".
În acelaşi timp, permanent şi în orice ţară, se pune problema dacă fondurile bugetare sunt
cheltuite în mod eficient. Frecvente sunt exemplele în care însemnate fonduri bugetare fie au fost
cheltuite ineficient, fie fraudulos. „Viaţa uşoară" şi birocraţia din unele instituţii fundamental ale
statului, ca şi fenomenele de fraudă, risipă şi abuzuri, bine surprinse şi evidenţiate de mass-
media, au generat în rîndul majorităţii cetăţenilor sentimente de neîncredere şi chiar de dispreţ
faţă de puterea legislativă, executivă şi judecătorească.
Problema impozitelor este о problemă pe cît de complexă, pe atît de greu de rezolvat în
practică.
În abordarea cheltuielilor bugetare о atenţie deosebită trebuie acordată subvenţiilor.
Principiile de echitate fiscală impun ca stabilirea impozitelor să se facă în funcţie de
capacitatea contributivă a fiecăruia, adică în funcţie de veniturile şi averea obţinută.
Obligaţiile fiscale trebuie să înceapă de la un anumit nivel al veniturilor unei persoane
fizice şi juridice, să ţină cont de situaţia economică şi socială a acestora.
Un stat este cu atît mai bogat, mai puternic, cu cît are mai mulţi cetăţeni bogaţi. Interesul statului
este ca numărul şi bogăţia acestora să crească tot mai mult întrucît şi veniturile sale vor fi mai
mari.
Realizarea acestor deziderate se poate înfăptui, într-o mare măsură şi pe calea
subvenţiilor fiscale şi a celor sociale.
Folosirea subvenţiilor este о problemă foarte delicată, care presupune multă ştiinţă în
adoptarea deciziilor în acest sens.
Subvenţia fiscală de venit reprezintă partea din venitul total impozabil obţinut de о
persoană, dar care este scutit de la impozitare.
Subvenţia fiscală de impozit reprezintă impozitul scutit de la plată, ceea ce reprezintă în
fapt un supliment de salariu.
Acordarea subvenţiei fiscale de venit şi de impozit este impusă de înfăptuirea principiilor
de echitate fiscală şi socială. Mai precis, prin acordarea subvenţiei fiscale de venit şi de impozit
se urmăreşte a se asigura minimul de venit strict necesar mijloacelor de subzistenţă unui salariat
şi membrilor săi de familie, rude pînă la gradul II, fără venituri, aflaţi în întreţinerea sa.
Subvenţia socială de venit reprezintă suma de bani oferită de stat unei persoane sau
gospodării, sub formă de ajutor bănesc nerambursabil, în scopul asigurării supravieţuirii, în ţările
sărace, respectiv pentru acordarea mijloacelor necesare unui trai decent, în ţările bogate, în
special în cele care înfăptuiesc statui bunăstării sociale.
Acordarea acestor subvenţii se constituie efectiv şi ca о măsură de protecţie socială a
persoanelor aflate la limita supravieţuirii.

CAPITOLUL II. PERSPECTIVELE POLITICII BUGETARE ÎN REPUBLICA


MOLDOVA
2.1. Caracteristica procesului bugetar şi trăsăturile sale specifice
Procesul bugetar reprezintă, în practică, ansamblul măsurilor întreprinse, în conformitate
cu cadrul legislativ existent, de către instituţiile competence ale statului, în scopul înfăptuirii
politicii fiscale şi bugetare a partidului de guvernămînt.
Procesul bugetar presupune existenţa unor resurse financiare şi alocarea lor în scopul
furnizării către cetăţeni a bunurilor şi serviciilor publice. Obiectivele principale ale bugetului
sunt reflectate în tipul bugetului, precum şi în importanţa acordată unor aspecte cum sunt:
controlul cheltuielilor publice, îmbunătăţirea managementului public, perfecţionarea politicilor
fiscal-bugetare, situaţia planificării bugetare, eficienţa costurilor serviciilor publice ş.a.
Separat de particularităţile care se pot manifesta în modul concret de desfăşurare,
procesul bugetar are unele trăsături specifice şi anume caracterul decizional, ciclic, politic,
democratic şi cu impact public.
Caracterul decizional decurge din însuşi conţinutul procesului bugetar, de alocare a
resurselor financiare limitate comparativ cu nevoile de servicii publice ale societăţii.
Continuitatea ciclică este strâns legată de principiul anualităţii bugetare, care prevede
reluarea anuală a fazelor care compun procesul bugetar, conform prevederilor cuprinse în legile
anuale specifice.
Caracterul politic derivă din faptul că opţiunea pentru un anumit tip de politică fiscal-
bugetară reflectă, în general, orientarea şi interesele forţelor politice din care este alcătuit
Parlamentul.
Caracterul democratic al procesului bugetar este dat de faptul că, pe parcursul etapelor
sale componente, se manifesta atăt atributele statului de drept cît şi posibilitatea diverselor
grupuri de cetăţeni, deţinători ai majorităţii politice decizionale, de a-şi impune interesele
economico-sociale. Formal şi legal, puterea legislativă are rolul de a aproba stabilirea de
impozite şi efectuarea de cheltuieli publice. Uneori această responsabilitate este delegată puterii
executive.
Impactul public al procesului bugetar are implicaţii în plan economico-social, atăt la nivel
micro cît şi macroeconomic. În funcţie de nivelul de acces al cetăţenilor şi grupurilor de interes
la procesul bugetar, acesta poale fi închis, cînd nu se permite publicului, presei, grupurilor de
interes să supravegheze luarea deciziei şi să-şi exprime punctele de vedere pe parcursul
procesului bugetar, sau deschis în situaţia opusă. În practică, rareori se poate remarca un proces
bugetar complet închis sau complet deschis, manifestându-se, concomitent aspecte caracteristice
ambelor variante.
Proiectul bugetului este elaborat de puterea executivă care, în majoritatea ţărilor este
Guvernul. În cadrul Guvernului responsabilitatea revine concret ministrului fmanţelor. Ministerul
Finanţelor are atribuţii de coordonare, finalizare şi prezentare a acestuia Guvernului. Într-o primă
fază, pe baza programului de guvernare aprobat de Parlament, Ministerul Finanţelor împreună cu
Banca Naţională, celelalte ministere şi instituţiile de prognoză, stabileşte premisele de la care se
porneşte la elaborarea proiectului de buget. Aceste instituţii au în vedere principalii parametri
macroeconomici şi principalele evoluţii din economie, pentru asigurarea echilibrului economico-
financiar, în mod durabil. Totodată, parametrii analizaţi permit determinarea limitei maxime a
nivelului cheltuielilor publice în funcţie de posibilităţile de finanţare interne şi externe şi de
încadrarea deficitului bugetar între anumite marje.
Instituţia publică împuternicită prin Constitute să aprobe proiectul legii bugetului de stat
este ParlamentuI, ca formă legislativă cu largă reprezentare a populaţiei.
Modul de desfăşurare a etapei referitoare la aprobarea proiectului de buget depinde de
organizarea Parlamentului: unicameral sau bicameral; în cel de al doilea caz, există situaţii în
care drepturile celor două camere sunt diferenţiate în ceea ce priveşte formularea de
amendamente la proiectul bugetului.
Proiectul de buget înaintat Parlamentului urmează mai multe faze:
- prezentarea proiectului de buget în plenul Parlamentului de către primul ministru sau de
către ministrul finanţelor;
- analiza proiectului de buget în comisiile parlamentare de specialitate: buget-finanţe,
educaţie, ocrotirea sănătăţii, cultură, protecţia mediului, apărare naţională, agricultură, industrie
etc.;
- în continuare are loc analiza şi aprobarea proiectului în Comisia de buget-finanţe a
legislativului, prilej cu care este luată decizia de aprobare sau respingere a amendamentelor
formulate de comisiile anterioare;
- dezbaterea şi aprobarea proiectului de buget în Parlament. În cazul semnalării unor
divergenţe între cele două Camere ale acestuia, se prevede constituirea unei Comisii de mediere
compusă din deputaţi şi senatori;
- ratificarea de către Preşedintele ţării a proiectului de buget aprobat de Parlament. Din
acest moment, bugetul devine lege şi trebuie aplicat în această formă.
Toate aceste activităţi trebuie să se încheie, în mod normal, înainte de începerea anului
bugetar căruia îi corespunde noua lege a bugetului. În practică, se întâlnesc situaţii de depăşire a
termenului legal pentru elaborarea proiectului de buget şi pentru dezbaterea acestuia în
Parlament.
Etapa execuţiei bugetului se desfăşoară pe о perioadă de un an şi constă în luarea
măsurilor necesare pentru realizarea, pe de о parte a veniturilor prevăzute şi pe de altă parte, a
cheltuielilor aprobate prin legea bugetului de stat. Execuţta bugetară constă în activitatea de
încasare a veniturilor bugetare şi de efectuare a plăţii cheltuielilor aprobate prin buget.
Controlul execuţiei bugetare are о importanţă deosebită deoarece trebuie să asigure
respectarea legalităţii bugetare şi încadrarea în autorizarea bugetară dată de Parlament.
Controlului bugetar i se adaugă о activitate complementară de evaluare a calităţii gestiunii
financiare publice.
Controlul poate fi:
- administrativ - exercitat de organele interne de control ale Ministerului Finanţelor;
- jurisdicţional - realizat de Curtea de Conturi;
- politic - exercitat de Parlament.
Controlul administrativ poate fi preventiv al cărui obiectiv principal este verificarea
conformităţii cu legea, sau ulterior axat mai ales pe evaluarea gestiunii organismelor publice.
Controlul administrativ preventiv se desfăşoară atît asupra activităţii ordonatorilor, cît şi
asupra activităţii contabililor. De asemenea, poate fi orientat spre operaţiunile de încasare a
veniturilor sau spre cele de efectuare a cheltuielilor. În primul caz, se urmăreşte respectarea
legilor care reglementează modul de aşezare şi percepere a veniturilor bugetare, iar în al doilea
caz, respectarea legii bugetare şi a altor legi care reglementează creditele bugetare, urmărind
legalitatea, oportunitatea şi eficienţa cheltuielilor bugetare.
Controlul ulterior are ca principal scop să se pronunţe asupra modului de gestiune a
fiecărui serviciu public. Prin exercitarea acestui control se pot identifica unele cheltuieli
neoportune sau neeconomicoase, fraude ş.a.
Controlul jurisdicţional. Curtea de Conturi îşi exercită funcţia de control asupra modului
de formare, administrare şi întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului
public, precum şi asupra modului de gestionare a patrimoniului public şi particular al statului şi
al unităţilor sale administrativ-teritoriale.
Corespunzător momentului în care se efectuează. Controlul executat de Curtea de Conturi
poate fi preventiv şi ulterior. Controlul preventiv se exercită prin viză, urmărind respectarea
legalităţii angajamentelor şi efectuarea unor plăţi precum şi utilizarea creditelor bugetare în
limita şi conform destinaţiei stabilită prin legea bugetară anuală. Prin controlul ulterior Curtea de
Conturi verifică, ре parcursul exerciţiului bugetar, următoarele:
- conturile de bani ale gestiunilor publice şi alte valori de bunuri materiale publice;
- conturile execuţiei de casă a bugetelor publice;
- bilanţurile şi conturile de execuţie ale ordonatorilor de credite bugetare şi ale
administratorilor care gestionează fonduri care se supim regimului bugetului public;
- conturile operaţiunilor referitoare la datoria publică.
Controlul politic asupra execuţiei bugetului de stat se realizează, cu precădere, prin
intermediul comisiilor de buget-finanţe din cadrul Parlamentului. De asemenea parlamentarii pot
constitui comisii de anchetă sau de control financiar vizînd diverse aspecte financiare care
prezintă un interes deosebit la un moment dat. Deşi dispune de mijloace importante pentru a
urmări bugetul pe parcursul execuţiei sale, în acest domeniu Parlamentul exercită un control
relativ redus, ceea ce îi conferă un caracter formal.

2.2. Metode şi tehnici de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare


Pentru ca bugetul să reflecte cît mai fidel necesităţile de resurse financiare care să asigure
înfăptuirea programului guvernamental propus, precum şi posibilităţile de acoperire a acestora,
este necesară cuantificarea cît mai corectă a veniturilor şi cheltuielilor bugetare. În vederea
dimensionării indicatorilor de venituri şi cheltuieli cuprinşi în buget, se utilizează numeroase
metode grupate în două mari categorii: metode clasice şi metode moderne.
Dintre metodele clasice de stabilire a mărimii veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat,
menţionăm: metoda automată, metoda majorării şi metoda evaluării directe.
Metoda automată constă în intocmirea proiectului de buget. luând ca bază de pornire
execuţia bugetară a penultimului an bugetar. Trebuie avut în vedere faptul că elaborarea
proiectului bugetului de stat pentru un anumit an se declanşează cu circa opt luni înainte de
începerea acestuia, respectiv începând din luna mai.
Metoda are avantajul simplităţii, dar dezavantajul că datele oferite drept bază de pornire
sunt foarte puţine, nesemnificative, cu atît mai mult în perioadele de mari transformări
economice.
Metoda majorării presupune stabilirea unui ritm mediu de variaţie a indicatorilor bugetari
pe о perioadă anterioară de 5-10 ani. Pentru aceasta. se iau în calcul indicatorii rezultaţi în
exerciţiile bugetare ale perioadei anterioare anului pentru care se proiectează noul buget.
Valoarea ritmului mediu astfel rezultată, se aplică asupra indicatorilor aferenţi anului bugetar în
curs, determinînd nivelul veniturilor şi al cheltuielilor pentru anul următor.
Această metodă este aproximativă, deoarece se bazează pe extrapolarea tendinţelor
manifestate în evoluţia indicatorilor din anii precedenţi, neavînd în vedere influenţele unor
factori diverşi care pot acţiona în realitatea economică viitoare, mai mult sau mai puţin intens.
Metoda evaluării directe are în vedere calcule pentru fiecare sursă de venit sau categorie
de cheltuieli, bazate pe execuţia ultimului an fiscal încheiat, indicatori preliminaţi ai bugetului pe
anul în curs, precum şi pe previziunile în domeniul economico-social ale perioadei pentru care se
proiectează bugetul.
În general, metodele clasice sunt depăşite, folosirea lor, prezentînd serioase neajunsuri, precum:
- volumul insuficient de informaţii utilizat la construirea bugetului;
- imposibilitatea previzionării şi cuantificării efectelor unor factori ce pot interveni pe
parcurs în economia reală şi finanţele ţării;
- nu vizează urmărirea eficienţei acţiunilor ce se finanţează din resursele publice;
- nu reuşesc să cuantifice şi să coreleze cheltuielile aferente noilor instituţii publice şi
obiective economice publice, sporul de venituri prin introducerea unor noi impozite sau mărirea
celor existente şi reducerea de venituri determinate de eliminarea unor impozite sau de
diminuarea unora dintre cele existente.
Metodele moderne de cuantificare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare vizează
raţionalizarea cheltuielilor bugetare şi au la bază, în principal, analiza „cost-avantaje" sau „cost-
eficacitate". Această analiză presupune existenţa mai multor proiecte alternative pentru realizarea
aceluiaşi obiectiv şi reprezintă un mod practic de alegere a acelei variante care maximizează
rezultatele obtenibile la un anumit nivel al costurilor, sau care obţine aceleaşi efecte, cu costuri
minime.
Renunţarea la utilizarea metodelor clasice de evaluare. a condus în practica financiară la
alegerea unei variante a metodelor moderne: metoda de planificare, programare, bugetizare;
metoda denumită “baza bugetară zero"; managementul prin obiective; bugetul bazat pe
programe: metoda rationalizării opţiunilor bugetare.
Metoda de planificare, programare şi bugetizare, reprezintă о metodă de utilizare optimă a
cheltuielilor bugetare, în contextul aplicării deciziilor într-un mod cît mai eficient. Cheltuielile
publice sunt evidenţiate în funcţie de domeniul unde se efectuează (ministerul care le
administrează), precum şi în funcţie de modul cum se efectuează. În cadrul metodei de
programare, planificare, bugetizare, cheltuielile publice sunt clasificate prin programe care sunt
în strînsă legătură cu obiectivele politicilor stabilite de guvern.
Aplicată iniţial în S.U.A. în domeniul militar, metoda a fost extinsă la nivelul bugetului în
ansamblul său şi presupune efectuarea unor judecăţi de valoare în vederea adoptării soluţiei care
să maximizeze rezultatele sau să minimizeze costurile. Metoda bugetării bazată pe programe se
concentreazâ asupra furnizării informaţiei în legătură cu eficienţa serviciilor publice, considerată
în funcţie de obiectivele propuse.
Metoda denumită baza bugetară zero constă în examinarea critică a fiecărui tip de
cheltuială bugetară şi aprecierea utilităţii şi eficienţei sale. Pentru aceasta este necesară existenţa
unei multitudini de programe alternative, urmînd a se opta pentru unul dintre ele, în funcţie de
efectele posibil de obţinut la un anumit nivel al cheltuielilor bugetare.
Baza bugetară zero presupune reluarea în permanenţă a analizei tuturor cheltuielilor
bugetare, ca şi cum s-ar porni de la zero pentru toate cheltuielile publice. În cadrul metodei, se
disting două faze:
- Identificarea unităţilor şi a modulelor decizionale;
- ierarhizarea modulelor decizionale în funcţie de priorităţi.
Prin unităţi decizionale se înţeleg cele ale căror decizii pot fi izolate şi analizate.
Corespunzător fiecărei unităţi decizionale analiza este cuprinsă într-un modul de decizie, care
reprezintă un ansamblu de informaţii ce permit decidentului să aleagă între diferite niveluri de
angajamente bugetare, în vederea realizării unei anumite acţiuni, precum şi să întreprindă diverse
acţiuni pentru atingerea unui anumit obiectiv.
În vederea ierarhizării modulelor decizionale în funcţie de priorităţi, nivelul
angajamentelor bugetare se încadrează într-una din următoarele posibilităţi:
- nivelul zero, care înseamnă anularea resurselor bugetare pentru о acţiune apreciată ca
nefiind prioritară;
- nivelul redus, care presupune continuarea acţiunii cu resurse scăzute, comparativ cu
perioada anterioară;
- nivelul normal, corespunde situaţiei în care acţiunea se desfăşoară la acelaşi nivel
comparativ cu perioada anterioară;
- nivelul crescut permite suplimentarea resurselor financiare pentru acţiunile considerate
prioritare.
О primă evaluare a priorităţilor are loc în unitatea administrativă decizională unde se
determină nivelul angajamentului bugetar pentru fiecare acţiune. În continuare, modulele de
decizie provenind de la mai multe unităţi de decizie, sunt transmise unităţii decizionale ierarhic
superioare, care le agregă şi le clasează în vederea transmiterii lor unui decident aflat la un nivel
superior. În acest fel, bugetarea cu bază zero asigură participarea la luarea deciziilor finale, a
tuturor decidenţilor de la diverse niveluri de pregătire a bugetului. Totalitatea modulelor de
decizie reţinute în finalul acestui proces, alcătuieşte bugetul previzional şi este clasată în ordinea
priorităţilor, fiecărui modul corespunzîndu-i un anumit nivel al cheltuielilor bugetare.
Aplicarea bugetului cu bază zero pe perioade mai îndelungate permite ca la anumite
intervale de timp, fiecare dintre beneficiarii de fonduri publice (de exemplu fiecare minister) să
fie supus examinării tuturor cheltuielilor publice pe care le-a ocazionat, identificînd acele
cheltuieli care s-au dovedit ineficiente de-a lungul perioadei de timp analizate.
Managementul prin obiective reprezintă о metodă de cuantificare a cheltuielilor bugetare
care pune accentul pe identificarea finalităţilor pentru fiecare domeniu de activitate. Astfel,
fiecare administrator al banului public stabileşte propriile sale obiective, care vor contribui la
realizarea scopurilor propuse. În cadrul fiecărui minister are loc rediscutarea finalităţilor, precum
şi coordonarea obiectivelor şi resurselor. Această metodă a fost concepută în contextul unei
planificări globale pe termen mediu. astfel încât să permită coordonarea între ministere a
obiectivelor. Ea permite identiflcarea opţiunilor orizontale privind diferenţierea mărimii
creditelor bugetare distribuite între ministere. Decidentul care procedează la selectarea
obiectivelor este diferit de utilizator. Prin această metodă s-a realizat о descentralizare a deciziei,
dar au apămt dificultăţi în ceea ce priveşte asumarea răspunderii la nivelul noilor centre
descentralizate de decizie, determinarea precisă a obiectivelor, precum şi corelarea obiectivelor
parţiale cu cele finale.
Bugetul bazat pe program (sau bugetul de program) reprezintă о modalitate de pregătire
şi prezentare a bugetelor, pornind de la obiectivele urmărite şi nu de la organizarea
administraţiei. Se pune accentul pe obiectivele de realizat şi pe determinarea ansamblului de
mijloace utilizate pentru atingerea lor. Astlel, bugetul de program devine un instrument util şi
original pentru programarea bugetară şi corelarea ei cu un anumit plan. În acest sens, metoda
permite:
- stabilirea de către fiecare minister a priorităţilor relative;
- alegerea acţiunilor prioritare dintr-un cadru bugetar dat;
- afectarea alocaţiilor bugetare şi compararea cu rezultatele;
- analiza obiectivităţii şi eficacităţii pe baza comparaţiei dintre costurile implicate şi
rezultatele obţinute:
- evitarea acoperirii prin finanţare bugetară a unor acţiuni ne-oportune ale admmistraţiei
(în special cele care nu fac obiectul acestei finanţări).
În plan interministerial, metoda este mai puţin eficientă, deoarece nu reuşeşte să conducă,
prin însumare, la о viziune globală asupra bugetului statului. De altfel, întocmirea bugetului de
program (care nu are puterea de lege) se realizează în paralel cu întocmirea bugetului de stat,
fiind util pentru fundamentarea acestuia.
Metoda raţionalizării opţiunilor bugetare este concepută ca un sistem cibernetic închis,
între componentele căruia sunt relaţii de interdependenţă, astfel că nerealizările dintr-o fază se
repercutează asupra celorlalte. Analiza sistemică are drept scop, ca în urma unor iteraţii
succesive să se reformuleze obiectivele şi mijloacele utilizate pentru atingerea lor. Originalitatea
şi un mare avantaj al metodei constă în capacitatea ridicată de adaptabilitate şi de reformulare a
opţiunilor. În aplicarea metodei se remarcă patru faze: studiul, decizia, execuţia şi controlul.
Faza de studiu presupune următoarele activităţi:
- formularea problemei;
- identificarea obiectivelor şi a mijloacelor de realizare a lor;:
- analiza şi confruntarea soluţiilor de realizare a obiectivelor.
Obiectivele pot fi complexe, incluzănd activităţile specifice unui minister în ansamblul
său, ori punctuate, pe segmente precise de activitate. Selecţia obiectivelor are loc pornind de la
criteriile stabilite de către decident, în funcţie de priorităţi, precum şi de ierarhizarea obiectivelor.
De asemenea, la atingerea obiectivului selectat, о importanţă deosebită revine identificării şi
confruntării soluţiilor. Adesea, acelaşi obiectiv poate fi atins pe mai multe căi, ceea ce impune
compararea soluţiilor alternative şi determinarea costului total de realizare a programului propus
în diverse variante.
Faza de decizie cuprinde activităţi cum sunt:
- alegerea programului care maximizează efectele;
- elaborarea unui buget-program;
- includerea bugetului-program în bugetul anual.
Adoptarea deciziei se bazează pe analiza cost-avantaje, cost-eficacitate sau pe analize
multicriteriale. Realizarea programelor aprobate presupune întocmirea bugetelor-program şi
includerea creditelor necesare realizării obiectivului ales, în bugetul anual.
Faza execuţiei cuprinde:
- realizarea programului;
- efectuarea cheltuielilor;
- identificarea efectelor obţinute.
În cadrul acestei faze, se întocmesc diverse analize care pun în evidenţă ansamblul
operaţiunilor efectuate, diferitele categorii de costuri, precum şi indicatorii de eficacitate care
permit măsurarea gradului de concretizare a obiectivului propus.
Faza de control constă în:
- determinarea indicatorilor de gestionare a resurselor şi de execuţie a programului;
- reevaluarea opţiunilor;
- reajustarea programelor.
Controlul rezultatelor are drept scop aprecierea gradului în care obiectivele selectate au
fost sau nu realizate. În cazul apariţiei unor distorsiuni în desfăşurarea programului, iniţiatorii
acestuia trebuie să identifice cauzele.
Prin această metodă se urmăresc obiective pe termen mijlociu şi are avantajul că oferă
posibilitatea reexaminării periodice a opţiunilor, în funcţie de eventualele modificări apărute. De
asemenea, utilizând modele matematice, se ajunge la о estimare a veniturilor şi cheltuielilor mai
apropiată de cuantumul nevoilor reale ale fiecărei perioade.
Aplicarea acestei metode este însă dificilă, din cauză că multe fenomene economice sunt
influenţate de numeroşi factori, a căror acţiune nu poate fi întotdeauna comensurată cu exactitate.
Totodată, aplicarea în practică a acestei metode a reliefat unele dificultăţi legate de elaborarea,
aprobarea şi execuţia bugetului. Prin aplicarea sa, sunt încălcate cerinţele unor principii bugetare
precum: anualitatea bugetară şi neafectarea veniturilor bugetare.

2.3. Caracteristica şi evoluţia politicii bugetare în Republica Moldova

În cadrul principalelor politici economice ale ţărilor în curs de tranziţie, în vederea


asigurării stabilizării şi creşterii economice, o importanţă primordială îi revine politicii bugetar-
fiscale. Prin intermediul bugetului, se acumulează şi se repartizează resursele financiare ale
statului, iar instrumentele politicii bugetar-fiscale permit realizarea gestiunii macroeconomice
eficiente şi asigurarea echilibrului economic şi financiar.
În promovarea strategiei de dezvoltare a R.M., trebuie să ţinem cont că potenţialul
bugetar-fiscal este determinat de potenţialul economic al ei. Însă, deseori, sistemului bugetar-
fiscal i se atribuie rolul definitoriu în problema ameliorării substanţiale a situaţiei economice,
fiind neglijat faptul că combaterea crizei e un fenomen mult mai complex, care necesită o
combinaţie de măsuri fiscale, monetare, politice şi sociale.
Politicile implementate pentru realizarea unei strategii macroeconomice trebuie să se
situeze într-o perspectivă de lungă durată, evitîndu-se modificările frecvente. Fluctuaţiile brutale
constituie şocuri pe ansamblul economiei, crescînd incertitudinea, neîncrederea, încetinirea
proceselor investiţionale etc. În prezent, politica de creştere economică se bazează pe
planificarea bugetară pe termen mediu, precum şi pe coordonarea permanentă între politica
bugetară şi politica monetară, în condiţiile compatibilităţii tuturor politicilor economice. În acest
context, rolul politicii bugetar-fiscale constă în acceptarea sau respingerea dezechilibrelor
bugetare.
În situaţia actuală a structurii sistemului bugetar al Republicii Moldova, pîrghiile de
gestiune a resurselor financiare publice, la care se mobilizează veniturile, sunt: bugetul de stat,
bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, fondurile extrabugetare, fondul asigurărilor
obligatorii de asistenţă medicală. Acest sistem unitar şi corelat de fonduri evidenţiază fluxurile
financiare publice de formare a veniturilor fiscale şi nefiscale şi de repartizare a acestora pe
destinaţii, în conformitate cu nevoile sociale şi cu obiectivele de politică financiară la nivel
macroeconomic.
Relaţiile financiare de constituire a fondurilor bugetare menţionate se desfăşoară între
stat, pe de o parte, şi agenţii economici, instituţiile publice şi private, precum şi populaţie, pe de
altă parte. Analiza veniturilor bugetare are o importanţă deosebită în evidenţierea unor resurse
financiare potenţiale, definitivarea strategiei pe termen mediu şi lung, precum şi în trasarea
principalelor direcţii pe termen scurt.
Opţiunea pentru o anumită repartizare a veniturilor şi cheltuielilor între părghiile
sistemului bugetar reflectă modul de repartizare a atribuţiilor între autorităţile publice situate la
diferite eşantioane, precum şi raporturile de dependenţă sau independenţă existente între organele
administrative centrale şi locale în plan financiar. Privită din acest punct de vedere, structura
bugetului public naţional în dinamică este prezentată în tabelul 1 din anexa 1.
Analiza datelor prezentate confirmă faptul că descentralizarea activităţii bugetare şi
asigurarea unei autonomii locale rămîn o problemă deschisă. În raporturile cu finanţele locale, se
păstrează un grad înalt de centralizare atît în formarea veniturilor, cât şi în alocarea cheltuielilor.
De asemenea, datele din tabel scot în evidenţă volumul tot mai crescut al fondurilor
extrabugetare. De la patru fonduri extrabugetare, care existau pînă în 2000 şi care, în perioada
1997-1999, au fost incluse în resursele extrabugetare totale, s-a ajuns la 10 fonduri în 2003.
Întrucît încasările şi plăţile din aceste fonduri sunt derulate prin conturile trezoreriei, s-a creat
posibilitatea utilizării unei metode specifice de consolidare a bugetului de stat, deficitul de resurse
fiind parţial acoperit de soldul favorabil al majorităţii fondurilor extrabugetare.
Consecinţele economice şi sociale, pe care le determină politica bugetar-fiscală, sunt
dependente de amploarea procesului de distribuire-redistribuire a produsului intern brut. Deci,
este necesară prezentarea imaginii pe care bugetul naţional o oferă asupra proporţiei de
redistribuire a produsului intern brut.

Tabel 2.1. Dinamica veniturilor, cheltuielilor şi deficitului (excedentului) Bugetului


Public Naţional şi a ponderii acestora în PIB în anii 1993-2007
Indicatorii 199 199 199 199 199 199 199 200 2001 200 200 200 200 2006 2007
3 4 5 6 7 8 9 0 2 3 4 5

Veniturile 504, 1900 2619 2799 3550 3560 3946 5280 5923 7432 9430, 1140 1469 1784 2229
publice 2 ,3 ,6 ,5 ,2 1 7,6 4,9 5,2 2
totale (VT),
mln.lei

VT în PIB 22,8 32,8 40,4 35,9 39,8 39,0 32,0 33,0 31,3 33,7 34,1 35,6 39,9 40,4 40
(%)

Cheltuieli 619 2228 3027 3415 4456 3917 4308 5540 5766 7650, 9147, 1125 1393 1796 2241
totale (CT), ,8 ,1 ,5 9 3 6 7,2 3 5,6
mlnlei
CT în 28 38,5 46,7 43,8 50,0 42,9 35,0 34,6 30,3 34,7 33,1 35,2 37,9 41,7 41
PIB (%)
Balanţa -114,8 -328 -407,5 -616 -906 -357 -477 -261 157 -218,7 282,8 151,6 757,7 -117,8 -123,6
financiar
ă
(excedent
/ deficit
bugetar)
Excedent / -5,2 -5,7 -6,3 -8 -10,2 -3,9 -3,9 -1,6 0,8 -1 1 0,5 0,2 -0,6 -0,6
deficit
bugetar în
PIB,
(%)

Tabel 2.2. Redistribuirea produsului intern brut prin intermediul bugetului public
naţional în anii 1993-2007

Indicatorii 199 199 199 199 19 19 199 200 200 200 200 2004 2005 2006 2007
3 4 5 6 97 98 9 0 1 2 3
PIB, mlalei 221 578 648 779 89 91 123 160 190 225 276 3199 3675 4417 55730
0,4 0,2 0 8 17 22 22 20 52 56 19 2 5,3 1.2
Venituri publice 504, 190 261 279 35 35 394 528 592 743 943 1140 1469 1784 22292
totale, mlalei 2 0,3 9,6 9,5 50 60 6 0 3 2,2 0,1 7,6 4,9 5,2
Ponderea 22,8 32, 40,4 35,9 39, 39, 32, 33, 31 33,7 34,1 35,6 39,9 40,4 40
veniturilor totale 8 8 0 0 0
în PIB, %

- din care 84, 70, 76, 77, 82 82, 77, 75, 78, 77, 79,8 84,6 82 84,6 82,5
veniturile fiscale, 7 3 1 9 ,8 3 3 9 1 8
%

Astfel, în ultimul deceniu, veniturile totale ale sistemului bugetar au variat între 22,8% şi
40,4% din produsul intern brut (ponderea veniturilor fiscale în PIB este, în medie, de 33,8%),
partea covârşitoare a acestora fiind mobilizată prin metode fiscale, constituind, în medie, 80%.
Un asemenea grad de redistribuire a PIB, prin intermediul bugetului public naţional, situează
Republica Moldova la limita inferioară, comparativ cu ţările dezvoltate, unde impozitele
agregate au reprezentat între 40-50% din PIB.
Mărimea veniturilor bugetare depinde de gradul de dezvoltare al activităţilor economico-
sociale generatoare de venituri, de nivelul presiunii fiscale individuale şi globale, de volumul
produsului intern brut şi de structura acestuia (proporţia dintre fondul creşterii brute de capital şi
fondul de consum), de nivelul cheltuielilor publice şi de amploarea proceselor de repartiţie
primară şi secundară a PIB prin intermediul bugetului de stat, de posibilităţile valorificării de
către stat a unor bunuri ce-i aparţin. Totodată, creşterea reală a volumului veniturilor bugetare
conduce la amplificarea cheltuielilor publice.

2.4. Influenţa factorului legislativ asupra mărimii resurselor financiare publice în


Republica Moldova
Pornind de la structura sistemului bugetar al Republicii Moldova, este evident rolul şi
importanţa bugetului consolidat al ţării, care include bugetul de stat şi bugetele locale şi care,
împreună, asigură partea covârşitoare a resurselor financiare (în medie, 74% din veniturile totale
ale bugetului public naţional). În cadrul urmăririi evoluţiei veniturilor acestui buget, în vederea
identificării tuturor factorilor de influenţă asupra mărimii, structurii şi a implicaţiilor lor, este
necesară, în primul rând, analiza bazei legislative şi a măsurilor întreprinse de către puterea
executivă. Astfel, influenţa factorului legislativ asupra mărimii resurselor financiare publice
poate fi divizată în câteva etape determinante.
Prima etapă este caracterizată de crearea cadrului legislativ pentru acumularea resurselor
financiare necesare activităţii statului, asigurării realizării politicii sociale, stimulării activităţii de
investire şi curente a agenţilor economici, şi începe, în anul 1991, prin instituirea unor noi
impozite şi taxe, dintre care mai importante sunt introducerea TVA şi accizelor la anumite
produse. În 1992, reforma continuă cu liberalizarea preţurilor şi a tarifelor, concomitent cu
elaborarea principiilor de bază ale sistemului impozitării prin adoptarea Legii “Cu privire la
bazele sistemului fiscal” şi definirea Conceptului cu privire la reforma fiscală, în care au fost
determinate principiile de bază ale impozitării, lista impozitelor stabilite pe teritoriul Republicii
Moldova, drepturile şi responsabilitatea contribuabililor şi ale organelor fiscale, înlesnirile şi
facilităţile fiscale.
În anul 1993, fundamentarea bazei legislative continuă prin Decretul Preşedintelui fiind
introduse următoarele impozite: impozitul asupra bunurilor imobiliare, pe venitul băncilor şi din
activitatea de asigurare, tarifele vamale, accizele la unele mărfuri. Prin politica bugetar-fiscală,
din perioada 1991-1993, s-a urmărit mobilizarea resurselor în volumul prognozat, restructurarea
compartimentelor bugetare, excluderea subvenţiilor pentru anumite produse şi limitarea sumelor
alocaţiilor pentru bugetele locale. Deşi această perioadă se caracterizează prin gradul scăzut al
echităţii, neutralităţii şi eficienţei, totuşi, sistemul fiscal începe procesul complex de adaptare la
cadrul economiei de piaţă.
Etapa a doua urmăreşte perfecţionarea sistemului fiscal, astfel încât, în 1994, au fost
adoptate 15 legi privind sistemul fiscal şi 6 decrete ale Preşedintelui privind impozitele şi taxele,
orientate nu numai asupra intensificării funcţiilor fiscale, ci şi asupra susţinerii şi stimulării
producerii. Astfel, în scopul protecţiei întreprinderilor mici, a fost adoptată Legea cu privire la
susţinerea şi protecţia micului business, în conformitate cu care agenţii micului business, care se
ocupă de producţia şi prestarea serviciilor, sunt scutiţi de plata impozitului pe beneficiu, de la
începutul activităţii, pe un anumit termen. În vederea stimulării activităţii de producţie, au fost
scutite de TVA şi impozitul pe bunurile imobiliare întreprinderile de panificaţie; de impozitul pe
bunurile imobiliare, funciar şi rutier – întreprinderile complexului energetic; în scopul reducerii
stocurilor de producţie finită, au fost micşorate cu 50% cotele accizelor. În plus, s-a recurs la
anularea datoriilor întreprinderilor agricole, iar la 31 agenţi economici ale Ministerului Industriei
şi Ministerului Agriculturii li s-au acordat vacanţe fiscale.
Printre principalele obiective-ţintă ale politicii bugetar-fiscale, au fost stabilite reducerea
deficitului bugetar şi perfecţionarea sistemului de impunere. Însă, absenţa unei corelaţii
strategice între politicile economice adoptate, gestiunea ineficientă a resurselor bugetare,
modificările repetate în legislaţia fiscală şi dezechilibrele structurale au contribuit la
destabilizarea stării economiei naţionale.
A treia etapă este cea mai importantă, deoarece, acţiunile legislative sunt orientate spre
consolidarea finanţelor publice, încurajarea activităţii economice şi a sferei sociale şi au drept
obiective atingerea unui nivel de venituri suficient pentru asigurarea funcţionării normale a
statului, crearea condiţiilor de activitate echitabile pentru toţi agenţii economici, încasarea stabilă
a veniturilor la buget, îmbunătăţirea climatului de business, simplificarea sistemului de
impozitare şi gestionare a veniturilor.
Evoluţia imediat următoare a veniturilor bugetare a fost afectată de criza financiară
regională din 1998, care a condiţionat un nou declin al sectorului real. Deşi se înregistrează
scăderea ponderii veniturilor bugetare în PIB, implementarea consecutivă şi fermă a politicii
bugetar-fiscale, precum şi efectuarea cheltuielilor publice în anumite limite, au condus chiar la
diminuarea deficitului bugetar şi atenuarea factorilor de influenţă negativă. Obiectivele politicii
bugetar-fiscale, în perioada 1998-2000, au fost orientate spre stimularea activităţii agenţilor
economici, accelerarea reformelor structurale, susţinerea micului business şi asigurarea
condiţiilor favorabile în domeniul investiţiilor.
În scopul realizării acestor obiective, precum şi pentru îmbunătăţirea administrării fiscale,
au fost întreprinse următoarele măsuri:
• trecerea la un regim de taxare cu TVA unic cu toate ţările-parteneri comerciali, care
simplifică administrarea acestui impozit;
• menţinerea unui regim comercial liberalizat, cu aplicarea unor cote reduse la tariful vamal;
• reducerea cotelor fiscale pentru persoanele fizice şi juridice;
• stimularea producătorilor, care plasează veniturile obţinute de la desfăşurarea activităţii în
dezvoltarea producţiei, reutilarea şi renovarea tehnică, pentru crearea locurilor de muncă noi;
• anularea datoriilor istorice faţă de buget;
• crearea Direcţiei de Urmărire şi Controlul Contribuabililor Mari în cadrul Inspectoratului
Fiscal Principal de Stat;
• limitarea încasărilor de venituri la buget prin intermediul compensărilor reciproce.
În dependenţă de baza legislativă, de funcţiile asumate de guvern şi tendinţa socială a
politicii promovate, de-a lungul ultimului deceniu, în structura resurselor financiare publice, s-au
înregistrat numeroase modificări. Privite din punct de vedere al conţinutului economic şi în
funcţie de natura lor, se poate constata că ponderea covârşitoare în formarea bugetului consolidat
deţin veniturile fiscale. Pe parcursul celor 14 ani, veniturile fiscale au reprezentat, în medie,
76,6%, veniturile nefiscale -14,8% şi alte venituri – 8,5%.
În ceea ce priveşte structura veniturilor fiscale, în ţara noastră, se pronunţă tendinţa de
scădere a ponderii impozitelor directe şi de creştere a celor indirecte.
Tendinţa actuală de formare a veniturilor bugetare, pe seama impozitelor indirecte, nu
poate fi pozitivă pentru ţara noastră, întrucât afectează direct populaţia cea mai vulnerabilă.
Fenomenul creşterii ponderii impozitelor indirecte ar trebui să reprezinte un semnal de alarmă
pentru analiştii politicii fiscale, deoarece demonstrează incapacitatea economiei de a susţine
actualul sistem de impozitare directă, motiv pentru care statul apelează tot mai mult la impozitele
indirecte, impactul cărora este dificil de identificat de către populaţie.
Astfel, sistemul fiscal al Republicii Moldova nu este neutru în raport cu contribuabilii
care se află în situaţii economice egale. Opţiunea guvernului în favoarea acestor impozite se
justifică prin faptul că contribuabilii consideră achitarea lor drept plată pentru produse, că este
mai dificilă evaziunea fiscală, creşte indicele colectării concomitent cu micşorarea cheltuielilor
legate de administrarea acestor impozite, de lipsa efectelor stimulative. Problemele din sfera
finanţelor publice se acutizează din ce în ce mai mult: un anumit număr de întreprinderi suportă o
povară tot mai mare şi, în acelaşi timp, sistemul bugetar nu poate să asigure un volum minim
necesar de resurse financiare. Povara fiscală suportată de către plătitorii disciplinaţi corespunde
standardelor ţărilor dezvoltate, însă sistemul fiscal al ţării noastre presupune şi un nivel înalt al
intervenţiei fiscale. Întreprinderile obţin micşorarea nivelului efectiv al impunerii prin
acumularea obligaţiilor faţă de buget. Ca urmare, o mare parte dintre agenţii economici plăteşte
impozite mici sau deloc, fie datorită scutirilor importante, fie ţinerii contabilităţii duble, fie a
altor forme de evaziune.
Strategia realizării reformei fiscale a asigurat efectuarea stabilităţii macroeconomice, însă
cu preţul apariţiei unor fenomene negative. Tendinţa reducerii veniturilor bugetare s-a
materializat în adâncirea crizei bugetare, iar creşterea datoriei publice a determinat o dependenţă
mai mare a economiei Republicii Moldova de conjunctura pieţelor financiare mondiale şi de
preferinţele creditorilor externi. Evoluţia din ultimii ani, aparent constantă, a indicatorilor
bugetari arată apropierea unei noi crize în sistemul bugetar, determinate, în principal, de lipsa
reformelor de fond privind impunerea activităţii agenţilor economici şi a persoanelor fizice, care
va periclita o serie de dezechilibre structurale.
În ceea ce priveşte politica din domeniul veniturilor fiscale, creşterea gradului de
neutralitate şi egalitate al sistemului fiscal poate conduce la mărirea indicatorului eficienţei
bugetare, concomitent cu micşorarea presiunii fiscale asupra contribuabililor corecţi. În acest
sens, direcţiile propuse sunt axate pe micşorarea nivelului mediu al impunerii, creşterea
concurenţei întreprinderilor autohtone, simplificarea sistemului fiscal, micşorarea posibilităţilor
de eschivare de la plată a impozitelor şi taxelor. Însă, toate aceste măsuri vor fi benefice ţării
noastre doar în condiţiile restructurării întregului sistem financiar public, concomitent cu
dezvoltarea efectivă a sectorului productiv.

2.5. Determinarea şi evaluarea echilibrului financiar al sistemului bugetar din


Republica Moldova
Dimensiunea echilibrului / dezechilibrului financiar public este relevantă, în primul rând,
ca indicator al consecinţelor măsurilor de politică fiscală şi bugetară. Însă, există o multitudine
de consecinţe, pe care decidenţii trebuie să le aprecieze astfel, încât necesităţile diverse de
evaluare să reflecte dacă măsurarea dezechilibrului financiar public este sau nu corectă. De aici,
a rezultat necesitatea existenţei mai multor modalităţi alternative de măsurare, fiecare
reprezentând un anumit grad de adecvare în raport cu nevoile de evaluare.
În prezent sistemul bugetar şi bugetarea, în special, joacă un rol pasiv, rezumându-se, în
mare parte, la înregistrarea operaţiunilor statului din cadrul economiei. Bugetarea sectorului
public poate avea efecte benefice în dezvoltarea economică prin atribuirea unor funcţii, precum
sunt: stimularea activităţii economice, ţinând seama de interesele diferiţilor participanţi;
reformarea unor sectoare sau ramuri; optimizarea procesului bugetar; monitorizarea şi
perfecţionarea procesului decizional privind intervenţia operativă. Pentru a deveni un astfel de
instrument funcţional, este necesară o reevaluare a mecanismelor interne ale sistemului bugetar
în vederea asigurării flexibilităţii şi a optimizării structurii principalelor componente.
Echilibrarea sistemului bugetar este reflectată sub trei aspecte şi anume:
1) ca problemă a echilibrării structurale generale, avându-se în vedere echilibrarea
resurselor financiare ale sistemului bugetar cu necesităţile sau cheltuielile acestui sistem;
1) ca problemă a echilibrării verticale, care se referă la echilibrul în repartizarea veniturilor
între verigile sistemului bugetar;
2) ca problemă a echilibrării orizontale, care are în vedere corespondenţa (suficienţa)
veniturilor unităţilor teritoriale formate în cadrul sistemului bugetar şi al cheltuielilor lor.
În ceea ce priveşte primul aspect, echilibrarea structurală a sistemului bugetar, există o
necesitate impusă de teoria economică, iar problema realizării acesteia în practică rămâne
nesoluţionată. Astfel, apare necesitatea analizei dezechilibrului structural, care persistă în
economiile mai multor ţări. Egalitatea dintre veniturile şi cheltuielile sistemului bugetar este,
deseori, teoretică, ceea ce în practica economică poate apărea în mod accidental. În realitate,
diferenţa dintre cele două părţi ale bugetului are la bază câteva situaţii:
a) existenţa inegalităţii iniţiale, se are în vedere deficitul (excedentul) bugetar în punctul 0,
având aceeaşi tendinţă în dinamică;
a) existenţa egalităţii iniţiale în punctul 0, însă în dinamică are loc neconcordanţa dintre
ritmul de creştere al veniturilor şi al cheltuielilor sistemului bugetar;
b) existenţa unei situaţii mixte, combinate, atunci când neconcordanţa dintre volumul
veniturilor şi cheltuielilor bugetare, în punctul iniţial, devine tot mai crescândă în dinamică.
Din cele trei situaţii prezentate, cel mai frecvent întâlnită şi specifică pentru Republica
Moldova, este situaţia mixtă. Veniturile bugetare şi necesităţile sistemului bugetar nu se egalează
în punctul iniţial, mai mult, există o diferenţă semnificativă în ritmul creşterii lor, adică o
dinamică dezechilibrată. Dimensionarea dezechilibrului financiar public poate fi realizată prin
diverse metode, care se grupează astfel:
• clasice, respectiv pentru dimensionarea deficitului convenţional;
• moderne, care permit dimensionarea deficitului curent, deficitului bugetului public
naţional, deficitului ce măsoară contribuţia diferitelor tranzacţii guvernamentale la cererea
agregată, deficitului intern, deficitului extern, deficitului conjunctural, deficitului structural,
deficitului ajustat ciclic, deficitului primar, deficitului operaţional, deficitului fiscal, deficitului
virtual şi deficitului geamăn.
Determinarea mărimii dezechilibrului financiar se face în funcţie de veniturile şi
cheltuielile bugetare ce se iau în considerare. În general, literatura economică de specialitate
defineşte dezechilibrul structural ca neconcordanţa dintre veniturile bugetare şi cheltuielile
primare. De asemenea, se presupune că volumul cheltuielilor primare este determinat atât de
ansamblul legilor şi actelor normative ce reflectă obligaţiile guvernului, cât şi de eficienţa
privind finanţarea serviciilor publice.
Din punct de vedere al practicii macroeconomice, asistăm la o politică unilaterală de
corectare a dezechilibrului, care presupune egalarea veniturilor şi a cheltuielilor în punctul
„zero” (iniţial). Pentru Republica Moldova, o asemenea măsură s-a realizat prin efectuarea
cheltuielilor în limitele veniturilor real încasate.
În acest sens, prezintă interes determinarea deficitului fiscal primar, care ia în calcul veniturile
fiscale obţinute din însumarea veniturilor, de la încasarea impozitelor şi taxelor şi din
contribuţiile la asigurările sociale, inclusiv contribuţia la fondul de asigurări obligatorii de
asistenţă medicală din ultimii 2 ani, comparându-se cu volumul total al cheltuielilor primare la
nivelul bugetului public naţional.
În ceea ce priveşte aspectul dinamic, sistemul bugetar poate fi considerat echilibrat atunci
când creşterea anuală a veniturilor bugetare corespunde ritmului de creştere a cheltuielilor
primare. În acest sens, sunt utilizaţi indicatorii elasticităţii veniturilor şi a cheltuielilor publice.
Totodată, trebuie să menţionăm că valabilitatea acestor evaluări poate fi considerată de
bază, atunci când volumul şi ritmul de creştere a cheltuielilor sunt determinate de obligaţiile
bugetare şi nu de volumul veniturilor încasate. Dacă constrîngerile bugetare sunt foarte
restrictive, astfel, încât poate fi eliminată chiar şi o anumită parte din cheltuielile publice minim
necesare, atunci ritmul creşterii cheltuielilor va fi determinat, în mod unilateral, de ritmul
creşterii veniturilor. Pe de altă parte, întotdeauna există acel minim necesar al cheltuielilor
bugetare, care trebuie să fie realizat (finanţat), indiferent de volumul veniturilor colectate.
Având în vedere cele expuse, dezechilibrul sistemului bugetar poate fi privit prin prisma
a două situaţii şi anume:
a) cheltuielile sunt determinate de obligaţiile statului privind finanţarea serviciilor
publice;
a) cheltuielile se efectuează la un nivel minim admis, fără posibilitatea micşorării acestora,
chiar dacă se înregistrează o scădere a veniturilor încasate.
Din situaţiile evidenţiate mai sus, rezultă complexitatea situaţiei intermediare existente
în ţara noastră, atunci când volumul cheltuielilor publice se determină exclusiv în funcţie de
veniturile obţinute.
Problematica dezechilibrului structural poate fi completată prin includerea în analiză a
componentei – cheltuieli de deservire a datoriei (curente) de stat. Astfel, veniturile bugetare
anuale asigură finanţarea nu numai a cheltuielilor primare bugetare, ci şi a cheltuielilor privind
deservirea curentă a datoriei de stat. În această situaţie, asigurarea echilibrului primar trebuie să
fie în funcţie de 2 variabile: cheltuielile pentru deservirea datoriei de stat şi raportul între datoria
de stat şi PIB
În final, poate fi evidenţiată şi o a treia posibilitate de analiză a echilibrului bugetar. În
situaţia existenţei unui excedent bugetar general, considerat stabil, echilibrarea întregului sistem
bugetar poate fi evaluată ţinând seamă de datoria de stat generală. În acest caz, ritmul de creştere
a veniturilor bugetare trebuie să corespundă ritmului de creştere a cheltuielilor bugetare generale
şi a sumelor destinate stingerii datoriei. Prin urmare, putem evidenţia următoarele tehnici de
evaluare a echilibrului structural relativ al sistemului bugetar:
- echilibrarea statică a cheltuielilor primare şi a veniturilor bugetare;
- echilibrarea dinamică a cheltuielilor primare şi a veniturilor bugetare;
- echilibrarea statică, respectiv dinamică a veniturilor şi a cheltuielilor bugetare generale
(primare şi a cheltuielilor pentru deservirea datoriei de stat);
- echilibrarea cheltuielilor generale, inclusiv a sumelor destinate stingerii datoriei de stat
generale cu veniturile bugetare.
Necesitatea diferenţierii elementelor componente a dezechilibrului structural general în
cadrul analizei este determinată de posibilitatea elaborării unor măsuri concrete privind
echilibrarea sistemului. În funcţie de cauza apariţiei abaterilor în componenta analizată, pot fi
întreprinse şi măsurile optime de corectare. Evident că implementarea unor măsuri de corectare
necorespunzătoare caracterului sau cauzei ce a declanşat discrepanţa va conduce la agravarea
situaţiei. De exemplu, încercarea de corectare a componentei dinamice a dezechilibrului
structural printr-o simplă egalare a cheltuielilor bugetare la volumul încasărilor (cazul politicii
bugetare actuale promovate în Republica Moldova), poate avea efecte pozitive doar pe o
perioada scurtă şi cu condiţia ca mărimile prognozate ale indicatorilor respectivi să corespundă
celor realizate.
În ceea ce priveşte problema echilibrării verticale, care se referă la echilibrul în
repartizarea veniturilor între verigile sistemului bugetar, aceasta constituie una din preocupările
prioritare ale teoriei şi practicii bugetare contemporane. Echilibrul vertical al sistemului bugetar
constituie unul din obiectivele majore ale politicii generale de echilibrare bugetară, având drept
scop determinarea rolului şi sferei de cuprindere a fiecărei verigi, precum şi redistribuirea
fondurilor limitate în funcţie de priorităţi. Încercarea permanentă de optimizare a structurii
sistemului bugetar derivă din influenţa acesteia asupra utilizării cheltuielilor publice. În ţara
noastră, verigile sistemului bugetar sunt reprezentate de bugetul de stat, bugetele locale, bugetul
fondului asigurărilor sociale de stat, fondurile extrabugetare şi, mai recent, de bugetul fondului
asigurărilor medicale obligatorii. O astfel de structurare a sistemului presupune anumite relaţii de
interdependenţă şi de corelare, cât şi delimitarea concretă a activităţilor şi obligaţiilor fiecărei
verigi, în scopul mobilizării şi repartizării fondurilor financiare publice.
Echilibrarea verticală presupune asigurarea echilibrului fiecărei verigi componente. Una
din problemele legate de politica bugetară, este cea a existenţei incertitudinii efectelor de
redistribuire, în sensul că eficienţa redistribuirii verticale a veniturilor este incertă, deoarece
rezultatul efectiv este insuficient cunoscut.
Evoluţia indicatorilor bugetului de stat este prezentată în tabelul 2.3

Tabelul 2.3. Dinamica excedentului /deficitului bugetului de stat al Republicii


Moldova în anii 1999-2007

Indicatori 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Veniturile 2291,7 3134,2 2905,3 3371,2 4571,7 5613,4 7951,9 10918 13954,
bugetului de stat,
total 3
În venituri 59,3 49 47 48,4 49,2 54 48,4 61 62,5
publice
Ponderea În PIB 19,6 15,3 14,9 16,5 17,5 21,6 16,5 20,4 21,6
(%)
Cheltuielile 2853,1 3363,5 2937,6 3555,6 4255,0 5411,9 6954 11297, 14453,
bugetului de stat,
total 1 3
Ponderea În cheltuieli 60,7 51 46,5 46,5 48,1 50 46,5 62 62
(%) publice
În PIB 21,0 15,4 15,8 15,4 16,9 19 15,4 21 19
Cheltuielile 2282,8 2553,5 2259,1 2461,2 3045 3773,1 4332 3791 4332
bugetului de stat
(fără transferuri
totale)
Ponderea În cheltuieli 46 39 32,1 33,3 33,5 31,1 33,3 33,5 31,1
(%) publice
În PIB 15,9 12 10,9 11 11,8 11,8 11 11,8 11,8
Excedentul -3,8 -1,4 -0,1 -0,9 1,1 0,6 2,7 -3,5 -3,5
/deficitul bugetar
în PIB

În primul rând, trebuie subliniată ponderea semnificativă a resurselor financiare


concentrate la nivelul acestui buget, în medie, de 50 % din totalul veniturilor publice şi 18% în
PIB, care corespunde scopurilor propuse şi permite realizarea acestora. În al doilea rând,
volumul cheltuielilor bugetului de stat reprezintă circa 55% din cheltuielile bugetului public
naţional sau 20% în PIB şi depinde de elementele componente, determinînd deficitul bugetului
de stat în anii 1997-2002. În al treilea rând, datele tabelului reflectă ponderea importantă a
transferurilor de la bugetul de stat, care, în perioada analizată, au constituit 20%-40% din
volumul total al acestui buget. Dacă nu se ia în considerare mărimea transferurilor, soldul
bugetului de stat a fost excedentar în fiecare an. În al patrulea rând, se observă că excedentul
bugetar înregistrat în ultimii ani se datorează atât scăderii ponderii cheltuielilor în PIB, cât şi
creşterii constante a veniturilor bugetului de stat.
O altă verigă a sistemului bugetar, care constituie partea integrantă a bugetului
consolidat, se referă la bugetele locale. Importanţa bugetelor locale derivă din funcţia principală
a acestora şi anume: realizarea măsurilor pentru satisfacerea necesităţilor social-economice şi
culturale ale populaţiei şi pentru dezvoltarea teritoriului din subordine. Prin Legea privind
sistemul şi procesul bugetar al Republicii Moldova (art. 50), bugetele locale nu pot avea deficit
bugetar cu excepţia unor situaţii determinate de aceeaşi lege, bugetelor locale legislaţia prevede
transferurile. Tabelul 2 din anexa 2.
Importanţa transferurilor bugetare derivă dintr-o dublă semnificaţie a acestora, uneori
contradictorie şi anume: pe de o parte, există necesitatea obiectivă de susţinere a unor unităţi
teritoriale, care nu pot, prin performanţele sale economice, să-şi acopere cheltuielile şi, pe de altă
parte, aceasta creează unele inconveniente unităţilor puternice din punct de vedere economic, cât
şi realizarea insuficientă a potenţialului economic al administraţiilor nevoiaşe.
Ponderea veniturilor bugetelor locale în volumul total al veniturilor publice este destul de
importantă, variind între 26% şi 35%, respectiv circa 10,5% din PIB, însă partea semnificativă a
acestora de 31,8% este asigurată de transferurile bugetului de stat. În ultimii ani, se observă
restrângerea proporţiei acestei verigi în totalul sectorului public.
O altă verigă a sistemului financiar public este bugetul asigurărilor sociale de stat, care
prin reformele promovate în ultimii ani capătă o importanţă tot mai crescândă, atât financiar, cât,
mai ales, prin impactul economico-financiar asupra întregii societăţi. Dinamica indicatorilor
financiari ce caracterizează situaţia la nivelul acestei verigi este prezentată în tabelul 3 din anexa
3.
Având o menire specială în cadrul sistemului financiar, cât şi la nivelul economiei,
veniturile acestui buget deţin o pondere medie de 8% în produsul intern brut şi de 25% în
veniturile publice globale. Însă, şi în cazul bugetului asigurărilor de stat, transferurile asigură
aproximativ 18% din nevoile financiare. Datele prezentate în tabel arată că cheltuielile se înscriu
în limitele veniturilor, înregistrându-se soldul excedentar pe întreaga perioadă analizată.
Totodată, observăm o tendinţă de scădere, de la an la an, a principalelor componente, determinate
de schimbările legislative intervenite în sistemul asigurărilor. O altă problemă, care influenţează
acest buget în mod direct, este legată de cetăţenii Republicii Moldova ce activează în străinătate,
care fără a plăti cotizaţii rămân în afara sistemului de asigurări. În acest context, credem că este
necesară evaluarea experienţei ţărilor dezvoltate şi, în special, a comunităţii Europene, care ar
permite implementarea unui sistem flexibil.
O pondere tot mai crescândă, în cadrul resurselor financiare publice, revine fondurilor
extrabugetare. După cum a fost menţionat, procesul de debugetizare în cadrul sistemului bugetar
capătă proporţii importante. Destinaţiile acestor fonduri sunt diferite, însă, la nivelul bugetului
public naţional, se asigură acoperirea nevoilor de resurse financiare, permiţând echilibrarea
întregului sistem.
Tabelul 2.4. Dinamica excedentului fondurilor şi mijloacelor extrabugetare
(speciale) în anii 1999-2007
Indicatorii 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Total venituri 202,6 315, 417, 777, 794, 1040,3 1191,1 1806,7 2493,8
extrabugetare, mln. Lei
8 3 2 9
Ponderea în veniturile 5,1 6 7,0 9,0 8,4 9,1 8,1 10 10,4
totale ale bugetului
public naţional, %
Ponderea în PIB, % 1,6 1,9 2,1 3,4 2,8 3,2 3,2 3,2 3,2
Cheltuielile totale 176,4 274, 377, 589, 715, 852,3 1023,5 1224, 1312,9
extrabugetare, mln. Lei
9 6 1 5 8
Ponderea în cheltuielile 4 4,9 6,5 7,7 7,8 7,6 7,3 8,6 9,3
bugetului public naţional,
mln. lei
Ponderea în PIB, % 1,4 1,7 1,9 2,6 2,6 2,6 2,8 2,6 2,8

Analiza datelor din acest tabel reflectă un trend crescător al participării fondurilor
extrabugetare la redistribuirea produsului intern brut, care, în ultimii trei ani, se situează la
nivelul mediu de 3,0% din PIB. Deficitul bugetar al acestei verigi este interzis prin lege, astfel
încât soldul pozitiv înregistrat în perioada analizată creşte odată cu ponderea veniturilor
extrabugetare. De-a lungul timpului mecanismul formării şi monitorizării acestor fonduri a
suferit o serie de modificări. Pentru perioada 1997-1999, fondurile bugetare au fost incluse în
resursele extrabugetare, iar resursele extrabugetare ale instituţiilor finanţate de bugetele locale au
fost incluse în bugetele locale. În anii 2000-2004, mijloacele şi fondurile extrabugetare sunt
excluse din bugete şi monitorizate separat, asigurând transparenţa în urmărirea veniturilor şi
cheltuielilor acestor fonduri. Modificările legislative din 2005 privind includerea mijloacelor şi
fondurilor speciale în componenţa bugetului de stat permit realizarea unor aprecieri globale, mai
exacte în ceea ce priveşte sistemul finanţelor publice, însă nu pot fi benefice din punct de vedere
al transparenţei informaţiilor, cât şi al monitorizării eficiente asupra cheltuielilor din aceste
fonduri.
Din analizele efectuate privind echilibrarea verticală a sistemului bugetar, se observă
importanţa acordată şi ponderea însemnată a transferurilor interbugetare. În cadrul bugetelor
locale, bugetului asigurărilor sociale de stat şi, în ultimii ani, fondurilor asigurărilor medicale
obligatorii, transferurile deţin un loc special în asigurarea finanţării acestor bugete. În realitate, o
asemenea evoluţie reflectă deformarea structurală a sistemului bugetar, distribuirea iraţională a
resurselor, cât şi ineficienţa mecanismelor de redistribuire a potenţialului financiar.
Cu toate că au fost sporite împuternicirile privind autonomia şi managementul financiar,
autonomia autorităţilor publice de nivelul I rămâne până în prezent limitată. Această situaţie se
exprimă prin dependenţa autorităţilor publice locale de nivelul I (sate, comune, oraşe) faţă de
autorităţile publice de nivelul II (raioane, municipii) privind formarea bugetelor proprii, dat fiind
că prin legislaţie nu este stabilită o cotă fixă sau minimă de defalcări de la veniturile generale de
stat pentru bugetele unităţilor administrativ-teritoriale.
O altă problemă majoră, care caracterizează în prezent relaţiile interbugetare, este
tendinţa autorităţilor publice locale de diferite niveluri de a subestima baza fiscală în scopul
majorării transferurilor de la bugetul de stat. Actualul sistem de transferuri nu dispune de un
mecanism pentru încurajarea efortului fiscal local şi a eficienţei cheltuielilor publice. Ca şi la
nivelul central, procesul de planificare bugetară la nivel local are un şir de deficienţe, dintre care
principalele sunt capacităţile scăzute de elaborare a prognozelor financiare pe termen mediu şi
lipsa fazei de analiză şi planificare strategică.
CONCLUZII ŞI RECOMANDĂRI

Pentru rezolvarea problemelor social - economice în ţările cu economie de tranziţie sunt


aplicate cu succes mecanismele de intervenţie a statului cît şi instrumentele mecanismului de
piaţă. Neajunsurile şi caracterul restrîns ale pieţii fac necesară şi justificată intervenţia statului în
economie.
Experienţa aplicării finanţelor statului în reglarea macroeconomică de către alte state
reprezintă pentru Republica Moldova un interes incontestabil deoarece finanţele statului joacă un
rol important în petrecerea reformelor economice în ţară.
La momentul de faţă una din sarcinile principale este atingerea stabilităţii economice şi
fianciare. Direcţia principală a politicii financiare trebuie să fie reper al stabilizării sistemului
financiar şi creării condiţiilor pentru investiţii.
Actuala politică bugetară, promovată de Guvernul R.M poartă un caracter pasiv, fără a
contribui esenţial redresării stării de criză. Necesitatea modificării ei este indiscutabilă.
Problema principală a politicii fiscal-bugetare a Republicii Moldova în domeniul
veniturilor este identificarea echilibrului între necesitatea majorării veniturilor ca sursă principală
a cheltuielilor, direcţionate spre reducerea sărăciei, precum şi necesitatea susţinerii mediului de
afaceri, care este factorul principal de creştere economică,
Se impune concluzia că direcţia de transformare a politicii bugetare actuale într-o politică
activă este anume promovarea unor contribuţii considerabile ale statului la relansarea activitaţii
economice.
Pentru susţinerea acestui scop s-a studiat experienţa altor state în vederea aplicării
intervenţiei guvernamentale pentru redresarea activităţii economice. Cercetările efectuate au
contribuit la dererminarea factorilor ce influenţează deficitul bugetar şi marimea lui. Între
deficitul bugetului şi factorii, ce-1 afectează au fost stabilite anumite corelaţii de
interdependenţă. Căile de dezvoltare al cercetării au adus la elaborarea unui model al politicii
bugetare active alternative celei actuale

BIBLIOGRAFIE

1. Legea Republicii Moldova privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847 din
24.05.96 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 1997. - Nr. 19-20. – 27 martie.
2. Legea bugetului de stat pe anul 2003 nr. 1463-XV din 15.11.2002 // Monitorul Oficial al
Republicii Moldova. – 2002. - Nr. 166-168. - 10 decembrie.
3. Hotărârea Guvernului Republicii Moldova cu privire la aprobarea Strategiei de dezvoltare
social-economică a Republicii Moldova până în anul 2005, nr.1415 din 19.12.2001 //
Monitorul Oficial al Republicii Moldova. –2002. - Nr. 55-8. - 10 ianuarie.
4.. Hotărârea Guvernului Republicii Moldova privind Direcţiile principale ale politicii
bugetar-fiscale şi cadrul cheltuielilor pe termen mediu (2003-2005) nr. 693 din 3 iunie
2002, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 96-99 din 5 iulie 2002.
5. Note metodologice privind elaborarea de către autorităţile administraţiei publice locale a
proiectelor de buget pe anul 2005 şi estimările pe anii 2006-2007 // Ministerul Finanţelor.
6. Allen R. Administrarea cheltuielilor publice - manual de referinţă pentru ţările în tranziţie //
R. Allen, D. Tommaşi - Bucureşti: Pro Transilvania, 2002.
7. Brezeanu Petre. Finanţe publice şi fiscalitatea între teorie şi practică / Petre Brezeanu –
Bucureşti: România de Mâine, 1998.
8. Casian A. Tranziţia: retrospective şi perspective, politica bugetar-fiscală / A. Casian, A.
Petroia – Chişinău: GUNIVAS, 2002.
9. Câmpeanu E. Politici moderne privind echilibrul financiar public / E.Câmpeanu, Bucureşti:
Editura Universitară, 2005.
8. Cobzari L. Metodologia planificării bugetare: elaborare de buget / L. Cobzari, T. Manole –
Chişinău: CEP USM, 2004.

ANEXA 1

Tabel 1 Dinamica veniturilor financiare publice ale sistemului bugetar în anii 1997-
2007

Indicatorii 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Venituri totale ale 3550 3560 3946 5280 5923 7432, 9430, 11407 14694 1784 2229
Bugetului Public 2 1 ,6 ,9 5,2 2
Naţional, mln.lei
Ponderea în PIB, % 39,8 39,0 32,0 33,0 31,3 33,7 34,1 35,6 39,9 40,4 40
Veniturile Bugetului de 1916 2023, 2291, 3134, 2905, 3371, 4571, 5613, 7951, 1091 1395
Stat ,0 8 7 2 3 2 7 4 9 8 4,3
Ponderea În veniturile 54 58,1 59,3 49 47 48,4 49,2 54 56,8 61 62
totale
În PIB 23,7 19,4 19,6 15,2 15,3 16,5 17,5 21,6 22,2 20,4 21,6
Veniturile Bugetelor 823, 696,2 738,6 954,1 1419, 1713, 2083, 1935, 2137, 4178 5495,
Locale fără
transferuri şi 4 4 2 6 9 5 8
Ponderea În veniturile 23,1 18,7 18,1 24 24 22 17 14,5 19,6 26,2 25,2
totale
În PIB 9,2 5,7 5,9 7,4 7,7 7,5 6 5,8 7,6 12,3 7,4
Veniturile Bugetului 729 779,5 781,2 1005, 1299, 1643, 1978, 2492, 2972, 3665, 4332,
Asigurărilor Sociale
Stat , fără transferuri, 2 2 8 2 5 2 6 7
Ponderea În veniturile 20,3 19,8 19,1 17,8 23 21 22 20,2 22 20,5 19,4
totale
În PIB 8,2 6,4 6,3 5,6 7,4 7,1 7,8 8,1 8,6 8 9,3
Venituri extrabugetare, 122, 131 202,6 315,8 307,1 704,1 794,9 1040, 1191, 1806, 2493,
total 40 3 1 7 8
Ponderea În veniturile 3,4 5,1 6 5,2 9,4 8,4 9,1 8,1 3,2 10,1 11,2
totale
În PIB 1,3 1,6 1,9 1,6 3,2 2,8 3,2 3,2 1,4 3,5 3
Veniturile Fondului de * * * * * * 1,7 325,5 442,2 523,7 783,7
Asigurări Obligatorii
de Asistenţa Medicală,
mln.lei
Ponderea În veniturile * * * * * * 2,8 3 3 3,2 3,5
totale
În PIB * * * * * * 1 1,2 1,4 1,2 1,4

ANEXA 2

Tabelul 2 Dinamica excedentului /deficitului bugetelor locale din Republica


Moldova în anii 1999-2007

Indicatori 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Veniturile bugetelor 1024,0 1429,6 1797,5 2437 2907,4 2942 3785, 4678,3 5495,8
locale, mil. lei

Ponderea În venituri 27 30 32,7 30,6 25,7 25,7 30,6 26,2 24,6


(%) publice totale
În PIB 8,9 9,4 10,8 10,5 9,19 10,3 10,5 12,3 10,3
Din totalul veniturilor 707,9 954,1 1419,4 1713,2 2083,6 1935,9 2137,5 3302,9 3918,5
bugetelor locale:
- veniturile bugetelor
locale proprii

- transferuri de la bugetul 316,1 475,5 378 723,8 822,7 865,9 1465,6 1375,4 1577,2
de stat
Ponderea În veniturile 33,2 21 29,7 28,3 29,4 38,7 28,3 29,4 28,7
totale ale
bugetelor
locale
(%) În PIB 3 3 3 3 2,7 4 3 2,7 3
Cheltuielile bugetelor 960,2 1388 1767,7 2359,7 2788, 2924,2 3782 6308,1 5958,6
locale, mil. lei 6
Ponderea În cheltuieli 25 30 31 30,3 26 27,1 30,3 26 27,1
(%) publice totale
În PIB 8,7 9,3 10,5 10,2 9,14 10,3 10,2 12,5 10,3
Excedentul bugetelor 0,5 0,2 0,1 0,3 0,4 0,05 0 0,05 0
locale în PIB, %

ANEXA 3

Tabelul 3 Dinamica excedentului / deficitului bugetului asigurărilor sociale de stat al


Republicii Moldova, în anii 1999-2007

Indicatori 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Veniturile bugetului 907,9 1343,5 1604,3 2015,1 2365, 2947, 3690 4347,7 5157,2
asigurărilor sociale de
stat, mln. lei 5 9
Ponderea În veniturile 25 27 27 25,1 25,8 25,1 25,1 27,5 25,8
(%) publice totale
În PIB 8,3 8,4 8,9 8,5 9,2 10 8,5 11 10
Veniturile bugetului 781,2 1005,2 1299,2 1643,8 1978, 2492, 2972,2 3661,5 4332,7
asigurărilor sociale de stat
fără transferuri, mln.l 2 5
Ponderea lor în totalul 18,1 16,6 20 22 21 22 20,2 22 20,2
veniturilor bugetului
public naţional
Transferuri de la bugetul de 124,8 334,5 300,5 371,4 387,3 455,3 717,8 661,1 791,7
stat,
Ponderea În veniturile 24,9 18,7 18,4 16,4 15,4 19,4 16,4 16,4 19,4
transferarilor totale BASS
(%)_________
În PIB 2,1 1,6 1,6 1,4 1,4 1,9 1,4 1,4 1,9
Cheltuielile bugetului 888,6 1342,4 1373,3 1847,6 2173, 2768, 3691,7 4378,1 5244,5
asigurărilor sociale de stat,
mln. lei 8 9
Ponderea În cheltuieli 24,2 23,8 24,1 23,7 24,6 26,5 23,7 27,5 26
(%) publice totale
În PIB 8,3 7,2 8,2 7,8 8,6 10 7,8 11 10
Excedentul BASS în PIB, 0,1 0 1,2 0,7 0,7 0,6 -0,004 -0,1 -0,05
(%)