Silabo Lab Adm Pública I

UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS

MODALIDAD A DISTANCIA
PERIODO ACADEMICO 2020 - 2020
UNIDAD DIDÁCTICA
LABORATORIO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA I
Carrera: Administración Pública

Nivel: 9no.
Número de créditos: 5
TUTOR:
Dr. Juan Carlos Marcillo, MBA.
Quito - Ecuador
INDICE
Contenido
2. INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................................. 5
3. BIBLIOGRAFIA BÁSICA Y COMPLEMENTARIA ................................................................................... 5
BÁSICA ......................................................................................................................................................... 5
COMPLEMENTARIA................................................................................................................................... 6
NETGRAFIA ................................................................................................................................................. 6
4. IMPORTANCIA DE LA ASIGNATURA ..................................................................................................... 7
5. RELACIÓN CON OTRAS ASIGNATURAS ..................................................................................................... 7
DESARROLLO DE LAS UNIDADES DE APRENDIZAJE ............................................................................ 8
PRIMER HEMISEMESTRE .............................................................................................................................. 8
6. UNIDAD I: DESARROLLO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ......................................................... 8
6.1. Origen y Evolución de la Administración como disciplina académica................................................... 8
6.2. Concepciones Científicas sobre Administración. ........................................................................ 10
6.2.1. El enfoque clásico de la Administración .................................................................................... 11
6.2.2. El enfoque conductista de la administración. ................................................................................ 11
6.2.3 El enfoque de la administración científica ...................................................................................... 11
6.2.4. El período posterior a la segunda guerra mundial .......................................................................... 12
6.3. Concepto de Estado ..................................................................................................................... 13
6.3.1. La Constitución .............................................................................................................................. 14
6.3.2. Funciones y estructuras del Estado ................................................................................................ 15
6.3.4. El Gobierno ................................................................................................................................. 16
6.4. Definición de la administración Pública ...................................................................................... 20
7. UNIDAD II: LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA .......................................................................................... 21
7.1. La Nueva Gestión Pública ..................................................................................................................... 21
7.2. Los principios orientadores de la nueva Gestión Pública ...................................................................... 23
7.3. Privatización.......................................................................................................................................... 28
2
7.3.1Privatización, gasto público y crecimiento económico ......................................................................... 30
7.4. Métodos de la nueva gestión pública..................................................................................................... 34
7.4.1. Funciones Gerenciales ................................................................................................................... 35
7.4.2. Gerencia Pública y Gerencia Privada ............................................................................................. 35
7.5. El Estado y la Administración Pública .................................................................................................. 35
7.5.1. Administración Centralizada y descentralizada ............................................................................. 36
7.5.2. Descentralización, delegación y desconcentración. ....................................................................... 37
7.5.3. Desconcentración de funciones ...................................................................................................... 38
7.5.4. Delegación de funciones ................................................................................................................ 38
7.5.5. La introducción de las técnicas del management privado en el sector público............................... 39
7.5.6. Las Administraciones Públicas en su calidad de poderes públicos ................................................ 41
7.5.7. Los procesos de creación de valor en el Sector Público. ................................................................ 41
7.5.8. La dificultad de medir el valor creado por la acción de las administraciones públicas ................. 42
9. UNIDAD III: DIAGNÓSTICO EMPRESARIAL ........................................................................................... 43
9.1. Generalidades del diagnóstico ............................................................................................................... 43
9.2. FODA .................................................................................................................................................... 44
9.2.1. Importancia del Análisis FODA .................................................................................................... 44
9.3. Marco Lógico ............................................................................................................................................ 45
9.3.1Árbol del Problemas ........................................................................................................................ 45
9.3.2. Árbol de Soluciones ....................................................................................................................... 46
9.3.3. Matriz del Marco lógico ................................................................................................................. 46
9.4 Pasos del Método de Marco Lógico ....................................................................................................... 47
9.4.1 Análisis de participación. ................................................................................................................ 47
9.4.2. Análisis de los problemas .............................................................................................................. 48
9.4.3. Análisis de los Objetivos................................................................................................................ 48
9.4.4. Análisis de Alternativas ................................................................................................................. 48
9.4.5. Matriz de Planificación de Marco Lógico ...................................................................................... 49
3
10. UNIDAD IV: PLANIFICACIÓN DEL ECUADOR .................................................................................... 51
10.1. Objetivos del Plan Toda Una Vida ...................................................................................................... 51
10.2. Políticas ............................................................................................................................................... 52
10.3. Metas ................................................................................................................................................... 52
10.4. Estrategia Territorial Nacional ............................................................................................................ 53
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2. INTRODUCCIÓN
La globalización de la economía, el desarrollo tecnológico, el gran efecto del cambio y el

intenso movimiento en búsqueda de la calidad obliga a las organizaciones y especialmente a
los individuos a adquirir un rol competitivo a fin de insertarse en las nuevas exigencias del
mundo cambiante.
De ahí que la preparación de los profesionales en los centros educativos de nivel superior se
torne exigente con el propósito de que al finalizar la carrera, puedan adquirir una serie de
conocimientos que al complementarlos con una sólida calidad moral y ética, podamos
enfrentar los desafíos que se presentan en la cotidianidad de la vida personal y de trabajo
El éxito en la asimilación de esta asignatura depende de la dedicación y constancia que le

otorgue al estudio; con esta finalidad deberá trabajar progresivamente; sin pérdida de tiempo.
Bienvenido al estudio de esta materia, asista con toda confianza a las tutorías para absolver
las inquietudes necesarias que estaré presto a colaborar con usted y de esta manera aportar
para que su formación profesional llegue a feliz término.
Competencia de la asignatura: Ejecuta los conocimientos de Administración Pública en

una empresa ecuatoriana, la misma que es previamente analizada, para obtener un
diagnóstico que permita la implementación de métodos y gestiones en los cuales la
Administración Científica se manifieste, para cumplir con los objetivos de usuarios,
funcionarios y de la institución.
3. BIBLIOGRAFIA BÁSICA Y COMPLEMENTARIA
recordar
BÁSICA:
• Aguilar Villanueva, Luis. 2007. Gobernanza y Gestión pública. México, Mx. Plaza
Edición .s.n.p.
• Guerrero, Omar. 1986. La Teoría de la Administración Pública. Editorial Harla.

México.
5
COMPLEMENTARIA:
• Rodríguez Peñaherrera, 1987. Administración Pública Ecuatoriana. Breve Recuento

Histórico y algunas ideas para planificar su cambio. Instituto latinoamericano de
Investigaciones Sociales. Quito – Ecuador.
• Certo, Samuel; ADMINISTRACIÓN MODERNA, Octava edición, Pearson

Educational, Bogotá – Colombia, 2000.
• García Silva Francisco; Administración Pública Local. 2da. ed., Taller gráfico
“Nuevo Día”.
• García Herreros Orlando, 2007. Manual de Administración Pública. 3ra. edición.
NETGRAFIA:
Pautas para citar textos y hacer listas de referencias según las normas de la American
Psichological Association (APA)
http://funes.uniandes.edu.co/1530/
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4. IMPORTANCIA DE LA ASIGNATURA
Actualmente el mundo se caracteriza por una economía globalizada, desarrollo tecnológico

acelerado, impactos medio ambientales, búsqueda constante de la calidad; lo que exige a las
Instituciones y especialmente a los individuos a adquirir un rol competitivo.
En tal virtud la preparación de los profesionales en Administración Pública, en nuestro

centro de educación superior se torna exigente con el propósito de que, al finalizar la
carrera, puedan ser profesionales capaces de enfrentar los desafíos del mundo moderno.
5. RELACIÓN CON OTRAS ASIGNATURAS
Laboratorio de Administración Pública I se relaciona con muchas asignaturas, iniciando por

todas aquellas que son parte de la carrera de Administración Pública, pero además con la
Sociología, con la Psicología, Estadística, con la Matemática, con la Ética Profesional, con
el Derecho, etc.
7
DESARROLLO DE LAS UNIDADES DE APRENDIZAJE
PRIMER HEMISEMESTRE
6. UNIDAD I: DESARROLLO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
6.1. Origen y Evolución de la Administración como disciplina académica.
Las actuales concepciones administrativas son el resultado de un proceso iniciado en los

mismos albores de la humanidad y que ha venido evolucionando y adquiriendo sus propios
perfiles a través de diferentes épocas y etapas.
Dicho proceso administrativo se inició como un hecho obligado cuando dos individuos
tuvieron que coordinar sus esfuerzos para hacer algo que ninguno de ellos pudo hacer por sí
solo y evolucionó hasta convertirse en un acto previo y cuidadosamente planificado y racional
que permite alcanzar objetivos con los menores esfuerzos posibles y con las mayores
satisfacciones para los individuos.
El estudio histórico de esa evolución administrativa nos muestra los enfoques que tuvo esta
ciencia en Egipto, China, Grecia y Roma, y la influencia que tuvieron ciertos procedimientos
utilizados en esos lugares sobre algunas prácticas actuales en el campo, entre ellas de la
organización funcional de los poderes del Estado.
El conocimiento de la organización de la Iglesia Católica Apostólica Romana es también

muy interesante para conocer la importancia que tiene en administración el adoctrinamiento
para la prosecución de un objetivo, a pesar de que las estructuras y procedimientos puedan
no satisfacer todos los principios teóricos administrativos.
Las teorías y experiencias de Henri Fayol y Frederick Taylor marcaron una nueva etapa en
la evolución de esa ciencia y la Administración Científica, que postularon ellos y continuaron
8
sus discípulos, viene a ser uno de los medios más efectivos para la tecnificación de las
industrias nacientes en el presente siglo; dicha tecnificación ha influido grandemente también
en el desarrollo económico y el mejoramiento de muchos países por su aplicación en el sector
público.
El origen de la Administración Pública en nuestro país se homologa al surgimiento de esta

disciplina en otros países en cuanto a los vestigios de su contenido; razón por la cual se realiza
una cronología breve con respecto a su aparecimiento y desarrollo.
En las civilizaciones de la antigua Grecia y del Imperio Romano, se encuentran varias

muestras de Administración, en los registros históricos del Gobierno, en los ejércitos y en los
tribunales. Hacia la mitad del siglo XIX, la Administración progresó en concordancia con los
mejores medios de producción disponibles. Comenzaba a usarse los incentivos, las técnicas
de costos y la medición del trabajo.
A finales del siglo XIX, un número mayor de estudiosos, industriales y funcionarios públicos,
se interesaron por la Administración; se prestó atención a la organización, al empleo eficaz
del tiempo y a los controles presupuestarios.
Se dedicaron importantes esfuerzos al desarrollo de una teoría de la Administración y a la

elaboración de una estructura para el pensamiento futuro en lo concerniente a la
Administración.
Más adelante, por el año de 1930, ganó adeptos la idea de que las personas constituyen el
aspecto más importante en la Administración y eso llevó a muchos al estudio de la conducta
humana.
Varias décadas más tarde apareció la informática, aportando un énfasis creciente en los
métodos cuantitativos de análisis en la administración. Significó un nuevo enfoque en esta
asignatura la aplicación de las matemáticas y la estadística. En años más recientes, otros
enfoques, tales como, la concentración en la toma de decisiones, en los servicios; y, los
9
sistemas de información gerencial, han penetrado en la corriente principal del pensamiento
referente a la Administración.
A través de estos diversos adelantos han surgido varios enfoques principales del tema.
Comúnmente se los denomina teoría de la Administración, algunos de los cuáles han abierto
nuevos campos de investigación, mientras que otros son modificaciones o fusión de
conceptos anteriores.
Este análisis debe estar enfocado desde la primera Constitución Ecuatoriana de 1830; una
descripción sucinta de la Administración Pública desde inicios del siglo XX, hasta finales del
mismo.
Finalmente se analizará el nuevo paradigma de las actividades públicas en el sentido de que

su desarrollo no solo significa crecimiento económico, sino que por el contrario, aproveche
racionalmente los recursos y sea equitativamente distribuido.
Alemania, precursora de la Ciencia Administrativa
En Alemania tiene su cuna la tradición administrativa europea a través del concepto de

cameralismo, se asistió desde el siglo xvii al desarrollo de una ciencia aplicada de la
Administración Pública, orientada a estudiar los principios de una administración eficaz y
abordada, principalmente, desde dos perspectivas y momentos históricos diferentes:
• Los llamados cameralistas, a fines del siglo xvii y principios del xviii, quienes se
consagraron principalmente al estudio concreto de las instituciones administrativas existentes
y de los medios para mejorar su funcionamiento.
• Lorenz von Stein, quien en su obra La Teoría de la Administración (1866/67) per- sigue
un objetivo más ambicioso, pues pretende construir una ciencia social enteramente nueva,
capaz de explicar la dinámica de las relaciones sociales y en la cual el conocimiento serviría
de base para la acción administrativa en función de un estado de bienestar social.
Sin embargo, ya para esta época en toda Europa el Derecho Administrativo tendía a
monopolizar el campo de estudios y a ignorar prácticamente toda aportación o análisis no
10
jurídicos. La única excepción notable de este fenómeno lo constituye la obra de Max Weber,
cuyo análisis minucioso de la burocracia ha inspirado a gran cantidad de sociólogos,
primero en Europa y luego, con bastante posterioridad, en Estados Unidos. De hecho el
modelo burocrático de Max Weber y su visión de profesionalización influenciarán el campo
de la administración hasta muy avanzada la segunda mitad del siglo xx y, con algunos ajustes
teóricos, aun después. El modelo burocrático de Max Weber se basa en los principios de
especialización y división de tareas, autoridad jerarquizada, formalización y registro
(archivo) de las comunicaciones internas, profesionalización del personal ejecutivo,
despersonalización de las relaciones, meritocracia y competencia técnica.
Francia, cuna de la Ciencia Administrativa moderna
En Francia se puede percibir también una evolución muy similar a la ocurrida en Alemania.
En el siglo xvii surgió la “Ciencia de la Policía” (“policía”, en este caso, entendida como el
conjunto de los objetivos y aplicación de las políticas de Estado, en lugar de su acepción
moderna de “fuerzas del orden”), que considera la Administración como el arte de dirigir los
asuntos públicos y tiene un propósito esencialmente utilitario. La obra característica de esta
escuela, el Tratado de la Policía de Nicolás de La Mare, publicada entre 1704 y 1710, integra
a la vez la descripción del derecho positivo y de las estructuras administrativas de la época,
e incluso ofrece propuestas para mejorar ambos aspectos, con lo que prefigura ya una ciencia
administrativa (Guerrero, 1986: p. 59).
En el siglo xix una gran cantidad de autores reivindicaron para la ciencia administrativa el
estatus de disciplina científica autónoma. Bonnin, en su obra Principios de Administración
Pública, publicada en 1808, propone que es necesario considerar a la Administración como
la ciencia que estudia y analiza las relaciones entre la sociedad y los administradores, pero
añadió que esta ciencia tiene como propósito último la consecución de una acción eficaz.2
Macarel y Vivien, en obras que continúan en la línea de los estudios realizados por Bonnin
(Guerrero, 1986: p. 66), insisten sobre la distinción entre el Derecho Administrativo y la
Ciencia Administrativa: argumentan que mientras el primero tiene por objeto el
entendimiento de las leyes positivas, la segunda tiene como objeto aquellos fenómenos
sociales que condicionan las acciones administrativas (Guerrero, 1986: p. 161).
11
Sin embargo, a partir de la segunda mitad del siglo xix, el estudio del Derecho
Administrativo, y en particular el de sus aspectos contenciosos, toma un lugar prepon-
derante en el análisis de la actividad gubernamental. Únicamente dos autores intentan hacer
prevalecer una visión no burocrática de la Administración, pero permanecen aislados en gran
medida:
• Henri Fayol, quien tuvo una gran influencia en las corrientes administrativas que se
desarrollaron con posterioridad en Estados Unidos.
• Henri Chardon, quien en su obra El Poder Administrativo (1911) se interroga tanto sobre
los fines de la acción administrativa como sobre las reformas capaces de dilucidar la
confusión entre los ámbitos político y administrativo.
El imperio del Derecho Administrativo sobre la Administración Pública no fue vulnerado en
Europa sino hasta finales del siglo xx, bajo la influencia conjunta de la transformación de la
acción administrativa desatada por el desarrollo tecnológico- económico y de la evolución de
la Ciencia Administrativa norteamericana, que influenciaría a su vez a la concepción europea.
En efecto, bajo la influencia de una ideología tecnocrática, las consideraciones sobre la
racionalidad poco a poco van tomando un lugar preponderante en el estudio de la
Administración. Los juristas, por su parte, se vieron obligados a reconocer que el Derecho
Administrativo no es suficiente por sí solo para definir o explicar toda la acción
administrativa, y particularmente su ineficiencia. Finalmente, los sociólogos han encontrado
en las organizaciones públicas y privadas un amplio y novedoso campo de investigación para
sus estudios, tanto desde la perspectiva organizacional como desde la de las relaciones
humanas.
De hecho, Guerrero considera a Charles-Jean Bonnin como el verdadero padre de la

administración pública en Francia, junto a Lorenz von Stein en Alemania.
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Estudio de la Administración Pública en Europa
Cuadro 2. Los 14 principios de la administración de Henri Fayol
División del trabajo Autoridad y responsabilidad Disciplina

Unidad de mando Unidad de dirección
Subordinación del interés individual al general Remuneración
Centralización
Jerarquización de la autoridad Orden
Equidad Estabilidad Iniciativa
Espíritu de equipo
Fuente: Elaboración propia.
Ciencia Administrativa en Europa Oriental
La evolución de la teoría de la Administración Pública en los países del este de Europa ha

planteado problemas específicos ligados a la propia noción de administración, la cual ha sido
un punto difícil de definir por varias razones:
• Por razones doctrinales: la desaparición del Estado, a la cual hace alusión la sociedad
comunista según los textos de los teóricos de esta doctrina, supone también la desaparición
de la administración.
• Por razones históricas: los revolucionarios bolcheviques de 1917 deseaban actuar en
sentido contrario a la burocracia zarista, por lo cual se esforzaron en suprimir cualquier
diferencia estatutaria entre los agentes del sector administrativo (o bu- rocrático) y del sector
productivo. Más recientemente, por el viraje del sistema político económico hacia un modelo
neoliberal a partir de la caída del muro de Berlín, con las consecuencias ideológicas
subyacentes.
• Por razones prácticas: éstas se fundamentan en la ausencia de diferenciación entre el
sector público y el sector privado en sistemas económicos bajo los cuales la mayoría de las
empresas tenía un carácter colectivista.
Así, el nacimiento y la evolución de la Ciencia Administrativa en estos países ha sido un
13
fenómeno más o menos reciente y producto de una lenta transformación. En una primera fase,
la autonomía del Derecho Administrativo se confunde con el Dereho Constitucional, en razón
del rechazo de la tradicional separación de poderes entre el legislativo y el ejecutivo. Para
otros es integrado a la Ciencia Económica; en este sentido la reglamentación jurídica debe
dar lugar a una reglamentación estrictamente técnica en el marco de la planificación
socialista.
Nos referimos a aquellos países que hasta hace algunos años (1990) estaban bajo un sistema
económico determinado por una economía centralizada (Hungría, Polonia, Bulgaria y Rusia,
entre otros).
En una segunda etapa, en reacción contra los excesos del periodo estalinista, se hizo hincapié
en la protección del individuo y en el control de la legalidad socialista, el cual tuvo como
efecto la revitalización de las disciplinas jurídicas en general, y el derecho administrativo en
particular.
Finalmente, en épocas más recientes, se observó, en razón de las profundas trans-

formaciones económicas, sociales y políticas, la aparición de una ciencia administrativa aun
cuando el objeto específico de estudio no había sido claramente definido. Si bien la mayoría
de los autores asigna a esta disciplina un objetivo utilitario, consistente en el establecimiento
de los principios para la organización de las labores administrativas, dos puntos al menos
quedan en entredicho:
• Si el Derecho Administrativo forma parte de la Ciencia Administrativa, o si son éstas
dos disciplinas distintas y separadas.
• Si la Ciencia Administrativa engloba los problemas de administración en general, o si
se puede distinguir la administración estatal de la administración de las empresas privadas.
Estudio de la Administración Pública en Estados Unidos
De manera general, se puede decir que han sido tres las características esenciales del estudio
de la Administración Pública en Estados Unidos.
• Su carácter eminentemente pragmático; técnico y empírico más que teórico.
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• El desinterés por las preocupaciones de tipo jurídico.
• El paralelismo desarrollado entre las administraciones pública y privada.
Sin embargo, a partir de este marco se pueden distinguir ciertas corrientes doctrinarias
precursoras; de hecho estas corrientes pueden asimilarse a la clasificación histórica propuesta
por Sánchez (2001: p. 90) y que divide su evolución en los periodos clásico (1887-1945),
político (1945-1963) y de “programas” (1964 - actualidad).
6.2. Concepciones Científicas sobre Administración.
Existen grandes desacuerdos sobre cuántos enfoques diferentes existen en la teoría de la

administración y en cuanto a los contenidos que estos enfoques implican; sin embargo,
importantes estudiosos de la ciencia administrativa, concluyen que hay tres enfoques básicos
en administración, estos son:
• El enfoque clásico
• El enfoque conductista
• El enfoque científico.
El estudio de estos enfoques es de suma importancia para comprender cómo se lleva a cabo
las tareas administrativas dentro del sector público ecuatoriano para de esta manera
encaminarlo bajo lineamientos que se ajusten a la realidad del país.
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6.2.1. El enfoque clásico de la Administración. -
El enfoque clásico recomienda a los gerentes que luchen continuamente para aumentar la
eficiencia de la organización e incrementar la producción. Aunque lo fundamental de este
enfoque se desarrolló hace algún tiempo, los gerentes de hoy se preocupan sólo por buscar
“el mejor camino” para hacer el trabajo así como lo hicieron sus antecesores.
Para propósitos de análisis, el enfoque clásico de la administración puede dividirse en dos

áreas distintas. La primera que se denomina teoría de la administración científica y la segunda
área comprendida en el análisis de la administración que se refiere a las funciones de la misma
como un todo.
El enfoque clásico sin embargo, no hace énfasis en la variable humana, la gente de hoy no
parece estar incentivada por los bonos como lo estaba anteriormente; áreas críticas
interpersonales como el conflicto, la comunicación, el liderazgo y la motivación fueron
ignorados por el enfoque clásico.
6.2.2. El enfoque conductista de la administración.-
Este enfoque enfatiza en el aumento de la producción a través de una comprensión de la

gente. De acuerdo con los representantes de este enfoque, si los gerentes entienden a su gente
y adaptan sus organizaciones a ésta, el éxito de la organización generalmente llegará.
Dentro de este enfoque aparece el movimiento de las relaciones humanas, cuyo objetivo es
el de aumentar el éxito organizacional construyendo las relaciones apropiadas con la gente.
Cuando la administración estimula la alta productividad y el compromiso del trabajador hacia
la organización y sus metas, se dice que las relaciones humanas son eficaces.
6.2.3 El enfoque de la administración científica.-
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La escuela de la administración científica es un enfoque administrativo que enfatiza el uso
del método científico y técnicas cuantitativas para incrementar el éxito organizacional.
Por el año de 1965, la escuela de la administración científica estaba siendo utilizada en

muchas compañías y aplicándose a diversos problemas administrativos, como la planeación
de la producción, la ubicación de una planta y el empaque de productos.
6.2.4. El período posterior a la segunda guerra mundial. -
Después de la Segunda Guerra Mundial se amplió la noción del concepto de Administración

Pública. Se rechazó la dicotomía entre administración y política, abriéndose así un nuevo
campo de estudios, a saber, la elaboración administrativa de la política. Los juicios de valor
de los funcionarios del Estado que poseen la responsabilidad de toma de decisiones, los
conflictos entre objetivos, las luchas por el poder y las relaciones tanto con los grupos de
presión como con los legisladores se convirtieron en elementos esenciales de los estudios de
administración. Se introdujeron nuevos elementos en el estudio del proceso administrativo,
en particular en lo referente al análisis de la toma de decisiones y de comunicaciones. La
antigua preocupación por los organigramas y por las relaciones formales jerárquicas y de
autoridad, fue reemplazada por un enfoque mucha más amplio consistente en la consideración
de las organizaciones administrativas como sistemas sociales dentro de los cuales los
empleados mantienen relaciones de interacción de maneras diferentes y que con frecuencia
discrepan de las concepciones e ideas de los directivos que están al frente de distintos
departamentos.
Fue tal el número de objeciones que se levantaron contra el enfoque basado en los principios
administrativos que la propia palabra “principios” perdió el favor de que gozaba. Aun cuando
los mejores expertos en técnicas de dirección han tenido cuidado en condicionar la aplicación
de los principios a las peculiaridades concretas reales de cada caso, algunos otros han
efectuado definiciones de ciertos principios universales referentes a la administración.
Generalmente, estos principios fueron postulados como consecuencias de experiencias
personales o bien como modelos deseables que debería seguirse en cualquier tipo de
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circunstancias. No estaban basados en métodos empíricos de investigación y descansaban en
premisas de principios lógicos de organización más bien que en hechos empíricos y probados
de comportamiento humano en el seno de una organización. El hecho de que se haya
repudiado este enfoque basado en principios generales no significa, sin embargo que se haya
abandonado la búsqueda de una ciencia de la administración. Lo que sucede es que esta
búsqueda se ha asumido sobre bases nuevas: la investigación de comportamiento, la cual pone
a prueba las diferentes hipótesis que se puedan efectuar referentes a diferentes clases de
organizaciones. Por ahora no se ha llegado a un acuerdo con relación a esta ciencia de la
administración, pero se considera en general que el nuevo enfoque es mucho más sano y
valioso que el anterior.
Al convertirse el examen del factor humano en la preocupación principal, la administración

pública ha abandonado su postura anterior de aislamiento hasta el punto de que hoy en día
hace uso de los conocimientos de las ciencias sociales, particularmente de la sociología.
Psicología social, psicología y antropología. Hoy en día son comunes las referencias a los
nuevos adelantos de estas ramas, tanto en los trabajos teóricos como en las discusiones de
problemas prácticos que se efectúan en el seno de la administración. Tanto los teóricos como
los que se encargan de la práctica de la tarea administrativa sienten una preocupación
primordial respecto a los programas de gobierno y no con respecto a los medios como serían
los asuntos de personal y de financiación
6.3. Concepto de Estado.-
Es un concepto jurídico y político; el estado es la vestidura orgánica política de la nación. El

estado es una armazón colocada sobre la nación preexistente como unidad antropológica
social.
Tres elementos configuran la noción de la sociedad política a la que llamamos Estado: el

territorio, los habitantes y el poder.
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El territorio es el ámbito geográfico en el cual el Estado ejerce su poder y está conformado
por el suelo y el subsuelo, comprendidos dentro de los límites establecidos en los tratados
internacionales aprobados por el Congreso y debidamente ratificados por el presidente de la
república y definidos por laudos arbitrales en que sea parte la nación.
Los habitantes de un Estado se dividen en nacionales y extranjeros y aquellos se denominan

cuando llegan a la edad que la Constitución exige para reconocerles derechos políticos.
El poder del Estado es un poder jurídico, que no es absoluto, ya que el Estado solo puede
realizar actos “dentro del marco del derecho” pero que sí es soberano. La soberanía que reside
exclusivamente en el pueblo, es sencillamente el derecho de mando supremo de que el Estado
debe necesariamente estar investido.
Esa soberanía que es nota esencial de la autoridad del Estado, puede ser una, es decir,
extenderse a la totalidad del territorio, sometiendo a todos los habitantes del Estado al imperio
de las mismas leyes, en esta caso se habla de Estado Unitario o políticamente centralizado, o
puede esa soberanía trasladarse a las comunidades locales que, en virtud de ello, adquieren
la facultad de expedir sus propias leyes y de exigir a sus habitantes su cumplimiento.
Entonces se habla de un Estado federal o políticamente descentralizado que es, para los fines
del Derecho Internacional, una sola persona jurídica y para los fines del Derecho interno una
confederación de pequeños Estados.
6.3.1. La Constitución.-
Si bien hay casi unanimidad en la doctrina en señalar los elementos de la noción del Estado,
no hay consenso sobre cuál es su función ni hasta donde debe extenderse su poder. Todos
sabemos lo que el Estado es, en lo que no podemos ponernos de acuerdo es en lo que el
Estado debe ser. Esta cuestión debe ser resuelta por la Constitución, por eso la Constitución
recibe el calificativo de política.
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6.3.2. Funciones y estructuras del Estado. -
El estado está conformado por 5 funciones: Ejecutiva, Legislativa, Judicial, Transparencia y

Control Social y Electoral. Esas funciones se definen a partir de la ley. La estructura es la
siguiente:
➢ La Función Ejecutiva del poder público, está constituida por la Presidencia de la

República, la Vicepresidencia; Ministerios de Estado; y, otros organismos e instituciones
necesarios para cumplir en el ámbito de su competencia.
➢ Función Legislativa está conformada por la Asamblea Nacional, la cual corresponde

reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer el control político sobre el gobierno y
la administración.
➢ La Función Judicial: está compuesta por los siguientes órganos:
Órganos Jurisdiccionales: Corte Nacional de Justicia, Cortes provinciales de Justicia,

Tribunales y Juzgados que establezca la ley; y, Juzgados de paz
Órganos Administrativos: Consejo de la Judicatura
Órganos Autónomos: Fiscalía General del Estado y Defensoría Pública
Órganos Auxiliares: Notarios, Depositarios Judiciales, Martilladores, Liquidadores de Costa;

y, Síndicos de Quiebra.
➢ Función de Transparencia y Control Social, busca promover e impulsar el control de las

entidades y organismos del sector público, y de las personas naturales y jurídicas del
sector privado que presten servicios y que perciban recursos del Estado, además de
prevenir y combatir la corrupción, se encarga de fomentar e incentivar la participación
ciudadana; está conformada por:
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➢ Consejo de participación Ciudadana y Control Social, defensoría del Pueblo; la
Contraloría General del Estado; y, las Superintendencias.
➢ Función Electoral, encargada de garantizar el ejercicio de los derechos políticos que se

expresan a través del sufragio, así como los referentes a la organización política de la
ciudadanía; está conformada por:
Consejo Nacional Electoral y el tribunal Contencioso Electoral.
6.3.4. El Gobierno
Comprender las formas de gobierno, como la acción por la cual la autoridad imponen la línea
de conducta a los individuos que forman parte del Estado y su influencia para el desarrollo
interno.
Contenidos:
• Formas de Gobierno
• Monarquía y República
• Estado Simple y Estado Compuesto
• Características del Estado Federal
• Gobierno Constitucional
• Gobierno Autoritario
Formas de Gobierno Existe la tendencia a confundir Estado y Gobierno; sin embargo

podemos afirmar que no son términos equivalentes por cuanto el Estado, designa la
organización política en su conjunto en su completa unidad formada por los diversos
elementos que la constituyen. Gobierno se utiliza para designar el conjunto de los poderes
públicos de los órganos a quienes se atribuye el ejercicio supremo de la soberanía.
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El Estado es un concepto más amplio; abarca el todo. El Gobierno únicamente se refiere a
uno de sus elementos, el que tiene la dirección misma del Estado, el Gobierno es el conjunto
de instituciones, organizadas por el ordenamiento jurídico, para el ejercicio de la soberanía.
El Gobierno se encuentra en la cúspide del Estado, en el vértice del ordenamiento jurídico;
representa el órgano supremo central instituido para actuar, para realizar la voluntad del
Estado; la vida de este recibe impulso y dirección del Gobierno.
La consecuencia de esta distinción, es que puede variar la forma de Gobierno, sin que varíe
concomitantemente la forma de Estado y viceversa; ambas situaciones son independientes.
Monarquía y república.- La Monarquía es el Gobierno típico del individuo ya que el poder

supremo radica en una sola persona, que es el Monarca o Rey. No es el único caso en que el
poder sea ejercido por una sola persona; pero si es la forma más típica del mismo y lleva
consigo una tradición histórica reforzada por su carácter hereditario, que hace que el monarca
tenga esa calidad de Rey; no como un órgano o representación de la colectividad, sino como
alguien que tiene inherente a su propia persona la dignidad real.
La sucesión hereditaria del cargo es una de las características de la Monarquía, las

particularidades de la trasmisión hereditaria las fijan las leyes de los Estados. Una desventaja
de Monarquía hereditaria es la circunstancia de que la sucesión recaiga fatalmente en los
descendientes, que con frecuencia no tienen los dotes que son necesarios para gobernar.
La Monarquía puede ser Absoluta o Constitucional. En la Monarquía absoluta el Rey se

encuentra colocado en una situación superior a la Constitución, es el único titular de la
soberanía. En la Monarquía Constitucional, el Rey se encuentra sujeto a las disposiciones
constitucionales; está bajo la ley y además de él existen otros órganos que ejercen la
soberanía.
República: En la República la jefatura del Estado puede atribuirse a una persona o a un

conjunto de ellas y su designación es electiva. La forma republicana a su vez puede ser directa
22
o indirecta; es directa cuando la población participa en las tareas estatales personalmente,
reuniéndose en asambleas para elaborar leyes, nombrar magistrados, etc.
En la forma indirecta se mantiene el principio de que la soberanía radica en el pueblo; pero

se afirma que su ejercicio es delegado por éste por los gobernantes y se limita a designarlos.
Las Repúblicas también pueden clasificarse en Presidenciales y Constitucionales. En las

primeras, el jefe de Estado tiene independencia respecto del órgano legislativo; en esta
situación el Presidente designa directamente sus ministros, que son responsables ante él.
En las Repúblicas parlamentarias, los ministros son responsables ante el Parlamento, que
tiene la dirección política del Estado.
El estado simple y el estado compuesto.- El Estado simple o unitario es aquel en el que la

soberanía se ejercita directamente sobre un mismo pueblo, que se encuentra en un mismo
territorio. Estado compuesto, complejo o federal o confederado, es el formado de una u otra
manera por la unión de dos o más Estados, es el que se encuentra constituido por otros
Estados o que comprende dentro de sí, como elementos constitutivos diversas entidades
políticas menores. Un ejemplo de Estado Compuesto es el Estado Federal, que es un estado
que comprende dentro de sí los llamados Estados miembros de la federación.
En el Estado Unitario, los poderes de la división clásica, Legislativo, Ejecutivo y Judicial,

son únicos. En la federación, cada estado miembro tiene esos poderes locales, existen los
poderes federales, con atribuciones propias, cuyo espacio abarca la totalidad del Estado.
Características del Estado Federal.-Las características del Estado Federal son las
siguientes:
Un territorio propio, constituido como unidad por la suma de los territorios de los estados
miembros.
23
Una población que dentro del estado miembro, forma la población propia del mismo con
derechos y deberes de ciudadanía en relación con la entidad local. Esa población de los
estados miembros, tomada en su conjunto, forma la población del Estado Federal. En relación
con el Estado Federal, los pobladores del estado miembro también tienen deberes y derechos
específicos.
Una sola soberanía, el poder supremo es el Estado Federal. Los estados miembros participan
del poder, pero solo dentro de los ámbitos y espacios de su circunscripción y en las materias
y calidades que la Constitución les atribuye.
La personalidad del Estado Federal es única, en el plano internacional no representan papel

alguno los estados miembros. El poder legislativo federal ordinariamente se compone de dos
cámaras: una de Diputados y otra de Senadores, siendo estos últimos representantes de los
estados miembros. Los diputados se eligen, generalmente por cierto número de habitantes;
en esta forma la cantidad de diputados varía con el aumento o disminución de la población.
Gobierno Constitucional.- Se denomina Constitucional a los tipos de Gobierno que se basan

en una Constitución Nacional, considerada como la ley suprema de la Nación, las normas que
integran un sistema jurídico siguen un orden jerárquico.
En los principios de los Gobiernos Constitucionales se van reconociendo y ampliando los

derechos del hombre comprendiendo tanto los sociales como los económicos y los laborales.
Gobierno autoritario.- Los gobiernos autoritarios, en cambio, privilegian el aspecto del

mando y menosprecian la participación, concentrando su poder político en un solo hombre o
un solo órgano y restando valor a las instituciones representativas.
El autoritarismo es un sistema de gobierno e ideología donde todas las actividades sociales,

políticas, económicas, intelectuales, culturales y espirituales se hallan enfocadas a los fines
de los dirigentes y de la ideología inspiradora del Estado.
24
6.4. Definición de la administración Pública.-
a) Es el esfuerzo cooperativo de un grupo en el marco de actividades de carácter público.

b) Abarca las cinco funciones: ejecutiva, legislativa, judicial, transparencia y control
social; y, la electoral.
c) Juega un papel importante en la formulación de la política pública y en consecuencia
es parte del proceso político.
d) Es diferente de la administración privada por varios motivos significativos.
e) Guarda estrecha relación con los numerosos grupos privados y los sujetos
individuales a la hora de suministrar servicios a la comunidad.
El Art. 227 de la Constitución de la República del Ecuador señala: “La administración pública
constituye un servicio a la colectividad que se rige por principios de eficacia eficiencia,
calidad, jerarquía, desconcentración, descentralización, coordinación, participación,
planificación, transparencia y evaluación.”
25
7. UNIDAD II: LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA
7.1. La Nueva Gestión Pública.-
El presente trabajo intenta sistematizar, a partir de material bibliográfico actualizado, las

distintas visiones teóricas del denominado “nuevo paradigma de la gestión pública”,
identificando tanto la utilidad como las limitaciones de los conceptos y de las técnicas
provenientes de esta orientación, que ha tenido un carácter rector en las reformas estatales
conocidas como de “segunda generación”. El fenómeno de la Nueva Gestión Pública (NGP),
o también referenciado como New Public Management (NPM), aunque se inserta en un
proceso global de transformación del Estado, se ha difundido enérgicamente a nivel mundial
como eje central para el cambio y la modernización de las administraciones públicas, en
países con tradiciones institucionales tan disímiles como Estados Unidos, Suecia, Gran
Bretaña, Francia, Australia, incluyendo los de la propia región de América Latina.
Significativamente, una vez transcurrido el activo proceso de reestructuración tendiente a

minimizar el rol del Estado en diferentes esferas de la actividad económica y social, desde
los propios organismos internacionales se impulsa una variante crítica de las políticas
derivadas del “Consenso de Washington “, haciendo énfasis en la ampliación de la capacidad
institucional y en la eficacia de la acción estatal; para el buen funcionamiento de los
mercados. En esta línea , el informe del Banco Mundial de 1997 pone a consideración un
conjunto de medidas que, en el terreno estrictamente administrativo, apelan al fomento de
una mayor competencia ( por ejemplo, a través de un sistema de contratación basado en los
méritos ) , a la apertura de las “principales instituciones gubernamentales” ( a fin de romper
el monopolio estatal) , a la descentralización y a la instrumentación de prácticas de
participación ciudadana ( por ejemplo, encuestas de clientes, carta de derechos ciudadanos,
etc.) (Banco Mundial 1997).
De este modo, la nueva “generación “de reformas prioriza una serie de transformaciones
“hacia adentro” del Estado (Oszlak,1999), apoyadas cada vez más en las ideas básicas
provenientes de las ciencias de gestión o del Management, cuya legitimidad como fuente de
26
propuestas para mejorar el desempeño del sector público encuentra sustento en la experiencia
“exitosa” acumulada en el sector privado durante las últimas décadas. Sobre esta suposición
existe hoy, en el seno de los analistas estudiosos del tema, una alta coincidencia. Sin embargo,
aún con todo su potencial para contribuir a fortalecer la labor del Estado, los especialistas
plantean la necesidad de circunscribir su utilidad.
Como se pondrá a consideración, la aproximación de algunos autores pone en tela de juicio

los fundamentos ideológicos y culturales a partir de los cuales cobran sentido un conjunto de
técnicas y prácticas de “aparato neutralidad”. En este sentido, (…) “La limitación
fundamental del paradigma institucional del Management, tal como se ha construido en el
sector privado e importado al sector público, es su pertenencia a una lógica de racionalidad
económica individual y egoísta, concebida para ordenar el comportamiento de una
organización independiente. Trasladar esa lógica al sector público presente claras
insuficiencias, ante la necesidad de observar valores colectivos y atender la exigencia de
colaboración interinstitucional, imprescindible en la gestión de numerosas políticas públicas”
(Echavarría y Mendoza 1999:40-41).
Por otra parte la experiencias internacional señala que en la mayoría de los casos, la
incorporación de las técnicas del Management no fue acompañada con la recreación de
mecanismos que hubieran favorecido el desarrollo de una nueva “cultura de responsabilidad
“, capaz de reordenar la interrelación entre funciones políticas y administrativas, en lugar de
sustituir la supervisión de burócratas y políticos por el control a través del principios de
mercado, Desde esta óptica, se rescata el componente político que, necesariamente, lleva
implícita toda reforma de la administración, no sólo en términos de su legitimación, sino
como precepto clave para definir el rumbo de los cambios.
Particularizando ya en el caso de América Latina, cabe preguntarse, además, acerca de la

posibilidad real y al conveniencias de introducir una lógica “gerencial” , dando por supuesto
que dicho modelo superará al tradicional Weberiano , en países donde la mayoría de sus
administraciones públicas se caracterizan por la pervivencia de sistemas clientelares y/o
patrimonialistas de profundo arraigo. Para los especialistas de la OCDE, se acepta cada vez
27
más el hecho de que uno de los orígenes del mal funcionamiento del sector público es
precisamente la falta de formalidad y respecto a las normas que impera en la cultura
administrativa de la región (Burky y Perry, 1998; Evans, 1992; Sherpherd, 1999).
Concretamente, se apunta que la mayoría de las técnicas de gestión “favorecen la ampliación
de la discrecionalidad de los altos funcionarios, aunque de esta forma los organismos que
ellos conducen ganan la flexibilidad y eficiencia. Sin embargo, es muy factible que en
algunos casos ocurra la violación de la tenue barrera que separa la discrecionalidad de la
arbitrariedad, el abuso de poder y la corrupción “(Joaquín y Losada, 1999: A).
Para tratar de abarcar los puntos sustantivos del debate abierto en torno al fenómeno de la
NGP , partimos del estudio sobre las principales orientaciones y tecnologías reconocidas
como preponderantes para el proceso de modernización, destacando sus posibilidades y
restricciones de orden técnico que limitan la capacidad de adaptación al sector público cuando
se pierde la vista su especificidad y complejidad . Asimismo, se pondrán de manifiesto
aquellos tópicos de carácter cultural, ideológico y político que atraviesan la discusión acerca
de si el Estado se recupera con más impronta privada o publicando “la administración (Cuntill
Grau, 1997. Las reflexiones finales pretenden aportar un conjunto de observaciones a tomar
en cuenta durante el desarrollo del proyecto de investigación y relevamiento de indicadores
de gestión para el monitoreo de las políticas de modernización en el sector público argentino,
a los fines de evaluar las implicancias directas e indirectas derivadas de toda estrategia de
cambio en las organizaciones públicas.
7.2. Los principios orientadores de la nueva Gestión Pública.-
No es de extrañar que el movimiento de la reforma del sector público se hay difundido con
tanto entusiasmo en el mundo. Gravita en torno a ella el supuesto o creencia que su ejercicio
“conduce a un gobierno más económico y eficiente, con servicios de mayor calidad y
programas más eficaces, y, además, simultáneamente, introduce cambios como la ampliación
del control político, mayor libertad a los gerentes para que lleven a cabo su gestión, mayor
transparencia gubernamental y una mejora de la imagen de aquellos ministros y líderes más
comprometidos “(Pollit y Bouckaert,2000). En el marco de este emprendimiento, el
28
paradigma de la Nueva Gestión Pública (en inglés , New Public Management), se ha
convertido en el cuerpo doctrinario común imperante en la agenda de la reforma burocrática
en numerosos países de la OCDE desde finales de los años setenta (Hood,1991).
Si bien puede considerarse a la reforma administrativa como “un subconjunto de todo el

desempeño político, no una serie de esfuerzos técnicos separados de ella” (Ingraham, 1997;
326) 2, el denominado “modelo convencional” de la NGP reconoce básicamente a la reforma
de la gestión pública como “una serie de cambios intencionales de las estructuras y procesos
de organizaciones del sector público con el objetivo de que funcionen mejor en algún sentido
“(Pollit y Bouckaert, 2000). En correspondencia con esta definición básica, la etapa inicial
de la reforma se caracterizó por la ampliación de las tecnologías de gestión privada en el
ámbito de las organizaciones públicas, la racionalización de estructuras y procedimientos, la
revisión de los procesos de toma de decisiones y el incremento de la productividad de los
empleados públicos.
En esencia, los principios y técnicas que configuran el “management público” se presentaron

como un conjunto de iniciativas aplicables a todo tipo de organizaciones y caracterizadas por
su “neutralidad política “. Sobre todo, en los Estados Unidos, país que acuñó en sus ámbitos
académicos el concepto de “public management” como reemplazante del término
“Administración Pública”, se destacaban los beneficios que traería aparejada “una fusión
entre la orientación normativa de la administración pública tradicional y la orientación
instrumental de la gestión general” (Perry y Kraemer, 1983:10). A diferencia, en Francia ,
Alemania y los países nórdicos , los especialistas continúan utilizando con mayor asiduidad
la expresión “administración pública”, lo que sugiere cierta resistencia al uso del nuevo
concepto, basada en la desconfianza en torno a la factibilidad de una rápida combinación
entre los valores de la NGP y los valores de administración pública tradicional”.
Precisamente, puede considerarse a los Estados Unidos como uno de los países promotores
del modelo para la nueva gerencia pública, a partir de la importante difusión alcanzada por la
obra conocida como la “Reinvención del Gobierno”. El puntapié inicial tuvo lugar cuando la
administración del gobierno de Clinton llevó a cabo un estudio del sector público, el.
29
“Análisis de la Actuación Nacional” (NPR), con el objeto de impulsar “un gobierno que
ponga a la gente en primer lugar, mediante la creación de un claro sentido de misión, tomando
el timón más que los remos, delegando autoridad, sustituyendo normas y regulaciones por
incentivos, formulando objetivos por resultados, buscando soluciones de mercado más que
soluciones administrativas y cuando ello fuese posible midiendo el éxito de las acciones de
gobierno en términos de satisfacción del usuario.
El primer diagnóstico de los analistas de la NPR recalca las dificultades que presenta el
Estado a raíz de su sobredimensionamiento con una estructura gubernamental “llena de
organizaciones diseñadas para un entorno que ya no existen” …” Mientras que las burocracias
estatales centralizadas se corresponden con los patrones culturales de la primera mitad del
siglo XX , hoy el desafío pasa por la transformación de las organizaciones públicas siguiendo
un modelo acorde con la era de la información. Principalmente, el movimiento modernizador,
pretende cambiar la administración pública y la cultura administrativa focalizando en los
resultados organizacionales, la gestión individual y los incentivos del mercado (incluyendo,
cuando sea posible, la privatización). De este modo, las estructuras y culturas burocráticas
del pasado, regidas por reglas, serán sustituidas por entidades más pequeñas, flexibles y
orientadas al usuario. El punto de llegada es un Estado mínimo que desarrolle sólo las
funciones que son necesarias de una forma eficaz y efectiva (Aberbach y Rockman, 1999).
Lawrence R y Thompson (1999) han sistematizado los diversos conceptos que tuvieron
mayor influencia en el modelo estadounidense, partiendo de las ideas difundidas por Osborne
y Gaebler en su famoso libro “Reinventando el Gobierno”. Los principios que, según los
autores, guiarían la acción modernizadora son las denominadas “Cinco R” “Reestructuración
“, “Reingeniería”, “Reinvención”, “Realineación”, y “Reconceptualización”.
“Reestructurar” significa eliminar de la organización todo aquello que no contribuye a aportar

un valor al servicio o producto suministrado al público. La reestructuración se efectúa una vez
identificadas las competencias centrales de la organización y las tareas cuya prestación podría
contratarse externamente. La consigna “el gobierno debería eliminar lo que
30
no necesita” implica afrontar el arduo desafío de resolver “que cosas” debería hacer el
gobierno, en función de los propios valores e intereses políticos. Supuestamente, la
reestructuración tendría que ser guiada por la planificación y el establecimiento de
prioridades, tales como el mantenimiento de la calidad del servicio y la retención de
empleados valiosos. En principio, se apunta a suprimir lo que es obsoleto, la duplicación
(incluida la superposición de programas) y la eliminación tanto de “privilegios de especial
interés” como de todo aquello que no sea “transparente” (Lawrence y Thompson, 1999).
“Reingeniería” es un concepto de cambio organizacional que se ha difundido con mucha

fuerza en los años noventa (Hammer y Champy, 1993; Hammer y Stanton, 1995) y que
propone, en esencia, “empezar de nuevo”, más que tratar de “arreglar” los problemas
existentes mediante soluciones parciales. Como tecnología de gestión sus dispositivos están
orientados hacia los procesos, prescindiendo de las tareas y las posiciones establecidas en las
jerarquías organizacionales. La reingeniería aprovecha las ventajas de la tecnología
informática para promover un trabajo más inteligente que elimine el “papeleo” innecesario y
redundante. La consigna “trabajar mejor” va de la mano del “coste menos” pero, como pone
de manifiesto un autor, muchas veces la segunda termina predominando sobre la primera,
creando un grave contrasentido; “buscar un gran ahorro a corto plazo puede socavar un
esfuerzo mayor de mejorar la gestión e incrementar los costes a largo plazo” (Kettl,1997).
Aún más, el énfasis puesto en la reducción del gasto puede atentar contra el propósito de
sostener servicios públicos de calidad aunque , al decir de Pollit y Bouckaert (2000), esto
dependerá en gran medida de los diferentes contextos y del rol que cumplan los avances
tecnológicos y la pertinencia de su puesta marcha.
“Reinventar “es crear en el seno de la Administración Pública una “cultura de espíritu

empresarial” que facilite la introducción de mecanismos de marcado pensamiento estratégico
en el sector público. Ahora, las organizaciones públicas tendrán que operar con una
orientación de planificación estratégica de largo plazo, centrándose en los resultados,
remitiéndose a los incentivos del mercado y tomando en cuenta las actitudes y los
comportamientos del “cliente- ciudadano”, para satisfacer plenamente sus demandas y
expectativas (Lawrence R. y Thompson,1999). “Colocar a los clientes en primer lugar “,
31
según prescribe el informe NPR, implica captar su punto de vista (a través de encuestas u
otras técnicas de esta naturaleza) como una forma de obligar a competir a las agencias, tanto
internamente como con proveedores externos de servicios. En los casos en que el monopolio
estatal fuera inevitable, las organizaciones deberían adoptar un perfil más acorde con el de
las “empresas de negocios” (Abarbecha y Rockman, 1999).
A la reinvención le sucede la “Realineación!”. Definida la estrategia de mercado los

funcionarios tendrán que gerenciar el cambio de las estructuras de forma coherente y
articulada con lo planificado. Realinear a la organización y al personal detrás de los objetivos
establecidos no es otra cosa que cumplir con el dictado según el cual “la estructura sigue a la
estrategia”. La realineación es, en esencia, la implementación de la estrategia de reinvención.
Sin embargo, mientras que la reinvención tiene que ver con los cambios en la forma de operar
de la organización en su entorno externo, la realineación se centra en el cambio hacia el
interior de la organización”.
La noción de “Reconceptualización”, apunta básicamente a mejorar en todas sus dimensiones

al ciclo de aprendizaje organizacional. Reconceptualizar es desarrollar en el sector público
una nueva manera de pensar el fenómeno gerencial. Promoviendo organizaciones con
capacidad de adaptación y forjadoras de conocimiento. De este modo, podrá crearse una
cultura diferente en la gestión pública, que involucre a sus agentes en lo que ha dado en
llamarse una “visión compartida sobre el futuro”. Para alcanzar un proceso de
reconceptualización exitoso es imprescindible reformular la política de gestión de los
recursos humanos, apuntando a la cooptación de “gerentes públicos” con capacidad de
liderazgo y empleados comprometidos con los objetivos de la agencia, de manera tal de poder
conferir mayor poder a estos últimos para conseguir los resultados propuestos.
En términos generales, los documentos de la OCDE rescatan estos principios, aunque
cuestionan la “versión restringida” del New Public Management, asentada sobre valores
básicos (la trilogía economía, eficacia y eficiencia) y con énfasis en la gerencia de contratos,
la introducción de mecanismos de mercado en el sector público y la vinculación del pago con
el desempeño. En los lineamientos directrices aportados por esta organización se distinguen
un conjunto de rasgos clave en las reformas de la gerencia pública orientados a: a) devolver
32
autoridad, otorgar flexibilidad; b) asegurar el desempeño , el control y responsabilidad , c)
desarrollar la competencia y la elección ; d) proveer servicios adecuados y amigables a los
ciudadanos; e) mejorar la gerencia de los recursos humanos: f) explotar la tecnología de la
información ; g) mejorar la calidad de la regulación ; h) fortalecer las funciones de gobierno
en el centro (OCDE,1995).
Antecedentes de la Nueva Administración Pública
Para los interesados en los temas relacionados con la Administración Pública, debemos
señalar que la última década, se ha caracterizado por una notable producción de estudios en
el campo de la disciplina administrativa. Es destacable la realización de investigaciones y
perspectivas intelectuales sobre este tema en Estados Unidos: este país tradicionalmente ha
privilegiado el desarrollo del conocimiento acerca de la Administración Pública. El propósito
académico y el interés social por comprender y analizar el fenómeno organizacional del
sector público y del capital humano que interactúa en las estructuras gubernamentales, son
objeto de reflexión en los diferentes ámbitos de la sociedad. El análisis e implementación de
métodos, estrategias y herramientas que contribuyan a mejorar la función de los servidores
públicos ha sido una propuesta del llamado pensamiento administrativo norteamericano en
las últimas décadas, con la firme intención de revalorar el desempeño gubernamental.
La noción contemporánea de Administración Pública surge a finales del siglo xix,

perfilándose para el nuevo siglo con una visión progresista de la ciencia administrativa. El
notable texto de Woodrow Wilson El estudio de la Administración Pública, publicado en
1887, explicaba la noción del objeto de estudio de la disciplina orientándola en dos aspectos,
“primero para determinar lo que el gobierno podía hacer en forma legítima, y segundo la
forma de hacer estas cosas apropiadas con la mayor eficiencia posible y el menor costo
posible de dinero y energía, tomando en cuenta la experiencia de otros, precisando el tema y
el mejor método para desarrollarlo; clarificando las concepciones políticas para adentrarse
en el tema” (véase Shafritz J. y Hyde A., 1999, p. 73).
33
Por su parte, Hughes H. Lherisson sostiene que la clásica separación entre Ad- ministración
Pública y Ciencia Política, y el distanciamiento de la disciplina del Derecho, sobrevinieron
con el desarrollo de la administración científica y las contribuciones teóricas de Frederick
Taylor al sector gubernamental, iniciando de ese modo una pauta procedimental que marcó
con el tiempo un sólido paradigma. El desarrollo de esta representación, caracterizada en
ocasiones de forma indeterminada por la transferencia de métodos y prácticas entre la
administración privada y la Administración Pública, aún prevalece como un referente para
describir las pautas y funciones de las organizaciones públicas en Estados Unidos. Podemos
apreciar que los argumentos acerca de la supuesta dicotomía entre Ciencia Política y
Administración Pública tienen sus orígenes en los estudios y reflexiones de Woodrow
Wilson, y la incorporación gradual de los principios científicos de Taylor a la disciplina de
la Administración Pública norteamericana (Lynn y Wildavsky, 1999, p. 16).
Actualmente logramos percibir una interdependencia entre la ciencia política y la

Administración Pública, estimando el contexto político de las prácticas administrativas. A
pesar de este consenso, la dicotomía es una apreciación generalizada para algunos estudiosos
del tema. De acuerdo a Lawrence Lynn (1996) esta separación continúa siendo una
“ideología que da forma a la Administración Pública norteamericana”. La pertinencia para
explicarnos este fenómeno es remontarnos a los orígenes en periodos históricos muy
definidos en Estados Unidos; la evolución de su carácter científico, la perspectiva histórica
y la observación del entorno político amplían nuestra capacidad de comprender la influencia
real de la política en la disciplina o atestiguar el carácter ideológico vigente de la separación
entre la ciencia política y la Administración Pública. Con base en esta condición pretendemos
entender las propuestas teóricas que han surgido en épocas muy específicas de la historia
reciente de la nación vecina y comprender las aportaciones teóricas y metodológicas de otras
disciplinas de las ciencias sociales a la Administración Pública norteamericana.
Un debate que se ha prolongado en la discusión teórica y práctica de la disciplina es el de la

34
relación entre la Administración Pública y el Derecho Público. La función esencial, bajo su
concepción tradicional, de la Administración Pública era fungir llanamente como ejecutor de
las decisiones alcanzadas en la arena deliberativa del Congreso, como un aparato ejecutante
de las políticas y leyes nominadas en el máximo órgano de discusión del Estado liberal. Según
los estudios clásicos de Max Weber acerca de la burocracia, la racionalidad que la sustenta
es de naturaleza legal, su interpretación consistía en aplicar las normas y procedimientos
necesarios para alcanzar las metas y objetivos de cualquier organización. Este medio
normativo, sostenía Weber, era el único instrumento adecuado para convertir a la estructura
de la Administración Pública en un ente impersonal, ajeno a las vicisitudes humanas. La
disciplina del Derecho, conforme se adentraba a un siglo convulsivo, no fue suficiente para
explicar el fenómeno administrativo asociado a la conducta humana y a la inevitable
optimización de recursos que reclamaba el desarrollo de un Estado industrial, más complejo
y estructurado, en función de las circunstancias políticas y económicas de comienzos del
siglo xx.
El avance tecnológico y económico, principalmente en Estados Unidos, originó una forma

de pensamiento administrativo con una orientación más sistemática y de carácter técnico, que
incidió en años posteriores en la formación de un estado administrativo, indicador de una
nación muy dinámica. La evolución del análisis y estudio de la Administración Pública se ha
manifestado en muy diversas etapas y a través de distintas propuestas como resultado del
desarrollo institucional y de la propia sociedad.
El análisis centrado en la formación del estado administrativo en Estados Unidos, resultó

significativo al ampliar la producción intelectual orientada a comprender el origen y
desarrollo de este fenómeno que se fue consolidando con el tiempo. La perspectiva política
e histórica empleada en la construcción del Estado tiene sus orígenes a finales del siglo xix
y a principios del siglo xx, estos enfoques disciplinarios se han complementado con los
análisis comparados y las orientaciones de las teorías de la organización que prevalecen en
el estudio del desarrollo de la burocracia y las organizaciones públicas en las últimas décadas.
Asimismo, se incorpora actualmente la discusión amplia de la academia en temas importantes
como la ética, la gestión pública y la Administración Pública comparada dentro del contexto
35
norteamericano.
El estudioso Samuel Kernell subraya que el desarrollo del Estado Administrativo se expandió
según el apoyo que tuvo del Congreso Norteamericano, no así de la acción política de los
burócratas. Los teóricos del desarrollo del Estado tuvieron su fundamento en la “coalición
centrada en el ejecutivo” para reformar a la Administración Pública privilegiando esta
postura, en contraste de la prerrogativa de un congreso clientelar y antiadministrativo. Por
otro lado, los teóricos de la política institucional se orientan hacia la idea del Congreso como
fuente del desarrollo administrativo. Esta posición intelectual sostiene “que las políticas
públicas son el resultado de la política entre políticos partidistas electos que sirven a diversos
electores desde la posición estratégica de instituciones separadas constitucionalmente”
(Kernell, 2001, p. 104).
Una corriente de pensamiento analiza el desarrollo del estado administrativo en Estados

Unidos desde la visión política, con base en la evolución histórica del Estado en este país. En
1920 el Estado Administrativo comenzaba a ver resultados concretos, había desarrollado
nuevos programas y servicios federales, la burocracia federal había crecido en casi 600 mil
personas, representando más de cinco veces el tamaño que el sector gubernamental tenía
durante la década de 1870. El papel político de la burocracia, según sostiene Kernell, era tan
importante que llegó a ser considerada como fundamento crucial para la legitimidad del
régimen democrático. En esta perspectiva, afirma Pierson (2000), la participación activa de
la sociedad civil y el fortalecimiento de la estructura estatal no son iniciativas mutuamente
excluyentes o contrarias; si las instituciones son producto de un buen diseño es muy probable
que se genere un círculo virtuoso con “capacidad de retroalimentación que sostenga a la
conformación del Estado y a la estructura social” (citados por Ackerman, 2005, pp. 238-242).
En función del papel “político de la burocracia” en expansión, como sostenía Skowroneck

(1982):
Los defensores de la reforma administrativa hablaban a todos los que tenían miedo a los
socialistas y los radicales agrarios y, al mismo tiempo, no estaban a gusto con optar entre el
capitalismo industrial y el apoyo a la democracia. La construcción de un aparato
36
administrativo nacional tenía el doble potencial de promover el desarrollo de la compañía
privada y ofrecer nuevos derechos y garantías al ciudadano promedio. Presentado en la retór
ca del “Buen Gobierno”, el surgimiento del servicio público profesional en Estados Unidos
combinó esperanzas de una nueva democracia responsable con esperanzas de una nueva
economía política responsiva (p. 165).
El primer texto de Leonard White consideró fundamentar el nuevo campo en el proceso

genérico de la Administración, no del Derecho, o como escribió en el prefacio a su primera
edición: “Asume que el estudio de la administración debe comenzar en una base gerencial,
más que en el fundamento del derecho, y que por lo tanto está más involucrada con los
asuntos de la Asociación Estadounidense de Administración que con las decisiones de los
tribunales” (White, 1926, i).
La Administración como disciplina y práctica se ajustaba a las condiciones y requisitos

esenciales del contexto político y económico, para crear un nuevo campo de estudio de la
Administración Pública. De acuerdo a Frederick C. Mosher, los elementos que formularon
la identidad de la Administración Pública norteamericana “fueron en considerable medida
respuesta a las condiciones (de) fragmentación de las responsabilidades; ausencia de un
liderazgo unificado; corrupción y motines políti- cos. Fueron engendrados en una época de
reforma, de progresismo, de creciente pro- fesionalización y especialización ocupacional así
como de fe en la racionalidad y las ciencias aplicadas” (Mosher, 1956, p. 177).
Es oportuno precisar una consideración esencial en la región de América Latina, donde

actualmente persisten los debates sustanciales para definir, por un lado, si existe el carácter
autónomo de disciplina de la Administración Pública y, por el otro, delimitar si nos referimos
a un campo de estudio proveniente de la imitación, por influencia de otras culturas, o si se ha
asimilado como disciplina con autonomía y carácter propios en la región. Ampliamos este
debate y nos centramos en los aspectos didácticos del desarrollo de la disciplina en el
contexto histórico y político de Estados Unidos, con la firme intención de tomar como
referencia su caso y poder reflexionar en torno a la superación de nuestros problemas
esenciales.
Origen de la transformación hacia la Nueva Gestión Pública

37
Se advierte que la disciplina de la Administración Pública aún en nuestros días está en la
búsqueda de una definición, si es que pretende desarrollarse como una disciplina autónoma
y específica. Los diferentes planteamientos teóricos han generado una confusión en su
definición; la tradición europea la concibe como ciencia administrativa o ciencia de la
administración, mientras en otros casos se prefiere llamar ciencias administrativas a un
conglomerado de distintas disciplinas sociales (Management, Public Policy, Policy Sciences
etc.), según la tendencia norteamericana. Las ciencias administrativas tienen una
configuración que demuestra la fragmentación derivada de la heterogeneidad de las
aportaciones de otras disciplinas que concurren en un mismo interés.
Es común encontrar nociones de Administración Pública con influencias del De- recho, de la
Ciencia Política o de la administración, que intentan definirla de acuerdo al ámbito de
influencia de cada disciplina. Los objetos de estudio tradicionales guar- dan un contenido
similar, apareciendo en las últimas décadas nuevas perspectivas.
De acuerdo al profesor José J. Sánchez González, los objetos tradicionales de la Ciencia de

la Administración tienen que ver con su devenir teórico, describiendo a continuación los
conceptos más representativos: en primer lugar el objeto de la Cien- cia Administrativa es el
Estado como elemento que integra a todas las fuerzas de la sociedad para potenciar su
desarrollo; la Administración Pública en esa lógica es la actividad organizadora del Estado.
Otro objeto de estudio es el Gobierno y su estructura funcional y operativa. El siguiente
objeto de estudio que alude a la Ciencia Política es el concepto de Poder como forma
instrumental, que se desprende de las funciones administrativas y su interacción con la
sociedad. A continuación contamos como objeto de estudio de la Ciencia Administrativa al
poder Ejecutivo en función del ejercicio de recursos públicos y la atención a las demandas
sociales en el marco de la división de poderes; la relación institucional que existe entre los
poderes públicos, legislativo, ejecutivo y judicial, es un objeto de estudio en sí misma. Otro
objeto de estudio tradicional de la Administración Pública es la burocracia, no sólo como
fuente de legitimidad del régimen del Estado Administrativo norteamericano, sino como un
medio para desarrollar permanentemente las capacidades funcionales que requiere el
38
proceso de gobierno. Finalmente el objeto de estudio propuesto por el autor antes citado se
relaciona con las teorías de la organización que se desarrollaron aná- logamente a la
Administración Pública, sosteniendo Herbert Simon (1947), que la teoría de la organización
era de carácter universal, eliminando las fronteras entre la Administración Pública y la
privada (Uvalle, 2005, pp. 30-34).
Los objetos tradicionales, descritos anteriormente, aportaron a la ciencia y la práctica

administrativas un acervo teórico y un proceso metodológico muy característico del
pensamiento administrativo norteamericano en el siglo xx, inclusive considerando su
apreciación histórica y comparada desde la tradición europea. La propuesta de reflexión se
orienta a encauzar actualmente nuevos campos de estudio con influencia del contexto
anglonorteamericano, con fuertes implicaciones en la región latinoamericana. Nos referimos
al enfoque de las ciencias administrativas, que integran diversas disciplinas y campos de
estudio (Management, Public Policy, Policy Sciences, Governance), con clara referencia a la
corriente norteamericana, poniendo en perspectiva la diversidad de enfoques, métodos e
instrumentos para analizar, describir, interpretar y criticar los fenómenos administrativos.
Podemos percibir con este razonamiento que la Ciencia Administrativa no haya adquirido el
estatus en sentido propio, por el contrario, es producto de las aportaciones de diferentes
campos de estudio.
A partir de la visión progresista norteamericana inició la evolución de la Administración

Pública en ese contexto, cuyo paradigma dominante fue el eficientismo y el modelo racional
instrumental en el proceso de decisiones, con base en la pauta de la norma y el procedimiento.
Los distintos momentos históricos enmarcados por las necesidades institucionales fueron
configurando las nuevas corrientes de estudio del fenómeno administrativo con
características propias, hasta llegar a las corrientes y modelos emergentes actuales, con alto
contenido gerencialista y economicista.
De acuerdo a Edgar Ramírez y Jesús Ramírez (Arellano, 2004, p. 101), la tradición

norteamericana de la Administración Pública, en función de su análisis y de su estudio, ha
pasado por las siguientes etapas:
39
• La ortodoxia.
• La heterodoxia.
• La corriente neoclásica.
• Las etapa de políticas públicas (Public policies).
• La Nueva Administración Pública.
• La Nueva Economía Política.
• La gestión pública.
• La Nueva Gestión Pública.
En principio la etapa de ortodoxia, se caracterizaba por una administración cien- tífica que
se respaldaba en principios de aplicación universal y, desde el punto de vista organizacional,
por una estructura jerárquica tradicionalmente vertical y alta- mente centralizada en donde se
ejercía el poder de manera descendente, el control se instrumentaba de forma impersonal y
burocratizada. Este modelo privilegiaba el proceso y, de acuerdo a este esquema, se
cumplirían favorablemente los objetivos para el que había sido diseñada. El componente
humano estaba ausente en las consideraciones de este modelo, concebido como una máquina
y basado en el principio de la previsibilidad. Además, la clásica dicotomía entre política y
administración dificultaba el abordaje del reto de la eficiencia organizacional en un entorno
que se estimaba en esa época como complejo y cambiante.
La noción de una Administración Pública “empresarial”, fue planteada y analizada por

Woodrow Wilson en su artículo clásico ya citado, El Estudio de la Adminis- tración (1887).
Wilson argumentaba que la Administración Pública era un campo de negocios, y por tal
motivo planteaba una Administración Pública con orientación empresarial, con valores
centrados en la eficiencia, la eficacia, la pertinencia y la legitimidad.
Con la visión anterior, la Administración Pública se asumió como disciplina científica,

aplicándose a maximizar la eficiencia, la eficacia y la economía. El enfoque empresarial se
vió nutrido por la influencia de Frederick Taylor. En 1930, Gulick sostenía que la eficiencia
era el “axioma principal de la escala de valores de la administración”, por lo tanto “la política
no puede entrar en la estructura de la administración sin producir ineficiencia” (Shafritz y
40
Hyde, 1999, pp. 840-841). Unas décadas después se retomarían estos postulados en el texto
de David Osborne y Ted Gaebler (1994) La Reinvención del Gobierno: la influencia del
espíritu empresarial en el sector público.
En el caso de la perspectiva heterodoxa, ésta era una respuesta al argumento de la dicotomía

entre la Política y Administración Pública, donde el interés y el egoísmo de los
administradores entran en el campo real de las acciones, y la influencia del cuerpo de
funcionarios en el proceso de decisión de la política imprime nuevos de- rroteros al modelo
clásico, proponiéndose limitar a la burocracia. Para estudiosos como Chester Barnard (The
functions of the Executive, 1938), en la relación entre las organizaciones formales e
informales el factor humano cobra vital importancia en una forma de “cooperación”
organizativa, al establecer a las relaciones humanas dentro de una organización como
aquellas de carácter informal, lo que otorga un nuevo tono a las estructuras de organización:
para este autor la metáfora de la organización como “maquina” carece de sentido. Las
implicaciones de la neutralidad del factor humano en el proceso de decisión de la política era
un problema dif ícil de soslayar, y el comportamiento humano e individual sería, entonces,
fuente permanente de conflictos en el diseño de estructuras y funciones organizacionales;
al dejar de concebirlos como una dimensión de autómatas, la nueva concepción se
aproximaba a la noción de individuos estratégicos con una naturaleza compleja,
diferenciada de las reglas y normas, y con impacto en las metas previstas en la organización.
Es importante aclarar que estas dos corrientes de estudio aludidas integraron el enfoque
clásico de la Administración Pública norteamericana, mientras que se asistiría en las décadas
posteriores a una nueva etapa o ciclo que comenzaría con fuertes críticas, privilegiando la
decisión dentro de las dependencias gubernamentales.
En este periodo emerge la administración Neoclásica, la cual pone énfasis en el proceso de

decisión. Uno de sus exponentes Herbert A. Simon con su notable obra
Administrative Behavior, publicada originalmente en 1947, cuya postura era de fuerte

crítica a los llamados principios universales de la Administración Pública, a los que califica
de “proverbios”, en una clara referencia a su incapacidad de realización y a la ambigüedad
41
de su interpretación. El enfoque neoclásico aborda el tema de la decisión partiendo de un
complejo análisis previo orientado a los límites propios del factor humano; es decir, a su
incapacidad de integrar todas las opciones posibles a considerar antes de tomar una
decisión; con la natural tendencia a reducir la complejidad y los riesgos, los individuos no
consideran el total de variables informativas y cogniti- vas, repercutiendo esto en la calidad
de decisión. Este proceso fue denominado por Simon de racionalidad limitada.
Las Políticas Públicas se conciben como el producto institucionalizado del sistema político.
Al debilitarse el monopolio estatal, la acción gubernamental tendió a orientarse de acuerdo a
varias tendencias. Ejemplo de esto fue la aparición en Estados Unidos de la escuela de
Políticas Públicas (Public Policies), uno de cuyos principales precursores fue Harold L.
Lasswell (1951). Este nuevo campo de estudio se consolidó como una alternativa más para
entender el análisis de la acción pública. Por tal motivo, los procesos de decisión de políticas
se complementaron.
Este campo de estudio forma parte del proceso para definir las acciones derivadas de la
estructura e interacción entre los elementos del sistema político, inmerso en el ámbito del
Estado. De acuerdo a Peters (1982), se define como “el conjunto de actividades de las
instituciones de gobierno, actuando directamente o a través de agentes, y que van dirigidas a
tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos” (Alcántara, 2004, p.106).
Conforme a Theodore Lowi (1972), las políticas públicas se manifiestan de cuatro maneras:
• Como políticas regulatorias o reglamentarias, que establecen reglas de comportamiento

y cuya herramienta esencial es la legislación; se basan en aspectos disuaso- rios, como multas
o incluso privación de la libertad, para aplicar sanciones. Pre- tenden hacer respetar los
patrones de conducta establecidos.
• Las políticas redistributivas se orientan a clasificar a los individuos según criterios de

acceso o restricción respecto a ciertas ventajas. Están instrumentadas a través de esquemas
fiscales donde los impuestos son canalizados hacia programas de asistencia pública.
• Las políticas distributivas, que se centran en el interés gubernamental de garantizar
42
igual acceso a los recursos.
• Las políticas esenciales o constitutivas, que definen reglas como los códigos o re-
glamentos, sirven al país como un todo al atender las necesidades operativas del propio
Gobierno y de la Administración Pública, y determinan principios que sus- tentan la
seguridad nacional (Lowi, 1972, pp. 298-310).
El idioma inglés tiene la ventaja de contar con diferentes términos para distintos conceptos,
y para los cuales el idioma español cuenta con uno solo, “política”: Policy implica el cuadro
de las acciones de gobierno, Politics determina la lucha por el poder, y Polity representa el
marco general donde convergen las otras dos.
Al presentarse cambios en la concepción de la legitimidad que respalda la acción pública,

aparecen nuevos actores antagonistas con diversos intereses, lo cual implica modificar el
proceso de hechura de políticas; además, con los antecedentes de la modificación del sustento
racional-legal, se genera el replanteamiento de las políticas basándose en una nueva relación
de confianza entre actores, asociaciones y grupos con interés en asuntos públicos. La
determinación de la agenda en un marco analítico racional implica la identificación de un
problema, la formulación de soluciones, la toma de decisiones, la puesta en marcha del
programa y la evaluación de la acción.
En virtud del cambio en los valores sociales y políticos del contexto internacional, con más
repercusión en el pensamiento administrativo estadounidense, se impulsa la corriente
llamada Nueva Administración Pública, mediante organizaciones más humanas y
democráticas. Algunos de sus principales estudiosos fueron Abraham Maslow (1954) y Elton
Mayo (1933), quienes tuvieron gran influencia en el desarrollo de esta tendencia, junto a
Douglas McGregor (1957) y Warren Bennis (1966). Las propuestas humano-relacionistas y
de gestión participativa se conceptualizan en las organizaciones públicas y privadas; se
analizan las limitaciones en la estructura organizativa para que individuos “sanos” concilien
algunos temas relevantes, como su autorrealización, con los objetivos impuestos por la
organización.
Se desprende de esto la necesidad de un trabajo estratégico por parte de los administradores
para tratar de conciliar objetivos y visiones distintas, y en ocasiones contrapuestos. Para ello,
43
se propone rediseñar aspectos claves en la estructura, dise- ñando estrategias de
descentralización y delegación de funciones, así como la incor- poración de métodos para
medir el desempeño laboral, en función de los objetivos y metas establecidos previamente
por ellos mismos.
La democratización de las organizaciones es un principio fundamental en la teo- ría moderna

de las relaciones humanas; la crítica hacia el autoritarismo de la gerencia había sido una
constante, y la coerción implícita ya señalada en párrafos anteriores del modelo
tradicionalmente mecánico fue sujeta a debate entre los especialistas. Los estudios del
comportamiento organizacional y laboral, como la teoría “Y” de Douglas McGregor, fueron
objeto de análisis en busca de optimizar el desarrollo organizacional y la transformación
cultural de la organización. Asimismo, el tema sustancial para desarrollar las capacidades de
socialización y sensibilidad de los individuos y su pro- clividad a contribuir en teoría a los
proyectos colectivos, fue puesto en la agenda de la función directiva de las organizaciones.
Este precepto democrático permite a las organizaciones adaptarse al medio ambiente y
además da la oportunidad de que los
individuos concilien sus metas personales con las metas de la organización (véase Harmon y
Mayer, 2001, p. 240).
La corriente de estudio de la Nueva Administración Pública fue sometida a diversas críticas,
con lo cual surge una nueva corriente denominada Nueva Economía Po- lítica; la disciplina
administrativa fue objeto de crítica en cuanto a su status científico, y su cientificidad fue
censurada. Algunos autores como Vincent Ostrom, en su texto The Intelectual Crisis in
American Public Organizations (1974), propusieron un nuevo método para el análisis
administrativo: Este método planteaba un objeto de estudio diferente; proponía el estudio
de la toma de decisiones colectivas como método y objeto de estudio. Además, debería ser
trasladado de la ciencia económica, disciplina social con un rigor científico más consolidado
y metodológicamente con más presti- gio e influencia en ese momento.
Las ideas de Vincent Ostrom, armonizaban con las ideas de Buchanan y Tullock, expresadas
en el libro The calculus of consent, logical fundations of constitutional de- mocracy (1962),
44
con una consideración argumentativa muy pragmática: el egoísmo humano. Estos estudiosos
analizaron cómo el bien común no es otra cosa que el resultado de la suma del bienestar
alcanzado por el individuo, por tanto su comportamiento como manifiesto individual e
interesado requiere del gobierno como media- dor, para acordar y consensuar acerca de
decisiones colectivas. El parámetro de eficiencia del gobierno, sostenía este autor, es el logro
de la mayor suma de beneficios individuales con el menor costo colectivo posible. El claro
abandono de la brecha clásica entre la Política y la Administración se fue clarificando con
mayor intensidad, bajo el precepto de que las reglas y normas administrativas tenían un claro
interés político en la naturaleza de los individuos.
La tesis de Vincent Ostrom (1974) propone al análisis de la Administración Públi- ca

mediante la teoría de la elección pública. A partir de esta perspectiva teórica, de acuerdo con
Edgar Ramírez y Jesús Ramírez, se pudo incorporar una metodología para su estudio,
aludiendo la incorporación de elementos más científicos para su análisis. Esto proporciona
una noción más reflexiva de las motivaciones humanas para la coo- peración, y plantea
aspectos y propuestas para desarrollar a la Administración Pública con parámetros de
eficiencia y democracia (citados por Arellano, 2004, pp. 120-122). Esta noción, analizada
por Ostrom en su libro The intelectual Crisis in American Public Administration (1974),
expone su teoría democrática y recomendaba la frag- mentación de las decisiones para
controlar al poder. Argumentaba que las decisiones no deberían generarse de una sola fuente
de poder, criticando a la jerarquía de las organizaciones que respaldaban los clásicos de la
Administración Pública, y aduciendo que este tipo de diseño no era el más eficiente para
tomar decisiones y conseguir el menor costo en tiempo y recursos (p. 54).
El estudio de la Gestión Pública, de acuerdo a Cabrero (1997), aparece como propuesta

emergente para replantear una disciplina administrativa cada día más influenciada por
diversas corrientes de estudio y por diferentes disciplinas de otras ciencias sociales. El reto
que se fue configurando se encuadra en las grandes dificultades de operación procedentes
de los grandes aparatos gubernamentales, cada día más expandidos. Asimismo, el costo que
representaba su operación y mantenimiento y la forma de funcionamiento de estas estructuras
eran un tema recurrente entre los críticos de la disciplina clásica; la sociedad cuestionaba su
45
tamaño y la escasa eficacia de las acciones emprendidas por los diferentes gobiernos en turno.
Los orígenes de la reforma gerencial se remontan a los años de la crisis en los precios del
petróleo. Los años setenta del siglo pasado las economías desarrolladas y emergentes
enfrentaron grandes ciclos recesivos en el contexto mundial, complejidad aunada a las crisis
de la deuda de las décadas de los años setenta y ochenta. En los países en vías de desarrollo
se acentuaban los problemas crónicos de inflación y deuda con incapacidad para evitar las
fluctuaciones cíclicas en los procesos económicos del contexto internacional y local. Los
países más industrializados, con economías de mercado, afectados por el entorno
consideraron pertinente reevaluar la función del Estado, generando con ello una reforma
administrativa: así dio inicio la reforma gerencial de los años ochenta. La característica más
representativa del movimiento global de reforma fue asistida con un significativo contenido
ideológico: proponía un cambio de valores en el sector público. Implicó la reducción del
Estado, el diseño de incentivos de tipo mercado, la implementación de políticas de medición
del desem- peño, además de políticas orientadas a equilibrar los recursos fiscales, a la
privatiza- ción de organismos no prioritarios y a la reducción de costos operativos; estos ele-
mentos se impusieron como los valores centrales de la reforma gerencial de acuerdo al
Informe sobre el Desarrollo Mundial (Banco Mundial, 1983).
La crisis de eficacia, eficiencia y legitimidad, crónica especialmente en países de
América Latina, obligó a reconsiderar el papel del Gobierno. La exigencia de calidad en los
servicios públicos, y de un mejor trato a los ciudadanos y usuarios de dichos servicios, ponían
en un gran dilema al modelo administrativo clásico. El Banco Mun- dial (1983), a través del
análisis-diagnóstico, proponía “aprovechar la iniciativa, las aptitudes administrativas y
técnicas competitivas del sector privado para la presta- ción de mejores servicios públicos,
recomendaba hacerlo por medio de empresas privadas, y de esa forma economizar gastos
administrativos”.
La década de los años setenta y principios de los ochenta fue un campo propicio para
emprender propuestas relacionadas al funcionamiento ideal del Gobierno en la economía,
implicaba redefinir la formación de los administradores públicos transfi- riendo el uso de
46
herramientas de la gerencia privada. Gernod Gruening, en su propuesta académica Origin
and Theoretical basis of New Public Management (1998), se describen algunas herramientas
como la administración por objetivos, la gestión es- tratégica, la medición del desempeño y
el presupuesto base cero. Es pertinente aclarar que estos modelos globales surgen de los
regímenes conservadores de Estados Unido y la Gran Bretaña, a partir de las elecciones de
Ronald Reagan (1980), y Margaret Thatcher (1979), líderes que orientaron sus políticas
económicas en el marco del Neo- liberalismo, con lo cual construyeron las bases para las
reformas gerenciales del sector público, con fuerte injerencia y contenido de la gerencia
privada.
Esta corriente de estudio funda su valor esencial en la eficiencia económica: la or- ganización
debería ser capaz de adaptarse al entorno y adelantarse con rapidez a las nuevas exigencias,
con capacidad para elaborar diagnósticos de la situación actual y futura. La ley es un precepto
fundamental para normar la operación de la organización pública. El reto estructural y
funcional en esta corriente de estudio implica transformar las capacidades organizacionales
y laborales de manera de ser competitivos en el plano económico, bajo el paradigma de la
eficiencia en el uso de los recursos públicos.
Las prescripciones de la Gestión Pública ya aludidas fueron una primera aproxi- mación a la
revolución gerencial; sus fundamentos se reflejan en reformas de naturaleza económica. El
ideal del mandato suponía la reducción del tamaño del Estado y el ajuste presupuestal y del
gasto público. Asimismo comprendía la incorporación de mecanismos de competencia en la
Administración Pública, orientados hacia el mercado. Estas nociones estarían presentes en
el discurso político-tecnócrata de las dé- cadas de los años setenta y ochenta del siglo pasado.
De acuerdo a Gruening, esta noción reflejaba el interés por mejorar la práctica de la

Administración Pública, misma que se deriva de las escuelas donde los contenidos
curriculares se actualizaron para orientarlas hacia la gestión pública, con fuertes influencias
de las escuelas de gerencia privada en el contexto norteamericano, aspectos como liderazgo,
técnicas de gestión y de análisis estratégico se trasladaron a los contenidos de esta corriente
de estudio (Arrellano, 2004, pp. 123-125).
47
La corriente de Gestión Pública significó una concepción que reflejaba una nueva tendencia,
en la que la dimensión del gerencialismo impregnaría al entorno, tal como lo afirmaron Peters
y Waterman en In Search of Excellence (1982). La práctica de la Administración Pública
estaba influenciada en ese momento en Estados Unidos por una clara orientación basada en
una gestión más sensible hacia el componente humano, como complemento a la dirección
racional, en un marco institucional desarrollado con la intención de mejorar los servicios
públicos, con mayor calidad y con la permanente disposición al cambio organizacional.
A pesar de que esta perspectiva no estableció un sólido paradigma y su ambigüe- dad presentó
dificultades para teorizar, como lo argumentó Barry Bozeman, sería reconocida como uno de
los fundamentos clave para la Nueva Gestión Pública en los años siguientes. La
investigación, la enseñanza y la práctica de la Administración Pública han compartido
elementos comunes que tienden a desarrollar el paradigma de lo público, definido por
Bozeman como el “rompecabezas” de la nueva reconfigu- ración de lo público, como base
para impulsar la práctica y la educación en una misma dimensión de estudio (Bozeman,
1998, p. 209).
La Nueva Gestión Pública se integró con diversas propuestas teóricas, después de la reforma
gerencial de los años ochenta, con alto contenido economicista como respuesta a la crisis
financiera. En la década de los años noventa el Banco Mundial (1998) afirmaba que “la
acción recíproca entre el Estado y el mercado, había propor- cionado un aprendizaje esencial
para fomentar el desarrollo, de tal suerte que el gobierno debería actuar con el mercado a
modo de complemento”. Por consiguiente, se propuso promover reformas adicionales de
segunda generación, ante los resultados negativos, en especial en la región de América
Latina; estas innovaciones apuntaban a mejorar las condiciones sociales y a tratar de
disminuir la pobreza. Estas reformas también se orientaban a reestructurar el Gobierno
central y sus relaciones con los gobiernos locales. Mención especial merecen las estrategias
que recomendaban el combate incesante a la corrupción, el transparentar y simplificar el
entorno legal y reglamentario, y de forma especial la reforma de los sistemas de servicio civil
y la definición de los sistemas de profesionalización del sector público, y mejorar sustan-
48
cialmente la recaudación de impuestos (Beyond The Washington Consensus, Burky, Shahid
y Perry, 1998).
La redefinición de lo público se asume en virtud de que las reformas han tenido asimetrías
en función del nivel de aplicabilidad de los modelos en América Latina, que no han generado
buenos resultados locales, al persistir la pobreza extrema y las desigualdades de riqueza en
la región. En 1999, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), propuso
a los gobiernos reformas más concretas para lograr mejores resultados con un componente
medular: la dimensión social. Ante este escenario se postulan nuevas reformas a las
administraciones públicas, replan- teando los esquemas tradicionales y haciéndolos más
inclusivos a la participación social en los procesos políticos y en las decisiones locales. Los
términos gobernanza y eficacia administrativa comienzan a difundirse para redefinir lo
público de forma más integral y participativa por parte de los demás actores del sistema
político en los procesos de decisión pública (PNUD, 1999).
Las estrategias de reforma aplicadas en los países miembros de la Organización para la

Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), intentaban mejorar los resultados del
sector público y redefinir su papel en la economía. Es patente en esa etapa la influencia de
organismos internacionales como el Fondo Monetario Interna- cional (FMI) y la OCDE a
través de documentos como La transformación de la Ges- tión Pública. Las reformas en los
países miembros de la OCDE, publicado en 1997. La influencia e inserción de la noción
conocida como Nueva Gestión Pública permeaba en las prácticas reconocidas desde el
contexto anglo-americano, en la acción gubernamental y en una agenda de reforma
administrativa para los países desarrollados y las naciones emergentes o en vías de
desarrollo.
Los principales objetivos fundacionales de las reformas tuvieron que ver con una mayor
atención a los resultados, con la transferencia de competencias y el logro de mayores
flexibilidades, con una mayor responsabilidad y controles fortalecidos; con la orientación
hacia el concepto de “cliente” y el servicio, y con una mayor capacidad para definir
estrategias y diseñar políticas. Además, se propusieron los siguientes objetivos: la
49
instrumentación de la competencia y otros elementos de la economía de mercado, mejorar
las relaciones con los demás órdenes de gobierno y niveles administrativos. Esto implicó
un cambio gradual hacia un nuevo paradigma administrativo, sin la existencia de un modelo
de referencia que atestiguara una reforma ideal. Las experiencias documentadas sobre su
aplicación fueron desiguales en el caso latinoamericano; en esta región algunos países aún
se encuentran debatiendo en la academia la efectividad de las etapas previas a su
implementación, como sostuvo en su oportunidad el Informe final del Diagnóstico del
Comité de Gestión Pública (OCDE) y el Servicio de Gestión Pública (PUMA), en 1994.
La segunda generación de reformas que toman lugar en la primera mitad de los años noventa
se concentró en la reconstrucción del aparato del Estado. En el caso de la reforma gerencial
en América Latina el rumbo y características fueron muy parti- culares y diferentes,
comparadas con el desarrollo de la Nueva Gestión Pública norteamericana. En América
Latina esto implicaba consolidar el régimen democrático, reconstruir al Estado y hacer al
gobierno más eficiente con base en los recursos de que dispone e impulsar la transparencia.
Las especificaciones de la región advierten de una historia, una cultura, una economía y un
conglomerado social con necesidades distintas ante el Estado.
La corriente de estudio conocida como Nueva Gestión Pública, derivada de la segunda

generación de reformas, se caracterizó por la promoción y aplicación de siete doctrinas
específicas. De acuerdo a Christopher Hood (A Public Management for all Seasons?
publicado en Public Administration en 1991), éstas serían la partici- pación de profesionales
en la Administración, la explicitación de estándares y evalua- ción del desempeño de las
agencias según los mismos, énfasis en el control de los resultados, desagregación de unidades
en el sector público, cambio en la competencia entre las agencias del gobierno, énfasis en el
uso de técnicas de gestión del sector privado (el gerencialismo como ideología), y austeridad
en el uso de los recursos del gobierno.
La Nueva Gestión Pública se integró como una hechura teórica-descriptiva e instrumental

que integra una amplia propuesta de conceptos, métodos e instrumentos con alto grado de
aplicabilidad. Esta corriente de estudio es el resultado de la experiencia y puesta en práctica
50
de diversas disciplinas y campos de estudio, que se han manifestado a través de la evolución
del pensamiento administrativo norteamericano, que tuvo su origen germinal desde la visión
progresista de este país en los primeros años del siglo xx.
Fundamentos teóricos del estudio de la Nueva Gestión Pública
Como lo señalan A. De Haro, G. García, J.R. Gil y E. Ramírez (2004), el nuevo insti-
tucionalismo económico es un fundamento de la Nueva Gestión Pública, partiendo de la
teoría de la elección pública, además de los postulados de la teoría de los costos de
transacción y la del agente principal. La teoría de la burocracia maximizadora del
presupuesto, analizada por William Niskanen en 1971, sostiene que “la maximiza- ción del
presupuesto estará en ocasiones relacionada con el hecho de explotar el poder de monopolio
de la burocracia en el mercado de factores, o bien en su condi- ción de proveedor único de
ciertos bienes y servicios ante los ciudadanos-clientes” (p. 75).
Barry Bozeman, en su texto La Gestión Pública: su situación actual, afirma que el

fundamento de la corriente gerencial, “es el resultado de la evolución institucional, más que
del desarrollo intelectual”. Para este autor, su conformación se debe a la con- junción de dos
enfoques que surgen a finales de los años setenta del siglo xx, conceptos aparentemente
rivales. El primero es el de la escuela de políticas públicas, el cual denominaba Enfoque P,
el otro caso se desprende de la influencia de las escuelas de negocios, o Enfoque B. En el
primer caso el método de investigación preferido era el análisis de casos; se orientaba al
reconocimiento de la importancia de analizar las políticas públicas para la gerencia pública,
considera la experiencia de los practican- tes como una condición esencial. El segundo
enfoque se orienta más hacia los procesos, a la investigación y se apoya con la práctica
empírica; tiene una perspectiva pragmá- tica que le permite adoptar teorías, métodos y
técnicas multidisciplinarias, como el análisis de casos como método de estudio, más el
método comparado, las técnicas cuantitativas y de gestión estratégica. La transferencia de
tecnologías y herramientas gerenciales de la administración privada a la pública se dio de
manera indistinta, particularmente en este enfoque como producto del pensamiento
administrativo norteamericano. El enfoque B, sigue estando más orientado a los procesos y
51
a la función de los gerentes de niveles intermedios, impulsando la administración de carrera
(Boze- man, 1998, pp. 37-42).
Desde los años setenta del siglo xx las reformas gerenciales se posicionaron en la
agenda de muchos países como un campo emergente para la formulación de políticas,

destacando en este campo Nueva Zelanda, Australia, Suecia, entre otros países. Los or-
ganismos internacionales como la OCDE, al fundar el Comité y Secretariado de Admi-
nistración Pública (PUMA), le otorgaron desde esos años a la corriente de la gestión pública
una proyección por encima de temas clásicos de la política y de la administra- ción tradicional
(Barzelay, 2003, pp. 15-17).
Ante tales escenarios de influencia disciplinar, Omar Guerrero, sostiene: “se pri- vilegiaron
los clásicos planteamientos de la economía neoclásica formulados por los economistas
neoliberales como Ludwig von Mises, Friedrich Hayek, Milton Fried- man y James
Buchanan, sus postulados enmarcaban el retorno del intercambio mercantil, evocando la
filosof ía de Adam Smith” (Guerrero, 2002, p. 42). El neoins- titucionalismo económico
proporcionó las bases teóricas de las innovaciones organizativas y operativas de la Nueva
Gestión Pública. En la práctica el management empresarial inspiró los patrones de
operaciones de la gestión pública y de la Nueva Gestión Pública.
La opinión de Peter Drucker acerca del fundamento de la revolución gerencial, en

coincidencia con algunos autores aludidos, relaciona la gestión pública con la eco- nomía y
con la sociedad; admite y reconoce la importancia que tiene el desarrollar y aplicar el
management, tanto en la administración como en la economía, y recomienda lo que deben
hacer los managers en países con economías emergentes, asignándo- le una connotación
política y cultural a su propuesta (Drucker, 1990, p. 332).
Para Ricardo Uvalle Berrones en el estudio introductorio de la edición en español del libro
La Argumentación Administrativa, publicado en 1997, es esencial lo que argumentan
Christopher Hood y Michael Jackson. Tanto la Nueva Gestión Pública como el cameralismo
52
tardío, son filosofías administrativas que tienen una concepción doctrinaria común, lo cual
permite identificarlas mediante similitudes relevantes: el uso del término “gerencia pública”
(public management), el acento en la tecnología administrativa como llave de efectividad de
la gerencia estatal (state management), la opinión de que la ejecución debe ser separada de
la política; el énfasis en el sistema financiero del Estado, la preferencia del Estado por evitar
manejos directos en procesos y transacciones, la tendencia hacia la centralización de las
decisiones en lo alto de la estructura administrativa, y la escasez de cuestionamientos de los
parámetros social y político según los cuales actúa la gerencia (Hood y Jackson, 1997, pp.
30-32).
Para David Arellano Gault (1995), las corrientes que le dan sustento a la Nueva Gestión
Pública son la teoría de la elección pública, las mejores prácticas y la desre- gulación,
observando con ello una clara intención de intercambiar e instrumentar prácticas gerenciales
del sector privado en el sector público, destacando el enfoque de las mejores prácticas y lo
que representa el análisis económico (citado por Martínez, 2007, p. 29).
Para Laufer y Burlaud, en Management Public: Gestion et Légitimité, la Nueva Gestión

Pública está concebida como un campo de confluencia, donde resaltan una serie de
disciplinas como el management, las ciencias de la organización, las administrativas y las
políticas. Las consideraciones de estos autores se orientan en el sentido de que las bases o
fundamentos de esta corriente de estudio confluyen en la fron- tera de lo privado y lo público,
refiriéndose a la influencia en ambos, más que destacando algún sector sobre el otro (citados
por Guerrero, 1980, pp. 13-47).
El gerencialismo no es una práctica irreflexiva sino, por el contrario, está influen- ciado por
las investigaciones y propuestas de los académicos de las escuelas de negocios y alta
dirección; se puede apreciar que ha sido un trayecto que puso al descubier- to la transición
de la gestión burocrática-científica a la gestión estratégica, a la gestión de calidad, a la gestión
del conocimiento y del entorno, transformación respaldada por instrumentos innovadores
en la gestión financiera, contable y presupuestal, y de control de gestión como los tableros
de mando perfeccionados y cada vez más equi- librados e integrales (Aguilar, 2008, pp. 232-
53
236).
En el contexto académico de Estados Unidos, de acuerdo con Laurence Stifel (Edu- cation
and Training for Public Sector Management in Developing Countries, 1977), el criterio que
prevalece es una clara distinción entre public administration y public management, como
vocablos que se relacionan con significados diferentes en función de la acción del
administrador. El primer término, traducido literalmente como Admi- nistración Pública,
tiene una connotación más tradicional, centrada en la aplicación de las funciones
administrativas genéricas con cierto grado de pasividad y orienta- ción hacia el statu quo.
Esta noción se asocia con una concepción de la Administra- ción como disciplina aplicada y
basada en la utilización mecanicista de conceptos administrativos tradicionales, a decir de
Richard Stillman en su texto Preface to Pu- blic Administration: A Search for Themes and
Directions (1991).
El segundo término, de acuerdo a Sonia M. Ospina Bozzi, traducido como gestión pública
connota una orientación más agresiva, orientada a la acción y a la solución creativa de los
problemas de la Administración dentro de un contexto de innovación y con la ayuda de
instrumentos racionales, implica entenderla como la acción práctica del Gobierno, que lleva
a cabo planes, programas y políticas de gobierno. Esta concep- ción, a nuestro juicio, es más
globalizada e integral, basada en la aplicación de conocimientos, métodos y técnicas
modernas, y apoyada en ejercicios de reflexión sistemática de la práctica profesional en el
contexto del trabajo (Ospina, 1993, pp. 37-38).
Aproximación a la Conceptualización de la Nueva Gestión Pública
Con el propósito de aproximarnos a una definición de la gestión pública y de su di- mensión

ampliada y transformada, la Nueva Gestión Pública, se procurará llevar a cabo un análisis
del concepto, con el propósito de disminuir las posibles confusiones al intentar llevar a cabo
una definición objetiva. Una primera dimensión es considerar a la gestión pública como un
campo de la Administración Pública (Bingham y Bowen, 1994, p. 205). De forma inversa, la
Administración Pública se describe en Journal of Public Administrations Research and
54
Theory (1994), como el gran cuerpo familiar en cuyo interior conviven tanto la gestión
pública (public management), las ciencias de las políticas (policy sciences), los estudios de
implementación, la teoría de la organización, los estudios institucionales, los estudios de
comportamiento administrativo, los estudios sobre la burocracia, entre otros (p. 1).
De acuerdo a Michael Barzelay (Atravesando la Burocracia: una nueva perspectiva de la

Administración Pública, 1998), otra consideración de la Nueva Gestión Públi- ca, consiste
en la agrupación de muchas corrientes y modelos de gestión. Las tendencias significativas
de la Nueva Gestión Pública son la desregulación, la agencialización la gerencialización, la
privatización, la externalización de servicios, la ética en la ges- tión pública, la participación
ciudadana, etc. Toda esta apreciación e integración intenta vertebrar un nuevo paradigma que
se ha denominado post-burocrático (pp. 173-195).
Autores como Albi (Albi et al., 1997) entienden que la Gestión Pública es sustan- tivamente
gestión en el sentido que hoy da a este término la economía de las organizaciones, es decir
un “conjunto de decisiones dirigidas a motivar y coordinar a las personas para alcanzar metas
individuales y sociales. Y es pública por la naturaleza de sus fines colectivos y el marco de
restricciones jurídico-político en el que se desen- vuelve. El estudio económico de la gestión
pública exige conocer: los conceptos bási- cos de la economía de las organizaciones; y los
rasgos diferenciales de las principales formas de organizativas mediante las que pueden
resolverse los problemas de moti- vación y coordinación” (pp. 19-20).
Una de las definiciones más representativas de la gestión pública que resume tendencias y
enfoques del ámbito académico y de su práctica, es la que sugiere Barry Bozeman en Public
Management: the State of the Art (1993), en uno de los múltiples foros celebrados en Estados
Unidos para discutir la naturaleza de esta corriente de estudio, afirmaba: “supone un foco
sobre una estrategia más que sobre un proceso gerencial, sobre relaciones
interorganizacionales más que sobre relaciones intraorga- nizacionales, y sobre le
intersección de la gerencia y la política pública”.
A decir de David Arellano Gault, la Nueva Gestión Pública en su discurso admite por un lado
55
una lógica económica eficiente, con sustento en el nuevo institucionalis- mo económico, y
por otro lado una dinámica de gestión basada en la innovación constante, con sustento en el
gerencialismo. Estas dos posiciones han estado en dis- cusión con el objeto de sobreponer
alguna de estas dos posturas analíticas. Sin embargo, en la práctica estas dos orientaciones
conviven en un ejercicio concreto. Pareciera que hay un predominio del discurso técnico,
económico o gerencialista, dado a través de las diversas argumentaciones y la bibliografía
disponible. Sin embargo, siguiendo esta lógica y con una idea aludida en este texto, el
investigador Arrellano (2005), asume que la Nueva Gestión Pública es un fenómeno social,
una construcción que parte de supuestos epistemológicos y que debe su existencia a una serie
de procesos y condiciones sociales. Es además, una construcción política, en virtud de que
su diseño e implementación en la práctica ha estado sujeta a los vaive- nes de instituciones
como congresos, parlamentos y las distintas oficinas, organismos y agencias del Ejecutivo
en diferentes contextos y países (véase Uvalle, 2005, pp. 90-91).
La definición de la corriente de estudio gerencial (Gruening, 1998), va en función de la acción

o práctica social desempeñada por profesionales en posiciones de responsabilidad con
relación a la toma de decisiones en organizaciones públicas. La ges- tión pública, con su
connotación de Nueva Gestión Pública, engloba un grupo de corrientes; se puede definir
como un recipiente de conceptos, ideas, técnicas y herramientas diversas.
De acuerdo con esta visión, Uvalle Berrones, define la Gestión en el ámbito del sector
público, señalando que constituye una gerencia “que se inserta en los procesos de gobierno
y en el destino de la sociedad abierta. Sus referentes básicos son la gobernabilidad, la
democracia política, la descentralización, la participación ciudadana y su responsabilidad en
los asuntos gubernamentales y públicos” (Uvalle, 1994).
Aportaciones para un Nuevo Estado Administrativo: Burocracia versus Política
La historia nos remite al gran debate que ha tenido el modelo de intervención del Estado
social en Latinoamérica; este esquema configuró un patrón de gobierno autoritario que ha
evolucionado en la región. La crisis de legitimidad crónica, y de eficacia y eficiencia motivó
56
a la reflexión para implementar reformas administrativas de últi- ma generación.
Los preceptos de índole legal, los procedimientos bajo la óptica de eficiencia administrativa
y la teoría de la burocracia influenciada por Max Weber, eran los elementos fundamentales
del contenido de la disciplina de la Administración Pública tradicional que prevalecieron toda
una época. En las décadas de los años setenta y ochenta, a raíz de las crisis económicas, el
Estado de bienestar se cuestiona. El crecimiento excesivo del aparato gubernamental y la
ampliación de la cobertura de los servicios básicos se comienzan a cuestionar por parte de
una ciudadanía más crítica y reflexiva. El modelo de Estado impulsado por los países
desarrollados en la posgue- rra, propulsor de una era de prosperidad sin precedentes en el
capitalismo, entró en crisis hacia finales de estos años.
En términos de Anthony Giddens, en La Tercera Vía y sus Críticos (2001), las limitaciones
del estado burocrático se hicieron evidentes, sin embargo el autor sostiene que el hecho de
estar consciente de esa evolución no implica afirmar que el poder público debe adoptar un
papel acotado: “la reforma del Estado puede dotar al gobierno de mayor influencia (y no
menos que antes). Existe una diferencia entre un Estado grande, medido por su número de
funcionarios o el tamaño de su presupuesto, y un Estado fuerte”. El autor advierte que “es
pura fantasía suponer que puede reducirse la imposición a un mínimo y, tal vez, mantener el
orden social o crear prosperidad eco- nómica. Se requiere ajustar el poder gubernamental y
estatal a las exigencias de la era del conocimiento global” (pp. 67-68).
En fechas posteriores se replanteó la tesis original y se reconsideró que el tamaño del Estado
no era el objetivo esencial; se ratifica que el gobierno desarrolla encomien- das y funciones
fundamentales para los países emergentes o en vías de desarrollo y se replantea la reflexión
con énfasis en la calidad; es decir, el imperativo no era la cantidad y el tamaño del gobierno,
sino la calidad y la responsabilidad de sus acciones ante la sociedad.
El papel de la burocracia se ha replanteado entre el modelo tradicional y los contenidos de

las reformas administrativas modernas, lo que implica promover un proceso de
transformación del capital humano. En esta lógica, el conocimiento aparece como una
57
variable fundamental. Bajo el paradigma de la globalización actual, los mercados financieros
tienen más autonomía que en los años donde prevalecía la su- premacía de la fabricación
industrial. Asimismo, el conocimiento está menos subordinado a la producción, por tal
motivo representa el detonante de la productividad. La misión del Estado moderno, es
adelantarse estratégicamente y construir la “base del conocimiento”, que facilite el potencial
de la economía de la información, para lo cual la educación debe ser redefinida como
estrategia de Estado, para orientarse a desarrollar las capacidades de los individuos y que
sean capaces de utilizar estas fa- cultades a lo largo de su vida (Giddens, 2001, pp. 82-83).
Durante los últimos cincuenta años, afirman Bresser Pereira et al. (1998), el modelo
burocrático clásico con características rígidas se ha agotado y muestra fisuras en su capacidad
de gestión y operación; la estructura tradicional, basada en el control paso a paso de normas
y procedimientos, es insuficiente para brindar respuestas en un entorno muy complejo y
dinámico.
La Administración Pública tradicional está sujeta a reformas impostergables de carácter

estratégico. El estudio y práctica de las reformas post-burocráticas se ha internacionalizado,
y frecuentemente se les considera como una modalidad de cambio. La mayoría de los
análisis, como sostiene B. Guy Peters, presenta claramente una uniformidad en las iniciativas
relacionadas con la Nueva Gestión Pública que tienden a transformar al sector público, y
estiman que cualquier sector puede vol- verse más eficiente y efectivo si adopta esas
iniciativas e ideas (véase Pardo et al., 2009, p. 48).
Al considerar las reformas post-burocráticas del nuevo paradigma, es pertinente recordar la

dicotomía tradicional planteada entre los académicos acerca de la relación entre Ciencia
Política y Administración Pública, que tiene sus orígenes en los textos de Woodrow Wilson
y que sigue generando actualmente prolongados debates en Estados Unidos y otros países
precursores del estudio administrativo. Ante este amplio razonamiento, los argumentos
esgrimidos en este texto, que intentan describir la supuesta separación de la Administración
Pública como campo subordinado a las ciencias políticas, es conveniente aclarar, se remontan
a una época determinada de la historia norteamericana. Además, se muestra el debate
58
consiguiente entre la clasepolítica y los burócratas, y su real influencia entre los diseñadores
de política sobre los ejecutores en un nuevo y dinámico espacio público, suscitando una clara
paradoja.
De acuerdo a lo anterior, afirmamos que en nuestra perspectiva de análisis los dos campos
de estudio, la política y la administración, son dos dimensiones indisolu- bles y convergentes
en muchos aspectos de la gobernabilidad en el ámbito del sistema político. Como lo sostiene
John M. Ackerman, los impulsores de la agenda de buen gobierno ignoran la experiencia
estadounidense, donde se ofrecen lecciones muy diferentes. De acuerdo a este autor, la
construcción de un aparato administrativo fuerte es un esfuerzo político, que surge del
conflicto interinstitucional y de una intensa inte- racción entre Estado y sociedad.
Recomienda el autor prestar atención a la experiencia real de Estados Unidos. Nos
referiremos a continuación a dos corrientes representativas del pensamiento administrativo
norteamericano (Ackerman, 2005), sujetas a la con- sideración de la reforma gerencial.
La corriente dominante de pensamiento recomienda despolitizar a la burocracia, para reducir

el conflicto interinstitucional y aislar a la Administración de la sociedad (Przeworski, Stokes
y Manin, 1999; Kaufman, 2003). De acuerdo a estos estudiosos del desarrollo internacional,
éste es el único camino para que los países en desarrollo sean capaces de consolidar los
aparatos estatales necesarios para el desarrollo econó- mico (p. ej. World Bank, 1997, 2003).
La otra posición sostiene que los burócratas son políticos y la construcción de la burocracia
es un acto político. Para entender cómo se ha desarrollado el Estado Ad- ministrativo
Moderno es necesario capturar la dinámica de la negociación política, la toma de decisiones
y la formación de coaliciones, rompiendo tanto con las versiones funcionalistas como con los
puntos de vista tecnócratas que dominan el estudio del desarrollo burocrático. La reflexión
implicada enuncia que al pensamiento analítico no le ayuda mucho imaginar la existencia
de la falsa dicotomía Política-Administra- ción, donde los políticos electos forjan coaliciones
y promueven sus intereses mientras que los administrativos esperan pautas y órdenes de sus
jefes (Ackerman, 2005, pp. 228-229).
Las características del desarrollo de la Administración Pública norteamericana son muy

peculiares, a decir de Richard J. Stillman II (2008), pues obedecen a las condiciones
59
fundacionales de la Constitución estadounidense que se concentró en pro- teger libertades
individuales, con el acento en el individualismo, y que una vez que tuvo su constitución
democrática, creció su Estado Administrativo. Solamente des- pués se formaron las ciencias
administrativas. Otro factor histórico consiste en que la Administración Pública
norteamericana progresó en ese contexto a partir de reformas básicas ideales, y por esta
razón se caracteriza por ser inductiva, experimental, fragmentaria, aplicada y reformista
comparada con el pensamiento administrativo europeo; otro factor esencial subraya que, a
diferencia de Europa, donde el Derecho Administrativo o la tradición positiva del Derecho
llegaron a hacer la metodología básica de enseñanza en el siglo xx, la conducta
norteamericana se sustentó en la ley fundamental de su Constitución, que en gran medida
negaba la autoridad administrativa, así como en el derecho común basado en precedentes
legales de casos pre- vios, y que no eran un referente o guía para la Administración Pública,
la cual tuvo que explorar otras fuentes para establecer su alcance y legitimidad.
De acuerdo a autores como White y Mosher, “la base gerencial era el comienzo del estudio
de la Administración Pública, más que el fundamento del derecho”. La influencia de la
metodología gerencial empresarial racional de la administración científica de Frederick
Taylor, fue determinante para el pensamiento administrativo norteamericano. Esta doctrina
de la eficiencia ha resultado dominante. Además, es la fuente de legitimidad desde la época
progresista.
El crecimiento de la teoría y práctica de la Administración Pública, se correlacionan con el

desarrollo de la democracia como régimen institucional y como práctica común en todos los
ámbitos de la sociedad. El sufragio femenino, la elección directa de senadores, la aprobación
de medidas como el referendo, la revisión en niveles estatales y locales, los nuevos servicios
sociales y la creciente regulación de negocios son algunos de los aspectos de su desarrollo.
Como consecuencia de ello, el historia- dor Robert Wiebe (1967) sostiene “la nación creció
con fuertes exigencias de funcionamiento y operación al gobierno en una sociedad
distendida” (Stillman II, 2008, pp. 219-223).
60
7.3. Privatización.-
El programa socialista tradicional de nacionalizar la industria tenía el propósito de someter

la economía al control político. Sin embargo, la nacionalización defraudó enormemente las
expectativas de sus promotores; el hecho de que la propiedad pasará a manos públicas no
hizo la gran diferencia que anticipaban los socialistas.
Lo que tiene de original de la contribución de quienes defienden la privatización es que

quisieron privatizar (no solamente la industria nacionalizada) sino toda la gama de activos y
servicios públicos, incluyendo muchas formas de manejo público, ejemplo, escuelas
públicas, parques nacionales, infraestructura de transporte público, etc.
Los defensores de la privatización consideran que en la misma han encontrado el remedio

para todos los males públicos, para el crecimiento económico, mejorar la eficiencia de los
servicios reducir el Estado, entre otros.
Si la privatización logra todo esto, vemos en cambio que en muchos países no se ha avanzado
con la misma. Al respecto los CONSERVADORES dicen que la OPOSICION viene de
aquellos grupos que son responsables de los programas públicos (políticos con intereses
propios, funcionarios públicos y beneficiarios con grandes intereses en el gasto público)
También manifiestan que nuestra vida política contiene un sector público inflado y parásito
que impide la actividad y el crecimiento de una economía privada mucho más fluida.
61
En este documento se rebatirá los argumentos específicos a favor de la privatización y además
el cuadro general de nuestro mundo político y económico que describen quien es y se inclinan
por la privatización, sin embargo, hay que anotar, que no se trata de apoyar a un punto de
vista u otro sino que por lo contrario una verdadera política pública debe reconocer las cosas
que podría funcionar mejor una alternativa privada e igualmente, las cosas en que muchas
cosas de manejo público podrían remediar los fallos endémicos del mercado. En
consecuencia, no se trata de seleccionar entre público y privado sino entre las muchas
estructuras mixtas posibles, públicas y privadas la “MEJOR” no necesariamente será la más
eficiente ya que una evaluación apropiada de las alternativas debe tomar en cuenta aspectos
de JUSTICIA, SEGURIDAD Y CIUDADANIA.
PRIVATIZACION.- Se refiere a un cambio del sector público al privado de la producción

de bienes y servicios.
Las políticas que estimulan el cambio incluyen:
• El cese de los programas públicos y la separación del gobierno de tipos específicos de

responsabilidad.
• La venta de activos públicos incluyendo terrenos públicos, infraestructuras y empresas
públicas.
• Financiamiento del manejo de algunos servicios (por ejemplo, por medio de contratación
o entrega de comprobantes) en lugar de producirlos todo directamente.
• Levantamiento de restricciones en ciertas actividades.
Estas formas de privatización difieren en dos aspectos:
a. Difieren hasta en qué punto reducen el gasto y la responsabilidad de la administración

pública.
Así tenemos que la contratación y los comprobantes y otros sistemas de pago a
proveedores privados por lo general no eliminan la necesidad de cobrar impuestos; ni
62
tampoco eliminan – se reducen – la responsabilidad de los funcionarios públicos
respecto a los resultados de dichos gastos.
Al cambiar únicamente el sitio donde se produce el servicio se está privatizando los

medios para la ejecución de la política, pero no la esfera de la función gubernamental.
Estas formas parciales de privatización deben distinguirse claramente de la venta de

activos y el cese de programas.
Sin embargo, aún las formas más integrales de privatización pueden implicar formas
indirectas de subsidio y control público.
b. Estas formas de privatización difieren también en el efecto que pueden tener sobre la
competencia.
Al respecto debe hacerse una distinción entre dos procesos relacionados la
PRIVATIZACION y la LIBERALIZACION.
LIBERALIZACION: Se refiere a la apertura del cualquier industria a presiones

competitivas en otras palabras es producir la competitividad en el sector público sin transferir
la propiedad.
Al respecto tenemos que es posible privatizar y liberalizar al mismo tiempo. También si

puede privatizar sin liberalizar al mismo tiempo.
De todo esto podemos decir que la privatización no es tan sencilla y que además debemos
tomar en cuenta que existe una diferencia obvia, radical, entre la privatización total y parcial
y otra diferencia sutil- igual importante- entre la privatización y la liberalización.
Como conclusión podemos manifestar que para que la privatización puede proponerse como
medida para mejorar el rendimiento de los servicios específicos, la intención anterior de
algunas de sus proponentes es la de reducir el apoyo al manejo público en sí.
7.3.1 Privatización, gasto público y crecimiento económico.-
63
La corriente privatizadora ha estado rondando por toda América Latina, en algunos casos
como lo sucedido en Argentina, su implementación condujo a esa gran nación, a la crisis
nunca antes vista. Este proceso permitió ciertamente disponer de gran cantidad de recursos
económicos que al ser mal utilizados, en poco tiempo desencadenó en la peor catástrofe.
Sin embargo es importante tener en cuenta algunos puntos de vista desde diferentes corrientes
sobre este importante tema.
Los conservadores proponentes de la privatización consideran que la relación entre el

gobierno y la economía es nula. Mientras más grande el sector público más pequeño la
economía privada.
Por lo tanto se puede decir que la privatización con toda seguridad contribuirá a aumentar los
ahorros, la inversión, la producción y el crecimiento.
Si esto fuera así todas las economías con las mayores relaciones de gasto publico tendrían un
crecimiento lento. Pero la realidad es otra ya que estudios comparativos han demostrado que
ese no es el caso.
Los conservadores que están a favor de la privatización no toman en cuenta la contribución

del gobierno a los recursos productivos de la sociedad y exageran en lo que el gobierno toma
a cambio. Así tenemos que:
a) Gran parte del gasto público representa un inversión en calidad humana e intangible,
al igual que en la infraestructura física (ayuda al desarrollo del capital social y
económico a largo plazo)
b) Gran parte del aumento actual en el gasto público ha sido en forma de pagos de
transferencia, que redistribuye los ingresos pero no agotan los recursos que entonces
estarían disponibles para la inversión.
El efecto de los gobiernos sobre el crecimiento económico depende principalmente
de la naturaleza de su intervención.
64
c) El aumento del gasto público contribuye a la estabilización de la economía.
Por otro lado hay que indicar que tampoco existe ninguna posibilidad de que los gobiernos
se deshagan de su responsabilidad por la estabilidad de la economía y el sistema financiero.
En muchos de los casos los gobiernos rescatan a entidades financieras que están a punto de
colapsar y todo parece indicar que este seguirá así.
Por todo esto podemos decir que hay una lección acerca de los límites de la privatización en
el sentido de que aunque exista desacuerdo en relación a los instrumentos políticos, no hay
duda de que los gobiernos seguirán respondiendo por el CRECIMIENTO ECONOMICO ya
que es imposible separarlo del manejo macroeconómico.
En la parte introductoria se manifiesta que nuestra vida política contiene un sector público
inflado y parásito que impide la actividad y crecimiento de una economía privada mucho más
fluida.
Actualmente vemos que esta tesis dejó mucho que desear ya que no explica las variaciones
en el tiempo ni a través de distintas sociedades – si las influencias sobre el presupuesto fuesen
siempre asimétricas (armonía de las partes entre sí y con el todo), entonces el gasto hubiera
crecido de igual forma en ciertos períodos en que su crecimiento fue lento.
También manifiestan los conservadores que el apoyo existente para el gasto público es
escaso; en la realidad vemos que gran proporción del público (Americano) ha apoyado
constantemente el crecimiento del gasto de los programas y servicios que proporcionan los
gobiernos.
Es por esta razón que los conservadores han fracasado en sus propuestas de privatización ya
que ellas son contrarias a las teorías del crecimiento gubernamental.
En este sentido vemos que la privatización parcial es distinta de las formas más radicales.
65
Cuando solo son los medios de ejecución los que se privatizan la oposición de los
funcionarios públicos pueden ser críticos. Pero si los programas que en la actualidad son
operados directamente por el gobierno fuesen transferidos a contratistas privados y a
proveedores de servicio bajo sistemas de comprobante no se puede suponer que estos
proveedores privados ejercerían menos presión que los funcionarios públicos para
incrementar el gasto. La contratación amplía el conjunto de exigencias al tesoro. El hecho de
que se produzca equipo militar privadamente no reduce la presión sobre el presupuesto
militar.
Lo mismo sucede con los comprobantes de educación, ya que añadiría las escuelas privadas
y las familias que envían sus hijos a ellas, a la lista de quienes reclaman un mayor presupuesto
para la educación.
Los conservadores que propugnaron la privatización interpretan los resultados como prueba
de que los proveedores privados son superiores, pero esto significa que están fijando la
atención selectivamente.
Los partidarios de la privatización sienten una comprensión injustificada hacia los
contratistas privados y una hostilidad igualmente injustificada hacia los empleados públicos.
Hay que indicar que no se dan cuenta que pueden cobrar excesivamente, los incentivos
pueden ser manipulados por ventaja propia, etc.
Por todo esto se puede decir que si bien la PRIVATIZACION PARCIAL ha de reducir el
gasto público no lo logrará reduciendo la presión hacia el gasto. Existen evidencias de que
los productos privados tienen costos más bajos. Pero hay otros que afirman lo contrario.
1. Otras evidencias manifiestan que no existe diferencia de costos e incluso que a veces
los costos son mayores entre los proveedores privados.
66
2. los estudios suelen carecer de evidencia acerca de la calidad de los servicios, por lo
tanto es difícil juzgar si los menores costos reportados son el resultado de mayor
eficiencia o de menor calidad.
Se puede decir que la contratación es un instrumento importante y valioso de la

administración pública pero es peligroso generalizar sus virtudes.
Los comprobantes también pueden tener efectos frustrantes y perversos, estos añadirían por
lo menos parte del costo de educar a los estudiantes que están actualmente en escuelas
privadas. Pueden tener un efecto inflacionario. Las escuelas privadas probablemente
aumentarían las mensualidades de los alumnos apenas los comprobantes están disponibles.
Por lo tanto, aunque la privatización tiene la intención de trasladar los servicios del sector
público al sector privado lo que pudiera suceder es que las instituciones privadas llegarían a
parecerse más a las públicas.
En consecuencia, existen muchas razones para cuestionar la visión aparentemente inofensiva

de la privatización como medio para reducir el gobierno.
7.4. Métodos de la nueva gestión pública. -
Es fundamental que el administrador público, identifique las funciones gerenciales básicas

que se practican tanto en la gerencia pública como en la gerencia privada, conozca los
conceptos de productividad, autonomía, descentralización, desconcentración, delegación,
entre otros; por cuanto hoy en día son temas que están ocupando protagonismo dentro de las
instituciones del sector público ecuatoriano, en pro de una verdadera Reforma Administrativa
que permita establecer un conjunto de decisiones y acciones programadas que se orienten a
transformar el funcionamiento de la Administración Pública Ecuatoriana mediante el mejor
uso de los recursos administrativos, de tal modo que su capacidad responda al volumen de
exigencias que sobre ella pesa en términos de funciones, atribución y responsabilidades.
67
7.4.1. Funciones Gerenciales
Las cuatro funciones gerenciales básicas de la Administración Pública son la planificación,

organización, dirección y control.
En primer lugar se debe definir un propósito y luego determinar los medios para alcanzarlos,
la función de planeación establece las metas de una organización, la estrategia general para
dichas metas y la elaboración de planes para integrar y coordinar las actividades. Los gerentes
son responsables también de diseñar la estructura organizacional y de dirigir y coordinar el
esfuerzo de las personas que integran las mismas; la última de las funciones que desarrollan
los gerentes es controlar para garantizar que las cosas salgan bien, el desempeño real debe
ser comparado con las metas previamente establecidos y si hay una desviación importante
proceder a corregirlos.
7.4.2. Gerencia Pública y Gerencia Privada.-
La gerencia pública es la actividad de administrar recursos para lograr un fin determinado, al

igual que la gerencia privada, se puede colegir que no hay diferencia de acción entre estos
dos tipos de gerencias, con excepción de la naturaleza de los fines. El gerente público y el
gerente privado también administran recursos financieros y materiales similares, que en unos
casos pertenecen al gobierno y en el otro a las accionistas de la empresa privada.
7.4.3. Gerencia Pública y Competitividad.-
La gerencia pública integral es el arte de relacionar todas las facetas del manejo de una
institución para buscar una mayor competitividad, facilitando la gobernabilidad analizada en
el bloque II. La competitividad, en cambio, es la capacidad de innovar y mejorar
constantemente y para conseguirla se necesita la coordinación mutua entre el sector público
y el sector privado.
7.5. El Estado y la Administración Pública.-
68
La administración pública se orienta a la obtención de los fines del Estado, a través de la
realización de acciones con el uso de medios y recursos; dichos fines se obtienen por la acción
de distintas entidades y organismos que integran el sector público ecuatoriano.
Autonomía.-Característica jurídica de entes integrantes del sector público, de expedir su

propia normatividad subordinada al ordenamiento jurídico estatal.
7.5.1. Administración Centralizada y descentralizada.-
Existen dos sistemas de organización administrativa: la administración centralizada y la

administración descentralizada. La primera supone que los distintos organismos que lo
conforman se subordinan unos a otros, es decir, que están ordenados jerárquicamente, en
cambio la administración descentralizada supone que los diversos organismos son autónomos
entre sí.
Centralización y descentralización son, pues, términos opuestos, pero nada impide que los
dos sistemas coexistan, de modo que pueda darse y de hecho se da que mientras algunos
organismos se agrupan dentro de un sistema de administración centralizada otros obedecen
a la descentralización administrativa.
La administración descentralizada tiene las siguientes características:
a) El organismo descentralizado posee personalidad jurídica propia. Es decir, tiene por sí solo
capacidad para obligarse y obligar a otros, es titular de derechos y obligaciones y puede
comparecer en juicio, como demandante o demandado.
b) El organismo descentralizado posee patrimonio propio, distinto del patrimonio del Estado.
c) El organismo descentralizado tiene autonomía administrativa y financiera, que consiste en

la facultad de administrarse por sí mismo y de manejar sus propios recursos; y,
69
d) El organismo descentralizado está sujeto al “control de tutela” por parte del poder central,
control que pretende coordinar la acción del organismo descentralizado con la de la
administración central, pero sin quitarle su autonomía, control que se explica por la necesidad
de armonizar la actividad de los distintos órganos del Estado con el propósito de alcanzar los
altos fines sociales que el pretende.
7.5.2. Descentralización, delegación y desconcentración.-
La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla mediante

la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Ahora bien, es necesario indicar que las figuras de la descentralización, la delegación y la

desconcentración no pueden confundirse, aun cuando las tres implican traslados de
competencias administrativas.
La competencia es el presupuesto esencial para el ejercicio de cualquier función pública, ya

que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyan la
Constitución y la ley. La competencia se define como la cantidad de potestad que tiene un
órgano del Estado para actuar a nombre de este.
Las normas que fijan la competencia no pueden ser alteradas por los funcionarios que están
llamados a ejercerla. Este principio básico del derecho público hace que la competencia sea
irrenunciable por parte del funcionario que la posee, improrrogable, es decir, no puede
ejercerse más allá de los límites en que ha sido otorgada por la ley, ni siquiera con el
consentimiento de los interesados e indelegable en otro funcionario, a menos que exista
autorización legal expresa para hacerlo, de modo que la competencia no puede trasladarse de
un organismo, entidad o funcionario a otro organismo, entidad o funcionario sino por
mandato de la ley o con autorización de ella.
70
7.5.3. Desconcentración de funciones.-
Consiste en el otorgamiento de funciones a un agente local para que las ejerza a nombre de
quien se las asigna o como la define la ley en, “la radicación de competencias y funciones en
dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa” lo
cual no implica delegación y podrá hacerse por territorio y por funciones.
Si bien la descentralización y la desconcentración implican traslado de competencias

administrativas, en la descentralización, ese traslado se produce de una persona jurídica a otra
persona jurídica, en cambio, en la desconcentración el traslado se da de un órgano central hacia
unidades administrativas que le están subordinadas y que carecen de personería jurídica.
De modo que la desconcentración de funciones opera dentro del sistema de la “centralización

administrativa” o entre órganos o dependencias de la misma persona jurídica. Este traslado
es de alguna o algunas de las funciones del órgano que se desconcentra, no de todas y opera
de una dependencia a otra que le está subordinada, es decir, se surte dentro de un sistema
jerarquizado.
La desconcentración puede ser funcional o territorial, dependiendo de que el traslado de las

competencias se haga hacia otras áreas funcionales de la entidad ubicadas en el domicilio
principal de la institución o se haga hacia unidades administrativas que operan en un lugar
diferente a aquel donde tiene su sede principal.
7.5.4. Delegación de funciones.-
Si en la desconcentración el traslado de las funciones se da de un modo inmediato por la

decisión de hacerlo del órgano que se desconcentra, en la delegación se requiere de una
autorización legal para efectuarlo y, además, la decisión del superior de realizar dicho
traslado mediante un acto de delegación. Así que hay delegación cuando la autoridad
administrativa, con autorización legal expresa, traslada a alguien que le está subordinado o a
71
otra autoridad con funciones afines o complementarias, el ejercicio de alguna o algunas de
las funciones que le son propias.
Los requisitos y características de esta figura jurídica son:
a) Es necesaria una autorización legal para delegar.

b) Se requiere un acto escrito del titular de la función delegando la competencia y
señalando la extensión de la delegación;
c) El delegatario de la función debe poseer competencia para recibir la delegación,
competencia que le debe haber sido asignada por la ley.
d) Con la delegación de funciones opera el traslado de la responsabilidad que pasa del
delegante al delegatario sobre los actos que éste realice en razón de la delegación;
e) El delegante conserva la facultad de revocar el acto del delegatario. Al ejercerla
reasume, obviamente, la responsabilidad:
f) La capacidad de “avocación” que consiste en la facultad que conserva siempre el
delegante de reasumir las funciones que había delegado;
g) La imposibilidad del delegado de subdelegar la competencia recibida; y,
h) Los actos expedidos por el delegatario están sometidos a los mismos requisitos a que
estarían sometidos si hubieran sido expedidos por el delegante y serán susceptibles
de los recursos procedentes contra los actos de la autoridad delegante.
7.5.5. La introducción de las técnicas del management privado en el sector público.-
El énfasis puesto por la NGP en la incorporación de las herramientas de gestión empresarial

tiene su justificación central en la necesidad de recrear en el ámbito público condiciones
similares a las del funcionamiento de los mercados. En efecto, la mayor parte de las
tecnologías sugeridas aparecen como respuestas creadas y desarrolladas por el sector privado
frente a las exigencias del mercado, y obedecen a preocupaciones tales como la tasa de
rentabilidad , la obtención de resultados, los costos, las inversiones, el grado de
competitividad , la orientación al cliente y la preocupación por la eficiencia , en tanto criterios
que empresarios y gerentes deben constantemente promover y desarrollar para asegurar la
72
adaptación de sus organizaciones a los entornos cada vez más competitivos . Dada estas
características, para el management privado, resulta prioritario el uso de técnicas
mayoritariamente inclinadas hacia el cálculo, la cuantificación y la elaboración de
indicadores. Las mismas, pueden clasificarse en tres grandes grupos.
1-. Las técnicas de Dirección General de la organización.-
Específicamente gerenciales – son las que consideran a la organización en su conjunto

centrándose en la capacidad de anticiparse y adaptarse a los cambios del entorno (perspectiva
estratégica), y en garantizar tanto el buen desarrollo de las operaciones como el logro de las
metas establecidas (perspectiva operativa). Las herramientas que pertenecen a este grupo
pueden ser: planificación estratégica, gestión de los procesos de cambio organizativo,
dirección por objetivos (DPO) y dirección de proyectos.
2.- Las técnicas correspondientes a las funciones de una Empresa.-

Es decir específicas a determinada función empresarial). En este subconjunto se encuentran
, por ejemplo: Marketing , Dirección de operaciones , Diseño organizativo, Dirección de
Recursos Humanos, Gestión de Servicios, Gestión Financiera, Gestión de Sistemas de
Información y Control de Gestión.
3.- Las técnicas de desarrollo de habilidades directivas de relevancia práctica.-

Respecto a este grupo se está evidenciando un proceso de reconversión desde la capacitación
para ejercer la función directiva a la capacitación para el liderazgo del cambio organizacional.
Dichas técnicas apuntan a desarrollar, entre otras, las habilidades de toma de decisiones;
negociación y gestión del conflicto; liderazgo; trabajo en equipo; creatividad e innovación y
capacidad de asumir la complejidad; la antigüedad y la incertidumbre.
La revisión de este universo de herramientas trajo aparejada la discusión en torno a los

condicionamientos específicos para su utilización en el accionar de la administración pública.
73
En principio, y siguiendo a Echavarría y Mendoza (1999), destacamos cuatro aspectos que,
por su carácter estructural, le imprimen rasgos distintivos al contexto en el que tienen lugar
los procesos de gestión pública y que, como tal, difieren de la lógica impuesta por el mercado
a las compañías privadas.
La sustitución del mercado por el proceso político como mecanismo de asignación de

recursos.
La provisión de bienes públicos se realiza a través de las acciones del gobierno y no por el
mercado. El proceso político, como mecanismo de asignación de recursos , se caracteriza
básicamente por dos elementos: a) su preocupación por los aspectos redistributivos y de
equidad, aspectos no contemplados por el mercado y b) el condicionamiento impuesto por su
pluralismo , la fragmentación de la autoridad y el hecho de que el disenso sobre los objetivos
y el conflicto es legítimo.
7.5.6. Las Administraciones Públicas en su calidad de poderes públicos.
Se le reconoce al Estado su carácter instrumental y de expresión del conjunto de instituciones

y organizaciones construidas por la misma sociedad para cumplir objetivos que persiguen el
bien común. Mucho de estos objetivos no le son propios como organización, en la medida en
que éstos constituyan necesidades públicas definidas por la Constitución, las leyes y el
proceso político.
7.5.7. Los procesos de creación de valor en el Sector Público.-
Existen diversas y variadas formas a través de las cuales el sector público crea valor. Esto es,
a través de transacciones individuales con los ciudadanos (garantizando sus derechos,
prestándoles servicios o directamente transferencias monetarias), o por medio de aquellos
programas públicos cuyos beneficiarios no necesariamente son sus usuarios directos.
Asimismo, las regulaciones estatales son fuentes generadoras de valor, de naturaleza tal, que
no presentan analogías en el sector privado. Por otro lado, la creación de valor en el sector
74
público se encuentra fuertemente condicionada por las percepciones sociales en torno a la
manera en que el proceso político-administrativo responde a las distintas demandas. Así, los
aspectos de transparencia, equidad, no discriminación, legalidad y receptividad forman parte
integral de dicho valor.
7.5.8. La dificultad de medir el valor creado por la acción de las administraciones

públicas.
Se plantea aquí la ausencia de precios para los bienes públicos (que no pasan por el mercado),
lo que impide, por ejemplo, cuantificar los beneficios creados en términos de ingresos, o bien
poder reflejar desde los presupuestos públicos sólo una parte de los costos implicados en
algunos programas, como es el caso de los velatorios. Un segundo factor que dificulta la
medición del valor reside en las superposiciones que suelen ocurrir entre aquello que un
determinado programa produce materialmente (output) y los resultados (outcomes) o
impactos que realmente ha tenido la acción administrativa.
En otras concepciones que observan la especificidad de la gestión pública desde una

perspectiva sistémica, la distinción entre lo público y lo privado debe formularse en términos
analíticos, trabajando la dicotomía entre “macrogestión” y “microgestión”. Bajo este marco,
la gestión pública queda asimilada con el plano de la macrogestión, en tanto se ocupa del
comportamiento de todo un sistema, es decir de la dirección de grupos enteros de
organizaciones y redes interinstitucionales que conforman el sistema de gobierno público en
su conjunto. A diferencia, la gestión privada – situada en el plano de la microgestión- se
centraría en el comportamiento de las partes, o dicho en otros términos, abordaría la dirección
de cada una de esas organizaciones que forman el sistema o la red (Metcalfe.1999).
Entender a la gestión pública como “macroproceso” implica reconocer que una

transformación tan significativa como la que acarrea la reforma del Estado activa procesos
estratégicos y políticos de gestión en el seno de las redes de entidades y agencias estatales.
Sus programas requieren de una cooperación intensa y prolongada entere muchas
organizaciones, que presentan simultáneamente intereses diferentes y acaso opuestos. En
75
consecuencia, “el núcleo de los problemas de la gestión pública se ubica en el plano
interinstitucional” (Metcalfe, 1999), lo que supone plantear soluciones alternativas a las
pensadas para una sola unidad. El camino hacia el diagnóstico compartido por las diferentes
instituciones, para repensar las reglas de juego, funciones y responsabilidades; el diseño de
sistemas adaptables, como una forma de compromiso permanente y de aprendizaje público,
y la configuración de esquemas de rendición de cuentas para promover el uso eficaz del
poder, se presentan como opciones diferenciadas, más acordes con la “innovación “ que con
la “imitación” que impone la aplicación de técnicas empresariales en el sector público
(Metcalfe, 1999).
9. UNIDAD III: DIAGNÓSTICO EMPRESARIAL
9.1. Generalidades del diagnóstico
El diagnóstico no debe limitarse identificación de los elementos giran en torno a las cuatro
directrices: Fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas, permitiendo de esta manera
obtener un diagnóstico preciso que permite, en función de ello, tomar decisiones acordes con
los objetivos y políticas formulados.
El FODA es una herramienta que permite analizar la situación actual de una organización,
estructura o persona, con el fin de obtener conclusiones que permitan superar esa situación
en el futuro.
La técnica del diagnóstico FODA permite conocer el entorno o elementos que están alrededor
de la organización. La importancia de realizar el diagnóstico es para reconocer los elementos
internos y externos que afecta de manera tanto positiva como negativa a la organización como
un todo y también para ayudarnos a definir qué elementos pueden ayudar o retrasar el
cumplimiento de las metas organizacionales; es decir, permite identificar la situación actual,
que está constituida por dos niveles: la situación interna y la situación externa.
76
9.2. FODA.-
La matriz FODA es una herramienta de análisis para conocer la situación y posibilidades de

éxito que tiene una empresa es el análisis o diagnóstico F.O.D.A, nombrado así por los
factores que se toman en cuenta para su desarrollo:
Fortalezas, son las características especiales con que cuenta una empresa y su competencia
no posee, ello potencia sus posibilidades de crecimiento y desarrollo. Dentro de las fortalezas
se consideran recursos medibles, capacidades y habilidades que se poseen, actividades que
se desarrollan positivamente.
Oportunidades, se trata de factores externos que una vez identificados pueden explotarse en
beneficio propio (logro de metas y objetivos), generando ventajas competitivas. Las
oportunidades pueden ser de tipo social, económico, político, tecnológico, etc.
Debilidades, son los factores negativos que posee la empresa y se convierten en barreras u
obstáculos para concretar las metas u objetivos planteados. Su identificación ayuda a
implementar estrategias para eliminar cualquier posibilidad de enfrentar una situación crítica.
Es importante subrayar que ubicar las debilidades no se trata de colocar las fortalezas en su
lado negativo, pues muchas debilidades probablemente no coinciden con los aspectos
positivos.
Amenazas, se trata de situaciones negativas que pueden afectar el desarrollo del negocio,
reducir su efectividad y riesgos.
La previsión de amenazas posibilita construir escenarios anticipados que permiten tomar

decisiones más favorables.
9.2.1. Importancia del Análisis FODA.-
77
La herramienta de la matriz FODA, permite a las máximas autoridades a tomar decisiones,
para lo cual se debe realizar la elección entre las diferentes alternativas a efectos de resolver
las más variadas situaciones a nivel laboral, familiar, empresarial, etc.
La importancia de confeccionar y trabajar con una matriz de análisis FODA reside en que
este proceso nos permite buscar y analizar, de forma proactiva y sistemática, todas las
variables que intervienen en el negocio con el fin de tener más y mejor información al
momento de tomar decisiones.
Si bien la herramienta estratégica ideal para plasmar la misión, la visión, las metas, los
objetivos y las estrategias de una empresa es el Plan de Negocios, realizando correctamente
el análisis FODA se pueden establecer las estrategias Ofensivas, Defensivas, de
Supervivencia y de Reordenamiento necesarias para cumplir con los objetivos empresariales
planteados.
9.3. Marco Lógico
9.3.1Árbol del Problemas.-
Se puede comenzar por la identificación del problema más importante y de sus causas y
consecuencias, el resultado alcanzado se expresa mediante el trazo o dibujo del árbol del
problema. Debe llegarse a un consenso sobre el problema central que constituirá la base del
tronco. Luego el grupo determina los principales efectos y consecuencias de este problema
que los inscriben en las ramas principales del árbol, reservándose las ramificaciones para los
efectos secundarios (consecuencias de las consecuencias). En las raíces se expresan las
causas y orígenes del problema central, ordenándose también en causas principales y
secundarias. El resultado es fijar una jerarquización de las causas y consecuencias de la
situación de desigualdad planteada.
78
9.3.2. Árbol de Soluciones.-
Se trata de trazar el árbol de las soluciones; ha de elaborarse un árbol semejante al anterior,

en el cual se reemplazarán las indicaciones de "problema" o cada una de sus consecuencias
por indicaciones de "soluciones". Así, la investigación pasa de una visión negativa de los
problemas a los que se enfrenta, a una visión positiva de los objetivos que debe alcanzar.
Esto facilitará la reflexión sobre las acciones prioritarias a emprender, insistiendo en la
necesidad de un enfoque realista.
9.3.3. Matriz del Marco lógico.-
El Marco Lógico es una herramienta de trabajo con la cual un evaluador puede examinar el
desempeño de un programa en todas sus etapas. Permite presentar de forma sistemática y
lógica los objetivos de un programa y sus relaciones de causalidad. Asimismo, sirve para
evaluar si se han alcanzado los objetivos y para definir los factores externos al programa que
pueden influir en su consecución.
La Matriz de Marco Lógico que se elabora para efectos de la evaluación debe reflejar lo que
el programa es en la actualidad. Si bien muchos programas no han sido diseñados con el
método del Marco Lógico, se debe realizar un ejercicio de reconstrucción de los distintos
niveles de objetivos del programa (fin, propósito, componentes) con sus respectivos
indicadores, que permitan medir el nivel de logro alcanzado.
El Enfoque de marco Lógico, termina siendo un requisito para solicitar recursos, los
proyectos del futuro serán formalmente más presentables que los que hasta ahora se hayan
conocido, pero adolecerán de los mismos errores de siempre.
Cómo todos los métodos de planificación participativa, el EML trabaja por consensos, es
decir, los juegos de mayorías y minorías están descartados. Se trata de alcanzar territorios de
confluencia entre todos los participantes y no de imponer una visión sobre todas las otras
posibles. El EML, además de proponer una serie de temas ordenados de discusión en los que
79
es preciso llegar a acuerdos entre todas las partes implicadas, propone una serie de
procedimientos para las discusiones y manera de visualizar los acuerdos alcanzados.
9.4 Pasos del Método de Marco Lógico.-
El EML, consta de cinco pasos de discusión que sistematizan las tareas imprescindibles
durante las etapas de identificación y diseño de un proyecto de desarrollo. Esos pasos son los
siguientes:
• Análisis de participación
• Análisis de los problemas
• Análisis de los objetivos
• Análisis de las alternativas
• Matriz y planificación del proyecto
Los cuatro primeros pasos son de identificación y contribuyen a sistematizar una de las fases
más importantes de la vida de un proyecto que habitualmente tiende a quedar en una nebulosa
de generalidades. A través de estos pasos se pretende hacer explícito los mecanismos que han
llevado a justificar la oportunidad de la opción seleccionada
9.4.1 Análisis de participación.-
Se pretende dos cosas, la primera, se trata de tener una visión, lo más precisa posible, de la
realidad social sobre la que el futuro proyecto pretende incidir. Los criterios para la
selección de los beneficiarios son específicos en cada ocasión y dependen de las prioridades
de cada persona o institución. Pero las preguntas que deben valorarse en cada caso son:
• ¿Quién o quienes se encuentran en situación de mayor necesidad?

• ¿Quién o quienes parecen tener mayores posibilidades de aprovechas los beneficios
generados por la intervención?
• Qué conflictos pueden suponerse que ocurrirán al apoyar a determinados grupos.
80
9.4.2. Análisis de los problemas.-
Los problemas van siempre con las personas. Por lo tanto, el llamado análisis de la
situación es, de hecho, el análisis de la participación más el análisis de problemas.
El análisis de los problemas se complementa la indagación efectuada con anterioridad pero,

si antes se efectuaba en función de los distintos agentes sociales que componen una realidad.
Ahora se trata de identificar los problemas que afectan a los colectivos inicialmente
priorizados y de establecer las relaciones que existen entre esos problemas. Se trata de
elaborar un diagrama de causas y efectos entre los distintos problemas identificados árbol de
problemas.
En resumen el árbol de problemas debe ofrecer una visión parcial de la realidad, estructura
en torno a los problemas que padece un colectivo o unos colectivos de personas.
9.4.3. Análisis de los Objetivos. -
Los problemas que habían sido descritos como “situaciones negativas percibidas como tal
por algunos de los implicados” pasan ahora a ser definidos como “estados positivos que se
establecen sobre la resolución de los problemas anteriormente identificados”. Es decir para
el enfoque de marco lógico, los objetivos de desarrollo se construyen sobre la solución de
problemas concretos que afectan a personas concretas y cuya definición y relaciones se han
establecido en el paso anterior.
9.4.4. Análisis de Alternativas.-
es un paso fundamental dentro de la gestión de una intervención, aunque inevitablemente

presenta un nivel de indefinición que resulta enojoso a la hora de plantear una explicación
de carácter más bien esquemático y superficial.
81
El análisis de alternativas cierra la etapa de identificación y da paso al diseño o formulación
de la intervención. Los criterios que pueden manejarse para la valoración de las diferentes
alternativas detectadas son muy variados pero pueden avanzarse algunos que se consideran,
con carácter general, como fundamentales: Recursos disponibles, tiempo estimado para el
logro de los objetivos, adecuación a las prioridades de cada una de las partes implicadas,
riesgos identificados en cada una de las alternativas, contribución de las diferentes
alternativas al logro de objetivos, posibles efectos generados por el logro de los diferentes
objetivos, vinculación entre las distintas alternativas y colectivos seleccionados, y,
posibilidades de viabilidad de cada una de las alternativas.
9.4.5. Matriz de Planificación de Marco Lógico.-
La matriz de planificación del proyecto es el documento – herramienta más característica

del enfoque de marco lógico. Una matriz de planificación es aproximadamente un cuadro
como el que sigue:
Las cuatro filas de la MML contienen información sobre Objetivos y Actividades,

Indicadores, Medios de Verificación y Supuestos, en cuatro niveles jerárquicos del proyecto:
Fin, Propósito (Productos), Componentes y Actividades.
Descripción Indicadores Verificadores Supuestos
Fin Indicadores Medios de Supuestos

verificación
Propósito Indicadores Medios de Supuestos

verificación
Componentes Indicadores Medios de Supuestos

verificación
Actividades Resumen Supuestos

Ejecución
Activities: presupuestal presupues
How to achieve tal
outputs
82
En resumen debe responder a las siguientes interrogantes:
¿Cuál es la finalidad del proyecto? → FIN
¿Para qué se hace el proyecto? → PROPÓSITO
¿Qué se va a hacer? → COMPONENTES
¿Cómo se hará? → ACTIVIDADES
83
10. UNIDAD IV: PLANIFICACIÓN DEL ECUADOR
La planificación en el Ecuador está plasmada en el Plan Nacional de Desarrollo 2017 – 2021

denominado Plan Toda una Vida, el objetivo principal de un análisis prospectivo es enfocarse
en el estudio del pasado y del presente para avizorar posibles futuros. La visión a largo plazo
define hacia dónde y cómo deben darse los siguientes pasos para la profundización del nuevo
modo de acumulación, distribución y redistribución, al 2021. Se fundamenta en los logros de
los “últimos 10 años” y pone en evidencia -desde una perspectiva histórica- la existencia de
nuevos retos por alcanzar, en torno a tres ejes principales: derechos para todos durante toda
la vida; economía al servicio de la sociedad; y, capacidades sociales y estatales, para contar
con un tejido social más fuerte y un Estado democrático para el bien común, que se proyecta
hacia los 200 años de vida republicana.
Esta visión se enmarca, también, en los compromisos internacionales de desarrollo global,

como la Agenda 2030 y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible.
Dentro de los aspectos esenciales que configuran el nuevo pacto social ecuatoriano, se
pueden identificar tres ejes: a) Eje 1: Derechos para todos durante toda la vida.; b) Eje 2:
Economía al servicio de la sociedad.; c) Eje 3: Más sociedad, mejor Estado.
Se han establecido 9 objetivos; 81 políticas, 13 Intervenciones estratégicas, 1 Estrategia

territorial nacional con varios lineamientos territoriales.
10.1. Objetivos del Plan Toda Una Vida. -
• Objetivo 1. Garantizar una vida digna con iguales oportunidades para todas las
personas
• Objetivo 2. Afirmar la interculturalidad y plurinacionalidad, revalorizando las
identidades diversas
• Objetivo 3. Garantizar los derechos de la naturaleza para las actuales y futuras
generaciones.
84
• Objetivo 4. Consolidar la sostenibilidad del sistema económico social y solidario, y
afianzar la dolarización
• Objetivo 5. Impulsar la productividad y competitividad para el crecimiento
económico sostenible de manera redistributiva y solidaria
• Objetivo 6. Desarrollar las capacidades productivas y del entorno para lograr la
soberanía alimentaria y el Buen Vivir Rural
• Objetivo 7. Incentivar una sociedad participativa, con un Estado cercano al servicio
de la ciudadanía
• Objetivo 8. Promover la transparencia y la corresponsabilidad para una nueva ética
social
• Objetivo 9. Garantizar la soberanía y la paz, y posicionar estratégicamente al país en
la región y el mundo
10.2. Políticas.-
Es la orientación o directriz que debe ser divulgada, entendida y acatada por todos los
miembros de la organización, en ella se contemplan normas y responsabilidades de cada área
de la organización.
Las políticas son guías para orientar la acción, son lineamientos generales a observar en la
toma de decisiones. Las políticas son dictadas desde el nivel jerárquico más alto de la
organización o del estado en el caso del Plan Nacional de Desarrollo.
En el Plan Nacional Toda una Vida, el estado ha considerado la aplicación de 81 políticas

(investigación)
10.3. Metas. -
Cada política cuenta con varias metas que permitirán dar seguimiento, como una herramienta
muy útil para hacer el seguimiento de la planificación y evaluar su grado de cumplimiento;
(Investigación)
85
10.4. Estrategia Territorial Nacional. -
A través de la Estrategia Territorial Nacional (ETN) se identifica las necesidades de la gente

en cada parte del Ecuador, para definir qué hacer, dónde hacer y cuáles son los responsables
de cada acción que se ejecuta en el territorio, para mejorar las condiciones de vida de todas y
todos.
La ETN aporta al cumplimiento de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo,

considerando las particularidades de cada territorio.
86

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UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR

FACULTAD DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS

PERIODO ACADEMICO 2020 - 2020

LABORATORIO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA I

Carrera: Administración Pública

3. BIBLIOGRAFIA BÁSICA Y COMPLEMENTARIA ................................................................................... 5

4. IMPORTANCIA DE LA ASIGNATURA ..................................................................................................... 7

5. RELACIÓN CON OTRAS ASIGNATURAS ..................................................................................................... 7

DESARROLLO DE LAS UNIDADES DE APRENDIZAJE ............................................................................ 8

PRIMER HEMISEMESTRE .............................................................................................................................. 8

6. UNIDAD I: DESARROLLO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ......................................................... 8

6.1. Origen y Evolución de la Administración como disciplina académica................................................... 8

6.2. Concepciones Científicas sobre Administración. ........................................................................ 10

6.2.1. El enfoque clásico de la Administración .................................................................................... 11

6.2.2. El enfoque conductista de la administración. ................................................................................ 11

6.2.3 El enfoque de la administración científica ...................................................................................... 11

6.2.4. El período posterior a la segunda guerra mundial .......................................................................... 12

6.3. Concepto de Estado ..................................................................................................................... 13

6.3.1. La Constitución .............................................................................................................................. 14

6.3.2. Funciones y estructuras del Estado ................................................................................................ 15

6.3.4. El Gobierno ................................................................................................................................. 16

6.4. Definición de la administración Pública ...................................................................................... 20

7. UNIDAD II: LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA .......................................................................................... 21

7.1. La Nueva Gestión Pública ..................................................................................................................... 21

7.2. Los principios orientadores de la nueva Gestión Pública ...................................................................... 23

7.4. Métodos de la nueva gestión pública..................................................................................................... 34

7.4.1. Funciones Gerenciales ................................................................................................................... 35

7.4.2. Gerencia Pública y Gerencia Privada ............................................................................................. 35

7.5. El Estado y la Administración Pública .................................................................................................. 35

7.5.1. Administración Centralizada y descentralizada ............................................................................. 36

7.5.2. Descentralización, delegación y desconcentración. ....................................................................... 37

7.5.3. Desconcentración de funciones ...................................................................................................... 38

7.5.4. Delegación de funciones ................................................................................................................ 38

7.5.5. La introducción de las técnicas del management privado en el sector público............................... 39

7.5.6. Las Administraciones Públicas en su calidad de poderes públicos ................................................ 41

7.5.7. Los procesos de creación de valor en el Sector Público. ................................................................ 41

9. UNIDAD III: DIAGNÓSTICO EMPRESARIAL ........................................................................................... 43

9.1. Generalidades del diagnóstico ............................................................................................................... 43

9.2. FODA .................................................................................................................................................... 44

9.2.1. Importancia del Análisis FODA .................................................................................................... 44

9.3. Marco Lógico ............................................................................................................................................ 45

9.3.1Árbol del Problemas ........................................................................................................................ 45

9.3.2. Árbol de Soluciones ....................................................................................................................... 46

9.3.3. Matriz del Marco lógico ................................................................................................................. 46

9.4 Pasos del Método de Marco Lógico ....................................................................................................... 47

9.4.1 Análisis de participación. ................................................................................................................ 47

9.4.2. Análisis de los problemas .............................................................................................................. 48

9.4.3. Análisis de los Objetivos................................................................................................................ 48

9.4.4. Análisis de Alternativas ................................................................................................................. 48

9.4.5. Matriz de Planificación de Marco Lógico ...................................................................................... 49

10.1. Objetivos del Plan Toda Una Vida ...................................................................................................... 51

10.2. Políticas ............................................................................................................................................... 52

10.3. Metas ................................................................................................................................................... 52

10.4. Estrategia Territorial Nacional ............................................................................................................ 53

La globalización de la economía, el desarrollo tecnológico, el gran efecto del cambio y el

El éxito en la asimilación de esta asignatura depende de la dedicación y constancia que le

Competencia de la asignatura: Ejecuta los conocimientos de Administración Pública en

3. BIBLIOGRAFIA BÁSICA Y COMPLEMENTARIA

• Guerrero, Omar. 1986. La Teoría de la Administración Pública. Editorial Harla.

• Rodríguez Peñaherrera, 1987. Administración Pública Ecuatoriana. Breve Recuento

• Certo, Samuel; ADMINISTRACIÓN MODERNA, Octava edición, Pearson

Actualmente el mundo se caracteriza por una economía globalizada, desarrollo tecnológico

En tal virtud la preparación de los profesionales en Administración Pública, en nuestro