Capitolul II

SISTEMUL BUGETAR ROMÂNESC

Secţiunea 1. Noţiunea, trăsăturile şi funcţiile bugetului public

1.1. Despre noţiunea de buget

Cuvântul buget îşi are originea în vechea limbă franceză şi anume în expresiile
„bouge” şi „bougette” cu înţelesul de pungă de piele utilizată pentru păstrarea banilor.
Originea semnificaţiei actuale a bugetului este însă atribuită practicii englezeşti în
materie. Astfel, se spune că în Anglia, la începutul secolului al XIX-lea, cancelarul tezaurului
(actualmente ministrul de finanţe) potrivit orânduielii trebuia să prezinte în faţa Camerei
Comunelor un proiect în care se prevedeau mijloacele necesare pentru acoperirea cheltuielilor
necesare. Conform protocolului parlamentar, proiectul era ţinut într-o mapă de piele, pe care
cancelarul tezaurului o deschidea în momentul în care începea expunerea. Această operaţiune
se numea deschiderea pungii de bani, sau deschiderea bugetului. Hârtia sau pergamentul din
mapă reprezenta în mod simbolic punga tezaurului şi, totodată, tezaurul coroanei1.
Lato sensu, prin buget se înţelege situaţia anticipată a veniturilor şi a cheltuielilor unei
entităţi pentru o perioadă de timp determinată, de regulă un an.
Instituția a fost reglementată prin lege pentru prima dată în Franța, în anul 1802. În
anul 1806 apare într-o lege a finanțelor o reglementare mai modernă și mai exactă.
Bugetului de stat i-au fost date de-a lungul timpului numeroase definiţii,
corespunzătoare evoluţiei economice, sociale şi politice. Definiţiile legale şi doctrinare ale
bugetului de stat au fost inspirate cu preponderenţă din definiţia cuprinsă în Legea asupra
contabilităţii publice în Franţa (din anul 1862), potrivit căreia „bugetul este actul prin care sunt
prevăzute şi autorizate veniturile şi cheltuielile anuale ale statului şi diverselor servicii publice”.
Aceasta nu înseamnă că opiniile doctrinare nu au avut perspective diferite asupra acestui act
fundamental pentru dreptul financiar public.
Astfel, Paul Leroy2, afirma, dintr-o perspectivă în mod evident contabilă și nu neapărat
juridică, că „un buget este un act (stat) de prevedere a veniturilor pe o perioada determinată, un
tablou evaluativ și comparativ al veniturilor, de împlinit și al cheltuielilor de efectuat”.
Bugetul ca act condiție fără de care nu este de conceput efectuarea cheltuielilor publice
apare potrivit lui Rene Stourm3: „bugetul este un act condiționând aprobarea prealabilă a
veniturilor și cheltuielilor publice”.
Bugetul poate fi privit și drept act ce cuprinde venituri și cheltuieli „autorizate”, ceea
ce implică intervenția unor organe ce au competență în acest sens. Astfel, definiția franceză
legală din 1921 se referă la buget ca fiind „actul prin care sunt prevăzute și autorizate veniturile
și cheltuielile anuale ale statului și diverselor servicii publice”.

1
A se vedea Gh. N. Leon, Elemente de Ştiinţă Financiară, ediţia a II-a, Editura „Cercetări juridice” Bucureşti,
1942, p. 529.
2
P. Leroy, „Tratat de știinta finanțelor”, Paris, 1888.
3
R. Stourm, „Cours des finances. Le budget”, Libraries Félix Alcan et Guillaumin Réunies Paris, 1909.

1
 Bugetul, ca plan ce se referă la gestionarea banului public în domeniul economic, este
definit de Adolf Wagner4 drept „un plan alcătuit în cifre, într-o ordine determinată, de obicei și
tematic, privitor la ieșirile și intrările (cheltuieli și venituri) prealabile, în monedă sau valori
monetare, care se pot produce în gestiunea economică a unui corp public pentru o perioadă
următoare (un an)”.
Potrivit legii române a contabilității din 19295, „Bugetul este un act prin care sunt
prevăzute și prealabil aprobate veniturile si cheltuielile statului și ale altor servicii publice”.
Acestei definiții îi lipsește perioada pentru care se elaborează bugetul și se mai diferențiază de
definiția franceză prin faptul ca în locul expresiei „autorizate” se folosește expresia „se aprobă”,
în sensul că bugetul este finalizat prin aportul organelor reprezentative ale statului, fiind un act
juridic.
Profesorul Șaguna defineste bugetul public national ca fiind „planul financiar al
statului prin care sunt prevazute veniturile si cheltuielile publice pentru o perioada determinata
de timp”6.
Definiția legală a bugetului, potrivit art. 2 pct. 6 din Legea nr. 500/2002 a finanțelor
publice, face trimitere la „documentul prin care sunt prevazute și aprobate în fiecare an
veniturile și cheltuielile, sau după caz numai cheltuielile, în funcție de sistemul de finanțare a
instituțiilor publice”.

1.2. Trăsăturile bugetului public

Bugetul public este o categorie economică prin care se exprimă, în formă valorică,
relaţii de mobilizare şi utilizare a resurselor financiare, în regim de drept public. Din perspectiva
instrumentelor economico-financiare de intervenţie, bugetul public este o balanţă financiară
operativă în care relaţiile specifice se cuprind, separat pentru venituri şi cheltuieli, sub forma
unor indicatori ai finanţelor publice.
Corespunzător definiţiei sale, bugetul prezintă următoarele trăsături:
a) Este un act de decizie, prin care autoritatea bugetară competentă stabileşte, pentru
o perioadă de timp determinată, sursele de finanţare a serviciilor publice7, precum şi
repartizarea resurselor financiare constituite;
b) Este un act de autorizare deoarece, prin intermediul său, structurile executive sunt
autorizate să pună în aplicare actele normative referitoare la realizarea prevederilor de venituri
şi efectuarea cheltuielilor prevăzute în buget;
c) Are caracter previzional, fiind practic un veritabil plan financiar, prin care se
stabilesc apriori venituri şi cheltuieli aferente unei perioade de timp viitoare;
d) Are un caracter de ciclicitate, deoarece se întocmeşte şi se aprobă în fiecare an,
pentru anul următor.

1.3. Funcţiile bugetului

Sistemul bugetelor publice reflectă situaţia economico-financiară a unui stat,
evidenţiind nevoile colective, capacitatea contributivă a populaţiei, nivelul serviciilor publice
generale, precum şi orientarea resurselor financiare spre investiţii ori spre consum, după caz.

4
A. Wagner, Finanzwissenchaft, Winter, C. F., Leipzig, 1890.
5
Legea asupra contabilității publice și asupra controlului bugetului și patrimoniului public, Monitorul Oficial nr.
167 din 31 iulie 1929, intrată în vigoare la 1 ianuarie 1930.
6
D.D. Șaguna, Drept Financiar și Drept Fiscal, vol. II, Editura „Deșteaptă-te române” S.R.L., București, 1992,
p. 18.
7
Serviciul public a fost definit în literatura juridică drept „o activitate organizată de o autoritate publică în vederea
satisfacerii, în condiţiile dreptului public, a unei nevoi de interes general, atât de importantă pentru colectivitatea
umană încât desfăşurarea ei regulată şi continuă se impune” – M. Stancu-Ţipişcă, Persoanele juridice de drept
public, Editura C.H.Beck Bucureşti, 2006, p. 23.

2
 Funcţiile bugetului rezultă din rolul pe care acesta îl îndeplineşte, legat de
redistribuirea produsului intern brut, reglarea activităţii economico-sociale şi de controlul
relaţiilor financiare.
Funcţia redistributivă a bugetului constă în aceea că asigură mobilizarea resurselor
financiare şi repartizarea acestora pentru finanţarea acţiunilor de interes public. Practic, bugetul
public este instrumentul prin care se preia o parte a produsului intern brut şi se redistribuie spre
finanţarea serviciilor publice, a investiţiilor de interes general, precum şi a altor acţiuni publice,
potrivit obiectivelor de politică economică şi socială aferente fiecărui an bugetar.
Funcţia de reglare a activităţii economico-sociale constă în capacitatea bugetului de
a fi un instrument de intervenţie prin care politica financiară a statului să poată fi pusă în
aplicare. Această funcţie se îndeplineşte atât prin sistemul veniturilor fiecărui buget public, cât
şi prin sistemul alocărilor de resurse pentru cheltuieli.
Cea de-a treia funcţie a bugetului semnifică faptul că prin intermediul său se realizează
controlul general al relaţiilor financiare publice şi se creează echilibrul între nevoile colective
şi mijloacele financiare necesare satisfacerii lor.
În sfârşit, este de menţionat faptul că starea finanţelor publice influenţează creditul
public, în sensul că echilibrul financiar înregistrat la nivelul bugetelor componente ale
sistemului bugetar, luate în ansamblu, este de natură să sporească încrederea potenţialilor
creditori şi, în acest fel, să faciliteze accesul la împrumut public, la costuri mai reduse.

Secţiunea a 2- a. Veniturile și cheltuielile bugetare

2.1. Veniturile bugetare

Conţinutul oricărui buget public este format, în esenţă, din două părţi majore:
veniturile bugetului şi cheltuielile acestuia.
Veniturile bugetului reprezintă deopotrivă relaţiile prin care se formează resursele
financiare ale sectorului public, precum şi rezultatul sau produsul bănesc al acestor relaţii. Ele
sunt stabilite în baza estimărilor privind evoluţia anticipată a fiecărei surse de venit, în anul
bugetar de referinţă, în corelaţie directă cu rezultatele activităţii economice preconizate.
Din acest ultim punct de vedere, și anume rezultate ale activității de prelevare,
veniturile bugetului sunt efectiv mijloacele practice de constituire a fondurilor bănești ale
statului. Modalitățile de realizare a veniturilor publice sunt instituite în raport de necesitatea
repartiției venitului național, de structura economiei naționale, de gradul de dezvoltare
teritorială a țării și de nivelul de dezvoltare al forțelor de producție.
Structura veniturilor bugetare este specifică fiecărui buget în parte, fiind determinată
de capacitatea economică a celor care, potrivit legii, sunt contributori ai bugetului respectiv,
însă este influenţată şi de politica fiscală promovată de Guvern.
Majoritatea covârşitoare a veniturilor bugetare se obţin pe cale de autoritate, din
impozite, taxe şi contribuţii financiare, ceea ce imprimă bugetului un caracter activ în
raporturile cu subiecţii de drept plătitori.
2.1.1. Sistemul veniturilor publice
A. Venituri bugetare (ordinare)
1. Impozite directe:
- reale:
- impozit financiar;
- impozit pe clădiri;
- impozit pe activități industriale, comerciale și profesii libere;
- impozit pe capital mobiliar;
- personale.
2. Impozite indirecte:

3
 - taxe de consumație (accize);
- pe bunuri de consum;
- pe obiecte de lux;
- pe alte bunuri;
- impozite pe cifra de afaceri;
- monopoluri fiscale;
- asupra producției;
- asupra vânzării;
- asupra producției și vânzării;
- taxe vamale:
- de import;
- de export;
- de tranzit;
- taxe:
- de timbru;
- de înregistrare;
- pe circulația averii;
- alte taxe.
3. Venituri de la întreprinderile și proprietățile statului
- proprietăți cu funcție neproductivă;
- proprietăți și întreprinderi cu caracter economic;
- terenuri agricole;
- păduri;
- întreprinderi industriale, transporturi, telecomunicații, bănci.
B. Venituri extrabugetare (extraordinare)
1. Împrumuturi de stat
a) după locul de plasare a obligațiunilor:
- interne;
- externe;
b) în funcție de durata pentru care se contractează:
- pe termen scurt;
- până la un an;
- pe termen mediu;
- pe termen lung, de peste 5 ani.
c) după forma sub care se achită:
- cu dobândă;
- cu câștiguri;
- cu dobândă și câștiguri.
2. Emisiunea monetară
C. Alte venituri
- o parte din fondul de amortizare a capitalului fix aparținând întreprinderilor sale
productive;
- rezervele de aur și disponibilitățile valutare;
- lichidarea participațiilor de capital în străinătate;
- valorificarea unei părți din bunurile sale mobile și imobile aflate peste graniță;
- împrumuturile externe;
- resurse materiale și bănești jefuite.
2.2. Cheltuielile bugetare
2.2.1. Premise și noțiune

4
 Cheltuielile bugetului se manifestă ca relaţii social-economice, exprimate în formă
bănească, care apar între stat sau o altă entitate publică, pe de o parte, şi persoane fizice şi
juridice, pe de altă parte, în procesul repartizării şi utilizării resurselor financiare publice, în
vederea îndeplinirii funcţiilor şi sarcinilor publice la un moment dat.
Reprezintă modalități de repartizare și utilizare a fondului bănesc bugetar în vederea
atingerii obiectivelor generale ale societății. Cheltuielile publice sunt repartizate de la bugetul
de stat pentru: acoperirea nevoilor militare, funcționarea aparatului de stat, plata datoriei
publice, acordarea de subvenții, dezvoltarea sectorului economic de stat, acoperirea nevoilor
social-culturale, precum și a celor de cercetare dezvoltare.
Cheltuielile bugetului sunt stabilite în baza estimărilor de cheltuieli ale instituţiilor
alimentate cu fonduri de la bugetul respectiv, determinate de costul serviciilor publice şi altor
sarcini care urmează a fi finanţate şi de politica de alocare a resurselor financiare. Structura
cheltuielilor bugetare este, de asemenea, specifică fiecărui buget în parte, şi corespunde naturii
cheltuielilor care urmează a fi efectuate.
2.2.2. Sistemul cheltuielilor publice
A. Cheltuieli militare
1. Cheltuieli directe:
- producerea de armament și tehnică de luptă modernă;
- cheltuieli cu întreținerea în țări și pe teritorii străine a armatei.
2. Cheltuieli indirecte:
- lichidarea urmărilor războiului;
- convenții privind acordarea de ajutoare statelor învinse;
- finanțarea cercetării științifice în domeniul militar.
B. Cheltuieli cu întreținerea aparatului de stat
- organele puterii și administrației de stat centrale și locale:
- justiția și procuratura;
- poliția și jandarmeria.
C. Cheltuieli privind datoria publică
- creditorii săi externi (anuități, dobânzi, câștiguri);
- creditorii săi interni (comisioane).
D. Cheltuieli privind acordarea de subvenții și alte avantaje
- prime de export;
- subvenții pentru încurajarea dezvoltării unor ramuri ale economiei naționale.
E. Cheltuieli pentru dezvoltarea sectorului economic de stat
- achiziționarea de bunuri și servicii necesare funcționării întreprinderilor cu capital
de stat;
- asigurarea desfășurării activității curente a acestora;
- finanțarea investițiilor.
F. Cheltuieli pentru acțiunile social – culturale
- învățământ;
- ocrotirea sănătății;
- asigurări sociale, asistență socială și protecție socială.
G. Cheltuieli pentru cercetare – dezvoltare
- privind dezvoltarea;
- finanțarea cercetării fundamentale;
- finanțarea cercetării aplicative.

Secţiunea a 3- a. Naşterea şi evoluţia bugetului statului român

5
 Anterior Regulamentului Organic în vechile ţări româneşti nu au existat bugete, în
înţelesul actual al cuvântului, datorită absenţei organizării de stat îndrituite să aprobe veniturile
şi cheltuielile.
Totuşi, încă din secolul al XVII – lea existau condici cuprinzând veniturile şi
cheltuielile ţărilor româneşti. Primele acte cunoscute, de acest fel, datează din vremea lui Gh.
Şt. Vodă (1654) pentru Moldova şi a lui Constantin Brâncoveanu (1694 – 1704) pentru
Muntenia, însă acestea nu aveau trăsăturile unui buget, deoarece se refereau la veniturile
realizate şi cheltuielile efectuate fiind, din această perspectivă, mai degrabă conturi de gestiune.
Astfel, primul domn care a ţinut să justifice în faţa boierilor natura veniturilor şi a cheltuielilor
a fost Nicolae Vodă Mavrocordat, în a doua domnie a sa, în anul 1712, când instituția bugetului
se manifestă sub forma unui act (dare de seamă) denumit „sămile vistieriei” 8. În perioada lui
Constantin Brâncoveanu, apare într-o formă embrionară instituția bugetului sub denumirea
„Condica de venituri și cheltuieli”.
În perioada Regulamentelor Organice ale Munteniei si Moldovei (1831 – 1832)
cuvântul buget apare pentru prima oară în capitolul al III-lea, referitor la finanţele publice, unde
este introdus în art. 117 termenul „biudje” cu semnificaţia de „închipuirea cheltuielilor anului
viitor”. Aceasta formulare sugereaza ideea de buget, dar numai pentru aspectul cheltuielilor.
În principalele acte prin care a fost organizată în timp activitatea financiară publică,
bugetul statului a fost reglementat astfel:
În 1860, a fost adoptat „Regulamentul de Finanţe”, care a reprezentat practic prima
lege de organizare financiară din istoria noastră. Potrivit art. 2 din acest Regulament, „recentele
şi cheltuielile publice ce au a se efectua pentru serviciul fiecărui exerciţiu, vor fi autorizate prin
legile de finanţe şi vor forma bugetul general al statului”.
În prima Constituţie română, adoptată în timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza (în
anul 1864), se vorbeşte despre „bugetul cheltuielilor şi al recentelor (veniturilor-n.n.), pregătit
în tot anul prin îngrijirea puterii executive şi supus Adunării Elective”.
În baza acestei prevederi, prima lege de Contabilitate din 1864, reglementa modul de
elaborare, adoptare şi executare a bugetului de stat. Definiţia iniţială a bugetului general al
statului a fost îmbunătăţită, legea reglementându-l ca fiind format din „toate veniturile statului
şi cheltuielile neapărate pentru îndeplinirea deosebitelor servicii, aşezate conform legilor,
autorizate în fiecare an de o lege anuală de finanţe”.
În Constituţia Română din 1866, în capitolul „Despre finanţe”, se preciza că „în
fiecare an, Adunarea deputaţilor încheie socotelile (contul general de încheiere a exerciţiului
bugetar pe anul anterior - n.n.) şi votează bugetul. Toate veniturile și cheltuielile statului trebuie
trecute în buget și în socoteli”. Aceste prevederi au fost înscrise ulterior atât în Constituţia din
1923 cât şi în cea din anul 1938.
Ulterior, prin Legea contabilităţii publice din anul 1903 (art. 2), bugetul a fost definit
ca fiind „actul prin care sunt prevăzute şi prealabil aprobate veniturile şi cheltuielile anuale ale
Statului sau ale altor servicii publice”;
Între cele două războaie mondiale instituția bugetului a evoluat în sensul că el devine
un instrument de programare a veniturilor și cheltuielilor publice supus aprobării parlamentelor
și adoptat prin lege. În această perioadă România a acordat o mare importanță vieții publice pe
care a modernizat-o cu sprijinul unei politici financiar-bugetare moderne.
Anul financiar începea la 1 aprilie şi se încheia la 31 martie, exerciţiul bugetar având
aceeaşi durată. Alcătuirea bugetului revenea Ministerului Finanţelor care trebuia să asigure un
echilibru între cheltuielile tuturor departamentelor şi necesarul de venituri publice.

8
Gh. Ghibănescu, O pagină din istoria finanţelor Moldovei. Sămile visteriei Moldovei pe anul 1763, Iaşi, 1925
(Extras din Buletinul “Ion Neculce”, fascicola V), citat de Gh. N. Leon în op. cit., p. 531. A se vedea și Gh. N.
Leon, Elemente de de Ştiinţă Financiară, vol. II, Editura Cartea Românească, București, 1930, p. 309.

6
 Mai târziu, în Constituţia României adoptată în anul 1948, s-a prevăzut că „votarea
bugetului de stat, a încheierii exerciţiului bugetar, fixarea impozitelor şi a modului lor de
percepere” sunt de competenţa Marii Adunări Naţionale a Republicii Populare România.
După al II-lea război mondial s-a recurs la sistemul pluralității de bugete. În socialism
bugetul exprima economia centralizata și s-a numit „bugetul central al statului”. Sursele
bugetare proveneau de la unitățile socialiste cu capital de stat în procent de 90%; un procent de
6% era realizat de sectorul cooperatist (agricol, cooperație de consum și cea mesteșugărească);
restul provenea din sectorul privat, extrem de restrâns.
În regimul socialist, în cuprinsul Legii nr. 3/1949 asupra bugetului general al statului,
acesta era definit ca „planul financiar anual al formării fondului unic de mijloace băneşti,
necesare îndeplinirii funcţiilor statului şi îndrumării lor, în conformitate cu planul general
economic (...)”. Legea nr. 3 din anul 1949, asupra întocmirii, executării şi încheierii Bugetului
general al Republicii Populare Române, este practic prima lege–cadru referitoare, în
exclusivitate, la bugetul de stat.
Tot în cadrul acelui regim politic, art. 28 din Legea finanţelor, nr. 9/1972, defineşte
bugetul de stat ca fiind „principalul plan financiar al statului, cu caracter executoriu şi cu rol
coordonator în sistemul planurilor financiare operative”;
După 1989, conceptul de buget public naţional a fost reglementat în Legea nr. 10/1991
privind finanţele publice, anterioară Constituţiei, având aceleaşi componente, cu deosebirea că
în locul bugetului de stat se folosea termenul de buget al administraţiei centrale de stat
consfinţind astfel începutul unei noi etape de evoluţie a sistemului bugetar românesc. Prin lege
s-a stabilit că „activitatea privind finanţele publice include elaborarea şi executarea bugetului
public naţional, care cuprinde bugetul administraţiei centrale de stat, bugetele locale şi bugetul
asigurărilor sociale de stat, stabilirea şi perceperea impozitelor, taxelor şi altor venituri ale
statului şi utilizarea mijloacelor financiare ale organelor puterii legislative, judecătoreşti şi
executive” 9. Astfel, potrivit acestui act normativ, bugetul era reglementat dupa cum urmează:
- bugetul administrației centrale de stat;
- bugetul asigurarilor sociale de stat;
- bugetele locale.
Constituţia României din 1991, prin art. 137, a instituit conceptul de buget public
naţional care cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale ale
comunelor, oraşelor şi judeţelor. În locul sintagmei ce trimite la administrația centrală de stat
s-a folosit termenul de buget de stat, formulare a cărei sferă de cuprindere pare mai largă
înglobând toate tipurile de venituri și de cheltuieli destinate vieții publice de interes central.
Prin Legea nr. 72/1996, a finantelor publice, care a înlocuit Legea nr. 10/1991, în
prezent abrogată, nu se preia conceptul de buget public național, fiind folosită formularea de
sistem bugetar compus din: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale,
bugetul fondurilor speciale, bugetul trezoreriei și bugetul altor instituții. Sunt introduse în
schimb concepte noi şi anume:
• resurse financiare publice;
• sistem unitar de bugete;
• cheltuieli publice totale şi resurse publice totale.
Ulterior potrivit art. 2, pct. 6 din Legea nr. 500/2002 a finanţelor publice, bugetul este
un „document prin care sunt prevăzute şi aprobate în fiecare an veniturile şi cheltuielile sau,
după caz, numai cheltuielile, în funcţie de sistemul de finanţare a instituţiilor publice”..
Același act normativ nu prevede în mod expres conceptul de sistem bugetar însă
simpla analiză a textului legal ne așează în față un veritabil sistem bugetar compus din totalitatea

9
Art. 1 al Legii nr. 10 din 29 ianuarie 1991, publicată în M.Of. nr. 23 din 30 ianuarie 1991.

7
bugetelor enumerate la art. 1 alin. 2, la care considerăm necesar a se adăuga și subsistemul
bugetelor locale reglementat de Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale.
Așadar, în prezent, concepția bugetara a legiuitorului român reflectă existența unui
sistem bugetar public compus pe de-o parte din sistemul bugetar public central, în care sunt
incluse toate categoriile de bugete prevazute de art. 1 alin. 2 (din Legea nr. 500/2002) și, pe de
altă parte, sistemul bugetar public local, care cuprinde toate categoriile de bugete locale.
În ce privește diferențele conceptuale, atragem atenția că între noțiunea de sistem
bugetar public (cu cele doua componente ale sale) și cea de „buget general consolidat” nu există
perfectă identitate. Aceasta din urmă reprezintă potrivit art. 2 pct. 7 din Legea nr. 500/2002,
„ansamblul bugetelor componente ale sistemului bugetar, agregate si consolidate pentru a forma
un întreg”. De asemenea, sistemul bugetar public nu se poate confunda nici cu noțiunea de
Buget Public Național, care cuprinde un ansamblu de bugete expres prevăzute în Constituția
României (Bugetul de stat, Bugetul Asigurărilor sociale de stat și Bugetele locale).

Secţiunea a 4-a. Natura juridică a bugetului

Subiectul naturii juridice a bugetului a fost disputat în literatura juridică financiară,
autorii rezumându-se însă la analiza bugetului de stat.
Principalele opinii exprimate în legătură cu natura juridică a bugetului de stat, datează
de la începutul secolului trecut, aparţin preponderent unor autori străini şi au fost preluate şi
prezentate de toţi autorii contemporani. Astfel, sub aspectul naturii sale juridice, s-a susţinut
despre bugetul de stat că este, după caz: o lege propriu-zisă, un act-condiţiune de natură
administrativă, lege şi act de administraţie sau un plan financiar10.
a) Teoria potrivit căreia bugetul de stat este o lege propriu-zisă a fost formulată la
sfârşitul secolului XVIII de un autor german (Hänel)11 şi promovată la începutul secolului
următor de profesorul francez Carré de Malberg în lucrarea „Contribution à la théorie générale
de l’Etat”, publicată în anul1920.
Potrivit acestei teorii bugetul de stat este o lege întrucât este un act emanat de la
puterea legislativă. Astfel, afirmând că toate deciziile puterii legislative îmbracă forma legii,
promotorii teoriei nu admit distincţia între legea formală şi cea materială.
Ceva mai târziu, teoria a fost nuanţată de un alt autor francez 12, care a susţinut că
bugetul statului este lege doar în sens formal, întrucât elaborarea şi adoptarea sa se face potrivit
procedurii legislative.
b) Cea de-a doua teorie, potrivit căreia bugetul de stat nu este niciodată o lege, ci este
act-condiţiune de natură administrativă, a fost promovată de profesorul francez Gaston Jéze în
lucrarea Traité de Science des Finances. Le Budget., publicată în anul 1910. Teoria se
întemeiază pe regimul juridic diferit al veniturilor şi al cheltuielilor bugetare.
În materia veniturilor bugetului, autorul distinge între regimul veniturilor fiscale şi cel
al altor venituri, concluzionând că, din această perspectivă, bugetul veniturilor nu poate fi lege
ci este un act-condiţiune, necesar agenţilor administrativi pentru a da naştere creanţelor în
folosul tezaurului public.
În materia cheltuielilor bugetului, autorul procedează la analiza naturii juridice a
fiecărei categorii de cheltuieli în parte ajungând la concluzia că bugetul cheltuielilor este, de
asemenea, act-condiţie pentru responsabilizarea agenţilor administrativi de a pune în aplicare
prevederile bugetului aprobat.

10
A se vedea Gh. N. Leon, Caracterizarea bugetului din punct de vedere juridic, în Revista de drept public,
nr.3/1926.
11
Das Gestez im formelien und materiellen Sinne, Leipzig, 1888.
12
L. Trotabas, Finances publiques, Librarie Dalloz Paris, 1964, p.100.

8
 În concluzie, Gaston Jéze a susţinut că bugetul, în ansamblul său, nu are nicio
semnificaţie juridică, ci este un act-condiţiune.
c) A treia teorie a fost enunţată de profesorul de drept constituţional Léon Duguit, în
lucrarea Traité de droit constitutionnel, publicată în anul 1923, şi susţine că bugetul de stat este,
în acelaşi timp, lege şi act administrativ.
Argumentându-şi opinia, autorul afirmă că bugetul veniturilor, creând dispoziţii pe
cale generală, este o lege materială în ţările în care impozitarea este autorizată anual prin legea
bugetară13 întrucât, în acest fel, în fiecare an se instituie practic noi impozite. În celelalte ţări,
nefiind necesară autorizarea anuală a impunerii, bugetul veniturilor este un act administrativ.
În ceea ce priveşte bugetul cheltuielilor, autorul se pronunţă clar că acesta este un act
administrativ, întrucât creează exclusiv acte individuale şi concrete.
d) Cea de-a patra teorie aparţine profesorului român Gh. N. Leon şi a fost expusă pe
larg în lucrarea sa Elemente de Ştiinţă Financiară (ediţia a II-a), publicată în anul 1942.
Profesorul Leon susţine că bugetul de stat românesc este un „act de prevedere” (act
de planificare – n.n.) de natură administrativă întrucât, pe de o parte, veniturile prevăzute în
buget şi neprezăzute în lege nu sunt legale şi legile noastre de impunere nu sunt anuale iar, pe
de altă parte, obligaţiile de plată a unor sume de la buget, izvorâte din legi ori din contracte se
impune a fi respectate, chiar dacă nu sunt trecute în buget.
Nuanţând această opinie, un autor contemporan consideră că Parlamentul apelează la
un „subterfugiu de tehnică juridică” pentru a da planului financiar al statului forţa obligatorie a
normei de drept, aprobând practic „un alt document şi anume legea de adoptare a bugetului de
stat” 14.
În ce ne priveşte, suntem de acord că natura juridică a bugetului public poate fi stabilită
numai în urma analizei, din această perspectivă, atât a veniturilor, cât şi a cheltuielilor acestuia.
Cu privire la partea de venituri a bugetului public se cuvin fi făcute următoarele
observaţii:
- veniturile fiscale şi procedura de administrare a lor sunt reglementate prin Codul
fiscal, Codul de procedură fiscală şi alte legi cu caracter permanent, bugetul stabilind doar unele
măsuri de planificare şi organizare a încasării lor;
- veniturile nefiscale (din amenzi, concesiuni, vânzări, împrumut etc.) se realizează în
temeiul unor acte normative existente, de regulă cu caracter permanent, prin care sunt
reglementate şi procedurile de realizare; prin buget, de asemenea, se planifică şi se organizează
încasarea lor, în funcţie de nevoile anticipate.
În ceea ce priveşte partea de cheltuieli a bugetului public, este de la sine înţeles că
obligaţiile contractuale, precum şi cele născute din legi speciale, trebuie îndeplinite în condiţiile
determinate de autorizările respective. Prin urmare, bugetul face doar o inventariere a
obligaţiilor care devin exigibile în anul bugetar de referinţă, precum şi a potenţialelor obligaţii
care ar rezulta din autorizările noi, anticipate a fi aprobate în cursul anului bugetar, planificând
resurse financiare pentru achitarea lor.
Lipsa bugetului aprobat nu împiedică încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor
bugetare, acestea putându-se realiza potrivit parametrilor bugetari ai anului precedent15.
Totodată, principiul unităţii bugetare obligă la înscrierea în buget a tuturor veniturilor şi
cheltuielilor care aparţin de drept bugetului considerat.
În altă ordine de idei, planificarea veniturilor şi cheltuielilor apare ca fiind necesară şi
din perspectiva legii fundamentale care, prin prevederile art. 138, alin.5, statuează o regulă de

13
Spre exemplu, Constituţia belgiană din anul 1921, statua că „impozitele de stat se votează anual” iar „legile care
le stabilesc nu au putere decât pentru un an dacă ele nu sunt reînoite” (potrivit art.111).
14
D.D. Şaguna, op. cit., p.525-526.
15
Conform art. 138, alin.3 din Constituţia României şi art. 40 din Legea finanţelor publice locale.

9
echilibru bugetar potrivit căreia „nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea
sursei de finanţare”.
Totodată, în mod evident, orice buget rezultă din asumarea obligaţiei de a opta a priori
pentru anumite venituri şi cheltuieli, din mai multe posibile, precum şi a obligaţiei de a respecta
angajamentele legale și contractuale anterioare asumate de guvernământ.
Toate aceste observaţii, precum şi trăsăturile bugetului (prezentate în secţiunea 1 a
prezentului capitol) ne îndreptăţesc să afirmăm că bugetul public este planul financiar al unei
entităţi publice, menit să cuantifice toate cheltuielile şi să identifice toate sursele potenţiale de
venituri necesare acoperirii cheltuielilor bugetului considerat.
În acord cu opinia exprimată în acest sens, pentru a avea forţa normei de drept în
procesul aplicării sale, planul financiar se aprobă, după caz, prin lege sau printr-un alt act, emis
în acest sens, de o autoritate competentă, potrivit legii şi în condiţiile acesteia.

Secţiunea a 5- a. Sistemul bugetar românesc

Finanţele publice, ca parte a sistemului financiar, au propria organizare, adaptată
rolului şi funcţiilor pe care acestea le îndeplinesc.
În prezent, potrivit legilor financiare generale16, resursele financiare publice se
constituie şi se gestionează printr-un sistem unitar de bugete autonome şi independente, care
cuprinde: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele
fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele instituţiilor publice, bugetele
fondurilor provenite din credite externe contractate de stat ori de autorităţi ale administraţiei
publice locale sau garantate de acestea şi bugetele fondurilor externe nerambursabile.
Sistemul bugetar, din punct de vedere economic, evidenţiază conţinutul şi sensul
fluxurilor financiare determinate de constituirea şi utilizarea fondurilor băneşti publice într-o
perioadă de timp determinată.
Din punct de vedere juridic, sistemul bugetar cuprinde un cumul de acte de autorizare,
prin care se aprobă veniturile şi cheltuielile aferente îndeplinirii obiectivelor şi sarcinilor
publice pe parcursul unui an bugetar.
Bugetul de stat este principala verigă a sistemului bugetar, prin intermediul căreia se
realizează cele mai importante transferuri de resurse financiare între stat, pe de o parte, şi
persoanele fizice şi juridice, pe de altă parte. Bugetul de stat exprimă, totodată, politica
economică şi socială pe care statul o promovează în perioada de timp pentru care acesta este
întocmit şi aprobat deoarece, în funcție de modul în care autorităţile statului abilitate cu drepturi
în stabilirea politicilor fiscale şi bugetare construiesc bugetul de stat, rezultă orientarea pe care
o va avea societatea în anul bugetar respectiv.
Prin bugetul de stat se constituie resursele financiare publice ale ţării formate din
impozite şi taxe, respectiv: impozitul pe profit, taxa pe valoarea adăugată, accizele, taxele
vamale, impozitul pe venit (activităţi independente, salarii, cedarea folosinţei bunurilor,
dividende, dobânzi etc.), vărsăminte din profitul net ale regiilor autonome, vărsăminte ale
instituţiilor publice centrale, donaţii, încasări din rambursarea împrumuturilor acordate etc.
Aceste resurse au ca destinaţie finanţarea autorităţilor publice, apărarea naţională, ordinea
publică şi siguranţa naţională, educaţia (învăţământul superior şi unele categorii de cheltuieli
din cel gimnazial şi mediu), sănătatea, cultura, religia, activităţile sportive şi de tineret, asistenţa
socială, alocaţii, pensii, ajutoare, cheltuielile pentru mediu şi ape, industrie, agricultură,

16
Domeniul finanţelor publice este reglementat de principiu prin Legea privind finanţele publice şi Legea privind
finanţele publice locale.

10
silvicultură, transporturi, comunicaţii, cercetarea ştiinţifică, transferuri, împrumuturi şi dobânzi
aferente datoriei publice şi unele transferuri către bugetele locale.
Bugetul asigurărilor sociale de stat este un buget central specializat, constituit pentru
acoperirea riscurilor profesionale şi sociale la care sunt supuse persoanele participante la
procesele de muncă. Acesta este al doilea plan financiar ca importanţă după bugetul de stat, este
destinat constituirii resurselor financiare necesare finanţării pensiilor de asigurări sociale de
stat, pensiilor pentru agricultori, indemnizaţiilor pentru incapacitate temporară de muncă, din
cauză de boală sau accident, concedii de maternitate şi îngrijirea copiiilor până la vârsta de 2
ani, ajutoare pentru deces, tratament balnear etc. Resursele publice care se constituie prin
intermediul bugetului asigurărilor sociale de stat sunt formate mai ales din contribuţiile
obligatorii, pe care le datorează instituţiile publice, agenţii economici şi alte persoane juridice
şi fizice care folosesc munca salariată, precum şi salariaţii înşişi.
Bugetele locale materializează nevoile colectivităţilor locale, reprezentând
instrumente de planificare şi de conducere a activităţii financiare a unităţilor administrativ-
teritoriale care au personalitate juridică, structura acestora reflectând gradul de autonomie a
administraţiei locale faţă de puterea centrală şi legăturile existente între diferitele administraţii
teritoriale.
Bugetele locale se constituie atât din surse proprii cât şi din transferuri de la bugetele
administrate de autorităţile centrale ale statului. Principalele resurse financiare, care se
constituie ca venituri proprii ale bugetelor locale, sunt formate din impozitele şi taxele pe care
le datorează contribuabilii persoane juridice şi fizice, dar specifice comunităţilor locale şi la a
căror aşezare, percepere şi administrare, autorităţile locale îşi pot aduce un aport substanţial.
Dintre resursele financiare mai importante care formează veniturile proprii ale bugetelor locale
amintim: impozitul pe profit datorat de regiile autonome de interes local, vărsămintele din
profitul net al regiilor autonome de interes local, impozitele şi taxele locale de la populaţie şi
persoanele juridice (impozitul pe clădiri, terenuri, taxele asupra mijloacelor de transport etc.),
taxa pentru folosirea terenurilor proprietate de stat, impozitul pe spectacole, veniturile din
valorificarea bunurilor statului, vărsămintele instituţiilor publice locale, veniturile cu destinaţii
speciale care se folosesc pentru acţiuni şi obiective strict precizate, mijloacele de echilibrare
primite de la bugetul de stat sub forma cotelor şi sumelor defalcate din impozitul pe venit, taxa
pe valoarea adăugată sau transferurile pentru finanţarea unor obiective precis stabilite. De
asemenea, bugetele locale mai pot beneficia de surse de finanţare sub forma împrumuturilor
pentru investiţii, împrumuturi temporare de la Trezoreria Statului pentru acoperirea golurilor
temporare de casă sau donaţii şi sponsorizări.
În cadrul conceptului de bugete locale sunt incluse deopotrivă: bugetele judeţene,
bugetele oraşelor, cele ale municipiilor şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti, precum şi
bugetele comunelor. În aprecierea locului bugetelor locale în cadrul sistemului bugetar prezintă
importanţă ponderile pe care le au veniturile şi cheltuielile bugetelor locale în totalul veniturilor
şi cheltuielilor pe ansamblul bugetelor publice.
Cheltuielile care se finanţează din resursele financiare constituite la nivelul bugetelor
locale sunt cele pentru întreţinerea autorităţilor publice locale, învăţământ (până la un anumit
grad de instruire) şi sănătate (combaterea unor anumite boli şi maladii), cultură, asistenţă
socială, pensii, ajutoare şi indemnizaţii, altele decât cele finanţate prin bugetul asigurărilor
sociale de stat, sau bugetul de stat, unele acţiuni şi activităţi din agricultură, transporturi,
comunicaţii şi alte acţiuni economice. De asemenea, din bugetele locale se suportă cheltuielile
aferente dobânzilor pentru datoria publică locală, rambursării împrumuturilor propriu-zise,
precum şi unele cheltuieli cu destinaţie specială care au ca sursă de finanţare fondurile speciale
constituite în acest scop (drumuri publice, fondul de locuinţe, de intervenţie etc.).
Potrivit Constituţiei (art. 138), bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi
bugetele locale formează bugetul public naţional.

11
 Bugetele fondurilor speciale s-au înfiinţat ca urmare a nevoii acute de finanţare a unor
acţiuni economico-financiare şi sociale, care nu putea fi acoperită din bugetul public naţional.
Aceste bugete se constituie în afara bugetului public naţional, sunt aprobate prin legea bugetului
de stat ori, după caz, prin legea bugetului asigurărilor sociale de stat, odată cu acestea, şi au
afectaţie specială. Practica bugetară recentă oferă numeroase exemple de astfel de bugete care
au fost, iar unele dintre acestea mai sunt încă operaţionale, astfel: Fondul asigurărilor sociale
de sănătate, Fondul asigurărilor sociale de şomaj, Fondul special pentru construcţii de locuinţe,
Fondul special pentru dezvoltarea sistemului energetic, Fondul special pentru cercetare-
dezvoltare, Fondul special pentru dezvoltarea şi modernizarea drumurilor publice, Fondul
special pentru protecţia asiguraţilor ş.a.
Formarea şi utilizarea acestor mijloace comparativ cu cele constituite prin bugetul de
stat reprezintă o abatere de la regulile şi principiile fondurilor bugetare. deoarece aceste fonduri
scapă controlului parlamentar privind formarea şi utilizarea lor, întrucât competenţa de aprobare
a acestora o are instituţia publică ierarhic superioară şi nu Parlamentul. Astfel, fondurile
speciale sunt prevăzute şi aprobate prin iegi speciale, se constituie în afara bugetului de stat, iar
bugetele de venituri şi cheltuieli ale fondurilor cu destinaţie specială se constituie ca anexe la
bugetul de stat aprobat prin Legea anuală. Pentru elaborarea proiectelor bugetelor fondurilor
speciale ordonatorii principali de credite (ministerele), care sunt responsabilii gestionării
fondurilor respective, înaintează Ministerului Finanţelor Publice propunerile cu privire ia
cifrele prevăzute în bugetele de venituri şi cheltuieli pe fiecare fond în parte pe care-l
gestionează.
Bugetul trezoreriei17 statului se constituie şi se aprobă distinct de bugetul de stat având
în vedere atribuţiile specifice ale acestei instituţii, care este abilitată să gestioneze, în
conformitate cu prevederile legale, şi să ţină evidenţa fondurilor băneşti publice. Bugetul de
venituri şi cheltuieli al Trezoreriei Statului este consecinţa activităţii Trezoreriei Statului de
prestări-servicii pe care o exercită în executarea componentelor bugetului general consolidat.
Veniturile acestui buget sunt constituite, în principal, din dobânzile încasate ca urmare a plasării
disponibilităţilor bugetului de stat pe piaţa de capital. Cheltuielile sunt formate mai ales din
dobânzile plătite pentru disponibilităţile instituţiilor publice şi ale altor subiecţi economici şi
persoane fizice constituite din mijloacele extrabugetare, pentru certificatele de depozit, precum
şi din taxe poştale, comisioane plătite, cheltuieli specifice activităţii acestei instituţii (chirii,
pază, mijloace de transport, consumabile etc.). O altă categorie importantă de planuri financiare
(bugete) este cea care reflectă resursele financiare formate din împrumuturile de stat externe şi
interne contractate de stat în vederea realizării de acţiuni şi obiective de importanţă naţională,
finanţării şi refinanţării deficitului bugetar şi datoriei publice.
Bugetele instituţiilor publice se constituie în afara bugetului public naţional, în
condiţiile legii. După sursa de finanţare, bugetele instituţiilor publice pot fi, după caz: bugete
finanţate integral din fonduri băneşti proprii; bugete finanţate parţial din bugetul public naţional
şi parţial din fonduri proprii; bugete finanţate integral din bugetul public naţional.
Bugetul general consolidat reprezintă instrumentul în care îşi găsesc reflectarea toate
resursele financiare publice şi cheltuielile publice. Acesta nu este un buget propriu-zis ci se
constituie din ansamblul bugetelor care reflectă fluxurile de venituri şi de cheltuieli ale
sectorului public. Potrivit art. 2, pct. 7din Legea nr. 500/2002 a finanţelor publice, în conceptul

17
Trezoreria, în sensul de tezaur, reprezintă locul în care se păstrează şi se gestionează banii statului. Mai mult
decât atât, Trezoreria este învestită cu o misiune importantă: asigurarea corectei efectuări a fluxurilor de încasări
şi cheltuieli, urmărind permanent ajustarea acestora. Trezoreria se referă atât la funcţiile, cât şi la organele
administrative angrenate în operaţiunile aferente finanţelor publice, respectiv: execuţia de casă a bugetului de stat,
bugetelor locale, bugetului asigurărilor sociale; constituirea şi utilizarea unor fonduri extrabugetare şi/cu destinaţie
specială; gestiunea datoriei publice interne şi externe; efectuarea unor operaţiuni financiare ale statului (depozite,
împrumuturi de stat şi rambursarea acestora, plasamente ale statului etc.).

12
de buget general consolidat se cuprind: bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor
sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele instituţiilor
publice autonome, bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat,
bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii, bugetul fondurilor provenite
din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte
costuri se asigură din fonduri publice, precum şi bugetul fondurilor externe nerambursabile.

13