Capitolul IV

PROCEDURA BUGETARĂ

Secţiunea 1. Noţiune şi trăsături

Existenţa oricărui buget public presupune o serie de acte şi operaţiuni specifice,
înfăptuite de autoritaţi ori instituţii publice precum şi de alte persoane cărora legea le conferă
acest drept. Actele şi operaţiunile menţionate se desfaşoară etapizat într-o anumită succesiune,
prevăzută de lege.
Cumulul tuturor actelor şi operaţiunilor ce au ca obiect un buget public ori elemente
ale acestuia şi care sunt desfăşurate în conformitate cu reglementările legale în vigoare
formează procedura bugetului respectiv.
Din punct de vedere conceptual, în literatura juridică de specialitate, procedura
bugetară a fost definită din perspectiva etapelor prin care trece bugetul public pe parcursul
existenţei sale1. Pe de altă parte, din analiza dispoziţiilor legilor finanţelor publice rezultă că
existenţa unui buget public presupune iniţial elaborarea şi aprobarea sa, iar ulterior punerea în
executare şi încheierea bugetului respectiv.
Având în vedere cele de mai sus, considerăm că procedura bugetară poate fi definită
ca fiind totalitatea actelor şi operaţiunilor efectuate de persoanele în drept, într-o manieră
unitară, pentru elaborarea, aprobarea, execuţia şi încheierea unui buget public.
Declanşarea procedurii bugetare se face în anul premergător celui pentru care se
întocmeşte bugetul respectiv. În acelaşi an, în mod normal se realizează şi aprobarea bugetului.
În anul bugetar pentru care a fost aprobat bugetul se realizează execuţia acestuia iar în anul
următor se efectuează actele şi operaţiunile aferente încheierii exerciţiului bugetar. Prin urmare,
procedura bugetară se derulează pe parcursul a trei ani calendaristici consecutivi.
Principalele trăsături ale procedurii bugetare sunt următoarele:
- este o procedură legală, fiind strict reglementată prin norme generale şi speciale de
drept financiar;
- are caracter democratic, deoarece în cursul înfăptuirii sale se manifestă atributele
statului de drept (printre care separaţia puterilor în stat), precum şi promovarea intereselor
economico-sociale ale grupului de cetăţeni care deţin majoritatea politică de decizie;
- are caracter decizional, deoarece presupune stabilirea căilor de procurare a resurselor
financiare şi deopotrivă, a modului de alocare a acestor resurse în raport cu nevoile pentru
bunuri şi servicii publice. Stabilirea destinaţiilor resurselor bugetare necesită, în prealabil,
realizarea unei inventarieri a nevoilor societăţii, ierarhizarea priorităţilor identificate şi în final,
selectarea categoriilor de bunuri şi servicii care, la un moment dat, satisfac într-o măsură cât
mai mare necesităţile cetăţenilor;
- are un caracter complex, prin faptul că presupune efectuarea unei multitudini de acte
şi operaţiuni (prognoză economică, decizie politică, acte administrative, operaţiuni contabile
ş.a.);
- este o procedură ciclică, prin faptul că se repetă în fiecare an, în principiu după
aceleaşi reguli şi potrivit aceloraşi termene.

1
În acest sens, a se vedea V. Iancu, A. Neagu, op.cit., p. 51; D. D. Şaguna, op.cit., p. 566; I. Gliga, op.cit. p. 64;
C. Popa, A. Fanu-Moca, Drept Financiar, Editura Lumina Lex Bucureşti, 2003, p. 41 ş.a.
 Secţiunea a 2-a. Elaborarea proiectului de buget

2.1 Concept şi competenţe

Proiectul bugetului public este un document ce reflectă transpunerea în practică a
viziunii autorităţii bugetare competente cu privire la sursele de procurare a veniturilor publice
şi cuantumul acestora, precum şi la cuantumul şi destinaţia fiecărei cheltuieli finanţate din
bugetul respectiv.
Planificarea financiară este un proces prin care se introduc şi se dezvoltă unele
strategii, orientate în vederea realizării scopurilor şi politicii administraţiei publice. Aceste
strategii sunt dezvoltate ca răspuns la proiecţiile situaţiei economico-sociale în diferite perioade
viitoare.
Administraţiile publice evaluează posibilitatea ca evoluţiile anticipate să devină
realitate şi pregătesc un plan financiar pentru a le finanţa, în scopul de le determina să urmeze
sensul dorit.
Pe de altă parte, fundamentarea părţii de venituri şi, deopotrivă, a celei de cheltuieli a
unui buget public trebuie să corespundă politicii financiare promovate de stat la un moment dat,
în concordanţă cu interesul public.
Totodată, potrivit art. 28 din Legea finanţelor publice, la elaborarea proiectului de
buget trebuie avute în vedere următoarele elemente:
- prognozele indicatorilor macroeconomici şi sociali pentru anul bugetar pentru care
se elaborează proiectul de buget, precum şi pentru următorii 3 ani;
- politicile fiscale şi bugetare;
- prevederile memorandumurilor de finanţare, ale memorandumurilor de înţelegere
sau ale altor acorduri internaţionale cu organisme şi instituţii financiare internaţionale, semnate
şi/sau ratificate;
- politicile şi strategiile sectoriale, a priorităţilor stabilite în formularea propunerilor
de buget, prezentate de ordonatorii principali de credite;
- propunerile de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali de credite;
- programele întocmite de către ordonatorii principali de credite în scopul finanţării
unor acţiuni sau ansamblu de acţiuni, cărora le sunt asociate obiective precise şi indicatori de
rezultate şi de eficiență;
- propunerile de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum şi de
transferuri consolidabile pentru autorităţile administraţiei publice locale;
- posibilităţile de finanţare a deficitului bugetar.
- limitele înscrise în art. 18 din Legea nr. 69/2010 privind responsabilitatea fiscal-
2
bugetară ; aceste limite au, în esență, în vedere faptul că execuția cheltuielilor de personal se
raportează și se face trimestrial de către ordonatorii principali de credite.
Suplimentar, potrivit unor 5 noi articole introduse în cursul anului 2012 și 20133, art.
281-285, intitulate mai mult decât sugestiv: „Plăţi restante”, „Gradul de realizare a veniturilor
proprii programate în bugetele instituţiilor publice”, „Obligaţiile de plată înregistrate la nivelul
unui an”, „Consecințe ale neachitării arieratelor” și, respectiv, „Programe bugetare”, legiuitorul
a impus ordonatorilor de credite:

2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 252 din 20 aprilie 2010, cu modificările și completările
ulterioare.
3
A se vedea în acest sens Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 47/2012 pentru modificarea si completarea unor
acte normative si reglementarea unor masuri fiscal-bugetare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr. 635 din 6 septembrie 2012 și Legea nr. 270/2013 pentru modificarea și completarea Legii nr. 500/2002 privind
finanțele publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 642 din 18 octombrie 2013.
 - să asigure în execuția bugetelor proprii (așadar implicit la elaborarea proiectelor de
bugete proprii) achitarea plăţilor restante înregistrate la finele anului anterior, precum şi a
plăţilor restante rezultate în cursul anului curent; în caz contrar ordonatorii de credite nu pot
face noi angajamente legale, cu excepția angajamentelor noi în programe finanţate din fonduri
externe nerambursabile (art. 281 din Legea finanțelor publice); mai mult, unitățile teritoriale ale
Trezoreriei Statului au obligaţia să nu opereze plăţi din conturile acestora, cu excepţia plăţilor
pentru achitarea drepturilor salariale şi a contribuţiilor aferente acestora, respectiv pentru
stingerea arieratelor, precum şi pentru plata ratelor de capital, dobânzilor, comisioanelor şi altor
costuri aferente datoriei publice (art. 284 din Legea finanțelor publice)
- să își fundamenteze veniturile proprii4 pentru anul bugetar cel mult la nivelul
realizărilor din anul precedent anului curent dacă gradul de realizare a veniturilor proprii
programate în buget este mai mic de 97% (art. 282 din Legea finanțelor publice);
- să aibă în vedere că obligaţiile de plată înregistrate la nivelul unui an trebuie să fie
cel mult egale cu creditele bugetare aprobate, cu excepţia serviciilor privind furnizarea de
utilităţi şi a drepturilor salariale la care obligaţiile înregistrate pot depăşi creditul bugetar, cu
diferenţa dintre cheltuielile lunii decembrie a anului curent şi cheltuielile lunii decembrie a
anului precedent, precum şi a altor cauze independente de voinţa ordonatorilor de credite (art.
283 din Legea finanțelor publice);
De menționat că de la 1 ianuarie 20175, ordonatorii principali de credite pot să
întocmească bugete anexă în condițiile unei metodologii de elaborare şi execuţie a programelor
bugetare (metodologie în care se va preciza forma de prezentare a programelor bugetare,
conţinutul acestora şi modalitatea de elaborare a indicatorilor de rezultat şi/sau eficienţă,
precum şi modul de monitorizare a execuţiei programelor bugetare). Subliniem însă lipsa unei
astfel de metodologii.
De asemenea, potrivit art. 29 şi 30 din Legea finanţelor publice, la întocmirea
proiectului de buget sunt avute în vedere următoarele reguli:
- bugetul se întocmeşte potrivit clasificaţiei bugetare; astfel veniturile se înscriu în
buget pe capitole şi subcapitole, iar cheltuielile pe părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole,
precum şi alineate, după caz;
- cheltuielile prevăzute în capitole şi articole au destinaţie precisă şi limitată;
- numărul de salariaţi, permanenţi şi temporari, şi fondul salariilor de bază se aprobă
distinct, prin anexă la bugetul fiecărui ordonator principal de credite;
- numărul de salariaţi, aprobat fiecărei instituţii publice, nu poate fi depăşit;
- cheltuielile de capital se cuprind la fiecare capitol bugetar, în conformitate cu
creditele de angajament şi duratele de realizare a investiţiilor;
- programele se aprobă ca anexe la bugetele ordonatorilor principali de credite;
- fondurile externe nerambursabile se cuprind în anexe la bugetele ordonatorilor
principali de credite şi se aprobă o dată cu acestea;
- în bugetul de stat se includ Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului şi
Fondul de intervenţie la dispozitia Guvernului.

4
Potrivit art. 62 din Legea nr. 500/2002, finanţarea cheltuielilor curente şi de capital ale instituţiilor publice se
asigură: integral din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz; din
venituri proprii şi subvenţii acordate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor
speciale, după caz, respectiv, integral, din veniturile proprii.
5
De menționat că termenul de intrare în vigoare a prevederilor art. 28 5 din Legea nr. 500/2002 a fost prorogat
succesiv prin: art. V din Legea nr. 270 din 15 octombrie 2013 care stabileşte că modificările aduse prezentei legi
de pct. 40 - referitoare la art. 28^5 al art. I intră în vigoare la data de 1 ianuarie 2015; prin art. 42 din O.U.G. nr.
83/2014 termenul prevăzut la art. V din Legea nr. 270/2013 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 500/2002
se prorogă până la data de 1 ianuarie 2016 respectiv prin alin. (2) al art. II din O.U.G. nr. 41 din 30 septembrie
2015, termenul prevăzut la art. V din Legea nr. 270/2013, se prorogă până la data de 1 ianuarie 2017
 Competenţa privind elaborarea proiectului de buget diferă de la caz la caz, în funcţie
de bugetul public ce face obiectul acestei operaţiuni. Astfel, din analiza dispoziţiilor legale în
materie, cuprinse în legile financiare generale precum şi în unele acte normative privind
organizarea şi funcţionarea unor instituţii ori autorităţi publice, rezultă urmatoarele:
- proiectele: bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor
fondurilor speciale, bugetelelor creditelor externe contractate ori garantate de stat, bugetelor
fondurilor externe nerambursabile şi proiectele bugetelor instituţiilor publice finanţate parţial
din bugetele enumerate mai sus, se întocmesc de Guvern prin Ministerul Finanţelor şi sunt
supuse aprobării Parlamentului6;
- proiectele de buget ale instituţiilor publice autonome se întocmesc de
compartimentele de specialitate ale acestora şi sunt supuse aprobării organelor abilitate în acest
scop prin legi speciale7;
- proiectele de buget ale instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii se
întocmesc de compartimentele de specialitate ale acestora cu acordul ordonatorului de credite
ierarhic superior şi sunt supuse aprobării organului de conducere specific fiecărei instituţii8;
- proiectul bugetului trezoreriei statului este elaborat de această instituţie şi supus
aprobării Guvernului9;
- proiectele de buget ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi ale sectoarelor
municipiului Bucureşti sunt elaborate de primarii respectivelor unitaţi administrativ-teritoriale
şi supuse aprobării consiliilor locale10;
- proiectele bugetelor proprii ale judeţelor sunt elaborate de preşedinţii consiliilor
judeţene şi supuse aprobării consiliilor respective.

2.2 Evaluarea veniturilor şi cheltuielilor

În vederea elaborării proiectului de buget, entităţile publice amintite mai sus
procedează, în baza şi în limitele competenţelor legale, mai întâi la dimensionarea veniturilor
şi cheltuielilor acestuia.
Pentru elaborarea şi execuţia bugetului anual sunt utile previzionările pe termen scurt
şi mediu.
Fundamentarea cât mai corectă a planificării bugetare a veniturilor curente, se
realizează având în vedere următoarele aspecte:
- gradul de încasare a impozitelor în raport cu debitele calculate;
- nivelul fiscalităţii, fixat în funcţie de obiectivele urmărite. Fiscalitatea trebuie
menţinută în timp, pe cât posibil, la acelaşi nivel şi trebuie corelată cu politica de dezvoltare pe
termen mediu şi lung;
- evoluţia economiei în ansamblu, în sensul ritmului de creştere ori de descreştere a
acesteia, care influenţează baza de impozitare şi implicit, nivelul de încasare a impozitelor;
- nivelul inflaţiei, care influenţează în egală măsură veniturile şi cheltuielile bugetare.
Fundamentarea cheltuielilor planificate în buget trebuie să se facă având în vedere
următoarele:
- temeiul legal al cheltuielilor(autorizările legale de cheltuieli);
- limitele maxime şi cele minime ale cheltuielilor;
- sistemul de priorităţi în efectuarea cheltuielilor;
- costurile estimate ale serviciilor publice care vor fi furnizate;

6
A se vedea Legea finanţelor publice, art.18 alin.2 lit.b coroborat cu art.19, alin.1 lit.a; art.29, alin.7; art.28; art.35
alin.4 şi cu art.16 alin.1 lit.a şi c.
7
A se vedea Legea finanţelor publice, art.16 alin.1 lit.b.
8
Idem, alin.1, lit.e.
9
Ibidem , alin.1 lit.f.
10
Potrivit art. 19 al Legii finanţelor publice locale.
 - analiza preţurilor şi tarifelor;
- programele de investiţii noi şi cele aflate în derulare ş.a.
Propunerile de cheltuieli ale ordonatorilor principali de credite sunt determinate prin
implicarea ordonatorilor subordonaţi, care procedează la calcule şi fundamentări ale
cheltuielilor proprii, corespunzător subdiviziunilor clasificaţiei bugetare.
Pentru determinarea cuantumurilor veniturilor şi cheltuielilor cuprinse în proiectul de
buget, pot fi aplicate atât metodele clasice, consacrate în literatura de specialitate, cât şi metode
noi, moderne.

2.2.1 Metode clasice

Metodele tradiţionale de evaluare anticipată a veniturilor şi cheltuielilor bugetare s-au
dezvoltat iniţial în perioada finanţelor publice clasice, ca metode de determinare a veniturilor11,
ulterior fiind aplicate şi procesului de determinare a cheltuielilor. Acestea sunt: metoda
automată, metoda statistică şi metoda evaluării directe.
Metoda automată presupune evaluarea veniturilor şi cheltuielilor estimate pentru anul
următor pe baza rezultatelor ultimului exerciţiu bugetar încheiat. Aceasta se realizează prin
preluarea structurii şi cuantumurilor veniturilor şi cheltuielilor realizate în anul bugetar
respectiv şi actualizarea lor pe baza schimbărilor legislative, a evoluţiilor economice şi altor
modificări ale elementelor pe care se fundamentează bugetul. Metoda în sine, deşi este facil de
aplicat, nu oferă posibilitatea unei previziuni realiste a veniturilor şi cheltuielilor bugetare in
condiţiile în care mediul economico-social şi politic actual se află într-o permanentă
transformare.
Metoda statistică presupune dimensionarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare pe
baza datelor statistice privind evoluţia acestora într-o perioadă de timp anterioară.În acest scop,
se determină mai întâi rata medie anuală de creştere ori descreştere a veniturilor şi cheltuielilor
înregistrată în ultimii 5 ori mai mulţi ani consecutivi. Aceasta se aplică apoi sub forma cotei
procentuale ori a unei sume forfetare veniturilor şi cheltuielilor aprobate pentru bugetul anului
în curs, rezultând veniturile şi cheltuielile previzionate pentru anul bugetar următor. Bazându-
se pe date statistice, aplicarea acestei metode nu poate conduce la o evaluare realistă a surselor
şi a cuantumului veniturilor şi deopotrivă, a destinaţiilor şi a cuantumurilor cheltuielilor
bugetare viitoare.
Metoda evaluării directe presupune determinarea pentru anul următor a fiecărui venit
şi a fiecărei cheltuieli în parte. Deşi denumirea metodei ar putea sugera o „bază de pornire zero”,
în aplicarea ei, în realitate, evaluarea veniturilor porneşte de la nivelul acestora prognozat să se
încaseze în anul bugetar curent, iar evaluarea cheltuielilor are ca punct de plecare destinaţiile şi
cuantumurile cheltuielilor aprobate pentru exerciţiul bugetar în curs. Astfel, estimarea
veniturilor se face prin actualizarea lor pe baza evoluţiei anticipate a principalilor indicatori
economico-sociali, precum şi pe baza modificărilor intervenite în legislaţia referitoare la sursele
de venituri publice. Estimarea cheltuielilor prin această metodă presupune în concret
determinarea oportunitaţii menţinerii destinaţiilor de cheltuieli existente, preum şi stabilirea de
noi destinaţii, potrivit evoluţiei autorizărilor legale de cheltuieli bugetare. Totodată, la
determinarea cuantumului sumelor alocate fiecărei destinaţii de cheltuieli se ţine cont de
evoluţia indicatorilor economico-financiari generali (rata inflaţiei, cursul de schimb al monedei
naţionale ş.a.) prognozaţi pentru anul bugetar respectiv.

2.2.2 Metode moderne

Practica bugetară contemporană din unele state cu economie dezvoltată a consacrat pe
lângă metodele tradiţionale de planificare bugetară şi o serie de metode noi despre care diverşi

11
A se vedea Gh. N. Leon, op. cit., p. 588 şi urm.
autori consideră că ar răspunde mai bine nevoilor sociale actuale. Acestea sunt în principal
metoda costuri-eficacitate şi metoda raţionalizării operaţiunilor bugetare şi sunt aplicabile
operaţiunilor de determinare a cheltuielilor înscrise în proiectul de buget.
Metoda costuri-eficacitate presupune dimensionarea cheltuielilor bugetare pe baza
costurilor presupuse de realizarea obiectivelor finanţate, în situaţia în care pentru fiecare
obiectiv există cel puţin două soluţii posibile. Aplicarea acestei metode necesită, în esenţă,
determinarea costurilor aferente fiecărei soluţii de realizare a unui obiectiv finanţat din fonduri
bugetare, compararea acestor costuri şi alegerea soluţiei optime, care să asigure realizarea
obiectivului propus la parametrii stabiliţi şi cu cheltuieli minime. Această metodă a fost iniţiată
în S.U.A., unde a fost aplicată până în anii `80 cu denumirea de „planificare, programare şi
bugetizare”, după care, aceeaşi metodă, într-o formă îmbunătăţită, a fost aplicată sub denumirea
de „bază bugetară zero” în scopul limitării creşterii cheltuielilor bugetare. O serie de state
dezvoltate au preluat această metodă, adaptând-o la propriile condiţii economico-sociale şi
politice12.
Metoda raţionalizării opţiunilor bugetare a fost concepută în Franţa, cu un conţinut
asemănător metodei costuri-eficacitate şi având un scop similar şi anume de reducere a
cheltuielilor bugetare şi corelare a acestora cu obiectivul public ce urmează a fi atins. Spre
deosebire de metoda costuri-eficacitate, această metodă oferă posibilitatea reexaminării pe
parcurs a opţiunii iniţiale, dacă s-au modificat elementele care au stat la baza luării deciziei.
Această metodă permite adoptarea aşa-numitelor „bugete program” în care sunt reflectate mai
pregnant relaţiile dintre rezultate şi cheltuielile aferente realizării lor.
Cu toate avantajele acestor metode noi, referitoare în principal la creşterea eficienţei
cheltuielilor publice, aplicarea lor este îngreunată de o serie de dificultăţi ce ţin de evoluţia
mediului economico-social, precum şi de conservatorismul mediului politic. Astfel, trecerea de
la bugetele funcţionale la bugete de programe nu s-a realizat în totalitate nici în ţările care au
iniţiat şi promovat aceste metode.

2.3 Proiectul bugetului de stat şi proiectul bugetului asigurărilor sociale de stat.

Potrivit Constituţiei (art.138, alin. 2) şi Legii finanţelor publice (art. 28 lit. a), proiectul
bugetului de stat şi cel al asigurărilor sociale de stat sunt elaborate anual de către Guvern.
Procedura elaborării celor două proiecte de buget este iniţiată de Ministerul
Finanţelor, care procedează, cu concursul organelor abilitate, la elaborarea prognozelor
indicatorilor macroeconomici şi sociali, pentru anul bugetar de referinţă şi pentru următorii 3
ani. Indicatorii stabiliţi pot fi redimensionaţi pe parcursul desfăşurării procesului bugetar şi se
vor reflecta în nivelul şi structura veniturilor şi cheltuielilor bugetare. De menționat că potrivit
art. 31 din Legea finanțelor publice, prognozele indicatorilor macroeconomici şi sociali se
elaborează de către Comisia Naţională de Prognoză, până la data de 1 iunie a anului curent.
În continuare, potrivit art. 32 din Legea finanțelor publice, Ministerul Finanţelor este
obligat să înainteze Guvernului până la data de 31 iulie „limitele de cheltuieli pentru anul
bugetar următor, precum şi estimările pentru următorii 3 ani, stabilite pe ordonatorii principali
de credite.”
Datele şi informaţiile referitoare la contextul macroeconomic în care vor fi întocmite
proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, precum şi limitele de cheltuieli
aprobate de Guvern sunt înscrise de către Ministerul Finanţelor într-o „scrisoare- cadru”, care
este transmisă fiecărui ordonator principal de credite până la data de 1 august a fiecărui an.
În baza celor comunicate prin scrisoarea-cadru, ordonatorii principali de credite
elaborează propunerile pentru proiectele de buget ale organelor, autorităţilor ori instituţiilor
publice pe care le reprezintă, cu încadrarea în limitele de cheltuieli stabilite. Aceste propuneri

12
Pentru dezvoltări, a se vedea I. Văcărel şi colectiv, op. cit., p. 354 -356.
se depun la Ministerul Finanţelor până cel târziu la data de 1 septembrie a fiecărui an, însoţite
de estimările privind evoluţia veniturilor şi cheltuielilor în următorii 3 ani, documentaţii şi
fundamentări detaliate13. Pe fond, propunerile de proiecte de buget întocmite de ordonatorii
principali de credite cuprind, pe lângă veniturile şi cheltuielile proprii ale ministerelor şi
celorlalte organe ori autoritaţi publice şi alte sume propuse a fi acordate de la bugetul acestora
sub forma transferurilor ori subvenţiilor.
Ministerul Finanţelor examinează documentele primite de la ordonatorii principali de
credite şi poartă discuţii cu aceştia referitoare la proiectele de buget, în vederea definitivării lor.
Este demn de menționat că, potrivit Legii finanțelor publice (art. 34 alin. 4), în situaţia
în care ordonatorii principali de credite nu îşi aliniază propunerea de buget la strategia fiscal-
bugetară şi metodologia pentru elaborarea proiectului anual de buget, Ministerul Finanţelor
Publice va proceda în conformitate cu dispoziţiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 69/2010.
Prevederile Legii nr. 500/2002 nu au fost corelate cu ultimele modificări ale Legii nr. 69/2010
astfel încât norma de trimitere face în prezent referire în realitate la art. 30 alin. (4) din Legea
nr. 69/2010. Potrivit acestuia din urmă, Ministerul Finanţelor Publice va avea autoritatea de a
respinge toate propunerile de buget ce includ propunerile de cheltuieli prezentate de ordonatorii
principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat şi bugetelor
fondurilor speciale în cursul procesului bugetar anual, dacă acestea nu sunt în concordanţă cu
strategia fiscal-bugetară şi cu metodologia pentru elaborarea proiectului anual de buget, şi în
cazul în care ordonatorii de credite nu aliniază propunerea lor de buget în intervalul de timp
specificat de Ministerul Finanţelor Publice, acesta este abilitat, după negocieri, sub medierea
primului-ministru14, să ajusteze unilateral propunerea de buget, spre a fi inclusă în bugetul
anual. Proiectele de buget definitivate în acest fel se depun la Ministerul Finanţelor de către
ordonatorii principali de credite până la data de 15 septembrie a fiecărui an.
Proiectul bugetului de stat, proiectul bugetului asigurărilor sociale de stat şi proiectele
legilor de adoptare a celor două bugete se întocmesc de Ministerul Finanţelor pe baza
proiectelor de buget definitivate ale ordonatorilor principali de credite.
În cuprinsul proiectului de buget de stat, la solicitările autorităţilor administraţiei
publice locale, făcute potrivit art. 34, alin. 3 din Legea finanţelor publice, se includ şi
„propunerile de transferuri consolidate şi de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de
stat” pentru finanţarea bugetelor locale. Totodată, în acest proiect se includ bugetele camerelor
Parlamentului, aprobate în prealabil de acestea, după consultarea Guvernului, precum şi
bugetele altor instituţii publice autonome15.
Ministerul Finanţelor Publice, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali
de credite şi a bugetului propriu, întocmeşte proiectele legilor bugetare şi proiectele bugetelor,
pe care le depune la Guvern pentru prima lectură, până la data de 30 septembrie a fiecărui an
(art. 35 din Legea finanțelor publice). Proiectele legilor bugetare și proiectele bugetelor sunt
însoțite de un „raport”16, întocmit tot de Ministerul Finanțelor, cuprinzând rezumatul politicilor
macroeconomice în contextul cărora au fost elaborate proiectele de buget, precum şi strategia

13
Datele necesare pentru fundamentarea şi elaborarea bugetului asigurărilor sociale de stat sunt puse la dispoziţia
Ministerului Finanţelor de către Casa Naţională de Pensii şi Alte Drepturi de Asigurări Sociale.
14
Apreciem că criteriile care stau la baza soluţionării de către Guvern a divergenţelor dintre ordonatorii principali
de credite şi Ministerul Finanţelor ţin de priorităţile stabilite prin programul de guvernare pentru fiecare sector de
activitate finanţat de la buget, precum şi indicatorii de eficienţă, eficacitate şi economicitate prognozaţi pentru
cheltuielile care sunt propuse spre a fi efectuate.
15
Spre exemplu, potrivit art. 5 al Legii nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare, „Curtea de Conturi îşi întocmeşte şi aprobă bugetul propriu,
pe care îl transmite Guvernului (prin Ministerul Finanţelor – n.n.), în vederea includerii acestuia în proiectul
bugetului de stat supus aprobării Parlamentului”.
16
Raportul privind situaţia macroeconomică pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget şi
proiecţia acesteia în următorii trei ani (potrivit art.35, alin.2 din Legea finanţelor publice).
guvernamentală în domeniul investiţiilor publice. Acest document cuprinde date esenţiale cu
privire la modul de fundamentare a celor două proiecte de buget, necesare Parlamentului în
procesul de analiză şi dezbatere.
Ulterior, Ministerul Finanţelor Publice, pe baza prognozelor de toamnă ale Comisiei
Naţionale de Prognoză, definitivează proiectele de buget ale ordonatorilor principali de credite
şi al bugetului propriu şi proiectele legilor bugetare anuale, pe care le depune la Guvern, până
la data de 1 noiembrie a fiecărui an.
După însuşirea17 de către Guvern a proiectelor definitivitate a legilor bugetare şi de
buget, acesta le supune spre adoptare Parlamentului, cel mai târziu până la data de 15 noiembrie
a fiecărui an. În virtutea solidarităţii guvernamentale, toţi membri Guvernului au obligaţia să
susţină cele două proiecte de buget, alături de ministrul finanţelor, în cadrul dezbaterilor
parlamentare.
Depunerea proiectelor legilor bugetare la Parlament influenţează elaborarea
proiectelor de acte normative a căror aplicare ar atrage micşorarea veniturilor ori majorarea
cheltuielilor aprobate prin buget. Astfel, iniţiatorii acestor acte sunt obligaţi să prevadă şi
mijloacele necesare pentru acoperirea minusului de venituri ori a creşterii cheltuielilor aferente
exerciţiului bugetar în care urmează să se aplice prevederile actelor normative în cauză.

2.4. Proiectul bugetului local

Potrivit Legii finanţelor publice locale, proiectul bugetului local se elaborează de
ordonatorul principal de credite al fiecărei unităţi administrativ-teritoriale, potrivit
metodologiei stabilite de Ministerul Finanţelor, pe baza proiectelor de bugete proprii ale
administraţiei publice locale, ale instituţiilor şi serviciilor publice de subordonare locală.
La elaborarea proiectului de buget, potrivit art. 25 al Legii finanţelor publice locale,
ordonatorul principal de credite are în vedere următoarele:
- prognozele principalilor indicatori macroeconomici şi sociali, pentru anul bugetar
pentru care se elaborează proiectul de buget, precum şi pentru următorii 3 ani;
- cadrul fiscal-bugetar cu prognozele bugetare şi politica fiscal-bugetară, precum şi
cadrul de cheltuieli pe termen mediu;
- prevederile acordurilor de împrumut încheiate, ale memorandumurilor sau ale altor
acorduri de finanţare aflate în derulare ori care urmează a fi aplicate în anul bugetar pentru care
se elaborează proiectul de buget;
- politicile şi strategiile sectoriale şi locale, precum şi priorităţile stabilite în
formularea propunerilor de buget;
- propunerile de cheltuieli ale ordonatorilor de credite din subordine;
- programele de finanţare a unor acţiuni cărora le sunt asociate obiective precise şi
indicatori de rezultate şi de eficienţă18;
- programele de dezvoltare economico-socială în perspectivă ale unităţii
administrativ-teritoriale, în concordanţă cu politicile de dezvoltare la nivel naţional, regional,
judeţean, zonal sau local.
În procesul de elaborare a proiectului bugetului local, potrivit dispoziţiilor Legii
finanţelor publice şi Legii finanţelor publice locale, se parcurg mai multe etape, astfel:
a) Până la data 1 iunie a fiecărui an, Ministerul Finanţelor transmite direcţiilor
generale judeţene ale finanţelor publice câte o scrisoare-cadru în care specifică contextul

17
Însuşirea de către Guvern a documentelor menţionate trebuie înţeleasă ca fiind în fapt o verificare a prevederilor
de venituri şi cheltuieli bugetare, precum şi definitivarea şi aprobarea acestora, cu consensul membrilor
Guvernului.
18
Fiecare din aceste programe este însoţit de estimarea anuală a performanţelor, care trebuie să cuprindă: acţiunile,
costurile asociate, obiectivele urmărite, rezultatele obţinute şi estimate pentru următorii ani, măsurate prin
indicatori precişi, a căror alegere este justificată.
macroeconomic pe baza căruia se întocmesc proiectele de buget, metodologiile de elaborare a
acestora19, limitele sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi ale transferurilor
consolidabile20 către bugetele locale.
b) În termen de 10 zile de la primirea limitelor de cheltuieli aprobate de Guvern,
ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat sau ai altor bugete, în cuprinsul cărora sunt
prevăzute transferuri către bugetele locale, transmit autorităţilor administraţiei publice locale
sumele aferente, pentru a fi cuprinse în proiectele de buget.
Direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene, respectiv Direcţia Generală a
Finanţelor Publice a Municipiului Bucureşti, precum şi consiliile judeţene şi Consiliul General
al Municipiului Bucureşti, în condiţiile legii, repartizează pe unităţi/subdiviziuni administrativ-
teritoriale, în termen de 5 zile de la comunicare, sumele defalcate din unele venituri ale
bugetului de stat, precum şi transferurile prevăzute la art. 34 alin. (1), în vederea definitivării
proiectelor bugetelor locale de către ordonatorii principali de credite21. În acelaşi termen,
direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene, respectiv Direcţia Generală a Finanţelor
Publice a Municipiului Bucureşti, comunică unităţilor administrativ-teritoriale, respectiv
subdiviziunilor acestora, după caz, şi o estimare a veniturilor din cotele defalcate din impozitul
pe venit.
Repartizarea se face prin decizie a directorului direcţiei generale a finanţelor publice
judeţene sau al Direcţiei Generale a Finanţelor Publice a Municipiului Bucureşti, după caz şi se
comunică prefectului, consiliului judeţean şi consiliilor locale din judeţ.
Pe lângă criteriile amintite, la determinarea sumelor pentru echilibrarea bugetelor
locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor sunt avute în vedere şi următoarele aspecte:
- posibilităţile de acoperire din venituri proprii a secţiunii de funcţionare a bugetului
local. După cuantificarea sumelor determinate, numai acolo unde este cazul, se propun sume
pentru asigurarea echilibrării secţiunii de funcţionare a bugetului local;
- standardele minime de cost şi de calitate pentru prestarea serviciilor publice către
populaţie;
- sumele prevăzute în secţiunile de dezvoltare ale bugetelor locale, corelate cu nevoile
reale şi posibilitatea de completare a lor cu sume asigurate de la bugetul de stat.
c) Pe baza estimărilor privind veniturile proprii şi a limitelor de cheltuieli primite,
ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale elaborează şi depun la direcţiile generale ale
finanţelor publice, până la data de 1 iulie a fiecărui an, proiectele de buget pentru anul următor
şi anexele la acestea, precum şi estimările pentru următorii 3 ani.
La stabilirea veniturilor proprii ale fiecărui buget local se au în vedere estimările
bazate pe evoluţia acestora în ultimii ani, realizările din primele luni ale anului de bază şi
estimările pe întregul an, precum şi măsurile ce urmează a fi luate pentru identificarea şi
mobilizarea tuturor surselor potenţiale de venit.

19
Metodologia de elaborare a bugetelor locale se stabileşte de cãtre Ministerul Finanţelor. Ea prevede o serie de
termene care sunt corelate în calendarul general privind elaborarea proiectelor bugetului de stat, bugetului
asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale, prevăzute de lege.
20
Potrivit art. 34 al Legii finanţelor publice locale, transferurile de la bugetul de stat către bugetele locale se acordă
pentru investiţii finanţate din împrumuturi externe la a căror realizare contribuie şi Guvernul, potrivit legii, şi se
aprobă anual, prin legea bugetului de stat. De asemenea, din bugetul de stat, prin bugetele unor ordonatori
principali de credite ai acestuia, precum şi din alte bugete centrale se pot acorda transferuri către bugetele locale
pentru finanţarea unor programe de dezvoltare sau a unor programe sociale de interes naţional, judeţean ori local.
21
Aceste criterii sunt stabilite prin dispoziţiile art. 33 al Legii finanţelor publice locale şi se referă în principal la:
capacitatea financiară a contribuabililor, determinată pe baza impozitului pe venit încasat pe locuitor; suprafaţa
unităţii administrativ-teritoriale; mărimea populaţiei; capacitatea financiară a unităţii administrativ-teritoriale şi
gradul de colectare a veniturilor bugetare.
 Ordonatorii principali de credite mai întocmesc şi prezintă, în cadrul proiectului de
buget, formulare-anexă de fundamentare, după caz, privind programul de investiţii finanţat
parţial din împrumuturi externe, fonduri bugetare şi alte fonduri legal constituite, precum şi
pentru acoperirea diferenţelor de preţ-tarif la energia termică livrată populaţiei, între preţul
naţional de referinţă şi preţul de producţie şi livrare al energiei termice.
d) Direcţiile generale ale finanţelor publice centralizează propunerile, întocmesc şi
transmit Ministerului Finanţelor, până la data de 15 iulie a fiecărui an, bugetele pe ansamblul
judeţelor, cu defalcare pe bugete componente, atât pentru anul următor cât şi proiecţia acestora
pe următorii 3 ani.
e) După adoptarea legii bugetului de stat, în termen de 5 zile de la publicarea acesteia,
potrivit art. 39 al Legii finanţelor publice locale, Ministerul Finanţelor transmite direcţiilor
generale judeţene ale finanţelor publice sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat
şi transferurile consolidabile, aşa cum au fost aprobate prin legea bugetară.
f) În termen de 5 zile de la comunicare, consiliile judeţene şi Consiliul General al
Municipiului Bucureşti repartizează pe unităţi administrativ-teritoriale sumele defalcate din
unele venituri ale bugetului de stat, precum şi transferurile consolidabile aprobate, pentru
definitivarea proiectelor de buget de către ordonatorii principali de credite.
g) Pe baza veniturilor proprii şi a sumelor repartizate, ordonatorii principali de credite
procedează la definitivarea proiectelor de bugete, în termen de 15 zile de la publicarea legii
bugetului de stat.
h) Proiectul definitivat al bugetului local se publică în presa locală sau se afişează la
sediul unităţii administrativ-teritoriale.
i) Locuitorii unităţii administrativ-teritoriale respective pot depune contestaţii privind
proiectul de buget, în termen de 15 zile de la data publicării sau afişării acestuia.
j) În 5 zile de la expirarea termenului de depunere a contestaţiilor, proiectul bugetului
local, însoţit de contestaţiile depuse de locuitori şi de raportul primarului, al preşedintelui
consiliului judeţean sau al primarului general al municipiului Bucureşti, după caz, este depus
de către ordonatorul principal de credite respectiv la autoritatea deliberativă competentă, pentru
dezbatere şi aprobare.

Secţiunea a 3-a. Adoptarea bugetului

În succesiunea firească a actelor şi operaţiunilor bugetare, proiectul de buget ajuns în
formă finală este supus aprobării autorităţii bugetare dedliberative competente. Practic, actul
procedural care consacră încheierea procedurii de elaborare a proiectului de buget declanşează
totodată procedura de adoptare a acestuia specifică fiecărui buget în parte.
Pe fond, adoptarea bugetului presupune acte şi operaţiuni de analiză a veniturilor şi
cheltuielilor cuprinse în proiectul de buget şi acte de decizie în legătură cu acestea, în contextul
strategiei economico-sociale promovate de iniţiator.

3.1 Bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat

Potrivit normelor constituţionale22, precum şi dispoziţiilor financiare generale23,
bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat se aprobă de către Parlament prin legi
separate. Aprobarea celor două bugete se face potrivit dispoziţiilor speciale cuprinse în

22
A se vedea art.138, alin. 2 din Constituţia României.
23
A se vedea art. 16 alin. 1, lit. a şi art. 36, alin. 1 din Legea finanţelor publice.
Secţiunea I a Capitolului II din Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi
Senatului24.

3.1.1 Analiza proiectului de buget

Potrivit acestei proceduri, proiectul Legii bugetului de stat şi proiectul Legii bugetului
asigurărilor sociale de stat se trimit de către Guvern birourilor permanente ale celor două
Camere, care vor asigura difuzarea acestora către deputaţi şi senatori şi vor întocmi programul
de dezbatere şi adoptare a respectivelor proiecte, cu consultarea liderilor grupurilor
parlamentare. Deși regulamentul nu dispune expres, raportat la prevederile legale în vigoare
este evident că nu doar legile bugetare fac obiectul comunicării efectuate de către Guvern, în
realitate fiind vorba de mai multe documente bugetare25.
Proiectul Legii bugetului de stat şi proiectul Legii bugetului asigurărilor sociale de
stat se trimit de către birourile permanente, spre dezbatere şi avizare, comisiilor pentru
probleme de buget şi de finanţe (pentru capitolele bugetare care intră sub incidenţa obiectului
de activitate al altor comisii parlamentare se solicită avizul acestora).
Grupurile parlamentare, deputaţii şi senatorii, pot formula amendamente scrise şi
motivate cu privire oricare din cele două proiecte de buget, pe care le prezintă comisiilor de
specialitate în termen de 5 zile de la data la care acele proiecte le-au fost transmise.
Comisiile sesizate în fond pentru examinarea proiectelor de buget întocmesc în cel
mult 30 de zile de la sesizare câte un raport comun asupra fiecărui proiect, în care vor fi
prezentate amendamentele admise şi cele respinse, cu o scurtă motivare a soluţiei adoptate.
Iată că, din acest punct de vedere, comisiile de specialitate sunt competente să se
antepronunţe asupra amendamentelor la proiectul de buget. Aceasta nu înseamnă că
amendamentele admise de comisii sunt considerate adoptate, întrucât decizia finală asupra
acestora aparţine exclusiv plenului. Cu privire la amendamentele respinse de comisii, acestea
nu vor mai putea fi supuse dezbaterii plenului, respingerea lor fiind definitivă.

3.1.2 Dezbaterea proiectului de buget

Dezbaterea proiectelor de buget în şedinţă comună este precedată de prezentarea de

către iniţiator a elementelor de fundamentare a proiectelor, precum şi a raportului comun.
Raportul este prezentat de către unul dintre preşedinţii comisiilor permanente sesizate în fond
sau de către un raportor desemnat de aceştia.
Procedura de adoptare a celor două bugete continuă cu dezbaterea separată a fiecărui
proiect de buget în şedinţă comună a camerelor Parlamentului. În vederea dezbaterii, iniţiatorul
proiectului de buget prezintă parlamentarilor prezenţi la şedinţă elementele de fundamentare
ale acestuia. În continuare, unul dintre preşedinţii comisiilor parlamentare de specialitate sau
un raportor desemnat de acesta prezintă plenului raportul comun întocmit pentru proiectul de
buget respectiv.
Dezbaterea propriu-zisă a proiectului de buget se realizează în două etape. Astfel, are
loc mai întâi o dezbatere generală a proiectului de buget, în cadrul căreia poate lua cuvântul

24
Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului a fost aprobat prin Hotărârea
Parlamentului României, nr.4 din 3 martie 1992 şi republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 461
din 25 iulie 2013 în temeiul prevederilor art. II din H.P. nr. 55/2013, dându-se textelor o nouă numerotare, cu
identificarea cifrică a alineatelor. În cuprinsul Regulamentului, Capitolul al III-lea, intitulat Proceduri speciale,
reglementează în cadrul primei secţiuni, procedura intitulată Aprobarea bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor
sociale de stat.
25
Proiectul bugetului de stat, proiectul bugetului asigurărilor sociale de stat, proiectele legilor de aprobare a celor
două bugete şi raportul privind situaţia macroeconomică pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectele
de buget, precum şi proiecţia acesteia în următorii trei ani.
câte un reprezentant al ficărui grup parlamentar, fără a putea propune amendamente. În finalul
acestei dezbateri, reprezentantul Guvernului are dreptul să ia cuvântul.
În continuare are loc dezbaterea pe articole a proiectului de lege de adoptare a
bugetului în cauză.
Discutarea articolelor începe cu amendamentele depuse la comisii, admise şi respinse.
Amedamentele aprobate cu votul majorităţii parlamentarilor prezenţi sunt introduse în
conţinutul articolelor. Ulterior, fiecare articol, în noua formă, este supus aprobării şi se adoptă
cu majoritatea de voturi a deputaţilor şi senatorilor prezenţi.
La finalul dezbaterii pe articole, proiectul de lege se supune în întregime aprobării şi
se consideră adoptat dacă este votat de majoritatea simplă a deputaţilor şi senatorilor.
Bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat se aprobă pe elementele
clasificaţiei bugetare şi pe ordonatorii principali de credite, ceea ce înseamnă că aceştia devin
titularii unor bugete aprobate de Parlament.
Rectificarea bugetelor aprobate se poate face în cursul execuţiei bugetare urmându-se
procedurile de elaborare şi adoptare similare celor prin care s-au aprobat bugetele iniţiale, mai
puţin termenele reglementate pentru acestea. În această materie este reglementat un singur
termen, care este aplicabil elaborării proiectului de lege de rectificare bugetară, ce nu poate fi
întocmit mai târziu de data de 30 noiembrie a fiecărui an.

3.1.3 Legile bugetare anuale

Legile bugetare anuale sunt: Legea bugetului de stat, Legea bugetului asigurărilor
sociale de stat şi toate legile de rectificare26 a celor două bugete.
Odată adoptate de Parlament, legile bugetare sunt trimise Preşedintelui pentru a le
investi cu formulă executorie prin promulgare, potrivit art. 77 din Constituţie. Prin decretul de
promulgare se dispune totodată publicarea legilor în Monitorul Oficial al României, realizându-
se astfel principiul publicităţii bugetare.
În privinţa intrării în vigoare a unei legi bugetare potrivit Constituţiei, aceasta trebuie
să se producă „la 3 zile de la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei” (art.
78). În ipoteza în care legea bugetară pentru anul următor nu a fost adoptată cu cel puţin 3 zile
înainte de expirarea exerciţiului bugetar se aplică în continuare bugetul anului precedent până
la adoptarea noului buget27. În acest caz, legea bugetară aprobată după începerea execuţiei
bugetului respectiv se aplică retroactiv tuturor actelor şi operaţiunilor bugetare deja înfăptuite,
întrucât acestea aparţin de drept exerciţiului bugetar care face obiectul legii. Astfel, în cazul
adoptării legii bugetare după începerea execuţiei bugetului respectiv, suntem de părere că ne
aflăm în faţa uneia dintre excepţiile de la principiul general de drept lex non est trahenda ad
praeteritum28 şi anume retroactivitatea expresă29.
Legile bugetare sunt legi ordinare. Normele legilor bugetare sunt norme speciale în
raport cu normele legilor finanţelor publice, care fiind norme generale reprezintă dreptul comun
în materie bugetară. Aceasta face ca principiul lex specialis derogat generali30 să fie aplicabil
în cazul legilor bugetare. Totodată, normele speciale ale legilor bugetare sunt de strictă
interpretare.
În aceeaşi ordine de idei, normele legilor bugetare pot modifica pe durata acţiunii lor
(durata anului bugetar) orice norme financiare anterioare, cu excepţia celor constituţionale şi a

26
Legea de rectificare este legea care modifică, în cursul anului bugetar, legea bugetară anuală.
27
Potrivit art. 138, alin. 3 din Constituţie.
28
Legea nu trebuie să fie extinsă asupra trecutului sau o lege nouă nu are aplicaţie retroactivă. În Teoria generală
a dreptului acest principiu este cunoscut cu denumirea de neretroactivitatea normei juridice.
29
Pentru dezvoltări, a se vedea N. Popa, op. cit, p. 180-181.
30
O lege specială derogă de la cea generală.
celor statuate prin legi organice, întrucât lex posterior derogat priori31. O altă trăsătură a legilor
bugetare este aceea că sunt acte juridice temporare a căror aplicabilitate este limitată la durata
exerciţiului bugetar.
În privinţa conţinutului, o lege bugetară cuprinde atât dispoziţii cu caracter general,
cât şi dispoziţii individuale.
Dispoziţiile cu caracter general sunt caracterizate prin faptul că nu privesc subiecte de
drept determinate şi se aplică ori de câte ori este nevoie pe durata întregului exerciţiu bugetar;
astfel de dispoziţii sunt, spre exemplu, cele referitoare la principalele categorii de venituri şi
cheltuieli bugetare.
Dispoziţiile individuale sunt în general de autorizare a unor subiecte determinate de
drept să săvârşească anumite acte sau operaţiuni în cursul exerciţiului bugetar32.
Pe fond, dispoziţiile legilor bugetare reglementează estimările de venituri pentru anul
bugetar respectiv, precum şi creditele bugetare determinate de autorizările conţinute în legi
speciale, sub forma cheltuielilor înscrise atât în structură economică, cât şi funcţională. Alături
de acestea, în legea bugetară sunt cuprinse dispoziţii referitoare la deficitul ori excedentul
bugetar, după caz, precum şi alte dispoziţii specifice exerciţiului bugetar respectiv33.
Legile bugetare cuprind în anexe, de regulă, sintezele bugetelor aprobate prin legile
respective, bugetele ordonatorilor principali de credite (împreună cu anexele la acestea), sumele
defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi criteriile de repartizare a lor către alte bugete,
precum şi alte dispoziţii specifice fiecărui exerciţiu bugetar.

3.2 Bugetele locale

Bugetele locale şi celelalte bugete ale instituţiilor publice de subordonare locală se
aprobă astfel:
- bugetele locale, bugetele împrumuturilor externe şi interne şi bugetele fondurilor
externe nerambursabile, de către consiliile locale, consiliile judeţene ori Consiliul General al
Municipiului Bucureşti, după caz;
- bugetele instituţiilor publice, finanţate integral sau parţial din bugetele locale, de
către consiliile locale, consiliile judeţene ori Consiliul general al Municipiului Bucureşti, după
caz, în funcţie de subordonarea acestora;
- bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii, inclusiv
rectificarea acestora, de către conducerea instituţiei, cu avizul conform al ordonatorului
principal de credite.
Procedura de adoptare a bugetului local este specifică fiecărei autorităţi deliberative
în parte, fiind reglementată prin regulamentele de organizare şi funcţionare a acestora.
Legea finanţelor publice locale obligă consiliul local, judeţean ori Consiliul General
al Municipiului Bucureşti, după caz, să adopte proiectul bugetului local, în termen de maximum
10 zile de la data supunerii acestuia spre aprobare (art. 39, alin. 5), dar nu mai târziu de
maximum 45 de zile de la data publicării legii bugetului de stat în Monitorul Oficial (art. 39,
alin. 6).
Procesul de aprobare a bugetelor locale, am putea spune, se desfăşoară practic în două
etape. Prima etapă presupune dezbaterea şi aprobarea bugetelor judeţene şi al municipiului
Bucureşti, incluzând şi repartizarea sumelor pentru echilibrarea bugetelor localităţilor aferente
31
O lege ulterioară derogă de la cea anterioară.
32
Spre exemplu, potrivit art. 22 alin. (1) din Legea nr. 6/2017 privind bugetul de stat pe anul 2017, „Guvernul
poate aproba prin hotărâre redistribuiri de credite bugetare şi credite de angajament neutilizate între ordonatorii
principali de credite ai bugetului de stat, cu încadrarea în nivelul total al cheltuielilor prevăzute la titlul 65
„Cheltuieli aferente programelor cu finanţare rambursabilă” şi, respectiv, în nivelul total al cheltuielilor din bugetul
fondurilor provenite din credite externe, în funcţie de derularea programelor respective”.
33
De pildă, dispoziţii referitoare la modificarea unor acte normative, aprobarea unor derogări de la regulile generale
privind utilizarea fondurilor bugetare, etc.
fiecărui judeţ (respectiv, sumele pentru echilibrarea bugetelor sectoarelor municipiului
Bucureşti), provenite din transferuri consolidate şi sume defalcate din unele venituri ale
bugetului de stat, stabilite prin legile bugetare. Cea de-a doua etapă cuprinde dezbaterea şi
aprobarea bugetelor celorlalte unităţi administrativ teritoriale.
În principiu, dezbaterea şi adoptarea proiectului de buget local se desfăşoară în mod
asemănător cu dezbaterea şi adoptarea proiectului bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor
sociale de stat.
Membrii autorităţii deliberative competente întruniţi în şedinţă procedează la analiza
raportului întocmit de iniţiator, se pronunţă asupra contestaţiilor depuse de cetăţeni şi supune
la vot spre aprobare separat fiecare alineat, articol, titlu, subcapitol ori capitol bugetar, precum
şi anexele la bugetul respectiv.
La final, întregul proiect de buget este supus aprobării şi se consideră adoptat dacă
majoritatea simplă a membrilor autorităţii publice deliberative competente se pronunţă în
favoarea acestuia. Actul prin care se adoptă bugetul local este hotărârea autorităţii publice
deliberative competente.
În termen de 5 zile de la data aprobării, ordonatorii principali de credite au obligaţia
să transmită bugetele locale direcţiilor generale ale finanţelor publice. La rândul lor, direcţiile
generale ale finanţelor publice întocmesc şi transmit Ministerului Finanţelor, în termen de 10
zile, bugetele pe ansamblul fiecărui judeţ, respectiv al municipiului Bucureşti, pe structura
clasificaţiei bugetare.
După aprobarea bugetelor locale, actele normative cu implicaţii asupra acestora pot fi
adoptate numai cu precizarea surselor de acoperire a diminuării veniturilor sau a majorării
cheltuielilor bugetare aferente exerciţiului bugetar pentru care s-au aprobat bugetele locale
respective.

Secţiunea a 4-a. Execuţia bugetară

Prin executarea bugetului se înţelege ansamblul măsurilor şi procedeelor utilizate
pentru realizarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor prevăzute şi aprobate prin bugetul
considerat.
Execuţia bugetară se desfăşoară în concordanţă cu regulile şi principiile ce încadrează
întregul proces al finanţelor publice, în vederea obţinerii unui grad de eficienţă şi eficacitate cât
mai mare.
Veniturile şi cheltuielile bugetare se realizează pe baza unei planificări riguroase,
astfel încât execuţia bugetară să se efectueze în condiţii de echilibru bugetar, pe toată durata
acesteia, până la încheierea exerciţiului bugetar.
Potrivit principiului anualităţii, execuţia bugetară începe la data de 1 ianuarie şi se
încheie la data de 31 decembrie a fiecărui an.

4.1 Execuţia veniturilor bugetare

Realizarea veniturilor bugetare constituie o obligaţie a autorităţilor executive şi se
efectuează în temeiul autorizării bugetare, acordate prin actul de aprobare a fiecărui buget în
parte. Veniturile bugetare se execută, în funcţie de natura lor, prin aplicarea normelor speciale
care reglementează stabilirea, determinarea, încasarea, urmărirea şi controlul acestora.
Astfel, veniturile fiscale se execută potrivit dispoziţiilor Codului fiscal şi ale Codului
de procedură fiscală; veniturile din taxe se execută prin punerea în aplicare, de către prestatorii
de servicii publice taxabile, a prevederilor legale referitoare la perceperea taxelor cu ocazia
prestării acelor servicii; veniturile din împrumut se execută prin aplicarea contractelor,
convenţiilor ori celorlalte acte juridice încheiate în vederea realizării acestor venituri ş.a.m.d.
 Indiferent de natura veniturilor şi de legea aplicabilă fiecărui venit în parte, execuţia
lor presupune, în toate situaţiile, cel puţin următoarele operaţiuni: identificarea debitorilor
bugetari şi evaluarea materiei impozabile a fiecăruia, determinarea debitelor acestora, emiterea
titlurilor de percepere a veniturilor bugetare şi realizarea efectivă a acestor venituri. În cazul
unor categorii de venituri bugetare, acestor operaţiuni li se adaugă altele, care vor fi detaliate la
momentul oportun.

4.2 Execuţia cheltuielilor bugetare

Cheltuielile bugetare se manifestă ca relaţii social-economice exprimate în formă
bănească, ce apar între stat, unităţi administrativ teritoriale şi instituţii publice, pe de o parte şi
persoane fizice şi juridice, pe de altă parte, în procesul repartizării şi utilizării resurselor
financiare publice.
Cheltuielile bugetare se manifestă la diferite niveluri organizatorice, în strânsă
legătură cu instituţiile publice finanţate. Având în vedere structura sistemului bugetar românesc,
cheltuielile corespund nivelurilor organizatorice de finanţare, precum şi regimului transferurilor
de resurse financiare între diferitele componente ale acestui sistem.

4.2.1 Raportul juridic de obligaţie bugetară şi creditul bugetar.

Cheltuielile bugetare se efectuează în baza raportului juridic de obligaţie constituit.
Lato sensu, prin obligaţie se înţelege raportul juridic în temeiul căruia una dintre părţi,
numită creditor, este îndreptăţită să ceară celeilalte părţi, numită debitor, efectuarea unei
prestaţii determinate, sub sancţiunea constrângerii de stat în caz de neexecutare.
Raportul juridic de obligaţie privind executarea cheltuielilor bugetare are următoarele
elemente constitutive:
- Subiectele. Creditorul bugetului public poate fi orice persoană fizică ori juridică
căreia legea îi recunoaşte direct ori indirect calitatea de beneficiară a unei sume de bani alocată
de la bugetul respectiv. Calitatea de debitor în cadrul acestui raport juridic este atribuită, după
caz, statului, unităţii administrativ-teritoriale ori altei entităţi publice care administrează bugetul
public;
- Obiectul acestui raport juridic este suma de bani alocată din fondurile publice pentru
finanţarea unei cheltuieli de interes public;
- Conţinutul raportului juridic este dat, în principal, de dreptul creditorului de a încasa
o sumă de bani determinată din bugetul public şi obligaţia corelativă a debitorului de a plăti
acea sumă de bani.
Raportul juridic de obligaţie ia naştere ca urmare a autorizării cheltuielilor bugetare şi
se stinge prin plata sumelor de la buget.
Din punct de vedere al conţinutului, execuţia părţii de cheltuieli a bugetului public se
concretizează în acte şi operaţiuni specifice de deschidere, repartizare şi utilizare a „creditelor
bugetare”.
Noţiunea „credit bugetar” desemnează o sumă aprobată prin buget, reprezentând
limita maximă până la care se pot ordonanţa şi efectua plăţi în cursul anului bugetar pentru
angajamentele legale contractate în cursul exerciţiului bugetar şi/sau din exerciţii anterioare 34.
Practic, aceasta semnifică orice sumă de bani prevăzută în bugetul public cu titlul de cheltuială.
Sub aspect terminologic, noţiunea de „credit bugetar” ar putea fi percepută ca
desemnând o specie a creditului, însă potrivit dreptului comun35 în esență, creditul propriu-zis
desemnează o relaţie contractuală între două persoane prin care una dintre acestea, numită
creditor împrumută celeilalte, care dobândeşte astfel calitatea de debitor, o sumă de bani, ori un
bun cu condiţia restituirii şi, eventual, a plăţii unei sume în plus, numită dobândă. Spre
34
Conform art.2 pct.16 din Legea finanţelor publice.
35
A se vedea art. 2158 şi următoarele din Codul Civil.
deosebire de acesta, creditul bugetar materializează un drept al entităţilor finanţate din bugetul
public, de a utiliza fiecare câte o parte din sumele care se constitiue în respectivul buget.

4.2.2 Autorizarea cheltuielilor bugetare

Potrivit normelor generale (a se vedea art. 14 din Legea finanţelor publice),
„cheltuielile bugetare (...) sunt determinate de autorizările conţinute în legi speciale şi în legile
bugetare anuale”. În principiu, o cheltuială poate fi înscrisă în bugetul public, iar apoi angajată
şi efectuată, doar dacă există baza legală pentru aceasta. Totodată, angajarea oricărei cheltuieli
din fondurile publice este condiţionată de aprobarea sa prealabilă, potrivit legii, şi înscrierea în
bugetul public a prevederilor bugetare cu această destinaţie. Pe de altă parte, efectuarea unei
cheltuieli din fondurile publice trebuie justificată de existenţa unui interes public ori de
satisfacerea necesităţilor generale ale societăţii36.
Autorizarea cheltuielilor bugetare comportă două forme de manifestare, ambele fiind
absolut necesare pentru ca acestea să poată fi efectuate: autorizarea legală şi autorizarea
bugetară.
Autorizarea legală a cheltuielilor bugetare se realizează prin emiterea actelor
normative prin care se instituie, direct sau indirect, obligaţii de plată în sarcina bugetului public.
Regula autorizării legale a cheltuielilor izvorăşte din cuprinsul art. 14 alin. 2 din legea
finanţelor publice, potrivit căruia cheltuielile bugetare nu pot fi înscrise în buget şi nici nu pot
fi angajate şi efectuate „dacă nu există bază legală” pentru aceasta. Ca o consecinţă a acestui
fapt, din punct de vedere practic, ordonatorii de credite sunt ţinuţi să verifice permanent şi să
constituie o evidenţă a actelor normative de interes prin care sunt autorizate cheltuieli pentru
instituţiile pe care le conduc ori a căror activitate o coordonează. Această acţiune trebuie urmată
de cuprinderea în proiectele de buget proprii a sumelor aferente efectuării cheltuielilor
respective, pentru a fi supuse autorizării bugetare.
Conform art. 2 pct. 5 al Legii finanţelor publice, autorizarea bugetară a cheltuielilor
se realizează prin „aprobarea dată ordonatorilor de credite de a angaja şi/sau de a efectua plăţi,
într-o perioadă dată, în limita creditelor de angajament şi/sau bugetare aprobate”.
Cheltuielile înscrise în buget sunt autorizate pe durata unui exerciţiu bugetar. Această
regulă izvorăşte din dispoziţiile art. 4 alin. 1 din Legea finanţelor publice, potrivit cărora
cheltuielile publice sunt prevăzute şi autorizate prin legea bugetară anuală. Totodată,
operaţiunile de angajare sau ordonanţare a cheltuielilor, precum şi plata sumelor din fondurile
publice nu pot fi efectuate dacă nu sunt aprobate potrivit legii şi nu au prevederi bugetare (art.
14 alin. 3 din lege).
Atât autorizarea legală, cât şi autorizarea bugetară a cheltuielilor, luate individual, nu
constituie temei juridic pentru efectuarea lor, fiind necesară pentru aceasta dubla autorizare.

4.2.3 Repartizarea pe trimestre a cheltuielilor bugetare

În materie de cheltuieli, autoritatea bugetară competentă aprobă odată cu bugetul
public respectiv, creditele bugetare aferente finanţării fiecărei subdiviziuni a clasificaţiei
bugetare necesară execuţiei pe întreaga durată a anului bugetar.
Însă, titularii bugetelor aprobate nu beneficiază de la începutul execuţiei bugetare de
întreaga sumă ce le-a fost aprobată, ca urmare a imposibilităţii de a încasa încă de la început
acestă sumă.
De aceea, înainte de a se trece la execuţia propriu-zisă a bugetului public aprobat se
face o eşalonare a cheltuielilor pe unităţi de timp, în cadrul anului bugetar. Astfel, potrivit
reglementărilor actuale (a se vedea art. 48 al Legii finanţelor publice), creditele bugetare sunt

36
În acest sens, în doctrina financiară s-au pronunţat mai mulţi autori printre care: V. Iancu, A. Neagu, op.cit., p.
82; D. D. Şaguna, op. cit., p. 984 ş.a.
repartizate iniţial pe trimestre de execuţie bugetară, constituindu-se în acest fel bugete de
cheltuieli trimestriale.
Cuantumul sumelor alocate pentru cheltuieli în fiecare trimestru se stabileşte în
funcţie de o serie de factori cum ar fi: posibilitatea de asigurare a surselor de finanţare, a
deficitului bugetar şi perioadele de timp în care se efectuează diferite categorii de cheltuieli37.
De asemenea repartizarea trimestrială a cheltuielilor bugetare se face corelat cu posibilităţile de
constituire a veniturilor în buget.
Repartizarea creditelor bugetare este subordonată principiului „asigurării unei
execuţii bugetare prudente”. În acest sens, la repartiţia iniţială, conform art. 21 alin. 5 din Legea
finanţelor publice, ordonatorii principali de credite sunt ţinuţi să reţină 10% din prevederile
creditelor bugetare aprobate. Sumele aferente acestor reţineri se constituie în rezerve ale
bugetelor ordonatorilor principali de credite şi pot fi repartizate de către aceştia în semestrul al
doilea, dacă în urma analizei execuţiei bugetare aferente primului semestru a rezultat că aceasta
s-a încadrat în parametrii planificaţi.
Competenţele privind repartizarea pe trimestre a creditelor bugetare sunt diferite în
funcţie de bugetul public care face obiectul acestor operaţiuni.
a) Pentru bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor
speciale, bugetele creditelor externe contractate ori garantate de stat, bugetele fondurilor
externe nerambursabile şi bugetele instituţiilor publice autonome, potrivit art. 48 din Legea
finanţelor publice, repartizarea se aprobă astfel:
- Ministerul Finanţelor aprobă, la propunerea ordonatorilor principali de credite,
repartizarea cheltuielilor pe capitole şi în cadrul acestora pe titluri de cheltuieli.
- ordonatorii principali de credite aprobă repartizarea cheltuielilor pentru celelalte
subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare, atât pentru bugetele proprii, cât şi pentru bugetele
ordonatorilor de credite aflaţi în subordinea lor directă.
- ordonatorii secundari de credite, la rândul lor, aprobă repartizarea creditelor bugetare
pentru bugetele proprii şi pentru bugetele ordonatorilor terţiari de credite pe care îi au în
subordine.
b) Pentru bugetele locale:
- Ministerul Finanţelor, la propunerea ordonatorilor prinipali de credite ai bugetelor
locale, aprobă repartizarea pe trimestre a sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de
stat, precum şi a sumelor transferate din bugetul de stat în bugetele locale.
- ordonatorii principali de credite aprobă repartizarea pe trimestre a cheltuielilor
pentru bugetele proprii şi bugetele ordonatorilor de credite din subordine

4.2.4 Deschiderea şi repartizarea creditelor bugetare

Efectuarea cheltuielilor din bugetele ordonatorilor de credite este posibilă numai după
alimentarea cu fonduri a acestora. La rândul lor, sumele aferente cheltuielilor din bugetele
aprobate sunt virate în conturi numai după deschiderea şi repartizarea de credite bugetare.În
acest sens, potrivit art. 49, alin. 1 din Legea finanţelor publice creditele bugetare aprobate pot
fi utilizate „la cererea ordonatorilor principali de credite, numai după deschiderea de credite,
repartizarea creditelor bugetare şi/sau alimentarea cu fonduri a conturilor deschise pe seama
acestora”.
Rezultă astfel că pentru utilizarea creditelor bugetare este necesară efectuarea în
prealabil a trei categorii de operaţiuni specifice constând în deschiderea, repartizarea şi
alimentarea cu fonduri a conturilor ordonatorilor de credite.

37
Astfel cheltuielile de personal se efectuează, de regulă, lunar; cheltuielile de investiţii se efectuează, de regulă,
începând din trimestrul al doilea de execuţie bugetară ş.a.m.d.
 Operaţiunea deschiderii de credite bugetare se concretizează în aprobarea, comunicată
unui ordonator de credite, de a efectua, în limitele stabilite, reapartizări de credite bugetare ori
plăţi.
Prin mecanismul deshiderii de credite se stabileşte practic un plafon lunar în limita
căruia agentul plătitor poate efectua plăţi. Din această perspectivă, procedeul în sine are
semnificaţia unei repartizări pe luni de execuţie a creditelor bugetare repartizate iniţial pe
trimestre.
În principiu, competenţa de aprobare a deschiderii de credite aparţine Ministerului
Finanţelor. Legea finanţelor publice, prin art. 49, alin. 3, reglementează posibilitatea limitării
de către Guvern a dreptului de a aproba deschideri de credite bugetare. Aceasta are ca scop
menţinerea echilibrului bugetar şi se realizează prin stabilirea unor limite lunare de cheltuieli
în cadrul cărora ordonatorii principali de credite pot deschide şi repartiza credite bugetare
pentru bugetul propriu şi pentru instituţiilepublice subordonate. Aceste limite de cheltuieli pot
fi stabilite numai până la finele lunii curente pentru luna de execuţie bugetară viitoare.
În situația bugetelor locale, potrivit art. 51 alin. (1) din Legea finanțelor publice locale,
deschiderile de credite bugetare pentru transferurile de la bugetul de stat sau de la alte bugete
către bugetele locale, în cadrul limitelor prevăzute în bugetele respective, se efectuează de către
Ministerul Finanţelor Publice, prin direcţiile generale ale finanţelor publice, la cererea
ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale, în funcţie de necesităţile execuţiei
bugetare, cu respectarea destinaţiei, sau de către ceilalţi ordonatori principali de credite.
Aprobarea deschiderii de credite bugetare se acordă în anumite condiţii38, generate de
o serie de factori, astfel:
- în raport cu gradul şi modul de folosire a fondurilor puse la dispoziţie anterior,
urmărindu-se dacă: acestea au fost folosite integral, parţial ori au rămas nefolosite; dacă au fost
folosite la termenele planificate; dacă au fost folosite imediat după deschidere ori în ultima
perioadă a duratei de timp etc.;
- dacă sunt respectate dispoziţiile legale care reglementează efectuarea cheltuielilor
din buget, avându-se în vedere: îndeplinirea procedurilor de achiziţii publice, plata drepturilor
salariale, efectuarea investiţiilor publice ş.a.
- în funcţie de gradul de încasare a veniturilor bugetare planificate. Astfel, dacă
încasările nu sunt suficiente, unele cheltuieli pot fi amânate, ori chiar anulate;
- în funcţie de posibilităţile de finanţare a deficitului bugetar;
Deschiderile de credite bugetare se aprobă la solicitarea ordonatorilor principali de
39
credite , adresată Ministerului Finanţelor ori altui organ competent potrivit legii.
Din punct de vedere procedural, la începutul exerciţiului bugetar şi, ulterior, la
începutul fiecărui trimestru Ministerul Finanţelor procedează la deschiderea creditelor bugetare
pentru ordonatorii principali de credite. Astfel, prin intermediul unităţilor trezoreriei finanţelor
publice, creditele bugetare sunt trecute din contul bugetelor publice în conturile ordonatorilor
principali de credite, în limita sumelor aprobate pentru fiecare trimestru ori, în cazul unor
cheltuieli, pentru fiecare lună în parte.
Plafonul de plăţi lunare, rezultat în urma aprobării de către Ministerul Finanţelor a
deschiderii de credite, se repartizează de ordonatorul principal de credite pentru bugetul propriu
şi bugetele unităţilor direct subordonate. Această repartizare urmăreşte, de asemenea
elementele clasificaţiei bugetare a cheltuielilor aferente fiecărui buget în parte: capitole,
subcapitole, titluri, articole şi alineate, după caz. Actul juridic în baza căruia se efectuează
această repartizare poartă denumirea de dispoziţie bugetară şi este un act administrativ emis în
vederea satisfacerii unui interes public.

38
A se vedea art.49, alin. 2 din Legea finanţelor publice şi, respectiv, art. 51 al Legii finanţelor publice locale.
39
În cazul bugetelor locale această solicitare este necesară numai când deschiderea vizează transferurile din alte
bugete către bugetele locale.
 În mod similar, prin dispoziţii bugetare, ordonatorii secundari de credite repartizează
şi transmit creditele bugetare către ordonatorii terţiari pe care îi au în subordine.

4.5 Procedura utilizării creditelor bugetare

Creditele bugetare aprobate se utilizează pentru finanţarea funcţiilor administraţiei
publice, a programelor, acţiunilor, obiectivelor şi sarcinilor prevăzute în legi şi alte reglementări
legale.
Ca regulă generală, sumele aferente fondurilor bugetare publice pot fi utilizate doar în
conformitate cu repartizarea făcută, numai la solicitarea ordonatorilor de credite ai bugetului
respectiv şi pe măsură ce se constituie în acel buget.
De asemenea, efectuarea cheltuielilor bugetare se face numai pe bază de documente
justificative, care să confirme angajamentele contractuale sau din convenţii, primirea bunurilor
materiale, prestarea serviciilor, executarea de lucrări, plata salariilor şi a altor drepturi băneşti,
plata obligaţiilor bugetare, precum şi a altor obligaţii.
În procesul execuţiei bugetare, potrivit legii40, cheltuielile parcurg următoarele etape:
angajare, lichidare, ordonanţare şi plată.
Potrivit art. 52, alin. 2 din Legea finanţelor publice, execuţia bugetară se bazează pe
principiul separării atribuţiilor persoanelor care au calitatea de ordonator de credite de atribuţiile
persoanelor care au calitatea de contabil.
Actele şi operaţiunile specifice angajării, lichidării şi ordonanţării cheltuielilor
bugetare sunt, potrivit art. 56, alin. 3 din Legea finanţelor publice, în competenţa ordonatorilor
de credite. Aceste operaţiuni pot fi efectuate numai pe baza avizelor compartimentelor de
specialitate41 ale instituţiei publice.
Operaţiunile de plată a cheltuielilor din fondurile publice se efectuează de către
contabil.

4.5.1 Angajarea cheltuielilor

Angajarea cheltuielilor bugetare, ca primă etapă a efectuării acestora, se face în baza
autorizărilor conţinute în legi speciale, în legile bugetare anuale, ori în actele prin care sunt
aprobate bugetele locale, după caz. Angajarea cheltuielilor bugetare corespunde celor două
forme ale autorizării, fiind necesar pentru aceasta atât un angajament legal, cât şi unul bugetar.
Angajamentul legal este definit ca „actul juridic prin care se creează, în cazul actelor
administrative sau contractelor ori se constată, în cazul legilor, hotărârilor de Guvern,
acordurilor, hotărârilor judecătoreşti, obligaţia de plată pe seama fondurilor publice”42, deci
actul care dă naştere cheltuielii. Pe de altă parte, angajamentul bugetar reprezintă „actul
administrativ prin care se rezervă creditul bugetar în vederea stingerii obligaţiei de plată ce
rezultă din executarea angajamentului legal”43, în fapt o rezervare de credite.
În privinţa angajamentului legal, din definiţia acestuia rezultă că este un act juridic
constitutiv de drepturi şi obligaţii, care exprimă, după caz, voinţa legiuitorului, a unui organ al
administraţiei publice, ori un acord de voinţă. În acest sens, actul juridic prin care sunt angajate
cheltuieli bugetare poate îmbrăca forma unei legi, a unui act al Guvernului sau altei autorităţi,
ori organ al administraţiei publice, o hotărâre judecătorească ori un contract. Indiferent de forma

40
Legea finanţelor publice, art. 52, alin. 1; a se vedea şi Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 1792/2002
pentru aprobarea Normelor metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor
instituţiilor publice, precum şi organizarea, evidenţa şi raportarea angajamentelor bugetare şi legale, publicat în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 37 din 23 ianuarie 2003, cu modificările și completările ulterioare.
41
În principiu, sunt considerate compartimente de specialitate în materie: compartimentul juridic şi cel financiar-
contabil.
42
Legea finanţelor publice, art. 2 pct. 3.
43
Idem art. 2, pct. 2.
sa, pentru a fi angajament legal de cheltuieli bugetare, actul juridic în cauză trebuie să genereze
în mod direct, sau indirect, o obligaţie de plată pe seama fondurilor băneşti publice.
Angajarea cheltuielilor trebuie să se facă întotdeauna în limita disponibilului de
credite bugetare şi, respectiv, în limita disponibilului de credite de angajament pentru acţiuni
multianuale. În scopul garantării acestei reguli, angajamentele legale sunt precedate de
angajamente bugetare, respectiv de rezervarea creditelor necesare plăţii angajamentelor legale.
În ceea ce priveşte angajamentul bugetar, acesta izvorăşte din autorizarea bugetară şi
îmbracă forma actului administrativ prin care se rezervă creditul bugetar în vederea stingerii
prin plată a obligaţiei de plată ce rezultă din punerea în aplicare a unui angajament legal.
În altă ordine de idei, condiţia legală prevăzută de art. art. 4 alin. 3 din Legea finanţelor
publice, de angajare a cheltuielilor bugetare „numai în limita creditelor bugetare aprobate”, are
semnificaţia posibilităţii de angajare a tuturor cheltuielilor exigibile numai în limita creditelor
bugetare aflate la dispoziţia ordonatorilor care angajează cheltuielile. Prin urmare,
angajamentul bugetar precede angajamentul legal, iar actul în sine este în fapt o operaţiune
contabilă de rezervare de credite. Legat de aceasta, ordonatorilor de credite le este interzis să
aprobe angajamente legale de cheltuieli fără să se asigure că au fost rezervate şi fondurile
publice necesare plăţii acestora în exerciţiul bugetar respectiv, cu excepţia acţiunilor
multianuale.
Angajarea cheltuielilor bugetare poate fi individuală, ori globală. Angajarea
cheltuielilor bugetare are caracter individual, în ipoteza în care atât titularul creanţei bugetare,
cât şi suma, reprezentând cuantumul obligaţiei sunt cunoscute; dacă, dimpotrivă, cel puţin unul
din aceste elemente este nedetereminat angajarea cheltuielilor bugetare este considerată a fi
globală.
Angajamentul global de cheltuieli are, în cuprinsul său, angajamente individuale care
se constituie pe măsură ce actele juridice din componenţa angajamentului global se
individualizează. Astfel, în cazul cheltuielilor de personal ale unei instituţii publice,
angajamentul bugetar de cheltuieli este global dacă rezervarea de credite în exerciţiul bugetar
respectiv s-a făcut pentru întreg personalul angajat sau, dimpotrivă, este individual, dacă
rezervarea de credite s-a făcut separat pentru finanţarea fiecărui post în care, după caz, este ori
urmează să fie încadrat personal.
Angajamentele bugetare se realizează prin emiterea unui document scris privind
angajamentul bugetar individual şi angajamentul bugetar global, prin care se certifică existenţa
unor credite bugetare disponibile şi se pun în rezervă (se blochează) creditele aferente unei
cheltuieli, potrivit destinaţiei prevăzute în buget.
Pentru acţiunile multianuale se înscriu distinct în buget creditele de angajament şi
creditele bugetare. În acest caz, ordonatorii de credite încheie angajamente legale numai în
limita creditelor de angajament aprobate pentru exerciţiul bugetar respectiv, angajamentele
multianuale reprezintând limita superioară de angajare a cheltuielilor de investiţii.
Prin excepţie de la cele prezentate, toate angajamentele legale din care rezultă o
cheltuială pentru investiţii publice sau alte cheltuieli asimilate investiţiilor, care sunt cofinanţate
de o institutie internaţională, se efectuează în conformitate cu prevederile acordului de
finanţare.

4.5.2 Lichidarea cheltuielilor

Din punct de vedere juridic, lichidarea cheltuielii este operaţiunea de verificare a
existenţei dreptului unor subiecte de drept de a primi sume de bani din bugetul public şi a
obligaţiei corelative a entităţii publice, care gestionează respectivul buget, de a plăti acele sume
de bani. În esenţă putem spune că lichidarea presupune constatarea şi individualizarea
drepturilor de creanţă asupra fondurilor publice.
 Din punct de vedere tehnic, în cadrul acestei etape a execuţiei bugetare, potrivit art. 2
pct. 33 din Legea finanțelor publice, ordonatorul de credite verifică existenţa dreptului
creditorului, determină sau verifică realitatea şi cuantumul obligaţiei de plată şi verifică
condiţiile de exigibilitate ale obligaţiei de plată pe baza documentelor justificative. Aceste
verificări se fac pe baza documentelor justificative, care atestă efectuarea operaţiunilor (recepţia
bunurilor, prestarea serviciilor, ş.a.) generatoare de cheltuieli.
Determinarea sau verificarea existenţei sumei datorate creditorului se efectuează de
către persoana împuternicită de ordonatorul de credite. Documentele care atestă livrarea
bunurilor, executarea lucrărilor, prestarea serviciilor sau din care reies obligaţii de plată certe
se vizează pentru „Bun de plată” de ordonatorul de credite sau de persoana delegată cu aceste
atribuţii, prin care se confirmă următoarele:
- bunurile furnizate au fost recepţionate, cu specificarea datei şi a locului primirii;
- lucrările au fost executate şi serviciile prestate;
- bunurile furnizate au fost înregistrate în gestiune si în contabilitate, cu specificarea
gestiunii şi a notei contabile de înregistrare;
- condiţiile cu privire la legalitatea efectuării rambursărilor de rate sau a plăţilor de
dobânzi la credite ori împrumuturile contractate sau garantate sunt îndeplinite;
- alte condiţii prevazute de lege sunt îndeplinite.
Din punct de vedere procedural, operaţiunile de lichidare a cheltuielilor bugetare pot
fi structurate în trei etape distincte. Prima dintre acestea constă în efectuarea de acte şi
operaţiuni de determinare a realităţii faptelor pe care se întemeiază dreptul de creanţă al
creditorului bugetului public. Pentru aceasta se procedează la verificarea existenţei
angajamentului legal de cheltuieli, opozabil instituţiei, precum şi a celui bugetar.
Cea de-a doua etapă constă în determinarea exactă a sumei datorate creditorului. În
ipoteza în care această sumă a fost determinată anterior, se va proceda la verificarea realităţii
sale, căutându-se corectarea eventualelor erori de calcul.
În sfârşit, se vor verifica condiţiile de exigibilitate ale angajamentului de cheltuieli,
în sensul verificării existenţei termenelor de plată, ori a altor elemente care să conducă la
concluzia că plata a devenit sau urmează să devină exigibilă.
Persoana împuternicită să efectueze lichidarea cheltuielilor verifică personal
documentele justificative şi confirmă pe propria răspundere că această verificare a fost realizată.
Documentele care atestă parcurgerea fazei de lichidare a cheltuielilor stau la baza
înregistrărilor în contabilitatea instituţiei publice, pentru reflectarea serviciului efectuat şi a
obligaţiei de plată faţă de terţii creditori.

4.5.3 Ordonanţarea cheltuielilor

Această etapă a execuţiei cheltuielilor bugetare este reglementată, de art. 2 pct. 34 din
Legea finanţelor publice, ca şi lichidarea cheltuielilor, prin prisma operaţiunilor pe care le
presupune și constă în dispoziţia dată de ordonatorul de credite conducătorului
compartimentului financiar-contabil să efectueze plata cheltuielilor care au parcurs faza de
lichidare. Astfel, ordonanţarea presupune confirmarea creanţelor generate de efectuarea
livrărilor de bunuri şi servicii ori a altor creanţe care au fost verificate, precum şi a posibilităţii
efectuării plăţilor.
Ordonanţarea cheltuielilor bugetare presupune în esenţă emiterea actului juridic în
baza căruia să poată fi efectuată plata din bugetul public în favoarea creditorului acestuia.
Astfel, ordonanţarea este un act administrativ de dispoziţie prin care suma de bani din bugetul
public, după constatarea lichidităţii ei, este alocată subiectului de drept beneficiar al acesteia.
Actul în sine este un ordin de a plăti, cu valoare de titlu executor, emis de ordonatorul de credite,
şi adresat agentului plătitor (de regulă, conducătorul compartimentului financiar-contabil).
 Ordinul de plată trebuie să conţină date şi informaţii referitoare la: exerciţiul bugetar
în care se înregistrează plata, subdiviziunea bugetară la care se înregistrează plata, suma de
plată, datele de identificare a beneficiarului plăţii, angajamentul din care a rezultat obligaţia de
plată, precum şi modalitatea de plată. Totodată, ordinul de plată, potrivit art. 52, alin. 5 din
Legea finanţelor publice, trebuie semnat de contabil şi de şeful compartimentului financiar-
contabil.
O altă formă de manifestare a ordonanţării poate fi aprobarea actului prin care se
constată existenţa unei cheltuieli, certificată prin semnătura şi ştampila persoanei în drept. Cu
privire la competenţa ordonatorilor de credite, în literatura de specialitate s-a arătat că aceştia
au doar facultatea de a aproba cheltuielile şi nu îndatorirea, iar aceste cheltuieli se pot efectua
numai dacă au fost avizate în prealabil de către persoanele îndrituite a exercita controlul
financiar preventiv44.
Referitor la acest ultim aspect suntem de părere că refuzul de viză emis de persoana
împuternicită cu efectuarea controlului financiar preventiv, având doar rol consultativ, nu este
de natură să împiedice efectuarea unei cheltuieli; ordonatorul de credite, pe răspunderea sa,
poate dispune plata de la bugetul pe care îl administrează, chiar şi în aceste condiţii.

4.5.4 Efectuarea plăţii

Plata reprezintă o operaţiune administrativ-financiară prin care sumele de bani
aferente drepturilor de creanţă asupra fondurilor publice, deţinute de subiecte de drept, sunt
puse la dispoziţia acestora, în limita creanţei fiecăruia.
Plata cheltuielilor este asigurată de şeful compartimentului financiar-contabil, în
limita fondurilor disponibile, şi poate fi efectuată numai după încheierea operaţiunilor de
lichidare şi ordonanţare.
La comune şi la instituţiile publice la care compartimentul financiar-contabil are un
număr de personal mai mic de 5 persoane, plata cheltuielilor se realizează de către ordonatorul
de credite şi persoana împuternicită cu atribuţii financiar-contabile, dar cu respectarea normelor
metodologice privind organizarea, evidenţa şi raportarea angajamentelor bugetare şi legale,
potrivit art. 52 alin. 7 din Legea finanțelor publice.
Plata este dispusă de ordonatorul de credite, prin ordinul de plată întocmit conform
celor arătate anterior şi, din această perspectivă, reprezintă o punere în executare a ordinului.
Din punct de vedere tehnic-procedural, plata poate fi efectuată în numerar, prin
decontare fără numerar, prin virament, ori în alte modalităţi prevăzute de lege. Instrumentele
de plată utilizate de instituţiile publice, respectiv cecul de numerar şi ordinul de plată pentru
trezoreria statului, se semnează de două persoane autorizate în acest sens, dintre care prima
semnătură este cea a conducătorului compartimentului financiar-contabil, iar cea de-a a doua,
a persoanei cu atribuţii în efectuarea plăţii.
Efectuarea plăţii este condiţionată de îndeplinirea următoarelor condiţii:
- cheltuielile care urmează să fie plătite au fost în prealabil angajate, lichidate şi
ordonanţate;
- există credite bugetare deschise (repartizate) sau disponibilităţi în conturi de
disponibil;
- subdiviziunea bugetului aprobat de la care se efectuează plata este cea corectă şi
corespunde naturii cheltuielilor respective;
- există toate documentele justificative care sunt necesare pentru plată;
- semnăturile de pe documentele justificative aparţin ordonatorului de credite sau
persoanelor desemnate de acesta să exercite atribuţii ce decurg din procesul executării
cheltuielilor bugetare, potrivit legii;

44
A se vedea C.D. Popa, A. Fanu-Moca, op. cit., pag.55.
 - beneficiarul sumelor este cel îndreptăţit potrivit documentelor care atestă serviciul
efectuat;
- suma datorată beneficiarului este corectă;
- documentele de angajare si ordonanţare au primit viza de control financiar preventiv;
- documentele sunt întocmite cu toate datele cerute de formular;
- sunt îndeplinite toate celelalte condiţii prevăzute de lege.
Efectuarea de plăţi direct din veniturile încasate este interzisă, cu excepţia cazurilor în
care legea prevede altfel.
În cazul constatării unei erori în legătură cu plata ce urmează să fie efectuată,
conducătorul compartimentului financiar-contabil suspendă plata. Motivele deciziei de
suspendare a plăţii se prezintă într-o declaraţie scrisă care se trimite ordonatorului de credite şi,
spre informare, persoanei împuternicite să exercite controlul financiar preventiv. Ordonatorul
de credite poate solicita în scris şi pe propria răspundere efectuarea plăţilor, situaţie în care
acestea vor fi efectuate.
Efectuarea oricărei plăţi conduce la stingerea raportului juridic de obligaţie care a avut
drept obiect suma de bani plătită creditorului bugetului public.
În situaţia în care plata nu a fost efectuată, deşi s-a constatat lichiditatea ei,
beneficiarul sumelor de bani de la buget are dreptul la acţiuni de recuperare a acestora, inclusiv
pe calea executării silite, în condiţiile legii.

4.6 Execuţia bugetară în cazul neaprobării bugetului de stat de către Parlament

Dacă legea bugetului de stat nu a fost adoptată cu cel puţin 3 zile înainte de expirarea
exerciţiului bugetar, se aplică în continuare bugetele anului precedent, până la aprobarea noilor
bugete. În acest caz, limitele lunare de cheltuieli nu pot depăşi de regulă 1/12 din prevederile
bugetelor anului precedent, cu excepţia cazurilor deosebite, temeinic justificate de către
ordonatorii de credite. În situaţia în care sumele propuse în proiectul de buget sunt mai mici
decât cele din anul precedent limitele lunare de cheltuieli nu pot depăşi1/12 din sumele propuse.
Până la aprobarea noului buget instituţiile publice şi acţiunile noi aprobate în anul
curent, dar care încep cu data de 1 ianuarie a anului bugetar următor, se finanţează lunar numai
în limita a 1/12 din prevederile cuprinse în proiectul de buget.
De asemenea, sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi transferurile
consolidabile se acordă unităţilor administrativ-teritoriale cu încadrarea în limita lunară de 1/12
din prevederile bugetare ale anului precedent. Suplimentarea acestor sume este de competenţa
direcţiilor generale judeţene ale finanţelor publice şi poate fi aprobată pe baza analizelor şi
fundamentărilor prezentate de ordonatorii principali de credite, numai după utilizarea integrală
a veniturilor şi a cotelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat.

4.7 Execuţia bugetară în cazul neaprobării bugetului local

În cazul în care proiectul bugetului local nu este adoptat în termenul prevăzut, direcţia
generală ale finanţelor publice dispune sistarea alimentării cu cote şi sume defalcate din unele
venituri ale bugetului de stat şi cu transferuri consolidabile, până la aprobarea bugetului
respectiv. În această situaţie, din bugetul local pot fi efectuate plăţi numai în limita celorlalte
venituri încasate.

Secţiunea a 5-a. Execuţia de casă a bugetului

Execuţia de casă a bugetului reprezintă un complex de operaţiuni care se referă la
încasarea, păstrarea şi eliberarea de resurse financiare pentru efectuarea cheltuielilor publice.
La baza execuţiei de casă a bugetului stau următoarele principii:
 a) delimitarea atribuţiilor persoanelor care dispun de utilizarea resurselor financiare
de atribuţiile celor care execută încasarea acestora;
b) unitatea de casă, potrivit căreia veniturile fiecarui buget sunt concentrate în
întregime în cont, de unde se eliberează resurse financiare pentru efectuarea cheltuielilor, fiind
interzisă efectuarea de plăţi direct din veniturile bugetare încasate.
Execuţia de casă a bugetelor se efectuează prin sistemul unităţilor trezoreriei statului.
În prezent acest sistem cuprinde următoarele structuri: Direcţia Generală a Contabilităţii
Publice şi a Sistemului de Decontări în Sistemul Public, Direcţiile judeţene de trezorerie,
Direcţia de Trezorerie şi Contabilitate Publică a Municipiului Bucureşti, Direcţiile municipale
de trezorerie, Direcţiile de trezorerie ale sectoarelor municipiului Bucureşti, Servicii orăşeneşti
de trezorerie şi un număr de Servicii comunale de trezorerie.
În mod tradiţional, Trezoreria publică îndeplineşte două funcţii: casier al statului şi
respectiv, bancă a statului.
Din perspectiva primei sale funcţii, principalele operaţiuni efectuate de unităţile de
trezorerie, în cadrul execuţiei bugetului public, sunt următoarele:
a) Încasarea veniturilor bugetare
Cea mai mare parte a obligaţiilor bugetare se realizează la iniţiativa plătitorilor, care
acţionează în nume propriu ori în numele altor subiecte de venituri bugetare. Încasarea
veniturilor se face separat, pentru fiecare buget în parte, pe categorii de venituri şi de
contribuabili. Toate veniturile încasate se evidenţiază la unităţile de trezorerie pe structura
clasificaţiei bugetare, cel puţin global, în conturi distincte, chiar dacă înregistrarea lor se face
detaliat de către administratorul fiecărui venit în parte;
b) Efectuarea plăţilor de la buget
Plăţile se fac numai dacă sunt dispuse de persoanele autorizate ale instituţiilor publice.
Aceste operaţiuni sunt efectuate în limita creditelor bugetare aprobate şi deschise, pe baza
documentelor justificative, precum şi potrivit destinaţiilor de cheltuieli stabilite;
c) Încasări şi plăţi în contul datoriei publice
Aceste operaţiuni vizează deopotrivă datoria publică internă şi externă, rezultată din
împrumuturi contractate direct sau garantate de stat ori de autorităţile administraţiei publice
locale. În această categorie se cuprind încasările rezultate din împrumuturile contractate, plăţile
privind rambursarea ratelor la scadenţă, precum şi plăţile în contul dobânzilor, comisioanelor,
spezelor şi altor costuri aferente acestor operaţiuni;
d) alte operaţiuni financiare în contul autorităţilor administraţiei publice centrale şi
locale
Din perspectiva funcţiei de bancă a statului, Trezoreria publică poate efectua şi alte
operaţiuni decât cele prezentate, cum ar fi:
- păstrarea disponibilităţilor reprezentând fonduri externe nerambursabile sau
contravaloarea în lei a acestora şi utilizarea lor, după caz: potrivit bugetelor aprobate, pe bază
de hotărâri ale Guvernului, potrivit destinaţiilor stabilite de donatori sau pentru cheltuieli de
capital;
- efectuarea de plasamente financiare din disponibilităţile temporare aflate în contul
general al trezoreriei statului prin Banca Naţională a României.
În cazul bugetelor locale, pentru derularea împrumuturilor contractate, altele decât
cele din disponibilităţile contului curent general al trezoreriei statului, autorităţile administraţiei
publice locale pot deschide conturi la societăţi comerciale bancare.
 Secţiunea a 6-a. Modificarea structurii iniţiale a bugetului aprobat

6.1 Reguli generale

Potrivit art. 29 din Legea finanțelor publice, veniturile şi cheltuielile se grupează în
buget pe structura clasificaţiei bugetare. Totodată, cheltuielile prevăzute în capitole şi articole
au destinaţie precisă şi limitată.
În principiu, o planificare bugetară riguroasă este de natură să diminueze intervenţiile
administrative pentru ajustarea bugetului în cadrul execuţiei acestuia. Însă, aşa cum am arătat
anterior, creditele bugetare aprobate au caracter previzional, ceea ce presupune o anumită
flexibilitate în execuţie. Totodată, principiul realităţii bugetare prezentat şi susţinut în doctrina
financiară contemporană45 impune regula potrivit căreia veniturile şi cheltuielile bugetare
aprobate iniţial vor fi adaptate, în timpul execuţiei bugetare, noilor situaţii care nu au fost, ori
nu au putut fi prevăzute. De aceea, intervenţia asupra bugetului public după aprobarea acestuia
(în cursul execuţiei bugetare), nu doar că este permisă dar, în anumite situaţii, chiar se impune,
cu condiţia respectării unor reguli la care ne vom referi în cele ce urmează.
Din punct de vedere procedural, potrivit competenţelor stipulate în cuprinsul art. 21
din Legea finanțelor publice, creditele bugetare sunt repartizate iniţial pe ordonatorii principali
de credite, care la rândul lor le repartizează ordonatorilor secundari şi terţiari, în raport cu
sarcinile acestora şi potrivit clasificaţiei bugetare aprobate. Aceste operaţiuni sunt de natură
administrativă şi presupun existenţa a două niveluri de competenţe: generală şi sectorială.
În materia execuţiei bugetare, competenţa generală aparţine Ministerului Finanţelor,
ca organ de specialitate al Guvernului, menit să aplice măsurile stabilite de acesta pentru
asigurarea unei bune execuţii a bugetului public şi menţinerea echilibrului bugetar. În acest
scop, Ministerul Finanţelor are dreptul să intervină prin acte administrative pentru a determina
ordonatorii principali de credite să realizeze toate actele şi operaţiunile necesare gestionării
corespunzătoare a bugetelor proprii.
Competenţa sectorială în materia execuţiei bugetare aparţine ordonatorilor principali
de credite care, la rândul lor, sunt ţinuţi să asigure buna execuţie a bugetelor care le-au fost
aprobate. Similar acţiunilor Ministerului Finanţelor, ordonatorii principali de credite pot
interveni prin acte administrative pentru a determina ordonatorii secundari şi terţiari de credite
din subordine să gestioneze propriile bugete în conformitate cu nevoile de finanţare a fiecărui
sector de activitate.
Acţiunile de intervenţie asupra bugetului public, înfăptuite de Ministerul Finanţelor şi
respectiv, de ordonatorii principali de credite, pot conduce la modificarea structurii iniţiale a
bugetului aprobat. Prin lege, aceste intervenţii sunt permise, însă au fost limitate de art. 47 alin.
3, 4, 6 și 9 din Legea finanțelor publice:
- Alocaţiile pentru cheltuielile de personal, aprobate pe ordonatori principali de credite
şi, în cadrul acestora, pe capitole, nu pot fi majorate şi nu pot fi virate şi utilizate la alte articole
de cheltuieli.
- Alocaţiile pentru cheltuielile de investiţii aprobate pe ordonator principal de credite
nu pot fi virate şi utilizate pentru alte naturi de cheltuieli.
- Creditele bugetare aprobate pentru un ordonator principal de credite nu pot fi virate
şi utilizate pentru finanţarea altui ordonator principal de credite. De asemenea, creditele
bugetare aprobate la un capitol nu pot fi utilizate pentru finanţarea altui capitol.
- Sunt interzise virările de credite bugetare de la titlurile de cheltuieli din cadrul
capitolului bugetar care au fost majorate din fondurile de rezervă bugetară şi de intervenţie la
dispoziţia Guvernului.

45
A se vedea V. Iancu, A. Neagu, op. cit., p. 50; D.D. Şaguna, op. cit., p.569.
 În concepţia Legii finanţelor publice modificarea structurii iniţiale a bugetului aprobat
se poate realiza prin mai multe modalităţi, reglementate ca derogări de la principiul afectaţiunii
speciale, caracterizat prin regulile prezentate mai sus, astfel: virări de credite bugetare (art. 47),
transferul creditelor bugetare (art. 50), suplimentarea creditelor bugetare (art. 30) şi anularea
creditelor bugetare (art. 54 şi art. 61 alin. 3).

6.2 Virările de credite bugetare

6.2.1 Conceptul, competenţele şi condiţiile de efectuare

Virările de credite bugetare reprezintă operaţiunea de schimbare a destinaţiei
creditelor bugetare aprobate, prin trecerea unor sume de bani de la o subdiviziune a clasificaţiei
bugetare la alta, în condiţiile legii. Efectuarea acestei operaţiuni conduce la diminuarea
creditelor bugetare la subdiviziunile clasificaţiei bugetare care prezintă disponibilităţi şi,
totodată, majorarea corespunzătoare la subdiviziunile clasificaţiei bugetare la care fondurile
sunt, la un moment dat, insuficiente.
Competenţa de aprobare şi efectuare a virărilor aparţine ordonatorilor principali de
credite, atât pentru bugetul propriu, cât şi pentru bugetele instituţiilor subordonate. Prin
excepţie, virările de credite de la un capitol la altul al clasificaţiei bugetare ori de la un program
la altul sunt de competenţa ordonatorului principal de credite al bugetului respectiv, însă pot fi
efectuate numai cu acordul Ministerului Finanţelor.
În cazul bugetelor locale, virările de credite bugetare de la un capitol la alt capitol al
clasificaţiei bugetare şi de la un program la altul se aprobă de consiliul local, consiliul judeţean
ori Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, pe baza justificărilor corespunzătoare
ale ordonatorilor principali de credite. Tot în acest caz, conform art. 49 al Legii finanţelor
publice virările de credite bugetare în cadrul aceluiaşi capitol bugetar, inclusiv între programele
aceluiaşi capitol, care nu contravin dispoziţiilor legale, sunt în competenţa fiecărui ordonator
principal de credite, atât pentru bugetul propriu, cât şi pentru bugetele instituţiilor şi serviciilor
publice subordonate.
Analiza dispoziţiilor Legii finanţelor publice şi ale Legii finanţelor publice locale,
referitoare la virările de credite, conduce la concluzia că aceste operaţiuni pot fi efectuate dacă
sunt îndeplinite o serie de condiţii:
a) să existe sume disponibile în capitolele ori subdiviziunile de unde se efectuează
virările iar, pe de altă parte, să se manifeste un necesar de fonduri, la capitolele de cheltuieli ori
subdiviziunile clasificaţiei bugetare unde sunt virate sumele, care să justifice efectuarea
operaţiunii;
b) să existe, după caz, acordul Ministerului Finanţelor pentru efectuarea operaţiunii.
Aşa cum am arătat, acest acord este necesar doar în cazul efectuării virărilor de la un capitol de
cheltuieli la altul, precum şi de la un program la altul;
c) totalul sumelor virate să nu depăşească 20% din prevederile capitolului bugetar care
urmează a fi suplimentat ori, respectiv, 10% din prevederile programului (în cazul virărilor de
credite între programele finanţate din bugetul respectiv);
d) operaţiunea să fie efectuată numai în trimestrul al III-lea al anului bugetar, cu cel
puţin o lună înainte de angajarea cheltuielilor;
Cu titlu de excepţie, sunt admise pe parcursul întregului an bugetar virările de credite
bugetare în scopul:
- asigurării sumelor necesare pentru asigurarea plăţii ratelor de capital, dobânzilor,
comisioanelor şi altor costuri aferente datoriei publice guvernamentale se pot efectua pe
parcursul întregului an bugetar
- precum și pentru asigurarea plăţii la scadenţă a contribuţiei României la bugetul
Uniunii Europene.
 De asemenea sunt permise astfel de virări în scopul efectuării de către instituţiile
publice a plăţilor stabilite prin titluri executorii46;
e) operaţiunea să nu vizeze creditele care au fost deja angajate47 prin acte juridice din
care rezultă direct sau indirect obligaţii de plată;
f) virările de credite să nu afecteze capitolele de cheltuieli care au fost suplimentate
din fondurile bugetare aflate la dispoziţia Guvernului. Această interdicţie este statuată expressis
verbis prin dispoziţiile art. 47 alin. 11 din Legea finanţelor publice şi se întemeiază pe faptul că
suplimentarea fondurilor unor ordonatori principali de credite este determinată tocmai de
nevoia, manifestată la nivelul acestora, de finanţare a unor cheltuieli urgente ori neprevăzute ce
nu pot fi acoperite ori nu pot fi efectuate din sumele existente în bugetele lor. Din această
perspectivă, dacă sumele cu care a fost suplimentat bugetul unui ordonator de credite ar fi
îndreptate ulterior de acesta pe calea virărilor către o altă destinaţie, nevoia acută de finanţare
care a stat la baza suplimentării bugetului ar apărea ca nefondată şi, deci, operaţiunea
neîntemeiată.
Dacă virările de credite nu pot fi efectuate de la capitolele de cheltuieli care au fost
suplimentate din fondurile bugetare aflate la dispoziţia Guvernului, sunt admise în schimb cele
care conduc la alimentarea cu fonduri a acestor capitole;
g) virările de credite să nu contravină dispoziţiilor legii bugetare în vigoare. Legea
bugetară dispune, pentru anul bugetar la care se referă, repartizarea de principiu a sumelor
alocate de la bugetul respectiv. Însă legea bugetară este totodată principalul instrument de
politică financiară a statului şi, din această perspectivă, poate cuprinde numeroase dispoziţii
referitoare la înfăptuirea acestei politici în anul bugetar respectiv48. Fiind o lege specială în
raport cu legile financiare generale, poate cuprinde dispoziţii derogatorii de la prevederile
acestora cu aplicabilitate pe durata exerciţiului bugetar, care trebuie respectate cu prioritate;
h) virările de credite să nu vizeze cheltuielile de personal anuale. În materia
cheltuielilor de personal Legea finanţelor publice introduce un dublu control. Acesta vizează,
pe de o parte, limitarea numărului de posturi iar, pe de altă parte, cheltuielile de personal. Cu
privire la acestea din urmă este reglementat faptul că ele nu pot fi majorate şi nici diminuate
prin virări de credite bugetare. Prin urmare creditele aprobate la titlul „Cheltuieli de personal”,
dacă nu sunt utilizate până la încheierea anului bugetar, se anulează de drept;
i) proiectele virărilor de credite să fie supuse verificării, pe calea controlului financiar
preventiv, în condiţiile legii. Astfel, potrivit art. 23 din Legea finanţelor publice, controlul
financiar preventiv „se exercită asupra tuturor operaţiunilor care afectează fondurile publice”,
46
Potrivit art.4 din O.G. nr. 22 din 30 ianuarie 2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice,
stabilite prin titluri executorii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 81 din 1 februarie 2002,
aprobată cu modificări prin Legea nr. 288/2002, modificată şi completată prin Legea nr. 110/2007.
47
Potrivit art. 2, pct. 2 şi 3 din Legea nr. 500/2002, angajarea cheltuielilor bugetare este o fază a procesului
execuţiei bugetare constând în întocmirea de către o autoritate sau o instituţie publică competentă a unui act juridic
din care să rezulte o obligaţie pe seama fondurilor publice ori prin care să fie afectate fonduri publice unei
destinaţii, în limita creditelor bugetare aprobate.
48
Spre exemplu, Legea bugetului de stat pe anul 2010 (Legea nr. 11 din 26 ianuarie 2010, publicată în M.Of. nr.
60 din 27 ianuarie 2010) cuprinde numeroase dispoziţii referitoare la efectuarea virărilor de credite, astfel: “Se
interzice ordonatorilor principali de credite ai bugetului de stat să efectueze virări de credite de la titlul Proiecte
cu finanţare din fonduri externe nerambursabile postaderare la celelalte titluri de cheltuieli din cadrul aceluiaşi
capitol sau la alte capitole bugetare.”(art.17 alin.1); „În condiţiile prevederilor Legii nr. 500/2002 (….) în cursul
întregului an ordonatorii principali de credite pot efectua virări de credite bugetare între titlurile, articolele şi
alineatele de cheltuieli din cadrul aceluiaşi capitol sau de la alte capitole pentru asigurarea fondurilor necesare la
titlul Proiecte cu finanţare din fonduri externe nerambursabile postaderare, cu încadrarea în nivelul total al
fondurilor aprobate.”(art.17, alin.3); „Ministerul Finanţelor Publice poate efectua în cursul întregului an virări de
credite bugetare între alineatele articolului bugetar Contribuţia României la bugetul Uniunii Europene".(art.21,
alin.6); „Se interzice ordonatorilor principali de credite să efectueze virări de credite bugetare de la titlul
Rambursări de credite la celelalte titluri de cheltuieli din cadrul aceluiaşi capitol sau la alte capitole
bugetare.”(art.21, alin.7) ş.a.m.d.
în sfera acestora înscriindu-se şi virările de credite bugetare. Totodată, în condiţiile legii
speciale fac obiectul controlului financiar preventiv proiectele de operaţiuni care vizează
„modificarea repartizării pe trimestre şi pe subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare a creditelor
aprobate, inclusiv prin virări de credite”49.

6.2.2 Aspecte procedurale

Propunerile de efectuare a virărilor de credite se întocmesc de ordonatorii de credite
bugetare interesaţi ori de compartimentele responsabile cu execuţia bugetară ale acestora.
Aceste propuneri se fundamentează pe analiza actelor şi operaţiunilor de execuţie efectuate
până la momentul respectiv, precum şi a nevoilor pentru acoperirea cheltuielilor necesare până
la încheierea exerciţiului bugetar.
Propunerile de virări trebuie însoţite de documente justificative, detalieri şi
fundamentări privind necesităţile de execuţie până la finele exerciţiului bugetar, referitoare la
capitolele şi subdiviziunile clasificaţiei bugetare care vor fi afectate.
Înainte de a fi aprobate, asupra acestor propuneri se pronunţă persoanele împuternicite
cu efectuarea controlului financiar preventiv, prin acordare sau emitere a unui refuz de viză,
după caz, în condiţiile legii.
După aprobarea propunerilor de virări de credite, potrivit competenţelor prezentate
mai sus, se procedează la introducerea modificărilor în structura bugetului respectiv şi se
continuă execuţia bugetului în noua structură.
Ordonatorii principali de credite organizează evidenţa virărilor de credite aprobate şi
transmit lunar Ministerului Finanţelor situaţia virărilor, în termen de 5 zile de la încheierea lunii.

6.3 Transferul creditelor bugetare

Transferul creditelor bugetare este operaţiunea prin care sume alocate iniţial unui
ordonator principal de credite sunt transferate din bugetul acestuia în bugetul altui ordonator
principal de credite în cursul execuţiei bugetare.
Potrivit art. 50 din Legea finanțelor publice, „în situaţiile în care, în timpul exerciţiului
bugetar, pe baza dispoziţiilor legale, au loc treceri de unităţi, acţiuni sau sarcini de la un
ordonator principal de credite la altul sau în cadrul aceluiaşi ordonator principal de credite,
Ministerul Finanţelor Publice este autorizat să introducă modificările corespunzătoare în
bugetele acestora şi în structura bugetului de stat, inclusiv în execuţia bugetară, fără afectarea
echilibrului bugetar şi a Fondului de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului.”
Competenţa efectuării acestei operaţiuni aparţine Ministerului Finanţelor. Cu privire
la acest aspect, în literatura juridică50 s-a susţinut că, în acest caz, ne aflăm în faţa unei delegări
de competenţă legislativă, deoarece creditele bugetare se aprobă prin lege. Într-adevăr, potrivit
normelor generale51, bugetele se aprobă „pe ansamblu, pe părţi, capitole, subcapitole (...) şi pe
ordonatorii principali de credite”52, aceştia devenind astfel titularii unor bugete aprobate de
Parlament. Ori autorizarea Ministerului Finanţelor de a modifica bugetul aprobat de Parlament
are semnificaţia unei delegări de competenţă.
Condiţiile de efectuare a transferurilor de fonduri sunt următoarele:

49
Art. 10, alin.1 din O.G. nr. 119 din 31 august 1999 privind auditul public intern şi controlul financiar preventiv,
aprobată prin Legea nr. 301/2002, cu modificările şi completările ulterioare, republicată în M. Of. Nr. 799 din 12
noiembrie 2003.
50
A se vedea V. Iancu, A. Neagu, op. cit., p. 62.
51
Legea finanţelor publice, art.36 alin.1.
52
Fac excepţie bugetele publice pentru care, aşa cum am arătat anterior, legiuitorul a stabilit o altă competenţă de
aprobare(vezi Secţiunea a 3-a a prezentului capitol).
 a) în timpul exerciţiului bugetar, în baza dispoziţiilor legale, să se producă trecerea
de unităţi, acţiuni sau sarcini de la ordonatorul principal din bugetul căruia se disponibilizează
sumele, la ordonatorul principal de credite în bugetul căruia se transferă sumele disponibilizate;
b) efectuarea transferului sa nu afecteze echilibrul bugetar;
c) efectuarea transferului să nu afecteze Fondul de rezervă bugetară aflat la
dispoziţia Guvernului.
Din punct de vedere procedural, Ministerul Finanţelor, în baza dispoziţiilor legale
privind transferul unităţilor, acţiunilor, ori a sarcinilor, după caz, de la un ordonator principal
de credite la altul, introduce modificările corespunzătoare în bugetele acestora şi în structura
bugetului de stat, continuându-se execuţia bugetară în noua structură.
În cazul transferurilor de atribuţii către autorităţile administraţiei publice locale, în
timpul exerciţiului bugetar, Ministerul Finanţelor introduce modificările corespunzătoare în
volumul şi în structura bugetului de stat iar consiliile locale, consiliile judeţene şi Consiliul
General al Municipiului Bucureşti, după caz, aprobă modificările intervenite în structura
bugetelor proprii şi respectiv, ale instituţiilor publice subordonate.

6.4 Suplimentarea creditelor bugetare

Suplimentarea creditelor bugetare presupune ca în cursul execuţiei bugetare să se
aloce sume în plus unor ordonatori principali de credite, din fondurile constituite special în acest
scop. În vederea asigurării unei bune execuţii bugetare, anual, prin legea bugetului de stat se
constituie la dispoziţia Guvernului un Fond de rezervă şi un Fond de intervenţie. Aceste fonduri
pot fi utilizate pe bază de hotărâri de Guvern, elaborate şi adoptate în funcţie de nevoile de
finanţare a unor acţiuni urgente ori neprevăzute. Prin urmare, competenţa de efectuare a
suplimentării creditelor bugetare aparţine Guvernului.
Pentru a putea fi efectuată această operaţiune se cer a fi îndeplinite două condiţii de
fond:
- să existe sume disponibile în Fondul de rezervă ori în Fondul de intervenţie, după
caz, aflate la dispoziţia Guvernului;
- la nivelul unor ordonatori principali de credite să se manifeste nevoia de finanţare a
unor cheltuieli urgente ori neprevăzute ce nu pot fi acoperite ori nu pot fi efectuate din sumele
existente în bugetele lor.
Din punct de vedere procedural, în baza unei hotărâri de Guvern, sumele
disponibilizate din fondurile aflate la dispoziţia acestuia sunt utilizate pentru suplimentarea
bugetelor unor ordonatori principali de credite53, în condiţiile prezentate mai sus.
O situaţie de excepţie este reglementată în art. 30 alin.5 din Legea finanţelor publice
şi priveşte suplimentarea de către Guvern a Fondului de intervenţie, aflat la dispoziţia sa, cu
sume din Fondul de rezervă bugetară în situaţiile în care se impune finanţarea unor acţiuni de
înlăturare a efectelor calamităţilor naturale.
Alocarea de sume din Fondul de rezervă pentru bugetele locale, se face prin majorarea
sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat sau a transferurilor de la bugetul de
stat către bugetele locale.

53
Spre exemplu: H.G. nr. 9192/2010 privind alocarea unor sume din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia
Guvernului, prevăzut în bugetul de stat pe anul 2010, pentru autorităţile administraţiei publice locale, publicată în
M. Of. nr. 615 din 31 august 2010; H.G. nr. 112/2008 privind suplimentarea bugetelor unor ordonatori principali
de credite din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, prevăzut în bugetul de stat pe anul 2008, pentru
finanţarea cheltuielilor aferente organizării la Bucureşti, în perioada de 2-4 aprilie 2008, a Summitului NATO,
publicată în M. Of. nr. 87 din 4 februarie 2008; H.G. nr. 554/2008 privind alocarea unei sume din Fondul de
intervenţie la dispoziţia Guvernului, prevăzut în bugetul de stat pe anul 2008, pentru înlăturarea efectelor
calamităţilor naturale produse în judeţul Hunedoara; publicată în M. Of. nr. 403 din 29 mai 2008 ş.a.
 6.5 Anularea creditelor bugetare
Anularea creditelor bugetare este o procedură care presupune diminuarea bugetelor
iniţiale ale ordonatorilor principali de credite cu sumele reprezentând credite neutilizate şi
majorarea corespunzătoare a Fondurilor de rezervă bugetară.
Lunar, în cursul execuţiei bugetare, ordonatorii principali de credite au obligaţia să
analizeze dacă este oportună menţinerea creditelor bugetare pentru care sarcinile au fost
desfiinţate sau amânate, ca urmare a intrării în vigoare a unor dispoziţii legale ori a altor cauze.
În baza acestei analize ordonatorii principali de credite pot propune anularea creditelor
respective.
În cazul bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat, anularea este de
competenţa Ministerului Finanţelor iar sumele disponibilizate ca urmare a acestei operaţiuni
sunt utilizate pentru majorarea Fondului de rezervă la dispoziţia Guvernului.
În cazul bugetelor locale anularea în acest mod a creditelor bugetare este de
competenţa autorităţilor deliberative iar creditele bugetare anulate sunt utilizate la majorarea
fondurilor de rezervă bugetară la dispoziţia lor.
În ultima lună a execuţiei bugetare, propunerile de anulare a creditelor bugetare pot fi
formulate de ordonatorii principali de credite până cel mai târziu la data de 10 decembrie.
Subvenţiile, transferurile şi alte forme de sprijin financiar din partea statului,
neutilizate până la închiderea anului, pentru care a fost instituită obligaţia restituirii prin
temeiurile legale de acordare şi nerestituite până la data de 31 decembrie, se vor supune
calculului accesoriilor aplicabile pentru veniturile bugetare, pentru perioada cuprinsă între data
de 31 decembrie şi data restituirii sumelor la buget.
Prin excepţie de la cele prezentate, toate creditele bugetare neutilizate până la
încheierea exerciţiului bugetar se anulează de drept, prin efectul principiului anualităţii
bugetare. În acest caz, sumele rezultate se trec în bugetul anului următor şi, urmând regulile
principiului universalităţii, vor fi utilizate potrivit destinaţiilor de cheltuieli aprobate prin
bugetul respectiv. Astfel, potrivit art. 61 alin. 5 din Legea finanțelor publice, „creditele de
angajament pentru care nu au fost încheiate angajamente legale şi creditele bugetare neutilizate
la sfârşitul anului bugetar sunt anulate de drept”.

Secţiunea a 7-a. Încheierea exerciţiului bugetar

Încheierea exerciţiului bugetar este ultima etapă a procedurii bugetare şi presupune

efectuarea unor acte şi operaţiuni de elaborare, verificare şi adoptare a contului general anual
de execuţie a bugetului respectiv. Acest fapt permite determinarea raportului final dintre
veniturile realizate şi cheltuielile efectuate, practic rezultatul execuţiei bugetare.
Contul general anual de execuţie a bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de
stat, precum şi conturile anuale de execuţie a bugetelor fondurilor speciale se întocmesc în
structura bugetelor aprobate şi au ca anexe conturile anuale de execuţie a bugetelor
ordonatorilor principali de credite, inclusiv anexele acestora.
În vederea încheierii exerciţiului bugetar, potrivit art. 56 alin. 2 din legea finanțelor
publice, ordonatorii principali de credite au obligaţia să întocmească şi să anexeze la situaţiile
financiare anuale rapoarte anuale de performanţă, în care să prezinte, pe fiecare program,
obiectivele, rezultatele preconizate şi cele obţinute, indicatorii şi costurile asociate..
Elaborarea contului de execuţie a bugetului de stat şi, respectiv, a contului de execuţie
a bugetului asigurărilor sociale de stat se face de Ministerul Finanţelor, pe baza situaţiilor
financiare prezentate de ordonatorii principali de credite şi a conturilor privind execuţia de casă
a bugetelor respective.
 Proiectele conturilor de execuţie a bugetelor amintite sunt prezentate Guvernului care,
după analiza şi definitivarea lor, le depune la Parlament, până la data de 1 iulie a anului următor
celui de execuţie, pentru a fi dezbătute şi adoptate.
Contul general anual de execuţie a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale
de stat şi celelalte conturi anuale de execuţie ale bugetelor amintite se aprobă prin lege numai
după verificarea acestora de către Curtea de Conturi.
Conturile anuale de execuţie a bugetelor locale se întocmesc de ordonatorii principali
de credite ai acestora şi prezintă spre aprobare consiliilor locale, consiliilor judeţene ori
Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz, până la data de 31 mai a anului
următor.
Toate conturile anuale de execuţie trebuie să cuprindă:
a) la venituri: prevederi bugetare iniţiale, prevederi bugetare definitive54 şi încasări
realizate;
b) la cheltuieli: credite de angajament iniţiale55; credite de angajament definitive;
credite bugetare iniţiale; credite bugetare definitive56; plăţi efectuate.
Ministerul Finanţelor întocmeşte anual, de asemenea, contul general al datoriei
publice a statului, care se anexează la contul general anual de execuţie a bugetului de stat.
Contul general al datoriei publice a statului cuprinde conturile datoriei publice interne
şi ale datoriei publice externe directe a statului şi situaţia garanţiilor guvernamentale pentru
creditele interne şi pentru creditele externe primite de alte persoane juridice.
Aprobarea conturilor de execuţie bugetară are semnificaţia acordării descărcării de
gestiune, însă nu absolvă de răspundere persoanele care, în procesul execuţiei bugetare, au
săvârşit fapte prin care au încălcat normele financiare.

54
Prevederile bugetare definitive sunt cele rezultate în urma rectificărilor bugetare şi altor intervenţii asupra
bugetului de venituri, pe parcursul execuţiei acestuia.
55
Potrivit art. 2 pct. 15 din Legea finanțelor publice, creditul de angajament reprezintă „limita maximă în cadrul
căreia pot fi încheiate angajamentele legale în timpul anului bugetar”
56
Creditele bugetare definitive reprezintă situaţia finală a alocărilor de fonduri, rezultată în urma rectificărilor
bugetare, a modificării destinaţiei unor credite bugetare şi a altor intervenţii asupra bugetului de cheltuieli, pe
parcursul execuţiei acestuia.