Capitolul III

PRINCIPII BUGETARE

Secţiunea 1. Aspecte generale

Activitatea bugetară, în ansamblu, presupune efectuarea unui complex de acte şi
operaţiuni specifice, dintre cele mai diverse, pornind de la actele de decizie politică şi până la
acte de înregistrare ori de evidenţă contabilă.
Pentru ordonarea actelor si operaţiunilor bugetare, precum şi pentru conferirea unui
caracter unitar acestora, în doctrina financiară s-a pus problema instituirii unor reguli clare care
să fie urmate de toţi participanţii la procesul bugetar. Astfel, s-au conturat principiile bugetare
generale care exprimă evoluţia în timp a procesului bugetar şi, totodată, instituie reguli generale
referitoare la durata exerciţiului bugetar, structurarea veniturilor şi a cheltuielilor în bugetul
public, relaţiile dintre venituri şi cheltuieli în cadrul bugetului, transparenţa deciziilor bugetare
ş.a.
În prezent, procesul bugetar se desfăşoară potrivit modului în care este reglementat
prin legile financiare generale1 precum şi în conformitate cu regulile statuate prin principiile
bugetare. Aceste principii sunt consacrate în literatura juridică financiară şi în practica bugetară
cu următoarele denumiri: universalitatea bugetului, unitatea bugetară, realitatea bugetară,
echilibrul bugetar, specializarea bugetară, anualitatea bugetară şi publicitatea bugetului; ele se
aplică în egală măsură tuturor componentelor bugetului general consolidat al statului.
Deşi aplicate în practica bugetară modernă, principiile bugetare au fost reglementate
pentru prima dată în mod explicit în România, prin art. 4 din Legea nr. 72/1996 care însă se
limita doar la enumerarea parţială a lor. Actuala lege a finanţelor publice, prin dispoziţiile art.
8-13, reglementează expressis verbis un număr de şase principii (universalitatea, publicitatea,
unitatea, anualitatea, specializarea şi unitatea monetară) aplicabile, potrivit art.1, alin.2 din lege,
tuturor bugetelor componente ale sistemului bugetar, cu excepţia bugetelor locale; în cazul
acestora din urmă Legea finanţelor publice locale reglementează practic aceleaşi principii,
cărora le adaugă principiul echilibrului bugetar şi unele principii specifice.
În ceea ce ne priveşte, considerăm că, în realitate, componentelor sistemului bugetar
le sunt aplicabile un număr de opt principii fundamentale, bazate pe dispoziţii directe (explicite)
ori indirecte (implicite) ale legilor financiare generale, pe care le prezentăm în cele ce urmează
atât prin prisma respectivelor dispoziţii cât şi din perspectiva conceptelor doctrinare.
Datorită specificului lor, bugetelor locale li se aplică în plus faţă de cele enumerate,
principiile: solidarităţii, autonomiei locale financiare, proporţionalităţii şi consultării.

Secţiunea a 2-a. Principiile bugetare generale

2.1. Universalitatea bugetară

Acest principiu este reglementat prin dispoziţiile art. 8 din Legea finanţelor publice şi
cele ale art. 7 din Legea finanţelor publice locale.

1
Legea nr. 500/2002 a finanţelor publice şi Legea nr. 273/2006 a finanţelor publice locale.
 În esenţă, principiul universalităţii bugetare presupune ca toate veniturile şi
cheltuielile să fie înscrise în buget cu sumele brute, fără ca un venit să poată fi compensat cu o
cheltuială. În fapt acest principiu conduce la o separare netă în buget a veniturilor de cheltuieli,
prin instituirea şi aplicarea în procesul bugetar a două reguli distincte: regula produsului brut și
regula neafectării veniturilor.
Aplicarea regulii produsului brut presupune, în primul rând, ca în buget să fie înscrise
toate veniturile ce urmează a fi realizate şi toate cheltuielile ce urmează a fi efectuate. În al
doilea rând, toate aceste venituri şi cheltuieli se înscriu în buget în mărime brută, deci fără ca
veniturile să fie diminuate cu sumele aferente realizării lor, ori cheltuielile să fie compensate
cu veniturile proprii ale entităţii finanţate de la buget.
În practică, în funcţie de aplicarea acestei reguli putem avea, după caz: buget brut,
când regula se aplică integral; buget net, când regula nu se aplică şi bugetul cuprinde în fapt
numai soldul rezultat din compensarea veniturilor şi a cheltuielilor; ori buget mixt, atunci când
regula se aplică parţial, numai pentru unele acţiuni, instituţii, etc2.
Aplicarea regulii neafectării veniturilor presupune ca o sursă de venituri a bugetului
public să nu poată alimenta cu fonduri, în mod direct, o destinaţie de cheltuieli. Astfel, veniturile
prevăzute în bugetul public, indiferent de sursa de provenienţă a lor, se cumulează în veniturile
totale ale bugetului respectiv; acestea sunt alocate în bloc cheltuielilor totale ale bugetului, după
care sunt repartizate pe destinaţiile de cheltuieli, potrivit clasificaţiei bugetare.
Aplicarea acestei reguli este de natură să împiedice autonomizarea unor sectoare ori
servicii publice, prin atribuirea către acestea, în exclusivitate, a unor surse de finanţare.
Totodată, întrucât nu există un raport corespunzător între randamentul unui venit şi necesarul
de fonduri pentru finanţarea unei cheltuieli, regula neafectării veniturilor are menirea de a
înlătura situaţiile în care buna desfăşurare a activităţilor într-un sector ori serviciu public ar fi
direct dependentă de modul cum un număr redus ori o singură sursă de venit acoperă sau nu
nevoile de cheltuieli respective.
Din punct de vedere practic, aplicarea principiului universalităţii prezintă avantajul că
permite autorităţii bugetare competente să cunoască nivelul veniturilor totale ce urmează a fi
încasate, precum şi pe cel al cheltuielilor de efectuat.
Totuşi, principiul nu se aplică cu stricteţe în practica financiară contemporană,
înregistrându-se excepţii de la ambele reguli care îl compun. Spre exemplu, prin excepţie de la
regula produsului brut, veniturile şi cheltuielile unităţilor economice ale statului sau ale
unităţilor administrativ teritoriale, figurează în buget doar cu sumele pe care le varsă în buget
(obligaţii fiscale şi vărsăminte din profit) şi, respectiv, cu sumele pe care le primesc (de regulă
subvenţii).
Prin excepţie de la regula neafectării veniturilor, sumele reprezentând venituri
bugetare provenite din donaţii si sponsorizări se utilizează numai în conformitate cu destinaţiile
stabilite3. De asemenea, veniturile si cheltuielile Fondului special pentru dezvoltarea sistemului
energetic şi ale Fondului special al drumurilor publice, se înscriu în bugetul de stat ca venituri
şi cheltuieli cu destinaţii speciale4. Tot astfel, disponibilităţile din fondurile externe
nerambursabile şi cele din fondurile publice destinate cofinanţării contribuţiei financiare a
Uniunii Europene, rămase la finele exerciţiului bugetar în conturile structurilor de
implementare, se reportează în anul următor cu aceeaşi destinaţie.

2
Pentru dezvoltări, a se vedea D.D. Saguna, op.cit., p. 567; I. Gliga, op.cit., p.64.
3
A se vedea art. 8 alin. 2 al Legii finanţelor publice şi art. 7, alin. 2 al Legii finanţelor publice locale.
4
A se vedea art. 10 alin. 3 al Legii finanţelor publice.
 2.2. Publicitatea bugetară
Principiul publicităţii, potrivit dispoziţiilor legilor financiare5, presupune ca sistemul
bugetar sa fie deschis şi transparent, asigurând accesul tutror cetăţenilor la datele şi informaţiile
referitoare la constituirea, repartizarea şi utilizarea resurselor financiare publice.
Aplicarea principiului are la bază necesitatea informării cetăţenilor în dubla lor calitate
de contributori la constituirea fondurilor publice şi totodată beneficiari, în mod direct ori
indirect, ai acestor fonduri. În practică, publicitatea bugetară se aplică în toate etapele procesului
bugetar. Astfel, în etapa elaborării proiectului de buget, datele referitoare la cuantumul şi
structura veniturilor şi cheltuielilor bugetare sunt aduse la cunoştinţa cetăţenilor prin mijloacele
de informare în masă. Pe aceeaşi cale, cetaţenii au acces şi la dezbaterile asupra proiectelor de
bugete publice, desfăşurate cu ocazia aprobării acestora.
După aprobare bugetele, în formă finală, sunt aduse la cunoştinţa cetăţenilor prin
6
publicare . Publicitatea bugetară nu se aplică în cazul informaţiilor şi documentelor al căror
caracter nepublicabil este stabilit prin lege.

2.3. Unitatea bugetară

Ca principiu, unitatea bugetară semnifică înscrierea tuturor veniturilor şi cheltuielilor
bugetare într-un singur document. Văzând dispozițiile art. 10 alin. 1 din Legea finanțelor
publice apreciem că rațiunea acestui principiu este de a asigura „utilizarea eficientă şi
monitorizarea fondurilor publice”.
Unitatea bugetară poate fi privită atât din perspectivă pur politică (subsumată așadar
științelor politice) cât și economico-financiară. Astfel, din punct de vedere politic, unitatea
bugetară este de natură să faciliteze puterii legislative examinarea politicii financiare a puterii
executive, pentru a decide asupra veniturilor şi cheltuielilor bugetare propuse de aceasta. Din
punct de vedere financiar, unitatea bugetară este „o regulă de ordine şi claritate, care permite
prezentarea stării reale a situaţiei financiare (...) fără artificii de disimulare” 7. Totodată, acest
principiu oferă posibilitatea de a observa mai uşor starea reală a echilibrului dintre veniturile şi
cheltuielile bugetului. Astfel, un deficit bugetar nu ar mai putea fi disimulat în mai multe bugete
ci ar fi evidenţiat în bugetul unitar.
Luate individual, dispoziţiile art. 10 al Legii finanţelor publice, referitoare la unitatea
bugetară, ar conduce la ideea existenţei unui singur buget care să înglobeze toate veniturile şi
cheltuielile publice. În realitate, conform art. 1 alin. 2 din Legea finanțelor publice sistemul
nostru bugetar cuprinde o pluralitate de bugete publice, fiecăruia în parte fiindu-i aplicabil acest
principiu, inclusiv bugetelor locale, aceasta din urmă raportat la prevederile art. 9 al Legii nr.
273/2006 a finanţelor publice locale.
Principiul clasic al unităţii bugetare s-a format în perioada existenţei unui singur
buget, aprobat de autoritatea publică centrală conducătoare, ca o necesitate a acesteia de a avea
o viziune de ansamblu asupra tuturor fondurilor publice şi de a controla mai uşor utilizarea
acestora.
În accepţiunea actuală a teoriei finanţelor publice, unitatea bugetului public este
percepută ca o stare ideală, către care trebuie să se tindă. Respectarea acestui principiu, perceput
în forma sa clasică, o putem considera astăzi ca fiind realizată prin instituirea conceptului de
„buget general consolidat”8 cuprinzând toate bugetele componente ale sistemului bugetar,

5
A se vedea art.9 al Legii finanţelor publice.
6
Bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, precum şi bugetele adoptate odată cu acestea prin legile
bugetare se publică în Monitorul Oficial al României; bugetele locale se publică în ziarele locale ori se afişează la
sediul autorităţilor administraţiei publice locale ş.a.m.d.
7
M. Duverger, op. cit., p. 313.
8
A se vedea art. 2 pct. 7 al Legii nr. 500/2002 a finanţelor publice.
agregate şi consolidate9 pentru a forma un întreg. Acest buget sintetic poate fi utilizat ca
instrument pentru a evidenţia starea finanţelor publice la un moment dat, precum şi mărimea
efortului financiar al sistemului public.
Menţionăm însă că admiţând existenţa de facto a acestui buget, el nu va putea fi
reflectat într-un singur document care să cuprindă toate veniturile şi cheltuielile publice,
întrucât competenţele privind elaborarea, aprobarea şi execuţia bugetelor din componenţa sa
aparţin unor autorităţi ori instituţii publice diferite. Prin urmare, aplicarea principiului unitaţii
bugetare trebuie privită ca realizându-se individual pentru fiecare buget public în parte, cu
referire la toate veniturile şi cheltuielile care aparţin de drept bugetului considerat.
În spiritul aplicării acestui principiu, Legea finanţelor publice, prin art. 10 alin. 2,
dispune ca instituţiile publice finanţate de la bugetul de stat să verse în acest buget toate
veniturile reţinute şi utilizate în sistem extrabugetar, cu excepţia veniturilor destinate
constituirii fondurilor de stimulare a personalului.
Riguros respectat în trecut acest principiu tradiţional a fost adaptat cerinţelor
finanţelor publice moderne printr-o politică de modificare a finanţării cheltuielilor prin
acoperirea acestora şi din alte surse decât veniturile ordinare ale statului.
Această adaptare la noile realități ale ale vieții economico-sociale poate origina pe de-
o parte în dificultăţile financiare cu care se confruntă statele şi pe de altă parte în faptul că
Guvernele nu doresc să se facă publice destinaţiile reale pe care le primesc resursele financiare
publice în totalitatea lor.
Numită și debugetizare, această politică constă deci în scoaterea unor cheltuieli în
afara bugetului general al statului (construcţia de autostrăzi sau de locuinţe) şi acoperirea lor
din surse alternative.
Derogările de la principiul unităţii bugetare se referă la elaborarea pe lângă bugetul de
stat a unor bugete anexe şi conturi speciale de trezorerie cât şi a bugetelor extraordinare şi a
bugetelor autonome.
Bugetele anexe sunt bugete distincte de bugetul general al statului în care se înscriu
venituri şi cheltuieli ale instituţiilor publice şi ale unor intreprinderi de stat care nu au în mod
obligatoriu personalitate juridică (spre exemplu poşta şi telecomunicaţii, imprimeria naţională,
unele forțe speciale – în Franța, legiunea de onoare – etc.). Bugetele anexă sunt corelate cu
bugetul general prin faptul că soldul lor figurează la partea de venituri a bugetului de stat dacă
veniturile sunt mai mari decât cheltuielile sau la partea de cheltuieli dacă primesc subvenţii de
la stat.
Conturile speciale de trezorerie evidenţiază încasări care nu reprezintă venituri
propriuzise pentru bugetul de stat sau plăţi care nu au caracter definitiv ca spre exemplu
garanţiile depuse de funcţionarii publici, avansurile acordate furnizorilor, etc.
Bugetele extraordinare se constituie distinct de bugetul de stat, în situaţiile în care, în
timpul anului bugetar, apar cheltuieli cu caracter excepţional ce nu pot fi acoperite din veniturile
acestui buget. Situaţiile care pot determina adoptarea de bugete extraordinare pot fi, după caz:
crize economice grave, calamităţi naturale, stări de război sau de mobilizare ori alte necesităţi
deosebite.
Bugetele autonome sunt elaborate de unităţile economice ale statului sau unităţile
administrativ teritoriale și cuprind veniturile şi cheltuielile lor care, potrivit legii, nu sunt
cuprinse în bugetele acestora.

9
Consolidarea bugetară este definită ca fiind o operaţiune de eliminare a transferurilor de sume dintre două bugete
componente ale bugetului general consolidat, în vederea evitării dublei evidenţieri a acestora (potrivit art.2, pct.18
din Legea nr.500/2002).
 2.4. Anualitatea bugetară
Principiul anualitaţii bugetare instituie regula potrivit căreia veniturile şi cheltuielile
bugetare se stabilesc şi se cuprind în buget pentru o perioadă determinată de timp şi anume un
an de zile, considerat an bugetar10.
Acesta s-a impus inițial din considerente politice întrucât garanta un control real al
legislativului asupra executivului în cadrul constituțional al separației puterilor în stat. Cu alte
cuvinte, eficienţa controlului parlamentar asupra gestiunii financiare a Guvernului scade
proporțional cu creșterea perioadei de timp în care s-au realizat cheltuielile despre a căror
aprobare este vorba.
Acesta este unul dintre principiile aplicate în practică care s-a menţinut de-a lungul
timpului deşi conţinutul tradiţional a fost reconsiderat din raţiuni tehnice legate de asigurarea
stării de echilibru sau din cauze economice referitoare la finanţarea cheltuielilor de investiţii
care necesită alocarea resurselor pe intervale de timp mai mari de un an.
Anualitatea bugetelor are două semnificaţii distincte:
- perioada de timp pentru care se întocmeşte şi se aprobă bugetul (anul bugetar);
- perioada de timp în care se încasează veniturile şi se efectuează cheltuielile înscrise
în autorizaţia dată Guvernului de către Parlament (exercițiul bugetar).
În literatura financiară s-a aratat că stabilirea bugetului anual facilitează efectuarea
controlului asupra relaţiilor financiare publice şi în acelaşi timp, permite autoritaţilor publice sa
adapteze programele şi acţiunile financiare la noile evoluţii economice, sociale ori politice care
se manifestă la un moment dat.
În ceea ce priveşte perioada de execuţie a bugetului, aceasta poate să coincidă sau nu
cu perioada pentru care acesta a fost aprobat. Adesea unele venituri se încasează iar unele
cheltuieli se efectuează după expirarea anului bugetar. Problema veniturilor neîncasate şi a
cheltuielilor neefectuate la finele anului bugetar este soluţionată diferit de la o ţară la alta.
Astfel unele ţări practică o execuţie bugetară limitată la întinderea anului bugetar care
este caracterizată în literatura juridică de specialitate ca aparţinând sistemelor bugetare de
gestiune11. Așadar, la finele anului bugetar, bugetul se închide automat, în contul de încheiere
al exerciţiului bugetar respectiv fiind înscrise numai venituri încasate şi cheltuieli efectuate.
Acest sistem interzice reportul veniturilor şi al cheltuielilor de la un an la altul. Veniturile
neîncasate şi cheltuielile neefectuate vor fi rediscutate cu prilejul întocmirii bugetului pe anul
următor. Anul bugetar corespunde perioadei de execuţie a bugetului public, ceea ce presupune
ca în acest interval de timp să se efectueze toate actele şi operaţiunile aferente execuţiei
bugetare. Prin urmare, veniturile neîncasate şi cheltuielile neefectuate până la încheierea
exerciţiului bugetar se încasează ori, după caz, se efectuează în cadrul bugetului pe anul
următor.
Per a contrario, există situaţii în care exerciţiul bugetar nu se încadrează, ca durată de
timp, în anul bugetar, acest fapt caracterizând sistemele bugetare de exerciţiu. Specific acestora
este şi faptul că se continuă efectuarea actelor şi operaţunilor bugetare şi după încheierea anului
bugetar, până când toate actele şi operaţiunile planificate prin buget se epuizează. Acest fapt
conduce la execuţia concomitentă a două bugete, cel puţin o perioadă de timp la începutul anului
bugetar, ceea ce este de natură să îngreuneze atât execuţia propriu-zisă cît şi controlul acestora.
Avantajul acestui sistem este că la finele perioadei complementare se cunoaşte situaţia exactă
a încasării veniturilor şi a efectuării cheltuielilor aferente bugetului în care au fost prevăzute.
În România anul bugetar coincide cu anul calendaristic. Execuţia bugetului se încheie
la 31 decembrie. Orice venit neîncasat şi orice cheltuială neefectuată până la 31 decembrie se

10
Potrivit art. 11 al Legii nr. 500/2002 a finanţelor publice şi art. 11 al Legii nr. 273/2006 a finanţelor publice
locale.
11
Pentru dezvoltări, a se vedea I. Văcărel şi colectiv, op. cit., p. 348-349.
va încasa sau se va plăti în contul bugetului pe anul următor așadar în țara noastră se aplica
sistemul de gestiune.
Există voci care susțin renunţarea la principiul anualităţii şi trecerea la sistemul de
bugete plurianuale bazându-se pe aceea că în cadrul cheltuielilor cu caracter economic locul cel
mai important îl ocupă investiţiile care necesită aprobări pe perioade mai îndelungate. Spre
exemplu, în Franţa este aplicat sistemul legilor program în care este prevăzut volumul total al
cheltuielilor pentru acţiuni importante care urmează a se realiza în mai mulţi ani. De asemenea,
în Statele Unite ale Americii puterea legislativă aprobă cheltuieli precum cele militare sau
edilitare pentru o perioadă mai mare de un an sau chiar pe o perioadă nelimitată până la
finalizarea lucrării.
Data începerii anului bugetar este influențată de o serie de factori precum caracterul
și nivelul de dezvoltare al economiei, regimul de lucru al legislativului și tradiţia.
În ţara noastră, anul bugetar se suprapune anului calendaristic şi corespunde anului
financiar al agenţilor economici, această practică bugetară fiind de altfel caracteristică
majorităţii statelor contemporane.
Acest sistem bugetar este utilizat de marea majoritate a statelor lumii. Sunt însă şi
excepţii, determinate de tradiţie ori de politica financiară promovată de unele state, în care anul
bugetar este diferit de anul calendaristic. Spre exemplu, în Israel, Japonia, Marea Britanie şi
Canada anul bugetar începe la 1 aprilie şi se încheie la 31 martie; tot astfel, în Australia, Suedia,
Egipt, Italia și Suedia anul bugetar începe la 1 iulie şi se încheie la 30 iunie iar în Statele Unite
ale Americii anul bugetar începe la 1 octombrie şi se încheie la 30 septembrie. Menționăm de
asemenea cu titlu de curiozitate și faptul că în istoria Țărilor Române, în perioada cuprinsă
înainte de războiul de independență și cel de-al doilea război mondial, anul financiar începea la
1 aprilie şi se încheia la 31 martie, exerciţiul bugetar având aceeaşi durată.
Mai trebuie menţionat în final că, potrivit art. 203 al Tratatului constitutiv al Uniunii
Europene, operaţiunile financiare ale acesteia încep la data de 1 ianuarie şi se încheie la data de
31 decembrie a fiecărui an.
Corespunzător acestui principiu, actele juridice prin care sunt aprobate bugetele
publice sunt acte temporare, cu valabilitate limitată la durata anului bugetar respectiv. Acelaşi
regim de valabilitate este aplicabil şi actelor juridice prin care se aprobă rectificarea bugetelor
publice12.
Ca efect al anualităţii bugetare, actele şi operaţiunile financiare efectuate în contul
bugetului public după încheierea anului bugetar sunt nule de drept.
Organizarea financiară actuală presupune, în unele situaţii, înscrierea în bugetele
publice a unor cheltuieli ale ordonatorilor de credite aferente acţiunilor ori programelor derulate
în perioade de timp mai lungi decât anul bugetar. În acest caz, aplicarea principiului anualitaţii
bugetare presupune cuprinderea în buget numai a sumelor aferente acţiunilor din programul
finanţat care sunt planificate să se realizeze în anul bugetar pentru care se aprobă acele
cheltuieli.
Referitor la anualitatea bugetară dar dintr-o altă perspectivă, cea a adoptării efective a
bugetului, este demnă de menționat și regula anteriorității (ce decurge de altfel din caracterul
programatic al bugetului ca document financiar) privită de unii autori ca principiu bugetar13. În
opinia F.C. Macarie, acest principiu se referă la faptul că votarea și autorizarea bugetului trebuie
să intervină înainte de intrarea sa în vigoare. Autoarea remarcă specificul țării noastre unde
datorită dificultăților care apar în practica bugetară (majoritatea bugetelor anuale, respectiv,
locale nu au putut fi din varii motive adoptate înainte de 1 ianuarie a anului următor), în vederea
functionarii aparatului administrativ al statului în prima parte a anului bugetar s-a adoptat așa

12
A se vedea în acest sens art. 61, alin. 1-3 şi 5 din Legea finanţelor publice.
13
A se vedea în acest sens pe larg, Felicia C. Macarie, Finanțe și bugete publice, p. 65, curs disponibil la
http://fspac.ubbcluj.ro/
numita soluție a douăsprezecea provizorie. Aceasta metodă constă în funcționarea bugetului
până la autorizarea lui de către Parlament pe baza cifrelor bugetare corespunzătoare anului
anterior calculate ca medie lunară simplă.

2.5. Specializarea bugetară

În esenţă, principiul specializării bugetare instituie regula potrivit căreia veniturile se
înscriu în bugetul public pe surse de provenienţă iar cheltuielile grupate potrivit naturii şi
destinaţiei lor14.
Aplicarea acestui principiu oferă posibilitatea unei percepţii mai exacte asupra
surselor de formare a fondurilor băneşti publice, reflectând repartizarea sarcinilor fiscale între
diferitele categorii de contribuabili, precum şi asupra utilizării fondurilor bugetare constituite,
semnificând aplicarea politicilor economice şi sociale promovate la nivel micro ori
macroeconomic.
Potrivit art. 29 din Legii nr. 500/2002 a finanţelor publice, veniturile şi cheltuielile se
grupează în buget conform clasificaţiei bugetare, adică într-o ordine obligatorie şi după criterii
unitare (art. 2, pct. 9 din lege). Aceleaşi cerinţe sunt cuprinse în legea finanţelor publice locale
cu privire la veniturile şi cheltuielile cuprinse în bugetele unităţilor administrativ-teritoriale.
Clasificaţia bugetară o putem defini ca fiind gruparea, într-o ordine obligatorie şi după
criterii unitare, precis determinate, a veniturilor şi cheltuielilor cuprinse în bugetul general
consolidat, precum şi în bugetele activităţilor finanţate din venituri extrabugetare. Aceasta se
utilizează atât în faza de elaborare şi aprobare a bugetelor respective, cât şi în execuţia acestora,
servind la înscrierea în bugete a veniturilor în funcţie de natura şi provenienţa lor şi a
cheltuielilor în raport cu obiectivul sau cu acţiunea căreia îi sunt destinate aceste cheltuieli,
precum şi cu caracterul economic al operaţiunilor în care acestea se concretizează.
Clasificaţia veniturilor şi a cheltuielilor bugetare are la bază un document tehnic
elaborat şi aprobat de Ministerul Finanţelor pentru toate bugetele componente ale sistemului
bugetar. Actualmente acest document15 cuprinde două părţi distincte: clasificaţia indicatorilor
privind finanţele publice şi clasificaţia în profil departamental.
Clasificaţia indicatorilor privind finanţele publice cuprinde la rândul său 11 clasificaţii
diferite, astfel16:
- clasificaţia indicatorilor privind bugetul de stat;
- clasificaţia indicatorilor privind bugetele locale;
- clasificaţia indicatorilor privind bugetul asigurărilor sociale de stat;
- clasificaţia indicatorilor privind bugetul asigurărilor pentru şomaj;
- clasificaţia indicatorilor privind bugetul Fondului naţional unic de asigurări sociale
de sănătate;
- clasificaţia cheltuielilor din credite externe;
- clasificaţia cheltuielilor din credite interne;
- clasificaţia indicatorilor privind bugetul fondurilor externe nerambursabile;
- clasificaţia indicatorilor privind bugetul trezoreriei statului;
- clasificaţia indicatorilor privind bugetele instituţiilor publice şi activităţilor finanţate
integral sau parţial din venituri proprii;
- clasificaţia veniturilor şi cheltuielilor evidenţiate în afara bugetelor locale.
Clasificaţia în profil departamental detaliază şi, în acelaşi timp, evidenţiază titularii de
cheltuieli ai fiecărui buget public.

14
A se vedea art. 12 al Legii finanţelor publice şi art. 12 al Legii finanţelor publice locale.
15
Clasificaţia bugetară, în vigoare începând cu data de 01 ianuarie 2006, a fost aprobată prin O.M.F.P. nr.1954 din
16 decembrie 2005, publicat pe site-ul Ministerului Finanţelor Publice,
http://www.mfinante.gov.ro/clasificatii.html?pagina=domenii.
16
A se vedea art. 1 al O.M.F.P. nr. 1954/2005.
 În cadrul clasificaţiei bugetare, veniturile sunt structurate pe capitole şi subcapitole,
iar cheltuielile pe părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole şi alineate, după caz.
În privinţa clasificaţiei bugetare a cheltuielilor trebuie menţionat că tendinţa de a avea
o planificare cu un grad de detaliere cât mai ridicat poate conduce la o rigidizare excesivă a
execuţiei bugetare, greu adaptabilă schimbărilor intervenite în cursul derulării acesteia. De
aceea, o alocare de resurse orientată spre obiective de îndeplinit este de preferat unei alocări de
resurse orientată spre finanţarea funcţionării instituţiilor.
Clasificaţia bugetară a cheltuielilor poate fi, după caz: economică, atunci când acestea
sunt grupate după natura şi efectul lor economic; ori funcţională, atunci când gruparea lor se
face după destinaţie17.
În cadrul execuţiei bugetare, instituţiile publice pot detalia subdiviziunile prevăzute în
clasificaţia economică şi funcţională a cheltuielilor, însă numai pentru necesităţi de analiză,
raportare sau prelucrare a datelor.

2.6. Unitatea monetară

Principiul unităţii monetare este reglementat sintetic prin dispoziţiile art. 13 din Legea
finanţelor publice, potrivit cărora „toate operaţiunile bugetare se exprimă în monedă
naţională”18. Practic, se interzice folosirea în cuprinsul bugetului public a oricărei exprimări
valutare.
Baza acestui principiu o considerăm a fi cuprinsă în dispoziţiile art. 137 alin. 2 din
Constituţia României, referitoare la moneda naţională. Pe de altă parte, în ipoteza în care o parte
a operaţiunilor bugetare ar fi exprimate în monedă naţională, iar o altă parte în alte monede,
execuţia bugetară în sine ar fi greu de realizat şi totodată mai greu de urmărit şi controlat. Prin
urmare, chiar dacă unele operaţiuni de încasări şi plăţi se planifică şi se realizează efectiv în
alte monede, înscrierea şi evidenţa lor se impun a fi făcute în monedă naţională.
În privinţa valorii acestor operaţiuni, exprimarea lor în cuprinsul bugetului public, în
echivalent monedă naţională, se face la cursul de schimb mediu anticipat pentru anul bugetar
respectiv. Pe de altă parte, operaţiunile curente valutare care ţin de execuţia unui buget public
se efectuează şi sunt înregistrate, de regulă, la valoarea cursului de schimb valutar comunicat
de Banca Naţională, valabil pentru ziua în care se efectuează fiecare dintre aceste operaţiuni.
Corespunzător acestui principiu, în legislaţia noastră fiscală este statuată regula
potrivit căreia „impozitele şi taxele se plătesc în moneda naţională a României”. De asemenea,
potrivit aceloraşi reglementări toate „sumele înscrise pe o declaraţie fiscală se exprimă în
moneda naţională” 19.
Este demn de precizat că din anul 2007 România este membră a Uniunii Europene.20
Adoptarea monedei euro ca monedă naţională de către statele membre care aderă la UE este
obligatorie şi înseamnă practic îndeplinirea angajamentelor legate de realizarea şi a celei de a
treia etape a Uniunii Economice şi Monetare, prevăzute în Tratatul de la Maastricht. Conform
prevederilor Tratatului de la Maastricht, ţările care aderă la Uniunea Europeană trebuie să

17
A se vedea art. 2 pct. 10 şi 11 din Legea finanţelor publice.
18
Principiul este reglementat în aceeaşi formă şi pentru bugetele locale, prin art.10 al Legii finanţelor publice
locale.
19
A se vedea dispoziţiile art.9, alin. 1 şi 2, din Codul fiscal.
20
A se vedea în acest sens Tratatul între Regatul Belgiei, Republica Cehă, Regatul Danemarcei, Republica Federală
Germania, Republica Estonia, Republica Elenă, Regatul Spaniei, Republica Franceză, Irlanda, Republica Italiană,
Republica Cipru, Republica Letonia, Republica Lituania, Marele Ducat al Luxemburgului, Republica Ungară,
Republica Malta, Regatul Ţărilor de Jos, Republica Austria, Republica Polonă, Republica Portugheză, Republica
Slovenia, Republica Slovacă, Republica Finlanda, Regatul Suediei, Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de
Nord (state membre ale Uniunii Europene) şi Republica Bulgaria şi România privind aderarea Republicii Bulgaria
şi a României la Uniunea Europeană publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene L/157/11 din 21.06.2005
ratificat prin Legea nr. 157/2005.
adopte moneda unică odată cu îndeplinirea tuturor criteriilor de convergenţă. Excepţia de la
această regulă o reprezintă Danemarca care a negociat o clauză de neparticipare (clauză opt-
out21) care îi permite să rămână în afara zonei euro. În cuprinsul Programului de Convergenţă
2015-201822 este precizat faptul că angajamentul României de adoptare a monedei euro va
deveni un obiectiv realizabil şi necesar la data de 1 ianuarie 201923. Această dată nu a fost însă
respectată și ulterior chiar abandonată de decidenții politici. În prezent, diverse declarații
publice au avansat anul 2022 ca an țintă în acest sens.

2.7. Echilibrul bugetar

Principiul echilibrului bugetar presupune stabilirea iniţială şi menţinerea, pe întreaga
durată a exerciţiului bugetar, a egalităţii între veniturile şi cheltuielile unui buget. Prin aceasta
se urmăreşte asigurarea finanţării tuturor cheltuielilor prevăzute în buget, o bună execuţie a
acestora, dar şi utilizarea tuturor fondurilor bugetare constituite.
Din perspectiva finanțelor publice24, acest principiu constă, în teoria finanțelor clasice,
în acoperirea integrală a cheltuielilor din venituri ordinare ale anului bugetar. Acest principiu a
fost în mod progresiv abandonat sub impactul economiei reale care nu asigură un randament
fiscal suficient pentru acoperirea cheltuielilor publice anuale. În prezent, echilibrul bugetar în
ce privește bugetul de stat este o țintă de neatins, motiv pentru care se întrebuințează pe scară
largă bugetul regulator sub forma unor fonduri de acțiune conjuncturală. Astfel, deoarece
cheltuielile cresc mai rapid decât veniturile, bugetele se întocmesc și se încheie tot mai frecvent
cu deficit. Deficitul bugetar are ca efect majorarea datoriei publice și frecvent creșterea raței
dobânzii.
Ca principiu, echilibrul bugetar este statuat prin dispoziţiile art. 138, alin. 5 din
Constituţie, potrivit cărora „nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei
de finanţare”.
Legile financiare generale reglementează expressis verbis acest principiu doar pentru
bugetele locale25, cu semnificaţia de asigurare a acoperirii integrale a cheltuielilor unui buget
din veniturile constituite în bugetul respectiv; pentru celelalte categorii de bugete publice este
relementată doar necesitatea aplicării principiului. Astfel, potrivit dispoziţiilor Legii finanţelor
publice (art. 3 alin. 2), „creditele bugetare aprobate (...) vor fi angajate şi folosite în strictă
corelare cu gradul previzionar de încasare a veniturilor bugetare”. Totodată, conform art. 15
alin.1 din Lege, atunci când „se fac propuneri de elaborare a unor proiecte de acte normative a
căror aplicare atrage micşorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget,
iniţiatorii au obligaţia să prevadă şi mijloacele necesare pentru acoperirea minusului de venituri
sau creşterea cheltuielilor”26.
Pe parcursul existenţei sale, un buget public poate fi atât în stare de echilibru, cât şi în
stare de dezechilibru. Bugetul echilibrat nu presupune o egalitate perfectă între veniturile şi
cheltuielile sale, care în mod real poate fi doar stabilită iniţial prin bugetul aprobat, ci semnifică
o situare a cheltuielilor bugetare la nivelul veniturilor realizate în cursul întregului an bugetar.

21
A se vedea pe larg A. Băncilă, Drept international public, note de curs, Editura Sitech, Craiova, 2016.
22
Disponibil la http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/csr2015/cp2015_romania_ro.pdf. A se vedea și pagina oficială
a Băncii Naționale a României, secțiunea dedicată adoptării monedei euro de către România, ww.bnr.ro.
23
Deși această dată nu mai pare, ca urmare a evoluțiilor recente, una sigură. A se vedea în acest sens inclusiv
declarațiile guvernatorului Băncii Naționale.
24
A se vedea pe larg Felicia C. Macarie, Op. cit., p. 65.
25
A se vedea art.13 al Legii finanţelor publice locale.
26
Potrivit tehnicii elaborării actelor normative, pentru astfel de propuneri este obligatorie întocmirea aşa numitei
„fişă financiară” care însoţeşte expunerea de motive sau nota de fundamentare, după caz. Aceasta urmează a fi
modificată şi actualizată, corespunzător intervenţiilor asupra proiectului de act normativ, până la adoptarea
acestuia.
 În practică, în cadrul execuţiei bugetare, actele şi operaţiunile aferente realizării
veniturilor şi efectuării cheltuielilor se succed permanent, astfel că bugetul poate trece într-un
interval de timp foarte scurt de la o stare de echilibru la o stare de dezechilibru sau invers.
Starea de dezechilibru a bugetului se caracterizează prin neconcordanţa dintre nivelul
veniturilor şi cel al cheltuielilor bugetare. Atunci când veniturile bugetare sunt mai mari decât
cheltuielile bugetul este excedentar iar când, dimpotrivă, veniturile sunt mai mici decât
cheltuielile bugetul este deficitar.
Indiferent de forma în care se manifestă, dezechilibrele bugetare caracterizează stări
negative ale finanţelor publice şi pot fi, după caz: planificate, temporare ori definitive.

2.7.1. Excedentele bugetare

Noţiunea de excedent bugetar desemnează suma de bani cu care veniturile unui buget
depăşesc cheltuielile acestuia.
Excedentul bugetar planificat este stabilit prin însăşi actul de aprobare a bugetului
public respectiv. Sumele constituite prin execedente bugetare planificate sunt utilizate, de
regulă, în exerciţiile bugetare următoare pentru finanţarea unor măsuri ori acţiuni de amploare
anticipate de executorul bugetului şi care necesită fonduri însemnate ce nu pot fi constituite
într-un singur exerciţiu bugetar27.
Excedentul bugetar temporar sau plusul de casă este înregistrat pe parcursul execuţiei
bugetare, fie ca urmare a încasării unor venituri mai mari decăt cele planificate, fie ca urmare a
încasării acestora înainte de scadenţă. O altă situaţie care poate conduce la înregistrarea unui
excedent temporar este neefectuarea unor cheltuieli, ori amânarea efectuării lor. Perpetuarea
excedentului până la încheierea exerciţiului bugetar conduce la transformarea sa în excedent
definitiv.
Excedentul bugetar definitiv este singura categorie de excedent reglementată de art.
59 alin. 1 din Legea finanţelor publice ca diferenţă pozitivă între veniturile încasate şi plăţile
efectuate până la încheierea exerciţiului bugetar. Această categorie de excedent poate fi atât
rezultatul execuţiei bugetare cât şi al unei planificări.
Legea finanţelor publice reglementează posibilitatea utilizării sumelor constituite în
excedent bugetar pentru acoperirea deficitelor bugetare înregistrate în anii precedenţi, precum
şi pentru diminuarea datoriei publice, în cazul bugetului de stat. Totodată, potrivit dispoziţiilor
art. 61 alin. 6 din Legea nr. 500/2002, în cazul bugetului asigurărilor sociale de stat şi bugetelor
fondurilor speciale, echilibrate prin subvenţii de la bugetul de stat sub forma transferurilor
consolidabile, excedentele rezultate din execuţia acestora se regularizează cu bugetul de stat la
sfârşitul exerciţiului bugetar, în limita subvenţiilor primite. În mod similar, potrivit art. 66 al
Legii nr. 500/2002 a finanţelor publice, „excedentele rezultate din execuţia bugetelor
instituţiilor publice, finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale
de stat ori bugetele fondurilor speciale, după caz, se regularizează la sfârşitul anului cu bugetul
din care sunt finanţate, în limita sumelor primite”.
În cazul bugetelor instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii,
excedentele anuale rezultate din execuţia acestora se reportează în anul următor. Acelaşi regim
îl au, conform art. 61 alin. 4 şi art. 66 alin. 2 din Legea finanţelor publice, disponibilităţile din
fondurile externe nerambursabile şi cele din fondurile publice destinate cofinanţării contribuţiei

27
În practica bugetară relativ recentă din România sunt puţine exemple de bugete publice cu excedent planificat;
totuşi astfel de situaţii întâlnim în anii 1997-1998. În acest sens, bugetul asigurărilor sociale de stat pe anul 1997
a fost aprobat cu un excedent de 108 miliarde de lei (A se vedea Legea nr. 71 din 29 aprilie 1997, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.77 din 29 aprilie 1997); tot astfel, în cadrul bugetului asigurărilor
sociale de stat pe anul 1998 bugetul fondului pentru plata ajutorului de şomaj a fost aprobat cu excedent (A se
vedea Legea nr. 110 din 3 iunie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr 208 din 3 iunie
1998).
financiare a Uniunii Europene, rămase la finele exerciţiului bugetar în conturile structurilor de
implementare.
Excedentul anual al bugetului local, rezultat la încheierea exerciţiului bugetar, după
efectuarea regularizărilor cu bugetul de stat sau cu alte bugete, după caz, se utilizează pentru
rambursarea eventualelor împrumuturi restante, plata dobânzilor, comisioanelor, spezelor şi a
altor costuri aferente acestora. Sumele rămase după efectuarea acestor operaţiuni sunt utilizate
la constituirea fondului de rulment.
Excedentul bugetar definitiv se înscrie în contul anual de execuţie a bugetului
respectiv.

2.7.2. Deficitele bugetare

Deficitul bugetar reprezintă suma de bani cu care cheltuielile unui buget depăşesc
veniturile acestuia.
Deficitul bugetar planificat este stabilit, ca şi excedentul, prin actul de aprobare a
bugetului respectiv. El reflectă în fapt diferenţa între cheltuielile bugetului şi veniturile sale
ordinare. Teoria financiară priveşte practica deficitului bugetar planificat ca pe un stimulent al
creşterii economice cu condiţia ca limitele acestuia, referitoare la cuantum şi durată de
manifestare, să corespundă posibilităţilor economiei de asigurare a revenirii într-un timp
rezonabil la echilibru bugetar28.
Stabilirea unui buget deficitar conduce la necesitatea identificării şi stabilirii de noi
surse de venituri care să facă posibilă acoperirea deficitului, pentru asigurarea finanţării tuturor
cheltuielilor în cursul execuţiei bugetare. De cele mai multe ori acoperirea deficitului bugetar
planificat se face prin contractarea de împrumuturi pe termen mediu şi lung.
Deficitul bugetar temporar (golul de casă) este o stare negativă a execuţiei bugetare
caracterizată prin neîncasarea veniturilor conform planificării iniţiale. Acest fapt poate avea
drept cauze: factori economici conjuncturali care să conducă, pe termen scurt, la o diminuare a
veniturilor; factori subiectivi ce ţin de comportamentul debitorilor fiscali, cum ar fi plata cu
întârziere a impozitelor şi taxelor ori chiar neplata acestora; factori ce ţin de capacitatea
administrativă de colectare a veniturilor bugetare în interiorul termenelor de plată specifice
fiecărui venit în parte ş.a.
Golurile de casă se acoperă, de regulă, prin împrumuturi pe termen scurt. Pentru
menţinerea echilibrului bugetar în timpul execuţiei, potrivit art. 15 din legea finanţelor publice,
proiectele de acte normative a căror aprobare ar conduce la micşorarea veniturilor ori majorarea
cheltuielilor aprobate, trebuie să prevadă şi mijloacele necesare acoperirii minusului de venituri
ori a plusului de cheltuieli, după caz.
Deficitul bugetar definitiv se cuantifică la încheierea exerciţiului bugetar şi se înscrie
în contul anual de execuţie a bugetului respectiv. Dat fiind faptul că acest deficit nu mai poate
fi acoperit în exerciţiul bugetar în care s-a înregistrat29, el se trece în bugetul pe anul următor
urmând a fi acoperit împreună cu deficitul noului buget sau, după caz, din excedentul acestuia.
Acoperirea deficitelor bugetare, din punct de vedere tehnic, poate fi făcută, în afara
contractării de împrumuturi publice, prin: majorarea cotelor de impozitare, lărgirea bazelor de
impozitare, introducerea de noi impozite ori chiar prin emisiune monetară, aceasta din urmă
însă conduce în mod inevitabil la creşterea inflaţiei.

2.8. Realitatea bugetară

Principiul realităţii bugetare exprimă stabilirea iniţială şi corelarea permanentă a
veniturilor bugetare cu posibilităţile şi evoluţia economiei, iar a cheltuielilor bugetare cu
28
Pentru dezvoltări, a se vedea C. Kiriţescu, op. cit., p. 243.
29
Conform principiului anualităţii bugetare, pot fi efectuate acte şi operaţiuni în contul unui buget numai în cursul
anului bugetar în care acesta se execută.
nevoile publice. Evidenţiindu-se, pe de o parte, resursele financiare disponibile ce pot fi
realmente atrase la buget iar, pe de altă parte, sumele efective necesare realizării obiectivelor
publice, este reflectată în fapt realitatea. Cu alte cuvinte, acest principiu presupune ca veniturile
și cheltuielile bugetare să fie astfel evaluate încât să reflecte realitatea iar respectarea sa depinde
de acuratețea și corectitudinea calculelor efectuate în evaluarea resurselor și nevoilor cât și de
metodele30 folosite în această evaluare.
Aplicarea acestui principiu conduce la imposibilitatea înscrierii în buget a veniturilor
care nu pot fi realizate şi a cheltuielilor care nu sunt legate de existenţa interesului public. Pe
de altă parte, principiul obligă executorul bugetar să analizeze permanent corelaţia veniturilor
şi a cheltuielilor bugetare cu factorii menţionaţi anterior şi să ia ori să propună măsuri de
reareaşezare a lor, după caz, atunci când acestea se impun.
Deşi necesară, realitatea bugetară nu este reglementată de jure în legile financiare
generale care cuprind doar dispoziţii referitoare la aplicarea sa. Astfel, este prevăzută prin lege
posibilitatea rectificării bugetului31 atunci când, în cursul execuţiei bugetare, indicatorii macro-
economici ori sociali au suferit modificări de natură să influenţeze nivelul veniturilor ori al
cheltuielilor bugetare.
Pe de altă parte, în cursul execuţiei bugetare ordonatorii de credite pot modifica, în
anumite limite prevăzute de lege, structura iniţială a bugetelor aprobate, pentru a le adapta la
nevoile de execuţie care se manifestă la un moment dat. Totodată, în materia investiţiilor
publice, legea permite ordonatorilor principali de credite să actualizeze valoarea fiecărui
obiectiv de investiţii aprobat în funcţie de evoluţia indicilor de preţuri32.

Secţiunea a 3-a. Principiile specifice bugetelor locale

Bugetul local este o componentă a sistemului bugetar definit, conform reglementărilor

legale, ca o verigă a acestuia, în contextul autonomiei în raport de celelalte componente. În ţara
noastră, fiecare comună, oraş, municipiu şi sector al municipiului Bucureşti întocmeşte buget
propriu, în condiţii de autonomie.
Problematica generală a autonomiei locale pentru statele europene face obiectul Cartei
Europene a Autonomiei Locale33, care obligă toţi semnatarii ei să aplice regulile de bază ce
garantează independenţa publică, administrativă şi financiară a autorităţilor locale. Legat de
aceasta, în literatura juridică s-a arătat că autonomia colectivităţilor locale iese din sfera
suveranităţii absolute a statelor, ajungând să fie garantată, protejată internaţional, asemenea
drepturilor omului34.
Conceptul de autonomie locală este definit prin Cartă ca fiind „dreptul colectivităţilor
locale să reglementeze şi să se administreze în cadrul legii, pe propria lor răspundere şi în
profitul populaţiei respective, o parte importantă a treburilor publice”35.

30
Metoda automată sau a penultimei (care se bazeaza în elaborarea bugetului pe cifrele aferente anului anterior (t-
1) și a celui în curs de derulare (t) pentru construirea bugetului anului care urmează (t+1), metoda majorării sau
diminuării (care se bazeaza pe analiza a mai multor ani bugetari anteriori consecutivi, calculul ritmului mediu de
creștere sau de scădere și proiectarea tendințelor pentru anul următor), metoda evaluării directe (care constă în
efectuarea de calcule distincte de evaluare pentru fiecare venit și cheltuială; atât estimarea veniturilor cât și
evaluarea cheltuielilor fiind riguros reglementate). A se vedea pe larg Felicia C. Macarie, Op. cit., p. 65.
31
A se vedea art. 6 şi art. 17-18 din Legea finanţelor publice.
32
A se vedea art. 43 al Legii finanţelor publice.
33
Carta Europeană a Autonomiei Locale a fost adoptată de Consiliul Europei, la data de 15 octombrie 1985, a fost
ratificată de România prin Legea nr.199 din 17 noiembrie 1997 şi publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 331 din 26 noiembrie 1997, împreună cu legea de ratificare.
34
C.-L. Popescu, Autonomia locală şi integrarea europeană, Editura All Beck Bucureşti, 1999, p. 100.
35
Art. 3, alin. 1 din Carta Europeană a Autonomiei Locale.
 În materie financiară, principiile generale statuate prin Cartă se referă la următoarele
aspecte36:
- dreptul autorităţilor administraţiei publice locale la resurse proprii, suficiente, de
care să poată dispune în mod liber, în exercitarea atribuţiilor lor;
- resursele financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale să fie proporţionale
cu competenţele legale ale acestora;
- cel puţin o parte dintre resursele financiare de care dispun să provină din impozite şi
taxe locale, al căror nivel să îl poată stabili în limitele legii.
- sistemele de prelevare pe care se bazează resursele de care dispun autorităţile
administraţiei publice locale să fie de natură suficient de diversificată şi evolutivă pentru a le
permite să urmeze practic, pe cât posibil, evoluţia reală a costurilor exercitării competenţelor
pe care le au;
- protejarea unităţilor administrativ-teritoriale cu o situaţie mai grea din punct de
vedere financiar prin instituirea de proceduri de egalizare financiară sau de măsuri echivalente,
destinate sa corecteze efectele repartiţiei inegale a resurselor potenţiale de finanţare, precum şi
a sarcinilor fiscale care le incumbă. Asemenea proceduri sau măsuri nu trebuie sa restrângă
libertatea de opţiune a autorităţilor administraţiei publice locale în sfera lor de competenţă;
- consultarea autorităţilor administraţiei publice locale asupra modalităţilor de
repartizare a resurselor redistribuite care le revin;
- alocarea subvenţiilor către unităţile administrativ-teritoriale trebuie, pe cât posibil,
să nu aducă atingere libertăţii fundamentale a politicilor acestora în domeniul lor de
competenţă;
- în scopul finanţării cheltuielilor lor de investiţii, autorităţile administraţiei publice
locale trebuie să aibă acces, în conformitate cu legea, la piaţa naţională a capitalurilor.
Elaborarea, aprobarea, execuţia şi încheierea bugetelor locale se desfăşoară în
conformitate cu principiile şi regulile generale aplicate în administraţia ţărilor democratice cu
economie bazată pe libera concurenţă. Pornind de la prevederile generale în materie financiară
statuate prin Carta Europeană a Autonomiei Locale (ratificată de România în anul 1997), legea
finanţelor publice locale reglementează, pentru bugetele locale, pe lângă principiile aplicabile
tuturor celorlalte bugete publice, o serie de principii specifice, astfel: solidaritatea, autonomia
locală financiară, proporţionalitatea şi consultarea.

3.1. Principiul solidarităţii

Chiar dacă în reglementarea legală, la care vom face referire în cele ce urmează, nu
este denumit drept principiul solidarității sociale, este neîndoielnic că legiuitorul a avut în
vedere și formularea în cuprinsul legii finanțelor publice locale a unui principiu al dreptului
securității (protecției) sociale.
Această din urmă ramură de drept s-a desprins de dreptul muncii devenind o disciplină
autonomă, o nouă ramură de drept. Până nu demult, raporturile juridice din domeniul securităţii
sociale au fost socotite ca fiind conexe raporturilor juridice de muncă, stabilite prin încheierea
contractului individual de muncă şi incluse şi ele dreptului muncii. S-a apreciat că raporturile
juridice privind asigurările sociale de stat au faţă de raportul de muncă o poziţie derivată pe
considerentul că se găsesc grefate pe acesta37.

36
Aceste principii sunt cuprinse în art. 9 al Cartei, intitulat „Resursele financiare ale autorităţilor administraţiei
publice locale”.
37
Sanda Ghimpu, Ion Traian Ştefănescu, Şerban Beligrădeanu, Gheorghe Mohanu, Dreptul muncii, tratat,
vol. I, Editura ştiinţifică şi enciclopedică, Bucureşti, 1978, p. 13-15; Sanda Ghimpu, Dreptul Muncii, Editura
Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1985, p. 4 citat de Alexandru Țiclea, Dreptul securității sociale, Editura
Universul Juridic, București, 2011, p.10.
 Prin principiile dreptului protecţiei sociale putem înțelege „ideile de bază, care
determină esenţa şi conţinutului dreptului protecţiei (securităţii) sociale, indicând direcţiile de
dezvoltare, precum şi implementarea lui în practica juridică.”38 Aceste principii sunt formulate
în dependenţă de o serie de criterii printre care menționăm: destinaţie; accesibilitate;
bunăvoinţă; umanitate; prioritatea acordării serviciilor sociale persoanelor care nu au atins
majoratul, celor care se află într-o situaţie grea; confidenţialitate; tendinţă profilactică.
În altă ordine de idei, principiul solidarității trebuie privit și din perspectiva
diferențelor existente între finanțele publice locale și finanțele publice centrale. Astfel,
problematica unităților administrativ-teritoriale este destul de diferită de cea a finanțelor publice
ale statului cu toate că, în general, finanțele publice locale reproduc, la o altă scară, pe cele
centrale.
Diferențele derivă din suveranitatea statului, în vreme ce colectivitățile administrative
sunt întotdeauna, într-o anumită măsură, subordonate. Pe cale de consecință, colectivitățile
administrative sunt subordonate politic, se află sub control de stat și beneficiază de ajutor de
stat.39
Subordonarea politică constă în aceea că colectivitățile administrative nu participă
niciodată la elaborarea politicii statului: politica externă, politica economică, politica socială.
Atributul definirii acestor politici aparține statului iar unitățile administrative, prin finanțele lor,
doar participă la punerea în practica a politicilor menționate. Finanțele colectivităților locale
rămân subordonate politicii generale a statului și trebuie să se supună principalelor direcții ale
acesteia.
Deși colectivitățile administrative au personalitate juridică și dispun de autonomie
financiară în sensul în care au organisme proprii care întocmesc și execută propriul buget,
distinct de cel al statului, totuși, autonomia financiară atribuită colectivităților descentralizate
este controlată de stat.
Din perspectiva prezentului principiu, de interes este postura autorităților de
beneficiari ai ajutorului de stat, care își găsește justificarea în solidaritatea ce trebuie să existe
între stat și toate colectivitățile locale componente, și care îmbracă forme diferite:
- o dotare globală de funcționare acordată colectivităților locale, destinată să finanțeze,
în special, serviciile de interes general;
- subvenții specifice, destinate fie acoperirii cheltuielilor obligatorii, fie unor cheltuieli
facultative;
- anumite dotări de compensație primite de la „case” speciale, constituind o formă de
manifestare a solidarității între diferitele colectivități locale.
În ce privește legislația financiară românească, acest principiu este reglementat prin
dispoziţiile art. 15 al Legii finanţelor publice locale şi presupune manifestarea de solidaritate
financiară între unităţile administrativ teritoriale, pe de o parte şi faţă de cetăţenii aflaţi în
dificultate economică, pe de altă parte.
În aplicarea acestui principiu, în bugetele locale se constituie fonduri de rezervă
bugetară care, prin politicile bugetare locale, pot fi utilizate în scopurile menţionate. Alocarea
fondurilor se face prin acte ale autorităţilor deliberative competente, la cererea publică a
primarilor localităţilor sau din proprie iniţiativă.
În plus, protecţia colectivităţilor locale deficitare din punct de vedere financiar impune
instituirea unor proceduri de ajustare care să implice echilibrarea bugetelor locale.
Dincolo de aceste deosebiri și similitudini dintre finanțele locale și cele
guvernamentale, în prezent se pot observa două aspecte esențiale ale evoluției finanțelor publice

38
A se vedea în acest sens Alexandru Țiclea, Dreptul securității sociale, Editura Universul Juridic, București,
2011; N. Romandaş, Dreptul protecţiei sociale.Chişinău:Universitas, 2004, p.51;
39
P. M. Gaudement, J. Molinier, Finances publiques, Budget/Tresor, tome 1, Ed. Montchrestien, Paris, 1992.
locale din ultimele decenii: acumularea de putere în stat a finanțelor locale și dependența
accentuată, în plan financiar, a colectivităților locale față de stat.

3.2. Principiul autonomiei locale financiare

Așa cum am precizat mai sus, colectivitățile administrative sunt, în esență, controlate
de la centru. Controlul finanțelor locale este necesar pentru menținerea politicii financiare a
colectivităților administrative în armonie cu politica generala a statului și se manifestă în mai
multe direcții:
- controlul modului de întocmire a bugetului, cu asigurarea riguroasă a echilibrului
acestuia;
- controlul asupra resurselor colectivităților administrative, în primul rând asupra celor
de natură fiscală, care nu pot fi stabilite liber de aceste colectivități;
- controlul asupra cheltuielilor colectivităților locale. Dincolo de faptul ca ansamblul
acestor cheltuieli este limitat de necesitatea asigurării echilibrului bugetar, se pot identifica trei
categorii de cheltuieli ale colectivităților locale: cheltuieli obligatorii; cheltuieli interzise prin
lege și cheltuieli facultative, singurele în legătură cu care colectivitățile locale au libertatea de
acțiune, sub rezerva de a dispune de resursele necesare finanțării acestora.40
Acest principiu este întemeiat pe dispoziţiile art. 16 al Legii finanţelor publice locale
şi instituie regula potrivit căreia unităţile administrativ-teritoriale au dreptul la resurse
financiare suficiente, pe care le pot utiliza în exercitarea atribuţiilor lor, pe baza şi în limitele
prevăzute de lege.
Totodată, autorităţile administraţiei publice locale au competenţa stabilirii nivelurilor
impozitelor şi taxelor locale, în condiţiile legii. De asemenea, alocarea resurselor financiare
pentru echilibrarea bugetelor locale nu trebuie să afecteze aplicarea politicilor bugetare ale
autorităţilor administraţiei publice locale, în domeniile lor de competenţă.
Autonomia financiară a autorităţilor administraţiei publice locale este absolut
necesară deoarece asigură suportul material al funcţionării acestora iar, pe de altă parte,
comunităţile locale îşi cunosc posibilităţile proprii privind realizarea resurselor băneşti, precum
şi nevoile privind cheltuielile ce trebuie acoperite pentru producerea de servicii publice pe plan
local.
Anual, prin legea bugetului de stat se alocă fonduri de la bugetul de stat pentru
completarea surselor proprii de venituri ale bugetelor locale. Aceste fonduri nu trebuie să
limiteze puterea de decizie la nivel local.
Tot legat de acest principiu, potrivit dispoziţiilor Legii finanţelor publice locale,
sumele defalcate cu destinaţie specială, din unele venituri ale bugetului de stat, se utilizează de
către autorităţile administraţiei publice locale numai în conformitate cu prevederile legale. De
regulă, prin bugetul de stat se stabilesc, în mod detaliat, destinaţii precise pentru aceste sume
iar, în unele cazuri, se prevede chiar şi numărul maxim de posturi pentru diferitele domenii de
activitate în care sunt utilizate.
Toate aceste reguli evidenţiază faptul că principiul autonomiei locale financiare nu
instituie o autonomie deplină, din punct de vedere financiar, a autorităţilor administraţiei
publice locale, ci doar una parţială, vizând cu precădere fondurile constituite din surse proprii
de venituri.

3.3 Principiul proporţionalităţii

Acest principiu este întemeiat pe dispoziţiile art. 17 al Legii finanţelor publice locale
şi presupune ca resursele financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale să fie proporţionale
cu responsabilităţile autorităţilor administraţiei publice locale stabilite prin lege.

40
P. Lalumiere, Finances publiques, Editura Armand Colin, Paris, 1973, pag. 108.
 Din această perspectivă, orice transfer de atribuţii ori competenţe de la autorităţile
centrale ale statului către autorităţile locale, trebuie însoţit şi de transferul de resurse financiare
aferent îndeplinirii atribuţiei ori exercitării competenţei transferate.
Odată cu adoptarea Legii nr. 189/1998 privind finanţele publice locale (în prezent
abrogată), începand din anul 1999, autorităţile publice locale au avut posibilitatea de a stabili
taxe speciale pentru organizarea şi funcţionarea unor servicii publice create în interesul
cetăţenilor din fiecare localitate. Potrivit art. 30, alin. 2 din Legea nr. 273/2006 a finanţelor
publice locale, cuantumul taxelor speciale trebuie să acopere sumele investite şi cheltuielile
curente de întreţinere şi funcţionare a acelor servicii.

3.4. Principiul consultării

Acest principiu este reglementat prin dispoziţiile art. 18 al Legii finanţelor publice
locale şi instituie obligaţia consultării autorităţilor administraţiei publice locale, prin structurile
asociative ale acestora, asupra procesului de alocare a resurselor financiare de la bugetul de stat
către bugetele locale.
Pentru protecţia şi promovarea intereselor lor comune autorităţile administraţiei
publice au constituit o serie de structuri asociative, cum ar fi: Asociaţia comunelor, Asociaţia
Oraşelor, Asociaţia Municipiilor, Uniunea Naţională a Consiliilor Judeţene, precum şi Federaţia
Autorităţilor Locale care cuprinde reprezentanţi din toate celelalte structuri asociative.
În esență, aceste structuri asociative reprezintă persoane juridice de drept privat, fără
scop patrimonial, neguvernamentale şi apolitice, constituite în vederea promovării şi protejării
intereselor comune ale autorităţilor administraţiei publice locale, pentru soluţionarea şi
gestionarea nevoilor publice în numele şi pentru interesul colectivităţilor locale.