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Lima – Perú
Marzo - 2011
Resumen
Este artículo, propone una Matriz de Marco Lógico que desagrega, lo más posible, sus
columnas de Objetivos, Indicadores, Medios de Verificación y Supuestos, de modo que el
formulador y el evaluador encuentren una guía rápida del tipo de información que debe
proporcionar o exigir, respectivamente.
I.- Influencias
Antes de entrar a la propuesta del presente artículo, y a modo de honestidad con los lectores,
es recomendable detallar las influencias del caso. De este modo, el presente artículo se basa,
de modo significativo, en mi experiencia en la revisión de varios proyectos de inversión pública,
de todos los sectores, en un gobierno regional del Perú. Así mismo, otros aspectos de
afluencias son las normativas en temas de inversión pública y en materia de fiscalización en el
uso de los recursos públicos. Otra influencia importante, proviene de mi experiencia a cargo de
una Unidad Formuladora en un Municipio de la Ciudad de Lima – Perú. Pero es preciso
confesar, que la mayor influencia proviene de la observación misma de la realidad, vale decir
del accionar de múltiples formuladores y evaluadores de proyectos de inversión.
II.- Antecedentes
1
El Enfoque de Marco Lógico (EML) es una metodología que lleva años en circulación a nivel
global, y su creación y difusión está muy relacionada al mundo de la cooperación internacional.
Dicha metodología ha logrado aceptación por ser una herramienta eficaz para la
conceptualización, el diseño, la ejecución y evaluación de proyectos. De esta manera el EML
ha sido adoptado por los diversos sistemas de inversión pública a nivel mundial, por ejemplo el
Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) peruano, lo cual se constata en todas sus guías
metodológicas.
En las guías metodológicas del SNIP esta fase es la que corresponde a la etapa de
Diagnóstico. Cuya lógica es analizar la situación existente (actual), determinar bien el
problema que afecta a un grupo determinado (beneficiarios) y plantearse una situación
mejorada (futuro). Esta etapa comprende realizar los siguientes análisis:
a) Análisis de involucrados.
b) Análisis de Problemas (imagen de la realidad)
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Existen otras metodologías como Objective Oriented Project Planning (OOPP; originalmente
llamada ZOPP – del acrónimo en alemán) o Results Based Management (RBM) o Results
Oriented Assistance (ROA).
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c) Análisis de Objetivos (imagen del futuro en una situación mejor)
d) Análisis de Estrategias (comparación de diferentes alternativas de respuesta a una
situación problemática determinada).
Entonces la primera etapa del EML nos deja un grupo de alternativas que pueden tener
una probabilidad de solucionar el problema. Es en este punto de la formulación de
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proyectos, en que el EML entra en una especie de break , dando lugar a la etapa
Formulación, la cual se concentra básicamente en realizar el análisis de mercado y
costos de las alternativas de solución previamente identificadas. Terminado ello,
pasamos a la Etapa de Evaluación de las alternativas ya definidas, aquí lo que se
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hace es aplicar una serie de pruebas con el objeto de hallar la mejor alternativa de
solución al problema planteado. Es en este momento, en que el EML sale del break y
reingresa al proyecto, pero esta vez con la forma de una herramienta, debido a que ya
contamos con mayor información y más delimitada.
2. Etapa de Planificación
La lógica es que el proyecto debe convertirse en un plan operativo, para ello en esta
etapa se elabora la Matriz de Marco Lógico (MML) con la cual se concluye todo
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proyecto , pero que para el presente artículo es el inicio del mismo.
En este mismo contexto, la MML en mucho de los casos termina siendo un adorno del
documento presentado, termina sin cumplir su objetivo de ser un instrumento que sintetiza
lógicamente el proyecto, que ayuda en su ejecución y que posteriormente permite hacer una
evaluación del mismo. Esto no tendría mayor relevancia, si la MML fuera un ítem accesorio del
cual se puede prescindir.
El problema de un proyecto con una MML mal hecha, que es inentendible, que carece de lógica
y sentido; significa simplemente que el formulador no sabe ni de que se trata el proyecto, que
solo siguió una guía sin pensar, que copio de un proyecto anterior, es decir que plancho, y
además deja en evidencia que desconoce mucho en temas económicos y sociales. Pero sin
embargo, hay gran cantidad proyectos que son evaluados y aprobados, a pesar de presentar
una MML mal elaborada, ¿Cómo sucede esto? - esto sucede por dos motivos: 1) el evaluador
tampoco entiende la MML o 2) simplemente porque hay una presión política y/o económica lo
suficientemente fuerte como para obligar el evaluador a viabilizar algo que está mal. Ante ello,
y como una sugerencia en procura de mayor transparencia, sugiero que el banco de proyectos
del SNIP debería mostrar de manera obligatoria la MML de cada proyecto.
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En realidad es apariencia, puesto que las actividades de Formulación y Evaluación también se
enmarcan dentro del EML.
3
Evaluación económica, evaluación social, análisis de sensibilidad, análisis de impacto ambiental, etc.
4
Al menos en el Proyecto como documento, se puede constatar que una de las últimas fuentes de
información es la MML.
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Incluso por quienes tiene la responsabilidad de hacerlos cumplir, es indudable que estas acciones
tienen implicaciones éticas y morales.
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La MML tienes 02 lógicas (aunque sea redundante) que son las siguientes:
a) Lógica Vertical: desde esta perspectiva la MML se lee de abajo hacia arriba, es decir de
medio a fines, del siguiente modo:
“La realización de las actividades (medio) del proyecto, siempre que se cumplan sus
supuestos, nos permitirá obtener los componentes del proyecto (fin)”.
“La realización de los componentes (medio) del proyecto, siempre que se cumplan sus
supuestos, nos permitirá obtener el propósito del proyecto (fin)”.
“La realización del propósito (medio) del proyecto, siempre que se cumplan sus supuestos, nos
permitirá colaborar en la obtención de un fin supremo de la sociedad (fin)”.
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En la siguiente tabla, les muestro una regla práctica para la elección de un Fin, es decir de un
objetivo estratégico y/o de Desarrollo.
Ejemplo:
b) Lógica Horizontal: está compuesta por los Objetivos, los Indicadores y los Medios de
Verificación y se lee de derecha a izquierda, de la siguiente manera:
“Los medios de verificación son los necesarios y suficientes como para obtener los datos
necesarios para el cálculo del indicador planteado”
“Los Indicadores definidos son los adecuados como para permitir hacer un buen seguimiento y
evaluación de los objetivos planteados”.
Los objetivos los obtienes de las etapas de Identificación, Formulación y Evaluación del
proyecto y como vimos respecto al Fin, este se obtiene de algún documento de planificación.
Los Objetivo son en términos positivos, por ejemplo no se dice “construcción de cerco
perimétrico” sino ”cerco perimétrico construido”, tampoco se dice “capacitación de ganaderos”
sino “ganaderos capacitados”, no se dice “construcción de hidroeléctrica” sino “hidroeléctrica
construida”.
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IV.- Problemática de la MMLT
La MMLT teóricamente es impecable, pero en la práctica tiene el problema ser muy general, de
dejar demasiada discrecionalidad al formulador, lo cual cuando esté no conoce adecuadamente
la metodología, termina poniendo simplemente cualquier cosa que se le ocurra, y por ende
ocasiona un problema a toda la sociedad.
La MMLT tampoco da los alcances específicos como para guiar a quien diseña el proyecto y
para quien lo evalúa a un correcto uso de la herramienta. Ante ello, me atrevo a proponer una
Matriz de Marco Lógico Pragmática, es decir para efectos prácticos, a prueba de errores, o lo
más cercano a ello, lo cual veremos a continuación.
La propuesta conserva tanto la lógica vertical como horizontal de la Matriz, sin embargo,
desagrega el contenido de las columnas, Objetivos, Indicadores, Medios de verificación y
Supuestos, de modo que el formulador este más seguro de que información brindar y que el
evaluador sepa rápidamente que información pedir, o en que fijarse. Empezaremos detallando
columna por columna.
a) Columna de Objetivo
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La primera sub-columna, es de simbología, de modo que se pueda tener una apreciación más
rápida de los rubros.
Nota 2: El caso del Fin es especial, porque difícilmente desde la perspectiva de nuestro
proyecto individual podremos estimar el costo del mismo, es por ello que solo tiene su símbolo
y su concepto narrativo.
Aquí lo que se ha buscado es que la Matriz de Marco Lógico muestre de manera clara como se
estructura el Coto Total del proyecto, el cual está conformado por los Costos Directos e
Indirectos.
Se define como los costos que pueden identificarse con productos específicos (componentes)
En lo que se refiere a la construcción se entenderán todos los costos que están asociados
directamente con la obra. Corresponden a materiales, mano de obra, equipos y maquinarias
comprometidas directamente con la ejecución.
Son los que no tienen relación atribuible a un producto, o identificable con él, o en algunos
contextos, con cualquier unidad o proyecto específico de la organización, a su vez pueden
clasificarse como:
1. Específico: Son los que ocurren solo en función de la obra. Si ésta no se realiza los
costos indirectos específicos no existirían.
2. General: Aquellos que son relativamente independientes de la obra. Un ejemplo sería
el costo de mantener la oficina central del contratista.
En la MML propuesta se considera el CD como la suma del costo de todos los componentes
del proyecto.
En la práctica, el CI de un proyecto se calcula como porcentajes del CD, y por lo general son
los siguientes rubros: Estudios, Gastos Generales y Gastos por Imprevistos.
De esto modo, el Costo Total (CT) de un proyecto es la suma de su costo directo (CD) y su
costo indirecto (CI)
CT = CD + CI
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b) Columna de Indicadores:
El problema con los indicadores es que muchos de los formuladores los desconocen, y en las
guías solo mencionan que deben tener, entre otras, las características: cantidad, calidad y
tiempo. Lo que en términos prácticos, significa, que no se entiende nada y que también se
otorga demasiada discrecionalidad. Lo que se propone es una columna de indicadores cuyas
características están desagregadas, al detalle, como para que no haya duda de la información
a introducir.
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Indicadores de Componentes (o indicadores de efectos)
Los indicadores de los componentes buscan medir los cambios que se producirán durante la
ejecución del proyecto.
Sin embargo hay que tener bien en claro, que tanto los componentes de bienes como los de
servicios, no son un fin en sí mismos, sino un medio por el cual se pretenden mejorar las
condiciones de vida de una población. También, es preciso dejar en claro, que no es cierto que
los componentes de bienes sean mejores o superiores a los de servicios, cosa que
comúnmente se cree casi, como un dogma de fe, por la mayoría de ingenieros.
El indicador de propósito busca medir los cambios que se esperan lograr al final del proyecto.
Siguiendo con el ejemplo de la carretera, veamos que indicadores podríamos usar.
Indicador IP1 Tráfico vehicular (nombre), # promedio de vehículos por hora (formula), lo
cual se mide en unidades enteras (unidad de medida: U), pero ya existe de alguna manera un
tráfico vehicular, digamos “T vehículos por hora” (basal), pero con la nueva carretera, dicho
tráfico se incrementaría en “P vehículos por hora”, es decir tendríamos en total “T+P vehículos
por hora” (meta), y desde luego esto tiene que ocurrir en un plazo planificado previamente
(tiempo).
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Indicadores del Fin (o indicador de impacto)
El indicador del fin es aquel que busca medir lo que se espera lograr mucho después de la
finalización del proyecto, podríamos decir que se busca medir el largo plazo para lo cual
nuestro proyecto, entre muchos otros, ha contribuido de alguna manera. Seguimos con el
ejemplo de la carretera, veamos que indicadores podríamos usar.
Indicador IF1 Ingreso per cápita (nombre), Monto de ingreso monetario por persona
(formula), lo cual se medirá en Nuevos Soles (unidad de medida: S/.), pero evidentemente ya
debe existir algún nivel de ingreso monetario que perciben los habitantes del poblado, digamos
“F nuevos soles” (basal), lo que se espera, es que la carretera contribuya a incrementar dicho
nivel de ingresos, digamos en “J nuevos soles”, con lo cual el ingreso per cápita llegaría a ser
“F+J nuevos soles” (meta), lo cual evidentemente se lograría dentro de algunos años (tiempo).
¿Monitoreo o Evaluación?
Los indicadores de cumplimiento están sujetos a monitoreo, mientras que los indicadores de
efecto e impacto están sujetos a evaluación.
Un proyecto con una MML mal elabora no solo perjudica el adecuado monitoreo del mismo, lo
cual para el caso de proyectos de inversión pública en el Perú puede ser subsanado, en parte,
con el Sistema Integrado de Administración Financiera – SIAF, sino que complica en
extremo la vida de la persona o entidad encargada de la evaluación ex – post, dado que carece
de mucha información e incrementa el costo de la misma.
Los Medios de Verificación en la MML buscan identificar con claridad y precisión de donde se
conseguirán y como se trabajaran las cifras del indicador, o en todo caso donde y como se
obtendrá la data necesaria para su construcción. Sin embargo, volvemos a repetir que la MMLT
es idealmente perfecta, pero en la práctica esta perfección se ve burlada por desconocimiento
o falta de cuidado en su elaboración, es por ello que la presente propuesta buscamos
desagregar al detalle la columna Medios de Verificación, así tenemos:
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análisis se va a utilizar?, individuos, familias, colegios, universidades, comunidades, etc. Por
ello, la matriz propuesta desagrega todos estos detalles del método.
Aplicación: busca responder a la pregunta ¿Quién y para qué se usará la información?, por
ejemplo: la usará la unidad ejecutora para monitorear la ejecución de su cartera de inversión,
lo usara el gerente del proyecto para administrar de mejor forma rendimiento de los
trabajadores, lo usaran los beneficiarios para fiscalizar el adecuado cumplimiento del proyecto
y responder ante su comunidad, etc.
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Circulación: responde a la pregunta ¿A quién se difundirá la información?, por ejemplo: si la
información la usa la unidad ejecutora la puede difundir a los cargos directivos de la
organización como para que estén enterados de los avances y/o de las dificultades, si lo usara
el gerente de un proyecto en particular lo podría difundir a sus trabajadores como para motivar
su trabajo o para pedirles mayor productividad, si lo usaran los beneficiarios podrían difundirlo
en los poblados donde el proyecto se aplica, etc.
d) Supuestos
Los supuestos son las condiciones suficientes para obtener los resultados esperados, y en
muchos casos definen la sostenibilidad de los mismos. Los supuestos están relacionados a los
riesgos (un mal) que pueden presentar las actividades, los componentes y el propósito del
proyecto, sin embargo la redacción de los mismo se hace de manera positiva (un bien) y
desde luego se espera que exista una buena probabilidad de que se cumpla.
Ejemplo:
Riesgo Existe el riesgo de no contar con los recursos públicos para una actividad
determinada de acuerdo al cronograma de ejecución.
Los supuestos tienen tres característica (03) imprescindibles: Cantidad, Calidad y Tiempo.
Veamos otro ejemplo:
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Muchos creen, y es porque también sucede en la práctica, que la MML es única y estática por
todo el ciclo de vida del proyecto, lo cual es FALSO, los supuestos cambian y ellos pueden
hacer cambiar todo el proyecto.
La matriz propuesta puede adaptarse para incluir metas intermedias, las cuales nos pueden
advertir a tiempo posibles dificultades con el proyecto en su conjunto, o con su senda de
ejecución.
Es típico ver que en la elaboración de los expedientes técnicos, pocas veces se toma en
cuenta la MML, se cree que es una tabla más decorativa del documento. Si queremos mejorar
la calidad de la inversión en el país debemos mejorar nuestras capacidades.
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VII.- Complemento:
El citado fichero, usa la herramienta Esquema, la cual se muestra como unos cuadrados en la
parte superior:
Cuando este cuadrado tiene un signo más (+) significa que hay columnas comprimidas, y que
picando en dicho símbolo estas se desplegaran.
Esto provocara que se expanda las columnas, apareciendo una línea y al final de ella, aparece
nuevamente el cuadro con un signo menos (-) lo cual indica que no hay ninguna columna
comprimida.
De este modo, obtenemos una MML que se expande, y muestra el desagregado de cada una
de sus columnas, y que se contrae y nos muestra la MML tradicional de 04 columnas.
Para mí sería muy valioso e instructivo poder contar con tus observaciones, críticas
constructivas, preguntas y/o comentarios a fin de mejorar la presente publicación. Todo esto
me lo puedes hacer llegar a: josemanueles@gmail.com
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IX.- Referencias
Acosta, Luis; Álvaro, Herber; Jiménez, Héctor; Manrique, Roberto y Torralba, Ricardo.
“Sistemas integrados de tratamiento y uso de aguas residuales en América Latina:
realidad y potencial”. Estudio general del caso: Villa El Salvador, Lima, Perú. (2001).
Camacho, Hugo; Cámara, Luis; Cascante, Rafael; Sainz, Héctor. “El Enfoque del
marco lógico: 10 casos prácticos” Cuaderno para la identificación y diseño de proyectos
de desarrollo. (2001).
GB Equal Support Unit a Project Cycle. “Management and Logical Framework Toolkit” –
A practical guide for Equal Development Partnerships. (2010).
Managing Marine Protected Areas: A Toolkit for the Western Indian Ocean, “Logical
framework approach”. (2004).
Ortegón, Edgar; Pacheco, Juan Francisco; Prieto, Adriana. “Metodología del marco
lógico para la planificación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y programas”,
(2005).
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