Listă acronime

ADI – Asociaţie de dezvoltare intercomunitară

CAEE – Proiectul ESPON: The Case for Agglomeration Economies in Europe
CEC – Comisia Comunităţilor Europene
CENPO – Centrul pentru Politici Publice
CONREG – Consiliul Consultativ pentru Regionalizare
DG AGRI – Direcţia Generală Agricultură şi Dezvoltare Europeanăt
DMI – Domeniu Major de Inervențtie
AP – Axă prioritară
ESDP – European Spatial Development Perspective
ESPON – European Observation Network for Territorial Development and Cohesion
FOCI – Proiectul ESPON: Future Orientation for Cities
GAL – Grup de Acţiune Locală
GR – Guvernul României
MEGA – Metropolitan European Growth Areas
ONG – Organizaţie Non-Guvernamentală
PATN – Planul de Amenajare a Teritoriului Naţional
PATZ – Planul de Amenajare a Teritoriului Zonal
PIB – Produsul Intern Brut
PND – Planul Naţional de Dezvoltare
PNDR – Programul Naţional de Dezvoltare Rurală
POR – Programul Operaţional Regional
SDT/SDTR – Strategia de Dezvoltare Teritorială a României
UAT – Unitate Administrativ-Teritorială
UE – Uniunea Europeană
ZUF – Zonă Urbană Funcţională

Disclaimer

Texts and maps stemming from research projects under the ESPON programme presented in this report do not
necessarily reflect the opinion of the ESPON Monitoring Committee.

1
Introducere
Anul 2013 este pentru România, un an al schimbărilor. Guvernul a anunțat reforme
ample cu implicații profunde asupra organizării sistemului politic-administrativ:
schimbarea Constituției, procesul de regionalizare și procesul de descentralizare. În
acest context dezvoltarea spațială (interpretată ca o organizare eficientă a teritoriului
care integrează în sistemul decizional toate sectoarele relevante) devine o componentă
esențială succesului reformelor anunțate. În ultimii ani dezvoltarea teritorială a pierdut
din avânt, vectorii strategici vechi identificaţi de documentele europene 1 nefiind, în
contextul actual, suficienți pentru a asigura o dezvoltare echilibrată, apărând necesitatea
introducerii de noi instrumente de suport.

Pentru România, anul 2013 aduce, pentru dezvoltarea teritorială mai multe schimbări
şi un context favorabil unor îmbunătăţiri, care însă, în cazul unui management deficitar
al resurselor, pot deveni slăbiciuni de sistem. Acestea din urmă pot avea drept
consecinţe un regres din punct de vedere socio-economic și creșterea disparităților atât
la nivel regional, național cât și internațional. În primul rând, anul 2013 reprezintă
sfârșitul perioadei de programare 2007-2013 și marchează pregătirile pentru ciclul
2014-2020. În al doilea rând, această perioadă coincide cu procesul de „Reorganizarea
administrativ-teritorială prin crearea cadrului instituţional pentru funcţionarea
regiunilor administrativ teritoriale” (Guvernul României, 2012).

Din punct de vedere tehnic și al dezvoltării teritoriale, această suprapunere presupune

reorganizarea ierarhiei de documente administrative și legislative necesară funcționării
în cadrul unui sistem administrativ-teritorial cu caracter regional. 2013 este și anul în
care se definește Strategia de Dezvoltare Teritorială a României (SDTR), ce are ca
scop integrarea contextului, a priorităților și intereselor naționale și locale în raport cu
nivelul UE și Strategia Europa 2020 și Agenda Teritorială 2020.

1
Documentele strategice şi studiile pregătitoare ce vizau dezvoltarea în perioada de programare 2007-2013 au
identificat la nivelul UE o serie de probleme şi zone de acţiune prioritare ce pot fi considerate vectori de
dezvoltare, întrucât au influenţat documentelor ce au urmat (e.g. Strategia de la Lisabona: creşterea
competitivităţii şi reforma economică; cercetare, inovare şi societatea informaţională; mediu şi dezvoltare
durabilă; ocuparea forţei de muncă; incluziunea socială şi egalitatea şanselor; educaţie şi training)
2
Luând în considerare cele trei momente cheie menționate și situația economică
națională și europeană, ca rezultat al crizei economice, este oportună redeschiderea
unei discuții legată de dezvoltarea teritorială policentrică, bazată pe orașe ca și
motoare economice cu rol polarizator de dimensiune națională și internațională.
Dezvoltarea policentrică poate asigura o integrare eficientă din punct de vedere
teritorial și poate contribui la coeziunea și creşterea competitivității locale, printr-o
dezvoltare integrată ţinând cont de specificul local.

Raportul de față tratează din punct de vedere funcțional și al guvernanței zonele urbane
funcționale, considerate la nivel internațional unități de bază necesare dezvoltării
policentrice, și analizează oportunitatea implementării acestora în contextul
administrativ-teritorial și legislativ al României. Cercetarea noastră se bazează pe
literatura existentă pentru a defini zona urbană funcțională (ZUF) punând accent pe
studiile ESPON 1.1.1 și 1.4.3 – studii care analizează dezvoltarea policentrică la nivel
european şi argumentează necesitatea acestui tip de abordare în stabilirea strategiilor
de dezvoltare – şi pe documentele legislative naționale pentru transpunerea conceptului
în practică. Nu în ultimul rând, concluziile raportului vor furniza câteva recomandări
practice pentru constituirea și buna funcționare a ZUF - integrate în sistemul
administrativ teritorial și în cadrul instituțional din România.

Dezvoltarea policentrica
Dezvoltarea policentrică nu este un concept nou, însă ca bază a dezvoltării socio-
economice echilibrate a început să primească mai
multă atenție în anii '90 cu ocazia trasării La nivel macro, continental şi naţional
policentricitatea se referă la
priorităților de dezvoltare la nivelul UE. Unul din
dezvoltarea unui sistem de oraşe
documentele ce a promovat acest tip de echilibrat care să nu fie dominat de un
singur centru cu rol polarizator. La
dezvoltare este „Perspectiva Europeană de nivel regional sau local, dezvoltarea
Dezvoltare Spațială” publicată în 1999 (European policentrică se referă la stabilirea unei
relaţii de complementaritat și
Spatial Development Perspective - ESDP). În cooperare între zone urbane
învecinate, acestea funcţionând ca un
viziunea ESDP (CEC, 1999), dezvoltarea oraş de dimensiune mare. (ESPON,
policentrică bazată pe structuri urbane poate 2004)

contribui la cinci dintre obiectivele europene:

3
dezvoltare regională echilibrată; reducerea disparităților regionale; creșterea
competitivității europene; integrarea regiunilor europene în economia globală;
dezvoltarea sustenabilă (ESPON, 2004; CEC, 1999).

Acest tip de dezvoltare poate avea diverse scări de

Se poate observa ușor caracterul
dominant al Municipiului București, și analiză sau percepție. Astfel, la nivelul european
al regiunii București-Ilfov, aceasta din (nivel macro) sau național, dezvoltarea
urmă contribuind cu 25% la PIB-ul
total al României, și angajând 20% din policentrică este în principal caracterizată printr-o
totalul angajaților la nivel național.
distribuție echilibrată a orașelor (sau a polilor
economici) în teritoriu, în detrimentul unui singur
centru polarizator (i.e. dezvoltare monocentrică).
În cazul UE, se poate observa o diferență clară între supra-numitul „Pentagon” (definit
de Londra, Paris, Milano, Hamburg, și München) și restul Europei, în interiorul acestuia
concentrându-se majoritatea activităților economice europene. Din acest motiv, la nivel
european, dezvoltarea policentrică este percepută ca o metodă de contra-balansare a
dominației dată de Pentagon, și o necesitate pentru o dezvoltare regională echilibrată și
inclusivă (ESPON, 2004). În cazul României, se poate observa ușor caracterul dominant
al Municipiului București, și al regiunii București-Ilfov, aceasta din urmă contribuind cu
25% la PIB-ul total al României, și asigurând 20% din totalul locurilor de muncă la nivel
național2.

Dacă ne referim la alte niveluri, inferioare celui național, discuția legată de dezvoltarea
policentrică trebuie concentrată pe două zone – nivelul regional și cel local. Din punct de
vedere regional (intra- sau inter-regional, i.e. nivel mezo), atenția trebuie îndreptată
asupra teritoriului adiacent centrelor urbane și căilor acestora de comunicație, întrucât
mai multe centre urbane mici și medii se pot dezvolta în paralel pe baza
complementarității, asigurând prin intermediul cooperării serviciile necesare
locuitorilor, contra-balansând astfel influența centrelor urbane/regionale. Dacă
analizăm nivelul local, se poate observa că orașele mici și medii pot contribui, prin
antrenarea teritoriului adiacent (alte orașe mici, sate, comune), la dezvoltarea unei
cooperări pe baza intereselor comune (ESPON, 2004, 2007).

2
http://bit.ly/12cWCnc
4
Zona Urbană Funcțională (ZUF)

Definiție teoretică
Concentrarea activităților economice și implicit a locurilor de muncă în orașe, și în
special în orașele mari – nu de puține ori cu caracter de metropolă și/sau capitale
naționale sau regionale – este una dintre problemele majore semnalate de studiile
efectuate la nivel european (ESPON, 2004, 2007, 2010, 2011), din punct de vedere al
dezvoltării economice echilibrate. În cazul regionalizării și implicit al dezvoltării
regionale este vizibilă tendința de concentrare în orașe mari, acestea devenind centre
regionale în detrimentul teritoriilor înconjurătoare care pierd atât din punct de vedere
economic, cât și din punct de vedere social, forța de muncă migrând spre centru – sursa
locurilor de muncă. Dezvoltarea tehnologiei comunicațiilor și a infrastructurii de
transport a dus însă la popularea zonelor adiacente centrelor urbane și căilor de
comunicație de proximitate ale acestora. Astfel au apărut zone urbane bazate pe
migrația bi-direcțională, formate dintr-un centru urban și localitățile înconjurătoare.

Această relație strânsă între centrele urbane și teritoriile adiacente, bazată pe oferta de
locuri de muncă, oportunități legate de educație și oferta serviciilor (publice sau
private) a dus la conturarea a ceea ce a fost numit zonă urbană funcțională (ZUF).
Definirea ZUF este extrem de flexibilă, aceasta variind de la stat la stat, atât din punct de
vedere al conceptului cât și în felul în care acesta a fost integrat în legislațiile naționale

Pentru realizarea acestui raport vom considera că, în cazul României și pe baza studiilor
existente (ESPON, 2004, 2007; CEC, 1999), se numește zonă urbană funcțională: acea
zonă formată din unul sau mai multe centre urbane cu caracter polarizator din
punct de vedere socio-economic și localitățile înconjurătoare, între care există cel
puțin o relație bazată pe migrație și navetism (datorată proximității); care
împărtășesc una sau mai multe specializări funcționale și/sau caracteristici
cultural-istorice; și care însumează o populație de cel puțin aproximativ 250.000
locuitori. De exemplu, în cazul României, se încadrează în această definiţie în
primul rând: Bucureștiul, Timișoara, Cluj, Iași, Constanț, Brașov dar și altele.

Datorită modului de formare și a relațiilor care le definesc, aceste zone au abilitatea de a

depăși limitele administrative existente ale orașelor cu rol polarizator, asigurând astfel
5
premisa pentru elaborarea de strategii teritoriale de dezvoltare locală bazate pe
cooperarea și incluziune, în vederea atingerii obiectivelor de interes comun și folosind
resursele disponibile (ESPON, 2004).

Morfologia unei ZUF

Din punct de vedere morfologic și administrativ-teritorial, zonele urbane funcţionale pot
fi formate din două tipuri de unități. În centrul oricărei zone urbane funcţională se află o
zonă morfologică urbană (Morphological Urban Area) care are rolul de element
polarizator de bază. Acest tip de zona este întâlnită în general în cadrul aglomerărilor
urbane și este recunoscută tradițional ca centru cu caracter istoric-cultural și s-a
dezvoltat totodată ca centru socio-economic.

Aceste zone s-au apărut în

majoritatea cazurilor odată cu
aglomerările urbane de care
aparţin, pentru locuitori
acestea devenind un criteriu al
identităţii locale. În jurul
acestor zone morfologice
urbane se concentrează acele
aşezări urbane, rurale și
teritoriile lor adiacente – în
principiu la nivelul unităților Figura 1: Tipologia ZUF pe baza interacţiunilor în cadrul
aglomerărilor urbane
administrative locale - care
asigură (prin migrație și navetism) necesarul pieței de muncă. Zonele urbane
funcţionale pot fi în interiorul lor mono-polare sau pluri-polare (vezi figura alaturata) –
putând avea deci una sau mai multe zone morfologice urbane polarizatoare, zonele de
influență ale acestora suprapunându-se, creându-se o relație ierarhică între unitățile
administrative din interiorul lor.

Din perspectiva morfologică, trebuie menționată o particularitate în cazul României: din

cauza proceselor simultane de industrializare și urbanizare forțate practicate în

6
perioada comunistă, există o oarecare dificultate în a identifica zone morfologice
bine definite în cadrul aglomerărilor urbane. Artificialitatea acestui proces,
strămutarea forțată a populației din mediul rural în cel urban și planificarea strictă a
sistemelor urbane au făcut dificilă identificarea individului cu spațiul pe care îl ocupă și
folosește. Neexistând un atașament emoțional bazat pe valori culturale sau istorice, rolul
identitar ale acestor centre urbane este încă unul incipient, acesta devenind mai
puternic doar odată cu reîntinerirea populației locale.

Încadrarea zonelor urbane funcţionale în sistemul administrativ

teritorial românesc
În cazul sistemului administrativ-teritorial al României, zonele urbane funcţionale ar
putea fi formate din cel puțin o unitate teritorial-administrativă cu rol polarizator – oraș
sau municipiu (i.e. localități de rand 0, I, II sau III 3) – și localitățile urbane sau rurale
înconjurătoare, discutând aici numai de unitățile administrativ-teritoriale de bază – alte
orașe sau municipii cu care funcționează în cadrul unui sistem urban 4 și/sau comune –
împreună cu care interacționează direct după modelul prezentat mai sus. Aceste
localități se vor afla deci în zona de influență a centrului urban polarizator 5. Astfel, zona
urbană funcţională ar putea avea ca unitate polarizatoare de bază zona metropolitană
datorită caracterului și relațiilor deja stabilite de orașul sau municipiul de bază și
localitățile înconjurătoare.

O zonă urbană funcțională ar putea fi deci definită și ca un sistem dezvoltat în jurul unui
centru urban polarizator (sau a mai multora) căruia i se atribuie o zonă de influență
aferentă localităților învecinate, cu care a dezvoltat o relație organică directă.

Avansând scara de referință a zonei urbane funcţionale și analizând posibila

regionalizare-descentralizare (i.e. transformarea regiunilor în unități administrativ-
teritoriale) se pot defini trei modele teoretice: ZUF intra-regionale, inter-regionale, și,
considerând și componenta de cooperare internațională, ZUF transfrontaliere (e.g.
Giurgiu-Ruse).

3
cf. definiției date prin PATN, Rețeaua de localități, legea 351/2001
4
cf. definiției date prin PATN, Rețeaua de localități, legea 351/2001
5
cf. definiției date prin PATN, Rețeaua de localități, legea 351/2001
7
Dimensiunile funcționale ale ZUF
Dezvoltarea policentrică presupune diviziunea
În cazul UE, Franța își menține în
echilibrată a forței de muncă în teritoriu, în continuare dominația, fiind cea mai
mod special în zonele urbane (ESPON, 2004). accesibilă regiune, orașele din interiorul
acesteia, fiind interconectate printr-o
Atât tipologia activităților funcționale cât și rețea de transport inter-modală foarte
bine dezvoltată.
oferta de forță de muncă sunt cele două criterii
de bază a zonelor urbane din punct de vedere
funcțional. În acest context ESPON 1.1.1 (2004)
identifică 59 zone urbane funcţionale și două
Zone de creștere metropolitană la nivel european (MEGA) – București și Timișoara.

ESPON 1.1.1 (2004) identifică șapte dimensiuni funcționale pentru care se poate
măsura, în baza datelor disponibile, nivelul de policentricitate la nivel național și
european.

Dimensiune Variabilă măsurată

Funcţională
Populaţie Populaţia
Transport Aeroporturi (trafic pasageri), porturi (trafic
containere)
Industrie Valoarea adăugată brută în industrie
Knowledge Localizarea universităţilor şi numarul de studenţi
Centru decizional Localizarea companiilor TOP 500
Centru Administrativ Statutul administrativ
Turism Număr de paturi în hoteluri
Tabel 1: Lista dimensiunilor funcţionale6

Populație

Criteriul populației, ca dimensiune funcțională a ZUF, se referă la distribuția masei de

populație la nivel național cât și european. Mai exact, distribuția populației și
concentrația acesteia în centre urbane și zone înconjurătoare sunt criterii pe baza
cărora firmele își ghidează activitatea economică (e.g. investiții). Aceste criterii au un rol
nuanțat, zonele cu o concentrație mare de populație au șanse mai mari de a putea
asigura forța de muncă atât din punct de vedere cantitativ (potențialul fiind în general
6
Tabel adaptat. sursă originală a informaţiilor: ESPON Project 1.1.1 , Nordregio © ESPON 2013
8
limitat de oferta locurilor de muncă), dar și calitativ – o populație mai mare putând
asigura diversitatea din punct de vedere al pregătirii profesionale, rezultând și o
diversitate notabilă a sectoarelor economice
care își vor îndrepta atenția către astfel de La nivel european concentrația cea mai
zone. mare de populație se regăsește în
interiorul Pentagonului (Londra, Paris,
Milano, Hamburg, și München),

Figura 2: Harta României evidenţiind localităţile urbane şi ZUF majore d.p.v.d al populaţiei 7

În România Municipiul București domină la nivel național cu peste două milioane de

locuitori, în rest existând doar şapte zone identificate și de raportul ESPON 1.1.1 (2004)
ca ZUF, în care populația variază (la momentul efectuarii studiului) între 280.000 și
320.000 de locuitori: Cluj-Napoca, Craiova, Brașov, Timișoara, Iași, Galați și Constanța
(Error: Reference source not found). Dacă analizăm aceleași localități prin prisma
recensământului din anul 2011, putem observa că deși populația acestor orașe s-a

7
Harta autorului. Baza: http://bit.ly/12YC3qy Poziţionare oraşe: Atlasul Teritorial al României / Cuguat-TIGRIS:
http://bit.ly/13LEW4j
9
modificat în ultimii 10 ani, aceasta variază astăzi între 254.000 și 325.000, raportul
rămânând aproximativ același.

Transport

Dimensiunea transportului în contextul dezvoltării policentrice are un rol foarte

important și se referă la conectivitate și accesibilitate. Numărul căilor de transport și
varietatea tipurilor de transport sunt două aspecte cheie necesare asigurării dezvoltării
policentrice. Ca și în cazul populației, conectivitatea și accesibilitatea sunt factori care
contează în atragerea investiţiilor.

În România, Municipiul București este dominant din cauza calității sale de nod inter-
modal (îmbină mai multe modalități de transport), ajutat însă și de statutul său de
capitală, fiind deci din punct de vedere al transportului singurul oraș de însemnătate
mare la nivel european. Timișoara și Constanța sunt de asemenea două noduri inter-
modale importante (). Clujul, Iași-ul și Brașov-ul au de asemenea un mare potențial care
rămâne sub-exploatat din cauza accesibilității limitate prin căile de comunicație
terestre.

De asemenea, foarte interesante sunt și zonele Calafat (RO) – Vidin (BG) și Giurgiu (RO)
– Ruse (BG), care datorită poziționării și podurilor care le leagă reprezintă două culoare
de transport maritim importante în sudul Europei.

10
 Figura 3: Harta României evidenţiind localităţile urbane şi ZUF majore d.p.v.d al transportului 8

Industrie

Rolul industrial al centrelor urbane a fost unul din În Europa centrele urbane industriale
s-au împuținat, însă în zonele cu
motivele creșterii din punct de vedere economic și tradiției ca Germania, Italia,
al aglomerării acestora. Chiar dacă recent procesul Luxemburg, Olanda, Portugalia și
Slovacia dimensiunea industrială este
de dezindustrializare a luat amploare, rolul în mod clar o premisă a dezvoltării
policentrică. Și în acest caz
centrelor industriale rămâne unul major. Diferența
Pentagonul Londra, Paris, Milano,
este dată de procesele de globalizare, de Hamburg, München își păstrază
dominanța la nivel european..
retehnologizare și de cel al dezvoltării tehnologiei
comunicațiilor. Drept urmare, în prezent,
importanţa unui centru urban industrial nu mai
este un atribut al dimensiunii acestuia: orice centru, de orice dimensiune poate să își
creeze legături economice la nivel global (ESPON, 2004).

La nivel național, Municipiul București este cel mai mare centru industrial, urmat de
Timișoara, Cluj, Constanța, Iași și Bacău. Comparând cifrele de afaceri aferente

8
Harta autorului. Baza: http://bit.ly/12YC3qy Poziţionare oraşe: Atlasul Teritorial al României / Cuguat-TIGRIS:
http://bit.ly/13LEW4j
11
sectorului industrial la nivel național se poate observa că această dimensiune nu este în
cazul României o premisă a dezvoltării policentrice (ESPON, 2004), în ciuda
industrializării din perioada comunistă (Figura 4.)

12
 Figura 4: Harta statelor ESPON evidenţiind centrele urbane industriale 9

La nivel european se poate observa o

distribuție bună a institutelor de
Sțiintă, cecetare dezvoltare (knowledge) învățământ superior, cu o densitate vizibilă
și de înțeles a acestora în zonele cu un grad
de urbanizare mai ridicat.
În cazul dezvoltării policentrice, termenul de
knowledge se referă la numărul și distribuția
institutelor de învățământ superior și
cercetare. O distribuție echilibrată a acestora duce în final la o mai bună pregătire a
forței de muncă disponibile și a competitivității în domeniul cercetării și dezvoltării.

La nivelul României distribuția acestora este de asemenea una echilibrată, dar

însemnătatea lor la nivel național și european este limitată. Astfel, la nivel național
există doar trei zone urbane de importanță
europeană situate în centrele urbane: Clusterul economic reprezintă o
concentrare geografică de entităţi
București, Iași și Cluj (ESPON, 2004) (Figura economice (furnizori specializaţi,
prestatori de servicii, firme din industrii
5). înrudite) şi instituţii guvernamentale,
centre de pregătire profesională etc.), din
ZUF pot favoriza apariția spontană sau anumite ramuri industriale. (ACIS-Broșura
”Instrumente struturale in sprijinul
sprijinită a clusterelor economice. mediului de afaceri”)
Concentrarea geografică a unui sector
industrial determină specializarea furnizorilor
şi o piaţă constantă pentru aceştia, ducând şi la avantaje competitive, prin creşterea
calităţii produselor şi reducerea costurilor.
UE prezintă la scară macro un mono-
Centru decizional centrism accentuat, majoritatea centrelor
decizionale din sectorul privat fiind
localizate în interiorul Pentagonului
Dimensiunea decizională se referă la Londra, Paris, Milano, Hamburg, și
importanța unui centru urban în cadrul München; iar în interiorul acestuia
dominând Londra, Paris și München.
sectorului privat, ca centru decizional pentru
companiile ce activează pe un teritoriu definit
în prealabil. ESPON 1.1.1 (2004) cuantifică

9
Harta realizată în cadrul ESPON Project 1.1.1 , Nordregio © ESPON 2013
13
această dimensiune prin prisma localizării birourilor și a sediilor firmelor ce activează
pe teritoriul european.

Figura 5: Harta statelor ESPON evidenţiind concentraţia de centre universitare 10

Din această perspectivă, în România, la nivelul efectuării studiului (2004-2005) nu

exista nici un centru decizional de interes european. Chiar și în acest context Municipiul

10
Harta realizată în cadrul ESPON Project 1.1.1 , Nordregio © ESPON 2013
14
București domină la nivel național, având ca suport statutul de capitală, accesibilitate la
nivel național și internațional și concentrația
La nivel european se poate observa o
mare a populației. concentrare masiva a orașelor cu un
turism bine dezvoltat în interiorul
Pentagonului, dar și în jumătatea sudică a
Centru administrativ
Europei, în țări ca Portugalia, Spania și
Grecia. Zona vestică a Europei este
Rolul unui centru sau aglomerare urbană ca și limitată din acest punct de vedere,
numărul orașelor de interes turistic
centru administrativ poate fi decisiv în a îi european fiind limitat.
oferi premisele necesare unei dezvoltări socio-
economice corecte, însă nu este neapărat o
garanție. Ca urmare, rolul administrativ al unei zone urbane funcţionale trebuie susținut
și prin intermediul altor activități. Nivelul de policentricitate, din punct de vedere
administrativ, este unul relativ, el depinzând de rolul fiecărui oraș în ierarhia europeană
(la nivel macro), în ierarhia națională și în cea sub-națională – în funcţie de specificul și
tipologia sistemului administrativ din fiecare
La nivel european, Bruxelles este alături de
stat.
alte orașe din interiorul Pentagonului
Londra, Paris, Milano, Hamburg, München
La nivel național, Municipiul București își cel mai important oraș din punct de vedere
administrativ.
atribuie prin statutul de capitală rolul de
centru decizional. Conform structurii
sistemului administrativ-teritorial, fiecare oraș capitală de județ este centru
administrativ de nivel județean. Nivelul regional în prezent nu este formalizat ca nivel
administrativ, rolul orașelor în acest sens fiind simbolic, însă în contextul prezentului
proces de regionalizare-descentralizare trebuie luată în considerare adăugarea unui nou
statut ce va fi atribuit unui număr limitat de orașe: capitala de regiune.

Turism

Turismul este unul din sectoarele economice cheie pentru dezvoltarea socio-economică,
acesta fiind strâns legat de alte sectoare precum transportul, cultura, protecţia mediului,
competitivitatea, resursele umane (e.g dezvoltarea turismului în zonele montane are la
bază calitatea mediului şi calităţile culturale ale acestora, dar ar fi imposibilă fără o

15
infrastuctură de transport eficientă însoţită de servicii adiacente competitive şi un fond
de resurse umane specializat). Rolul său pentru o dezvoltare policentrică este subliniat
de asemenea de faptul că majoritatea zonelor urbane funcţionale de importanță
europeană (e.g. Londra, Paris, Roma) sunt atracții turistice la nivel european și
internaţional. Această dimensiune se dezvoltă având la bază gradul de conectivitate și
accesibilitate la care se adaugă varietatea serviciilor aduse ca suport atracțiilor turistice.

Figura 6: Harta statelor ESPON evidenţiind concentraţia orașelor de interes turistic 11

11
Harta realizată în cadrul ESPON Project 1.1.1 , Nordregio © ESPON 2013
16
În România există, din acest punct de vedere, o sigură zonă de interes european, și
anume Constanța (Figura 6), dar care din cauza scăderii calității serviciilor şi a
disporporţionalităţii din relaţia calitate-preţ 12 a început să piardă teren în favoarea
orașelor de coastă din Bulgaria, Grecia sau Turcia. În timpul scurs de la efectuarea
studiului ESPON 1.1.1 (2004) s-au produs însă modificări notabile: Sibiul a devenit în
2007 capitala culturală europeană şi a crescut astfel în ierarhia orașelor de importanță
națională și europeană, iar Clujul a fost desemnat capitala europeană a tineretului 2015,
statut care a modificat la rândul său potențialul turistic. Cu toate acestea din cauza
gradului redus de importanță în restul orașelor din România, turismul nu poate fi
considerat o premisă care să fi încurajat până în prezent o dezvoltare policentrică.

De ce este nevoie de Zone Urbane Funcţionale în cadrul

Strategiei de Dezvoltare Teritorială a României
Introducerea zonelor urbane funcţionale în cadrul Strategiei de Dezvotlare Teritorială a
României trebuie evaluată ţinând cont de definiţia teoretică a acestora, de componenţa
acestora (i.e. zonă morfologică urbană, localităţi învecinate şi teritorii aferente), şi nu în
ultimul rând de rolul funcţional în contextul dezvoltării policentrice. Considerând
contextul dat de momentul cheie al elaborării SDT și cel al documentelor programatice
ulterioare aferente perioadei de programare 2014-2020, definirea în cadrul SDT a
conceptului de zonă urbană funcţională este extrem de importantă, întrucât stabilește
cadrul de bază în care se imaginează dezvoltarea policentrică a României în context
național și european. De aceea, aplicabilitatea zonelor urbane funcţionale în cadrul SDT
a României este cel mai bine stabilită prin analiza rolurilor pe care o structură de acest
tip le poate avea.

12
http://bit.ly/11oyo4Q
17
Ce rol are Zona Urbană Funcțională
Unitate statistică

Pe baza studiilor ESPON 2006 1.1.1 (2004), 1.4.3

(2007), FOCI (2011), ESPON 2013 Database – The
Functional Urban Areas Database (Peeters, 2011)
se poate concluziona că primul rol al zonelor
urbane funcţionale este unul de natură practică:
rolul de unitate statistică. Din acest punct de
vedere culegerea de date statistice și prelucrarea
acestora se lovește de două impedimente. Primul,
culegerea datelor statistice specializate necesare
procesului decizional este fie foarte dificilă la
scări mai mici (e.g. la nivel local). Un al doilea
impediment, este semnificația datelor
Culegerea datelor statistice
specializate la nivel local este dificilă
din cauza necesarului de timp și
resurse, iar interpretarea poate include
erori sau deducții eronate pe baza
datelor existente
ZUF se pot extinde în afara limitelor
administrative ale unui singur județ
sau regiune, ceea ce ridică problema
folosirii unei unități statistice necesară
procesului decizional suficient de mare
pentru ca acesta să fie inclusiv (orașul
sau comuna sunt prea mici), dar
suficient de mică pentru a adresa
probelemele locale specifice(județul
sau regiune sunt prea mari).
în .

contextul implementării de politici publice în

relație cu scara de acțiune.

O zonă urbană funcţională poate juca în acest context un rol important, ca unitate
statistică de sine stătătoare căreia i se poate atribui responsabilitatea de a culege datele
statistice necesare procesului decizional la nivelul său, asigurând astfel o elaborarea și
implementarea corectă a politicilor publice, programelor și proiectelor.

Rol în eficientizarea rețelei de localități și creșterea eficienței teritoriului

În România există un număr de 320 de localități

România este în continuare o țară
urbane distribuite echilibrat în cadrul unităților
predominant rurală, a cărui teritoriu
administrativ-teritoriale. Această rețea de este divizat, pe lângă orașe și
municipii, în 2861 de comune și 12957
localități urbane stă la baza celor 59 zone urbane de sate (INS, 2013).
funcţionale și două Zone de creștere
metropolitană la nivel european (MEGA) București și Timișoara (ESPON, 2004). Cu toate
aceste, se poate observa o distribuție inegală a localităților în raport cu relieful, la care
se adaugă și caracterul majoritar rural, care împreună explică zonele cu densitatea
redusă a populației.
18
 Dimensiunea și serviciile sunt
atuurile principale de care o
localitate are nevoie pentru a-și
asigura un nivel ridicat de
competitivitate.

Exceptând orașele și municipiile, se

poate observa nivelul exagerat de
fragmentare a rețelei de comune și
dimensiunile acestora (CONREG,
2013; Parlamentul României,
2001a).

Figura 7: Organizarea administrativă a teritoriului României 13

În acest context, fragmentarea excesivă a teritoriului în comune (în special Sudul

României, vezi Figura 8), unele dintre ele compuse din foarte puţine sate, dar cu
administraţie locală, este o pură problemă de eficienţă, atât funcţională cât şi a
sistemului administrativ.

Figura 8: Rețeaua de localități rurale - extras PATN14

13
Surse date și informații: Institutul Național de Statistica (2013) și legea 351/2001 (Parlamentul României,
2001)

14
Sursă: Legea Nr. 351 Din 2001 Privind Aprobarea Planului de Amenajare a Teritoriului Naţional – Secţiunea a
IV-a Reţeaua de Localităţi (Parlamentul României, 2001)
19
O strategie de dezvoltare bazată pe policentricitate poate fi în contextul prezent o
oportunitate pentru localitățile mici și medii de a-și integra obiectivele și
prioritățile în strategii de dimensiuni mai mari și la un nivel relevant. Astfel,
îmbunătățirea infrastructurii de transport și comunicații, dezvoltarea rețelelor de
energie și creșterea numărului și varietății serviciilor la nivelul acestor localități, unele
dintre ele cu resurse limitate, pot deveni elemente integrante ale dezvoltării la nivel
intra-, inter-regional, sau tras-frontalier.

Dezvoltarea sustenabilă are la bază o utilizare eficientă a resurselor naturale și

antropice. România beneficiază de un număr mare și variat de resurse naturale ce a
favorizat și dezvoltarea așezărilor umane. În același timp, conectivitatea și
accesibilitatea reduse în zonele montane au dus la izolarea și slaba exploatare a unor
zone. De asemenea, există zone rurale (predominant în Dobrogea, Moldova, Oltenia și
Banat) în care nu există orașe de deservire a zonei pe o rază de 25-30km (Parlamentul
României, 2001, vezi zonele hașurate din Figura 9). Pe de altă parte, intravilanele
orașelor au crescut cu 70%, dar în mod necorelat cu creșterea populației, care în multe
orașe a scăzut, ducând la o utilizare ineficientă a terenurilor.

ZUF prezintă avantajul de a nu se limita la zonele urbane care le-au motivat apariția,
astfel că prin intermediul acestui model bazat pe asocierea între orașe și localități se
poate asigura și integrarea teritoriilor dintre două sau mai multe localități împreună cu
resursele pe care le oferă. Pe baza acestor principii, dezvoltarea echilibrată și
policentrică poate asigura urmărirea intereselor tuturor actorilor implicați și folosirea
eficientă a teritoriului, și susține eficientizarea rețelei de localități.

20
 Figura 9: Rețeaua de localități rurale - extras PATN15. Observați distanța mare dintre orașe!

Rol în asigurarea unei dezvoltări echilibrate, a competitivității la nivel local,

regional, național, și european, și a complementarității interne și externe.

Chiar dacă rețeaua de localități a României este, la prima vedere, echilibrată din punct
de vedere al distribuției geografice a acestora, acest lucru nu asigură în sine o dezvoltare
echilibrată. Se pot observa diferențe majore de nivel socio-economic între orașe și
municipii, însă cele mai mari diferențe se observă între centrele urbane mari și
localitățile urbane – mici și medii – și rurale (CONREG, 2013), primele atrăgând
majoritatea resurselor și investițiilor la nivel regional sau local. Lipsa atuurilor
dimensiunii și a serviciilor de calitate face dificilă participarea individuală a localităților
urbane – mici și medii – și rurale pe piața liberă a resurselor și investițiilor. Acestea îşi
impun cu greu punctul de vedere în cadrul procesului decizional chiar și la nivel de
județ, nivelul regional sau național fiind practic intangibile prin pârghiile existente

15
Sursă: Legea Nr. 351 Din 2001 Privind Aprobarea Planului de Amenajare a Teritoriului Naţional – Secţiunea a
IV-a Reţeaua de Localităţi (Parlamentul României, 2001)
21
astăzi.

Din cauza dimensiunii, fragmentării și a lipsei de servicii și resurse din unele

zone, dezvoltarea acestora trebuie să se facă în mod coordonat cu cea a centrelor
urbane deja consacrate la nivel național sau local, punându-se accentul pe
specificitatea teritorială și complementaritate.

Aşadar, în interiorul zonelor urbane funcţionale, cu priorităţi clare în ceea ce priveşte

specificul teritorial, dimensiunile dominante şi resursele, toate unităţile administrativ
teritoriale (oraşe mai mari sau mai mici, comune, sate) îşi pot defini propriile obiective
şi priorităţi – unele complementare - ca parte integrantă a unei strategii locale, valabilă
pentru toate.

Constituirea, funcționarea și ariile de competență ale zonei

urbane funcţionale
Există o diferență de viteză în ceea ce privește urbanizarea și dezvoltarea aglomerărilor
urbane, deorece fiecare oraș se dezvoltă într-un context specific aflat la intersecția
nivelurilor național, regional și local (ESPON, 2011). Este greu deci de imaginat că se
poate defini o „rețetă” a dezvoltării – în contextul acestui raport al zonelor urbane
funcţionale – luând în considerare variația de tipologie, numărul actorilor și al
teritoriilor implicate. O condiționalitate primară este deci tipologia mecanismelor
specifice ale sistemului administrativ-teritorial și ierarhia instituțională variabilă în
funcție de stat.

Studiile de caz (ESPON, 2011) arată imposibilitatea cartării unui sistem de cooperare la
nivel de oraș/aglomerare urbana/ZUF – care să identifice toate elementele care pot
aduce rezultate pozitive sau negative în procesul decizional și de cel de implementare al
proiectelor. Acestea arată de asemenea că, în cazul proiectelor bazate pe cooperare,
proiectele concentrate pe obiective concrete, bine definite și cu o finalitate măsurabilă
(e.g. finalizarea unui drum, dezvoltarea unui nou sistem de reciclare a deșeurilor) au
mai multe șanse de reușită, în fața celor care promovează obiective complexe cu impact
teritorial major și care implică o restructurare administrativă sau teritorială sau
modificare sistemului actual de guvernanță (ESPON, 2011).

22
Asocierea și cooperarea în România
În România, modalitățile de asociere și cooperare a autorităților locale și/sau a actorilor
publici sau privați la nivelul unităților administrativ teritoriale sunt relativ limitate.
Astfel, modelele de bază pe care se pot face astfel de
asocieri sunt Asociațiile de Dezvoltare Zona metrpolitană împreună cu ADI și
GAL poate sta la baza conceptului de
Intercomunitară (ADI) și Grupurile de Acțiune zonă urbană funcţională din punct de
Locală (GAL). Cele două sunt diferite din punct de vedere funcțional și administrativ-
teritorial.
vedere al constituirii, al funcționării și al
competențelor.

ADI sunt definite prin legea 215/ 2001 (Parlamentul României, 2001b) ca „structurile
de cooperare cu personalitate juridică, de drept privat, înființate, în condițiile
legii, de unitățile administrativ-teritoriale pentru realizarea în comun a unor
proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori furnizarea în comun a
unor servicii publice”. GAL-urile sunt definite prin PNDR (Ministerul Agriculturii şi
Dezvoltării Rurale, 2012) ca „entități ce reprezintă parteneriate public – private,
constituite din reprezentanți ai sectorului public, privat și civil, desemnați dintr-
un teritoriu rural omogen, care vor trebui să îndeplinească o serie de cerințe
privind componența, teritoriul acoperit și care vor implementa o strategie
integrată pentru dezvoltarea teritoriului”. Prin contrast, se poate observa că în timp
ce ADI sunt înființate în vederea implementării unor proiecte de interes zonal sau
regional (i.e. obiectivul este exact), GAL-urile acționează și pe palier strategic, fiind
responsabile atât pentru elaborarea, cât și pentru implementarea unei strategii locale.

De interes pentru raportul de față este și ceea ce se numește în legislația română „zonă
metropolitană”. În cazul acestui termen, studiul CENPO Asociația de Dezvoltare
Intercomunitară – Efecte probabile și soluții (Pop et al., 2007) identifică o contradicție
majoră în legile ce îl definesc. Legea 351/2001 definește zona metropolitană ca „zonă
constituită prin asociere, pe bază de parteneriat voluntar, între marile centre urbane
(Capitala României și municipiile de rangul I) și localitățile urbane și rurale aflate în
zona imediată, la distanțe de până la 30 km, între care s-au dezvoltat relații de cooperare
pe multiple planuri”. Mai departe, se specifică că aceste zone metropolitane funcționează
independent și fără personalitate juridică, în interiorul unor limite teritoriale stabilite

23
de comun acord de către autoritățile locale și independent de limitele unităților
administrativ-teritoriale (Pop et al., 2007; Parlamentul României, 2001a). În același
timp, zona metropolitană nu poate fi considerată ADI, întrucât modelul de asociere este
diferit, iar „acestea nu pot funcționa decât pe limitele unei grupări de unități
administrativ-teritoriale existente. ”. Ulterior conform modificărilor aduse de legea
264/2011 statutul zonelor metropolitane se schimbă, acestea devenind ADI, fiind de
asemenea eliminat criteriul distanței.

De asemenea de interes ar putea fi considerat şi conceptul de „pol de creştere”, însă la o

analiză mai amănunţită se poate observa în mod evident că aceste este la rândul său tot
ADI, componența și funcționarea acestuia fiind conforme cu acest statut.

În plus, legea ce definește ADI în contextul administrației române este limitativă din
punct de vedere al listei de posibili membri ai acestor asociații, aceștia neputând fi decât
reprezentanți ai administrației locale la nivelul unităților administrativ-teritoriale de
bază. În acest context consiliile locale sau judeţene sunt singurele care pot demara
procesul de asociere, iar conducerea acestor asociaţii este asigurată exclusiv de un
consiliu format din reprezentanţii consillilor locale sau judeţene membre.

Este limpede că reprezentativitatea în cadrul ADI a ONG-urilor, asociațiilor sau

federațiilor, precum și a mediului privat de afaceri este nulă. Din acest punct de vedere,
GAL sunt mult mai flexibile acestea putând să includă pe lângă administrația locală și
universități, furnizori de servicii, cetățeni, ONG-uri, asociații de mediu sau mediile
private multi-sectoriale. În cazul GAL însă trebuie menționat că varietatea și
reprezentabilitatea actorilor locali este condiționată de politicile europene și de accesul
la fonduri europene pe baza unor criterii de bază.

24
 Criteriu ZUF*
Definiţie Zonă formată din unul sau mai multe centre
urbane cu caracter polarizator din punct de
vedere socio-economic și localitățile
înconjurătoare, între care există cel puțin o
relație bazată pe migrație și navetism (datorată
proximității); care împărtășesc una sau mai
multe specializări funcționale și/sau
caracteristici cultural-istorice; și care însumează
o populație de cel puțin aproximativ 250.000
locuitori
Cadru Criterii de bază stabilite prin lege, dar care nu
normativ stabilesc numărul şi nu identifică formal ZUF.
Formă de Nedecisă încă.
organizare
Orientare Dezvoltare teritorială echilibrată pe principiul
policentricităţii
Obiective Dezvoltarea coerentă a serviciilor publice
integrate, eficienţă economică, competitivitate
la nivel naţional şi european.
Tendinţe de Monocentrică sau policentrică
organizare
spațială
Documente Plan de dezvoltare teritorială a ZUF, planuri de
programatice coordonare economică și competitivitate,
Zonă Metropolitană
Asociaţie de dezvoltare
intercomunitară constituită pe
bază de parteneriat între capitala
României sau municipiile de
rangul I ori municipiile reşedinţă
de judeţ şi unităţile
administrativ-teritoriale aflate în
zona imediată.
Legea nr. 215/2001
Legea nr. 351/2001
Legea nr. 264/2011
ADI / parteneriat voluntar (cf.
215/2001)
Colaborarare actorilor implicaţi în
dezvoltarea teritoriului
Întărirea complementarității
decizionale / dezvoltarea
infrastructurilor şi a obiectivelor
de dezvoltare de interes comun
Monocentrică
Statutul ADI / Poate avea diverse
responsabilităţi în funcţie de
Poli de Creștere
Polul de creștere este un oraş care se
remarcă prin concentrarea populaţiei, a
activităţilor economice şi culturale, are
un rol important ca nod de transport
regional şi stimulează dezvoltarea
zonelor învecinate. Nnumărul şi
statutul este stabilit prin HG.
HG nr.998/2008
HG nr. 1149/2008
In general sunt ADI / parteneriat
voluntar
Dezvoltare economică și administrativă,
are la bază principiul policentricităţii.
Conform PIDU (Plan Integrat de
Dezvoltare Urbană)
Monocentrică
Planul Intergrat de Dezvoltare
 infrastructură de transport, servicii publice.
Planificare Planificare strategică teritorială, abordare trans-
strategică sectorială.
Accent Dezvoltarea integrată a infrastructurii şi
serviciilor pentru locuitori și agenți economici,
dezvoltare policentrică.
Finaţare Axe Prioritare dedicate / Proiecte majore
Număr Nelimitat, conform criteriilor stabilite în
prealabil / se pot suprapune zonele influenţă,
astfel că o localitate poate fi membră în două
ZUF
Componenţă Componenţa minimă poate fi legiferată pentru
a respecta principiul inclusivităţii. ZUF poate
include: autorităţile publice locale, ONG-uri,
reprezentanţi ai minorităţilor, ai mediului de
afaceri, ai furnizorilor de servicii locale, etc.
Tabel 2: Tabel comparativ Zone Urbane Funcționale – Zone Metropolitane – Poli de Creștere
* Forma nedefinitivată, bazată pe viziunea și recomandările din prezentul raport
obiectivele stabilite
Nu are / Poate integra strategiile
UAT membre
Nedeterminat, specific local
Conform statutului ADI
11 existente
5 în curs de proiectare
Administraţia publică locală /
Centrul urban şi UAT aferente.
Set de priorităţi conform PID
Reabilitarea infrastructurii urbane şi
îmbunătăţirea serviciilor urbane.
Dezvoltarea mediului de afaceri.
Reabilitarea infrastructurii sociale,
inclusiv locuinţe sociale, şi
îmbunătăţirea serviciilor sociale
Din diferite PO, fonduri de investiții
diverse, BEI
Axă prioritare dedicate POR
7 – număr limitat prin lege
Administraţia publică locală / Centrul
urban definit ca Pol de Creştere şi UAT
din arealul acestuia / Există
posibilitatea parteneriatului public-
privat.
Problemele legislative şi funcţionale din raportul CENPO în anul 2007 sunt confirmate
de „Studiul asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară din Romania” 16 (Ministerul
Administraţiei şi Internelor, Unitatea Centrală pentru Reforma Administraţiei Publice,
2011), care concluzionează că aceste asociaţii funcţionează doar ca entităţi asociative
concentrate pe implementarea unor proiecte de infrastructură sau de dezvoltare a
serviciilor publice, finanţate prin fonduri europene. În plus, raportul atrage atenţia
asupra faptului că ADI nu funcţionează corect din punct de vedere instituţional din
cauza legislaţiei, existând probleme majore referitoare la tipologia şi blocarea
procesului decizional (e.g. majoritatea calificată nu poate proteja interesele
minorităţilor; concentrarea pe procesul decizional bazat pe consens). De asemenea
capacitatea instituţională a acestor asociaţii este limitată din cauza arhitecturii
predefinite, mai ales în ceea ce priveşte: managementul financiar şi bugetar, planificarea
strategică şi coordonarea (Ministerul Administraţiei şi Internelor, Unitatea Centrală
pentru Reforma Administraţiei Publice, 2011).
În contextul procesului de
ZUF în sistemul administrativ- regionalizare-descentralizare rolul
nivelului administrativ-teritorial
teritorial românesc – model teoretic rezultat este necesar pentru a asigura
sincronizarea politicilor de dezvoltare
După cum am văzut, din punct de vedere regionă cu cele locale. În cazul ZUF
administrativ-teritorial o zonă urbană inter-regionale este deci necesară și
participarea nivelului regional.
funcţională poate fi rezultatul unei grupări de
În cazul ZUF trans-frontaliere trebuie
unități administrativ-teritoriale de bază (i.e.
luate de asemenea în considerare și
orașe sau municipii, comune și/sau județe – în unitățile administrativ-teritoriale
echivalente ale statului vecin,
cazul în care toate comunele și orașele sau păstrându-se însă scara de analiză și
municipiile unui județ vor face parte din ZUF). coroborându-se și principiile europene
de cooperare transfrontalieră.
Pentru definirea acestui teritoriu sunt necesare
însă studii multi-disciplinare, ce pot pleca de la
conceptele de zonă metropolitană și sistem
urban ca elemente de bază pentru formarea
unei ZUF și care vor analiza legăturile dezvoltate între centrul sau centrele polarizatoare
și localitățile față de care exercită o anume influență socio-economică. În baza acestei
16
Titlul proiectului: Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară – instrument pentru furnizarea în comun, în
condiţii de calitate şi eficacitate, a serviciilor publice locale; PODCA, Cod SMIS 2983; Data elaborării: Februarie
2011.
metodologii pot rezulta zone urbane funcţionale intra-regionale, inter-regionale și
transfrontaliere, cu particularităţi la constituire şi funcţionare.

Asocierea în cadrul zonelor urbane funcţionale ar trebui să aibă la bază un set de

principii clare şi limitate ca număr şi complexitate care să asigure reprezentativitatea,
legitimitatea decizională, transparență, competența și capacitatea instituțională
și financiară în vederea desfășurării activităților propuse. La nivelul administrațiilor
publice locale (cu suportul potențialilor membrii din afara administrației publice)
asocierea trebuie să aibă în vedere atât identificarea intereselor și resurselor comune
cât și cuantumul acestora din urmă în relație cu dimensiunea unităților administrativ-
teritoriale. Acest ultim punct este unul din criteriile de bază pentru care o asociere tip
ADI în vederea implementării unor proiecte fixe, poate fi, în contextul fragmentării
excesive a unităților administrativ-teritoriale (i.e. comunele), ineficientă din cauza
comunelor cu populații mici și/sau spor negativ și resurse financiare reduse care nu pot
participa în proiecte de mare anvergură.

Un punct cheie în definirea zonei urbane funcţionale este componența asociației ce o

guvernează. Din acest punct de vedere, așa cum am arătat mai sus, structura GAL este
mult mai inclusivă față de cea a ADI, motiv pentru care o vom folosi ca scară de referință,
însă doar din punct de vedere al incluziunii actorilor, excluzând dimensiunile
funcţionale şi organizatorice ale acestuia. ZUF trebuie aşadar să aibă forma unei asocieri
inclusive. Structura acesteia se va baza, bineînțeles, pe autoritățile publice locale –
consiliile locale sau judeţene și pe structurile administrației regionale (așa cum vor fi ele
definite în urma procesului de regionalizare-descentralizare) în cazul ZUF inter-
regionale.

Adițional, acest tip de strucură trebuie să includă și reprezentanți ai societății civile

locale, ONG-uri, asociații, reprezentanți ai mediului academic, ai mediului de afaceri, ai
sectorului bancar sau alte sectoare relevante, cât și prestatorii de servicii de utilitate
publică. Astfel, procesul decizional al acestui tip de structură devine mult mai
transparent şi reprezentativ, însă numai în contextul unei coordonări eficiente a
actorilor implicaţi. Relevanța actorilor trebuie stabilită în urma analizei premergătoare
formării ZUF, efectuată de către o entitate cu rol de iniţiator/facilitator, prin care se pot
stabili și dimensiunile funcționale majore ce vor avea rol de vectori de dezvoltare a
zonei.

Un punct important referitor la funcționarea unei zone urbane funcţionale din punct de
vedere al asocierii pe care o are la bază este cel financiar. Dacă în cazul ADI finanțarea de
bază se face prin atribuirea unor sume fixe din bugetele locale ale membrilor (i.e.
autoritățile publice locale) asociației, în cazul unei ZUF care trebuie să includă și actori
ai mediului privat, schema de finanțare trebuie să permită și posibila participare a
acestora la bugetul de funcționare al ZUF. Acest lucru trebuie făcut în baza unei ponderi
de participare stabilită în prealabil și transparent, identificându-se de asemenea și
condițiile aportului financiar.

Probleme identificate
Din analiza efectuată și corelând modelele teoretice, legislația românească în domeniu și
sistemul administrativ-teritorial autohton, am identificat o serie de probleme de natură
funcțională și conceptuală, care pot inhiba o asociere în parteneriate de tip ZUF, și,
implicit, pot împiedica o dezvoltare policentrică echilibrată reală, dincolo de declararea
la nivel de discurs a unor poli de creștere sau dezvoltare. Este aşadar nevoie de efort
pentru a crea mediul propice unei astfel de dezvoltări.

Fragmentarea și lipsa capacității decizionale și financiare

Fragmentarea excesivă a unităților administrativ-teritoriale și a rețelei de autorități

locale în România este o problemă de natură funcțională. Numărul mare de comune,
multe dintre ele fiind aglomerări de sate foarte mici, ale căror administrații sunt în
competiție directă pentru resurse și într-un continuu joc politic creează o rețea
decizională supra-aglomerată, în care obiectivele și prioritățile locale se suprapun,
apărând un fenomen de replicare a intervențiilor care nu țin întotdeauna cont de
posibilele relații de complementaritate ce se pot stabili între două sau mai multe unități
administrativ-teritoriale și autoritățile acestora. Mai mult, în ceea ce privește
mecanismul de luare a deciziei, în cazul exemplificat al ADI aceastea funcționează în
acest context pe principiul unanimității, ceea ce le îngreunează decisiv activitatea, fiind
în general ineficiente.
Dimensiunea unităţilor administrativ-teritoriale din România este aşadar problematică,
atât din punct de vedere teritorial, cât şi din punct de vedere al populaţiei. Media de
locuitori este de aproximativ 6.700 locuitori/UAT, existând numai 263 de UAT cu peste
10.000 locuitori, restul de 2.953 UAT, însumând peste 90% dintre acestea, având sub
10.000 de locuitori.

Se poate concluziona deci, că din cauza dimensiunii şi fragmentării excesive a UAT o

mare parte dintre administraţiile locale nu dispun de o bază de impozitare suficientă
pentru generarea de venituri proprii, pentru asigurarea funcţionării şi a calităţii
serviciilor publice.

Considerând sistemul administrativ bazat pe o ierarhie rigidă și variațiile de dimensiune

ale unităților administrativ-teritoriale putem concluziona şi că în afara celor de mari
dimensiuni și, în procent redus, în cazul celor medii, restul administrațiilor publice
locale din România nu își pot impune foarte ușor obiectivele și prioritățile.

De asemenea, din cauza modelului de finanțare a administrațiilor publice locale, este

evident că acestea nu își pot asigura nici măcar veniturile administrative 17. Este greu de
conceput în acest context că o administrație publică locală de dimensiuni mici poate
asigura demararea și implementarea unor proiecte de anvergură. Bugetele
administraţiilor locale sunt prea mici, iar calitatea resursei umane şi manageriale este
insuficientă dacă se doreşte o asociere eficientă şi implementarea unor proiecte de scară
zonală, care implică gestionarea unor surse de finanţare variate.

Corespondenta statelor UE: NUTS&LAU/Unitati administrativ-teritoriale nationale

NUTS 1 NUTS 2 NUTS 3 LAU 1 LAU 2
AT Gruppen von 3 Bundesländer Gruppen von - Gemeinden 2 357
Bundesländern politischen
Bezirken
BE Régions 3 Provinces 11 Arrondisse- 44 Communes 589
mentss
BG Rajoni 2 Rajoni za planirane 6 Oblasti 28 Obshtini 264 Naseleni 5302
mesta
CY - 1 - 1 - 1 Eparchies 6 Dimoi, 615
koinotites

17
http://bit.ly/133qmpQ
CZ Území 1 Oblasti 8 Kraje 14 Okresy 77 Obce 6250
DE Länder 16 Regierungs-bezirke 38 Kreise 412 Verwaltungs- 1344 Gemeinden 11295
gemeinschaften
DK - 1 Regioner 5 Landsdeler 11 Kommuner 99 Sogne 2143
EE - 1 - 1 Groups of 5 Maakond 15 Vald, linn 226
Maakond
EL Groups of 4 Periferies 13 Nomoi 51 Demoi, Koinotites 1035 Demotiko 6130
development diamerisma,
regions Koinotiko
diamerisma
ES Agrupacion de 7 Comunidades y 19 Provincias + 59 - Municipios 8114
comunidades ciudades Autonomas islas + Ceuta,
Autonomas Melilla
FI Manner-Suomi, 2 Suuralueet / 5 Maakunnat 19 Seutukunnat 71 Kunnat / 342
Ahvenananmaa Storområden / Landskap / Ekonomiska Kommuner
/ Fasta Finland, regioner
Åland
FR Z.E.A.T + DOM 9 Régions + DOM 26 Départe-ments 100 Cantons de 3786 Communes 36682
+ rattachement
DOM
HU Statisztikai 3 Tervezési-statisztikai 7 Megyék + 20 Statisztikai 174 Települések 3152
nagyrégiók régiók Budapest kistérségek
IE - 1 Regions 2 Regional 8 Counties, Cities 34 Electoral 3441
Authority Districts
Regions
IT Gruppi de regioni 5 Regioni 21 Provincie 110 - Comuni 8094
LT - 1 - 1 Apskritys 10 Savivaldybės 60 Seniūnijos 555
LU - 1 - 1 - 1 Cantons 12 Communes 116
LV - 1 - 1 Régioni 6 - Republikas 118
pilsétas,
novadi
MT - 1 - 1 Gzejjer 2 Distretti 6 Kunsilli 68
NL Landsdelen 4 Provincies 12 COROP regio's 40 - Gemeenten 431
2010
PL Regiony 6 Województwa 16 Podregiony 66 Powiaty i miasta 379 Gminy 2479
na prawach
powiatu
PT Continente + 3 Comissaoes de 7 Grupos de 30 Concelhos – 308 Freguesias 4260
Regioes Coordenaçao regional Concelhos Munícipios
autonomas + Regioes autonomas
RO Macroregiuni 4 Regiuni 4 Județ + 42 - Comune + 3180
București Orașe +
Municipii
SE Grupper av 3 Riksområden 8 Län 21 Kommuner 290
riksområden
SI - 1 Kohezijske regije 2 Statistične 12 Upravne enote 58 Občine 210
regije
SK - 1 Oblasti 4 Kraje 8 Okresy 79 Obce 2928
UK Government Office 12 Counties some 37 Upper tier 139 Lower tier authorities 406 Wards or 10310
Regions; grouped; Inner and authorities districts or individual parts thereof
Country Outer London; Groups or groups of unitary authorities; In-
of unitary authorities lower tier dividual unitary
authorities authorities or LECs or
unitary parts thereof ; Districts
authorities or
districts
Tabel 3: Tabel comparativ al numărului de unități administrativ-teritoriale la nivelul UE27

Lipsa studiilor de specialitate

ZUF sunt punctele de pornire pentru asigurarea unei dezvoltări policentrice echilibrate.
După cum am arătat mai sus acestea au numeroase criterii morfologice și funcționale.
Definirea acestora în contextul specific al României este importantă în special pentru a
ajuta la identificarea zonelor cu potențial, zonele prioritare pentru intervențiile și
dimensiunile ce pot încuraja dezvoltarea policentrică. De asemenea, trebuie abordate şi
clar conturate acele dimensiuni funcționale ce urmează a fi dezvoltate, ținând cont de
prioritățile naționale, regionale și locale, dar și de specificul local și ariile de
complementaritate ale unităților administrativ-teritoriale existente.

Lipsa unei strategii de dezvoltare policentrică

Deși nu este suficient cercetată, dezvoltarea policentrică este menționată și în

documente strategice și de planificare (e.g. PND, PNDR, POR, PATN, SDTR) ca obiectiv
general, însă nu a fost elaborată o strategie de dezvoltare policentrică care să pună
bazele la nivel național a priorităților, obiectivelor și necesităților în vederea dezvoltării
unei rețele policentrice eficientă funcțional și în corelare directă cu nivelurile strategice
regional și local.

Cadru legislativ deficitar pentru asocieri de tip ZUF

Problema legislației specifice în cazul zonelor urbane funcţionale se poate împărți în

două, prima parte referindu-se în principal la definirea cadrului de înființare al unei ZUF
în contextul administrativ-teritorial, a doua parte referindu-se la legislația necesară
constituirii și funcționării parteneriatului ce ar trebui să stea la baza ZUF. Cele două
aspecte trebuie tratate integrat.

Considerând contextul dat de legislaţia din domeniul, planurile directoare și

reglementările specifice administrației publice locale 18 se poate observa o lipsă de
coerență în definirea din punct de vedere administrativ-teritorial a perimetrului în
cadrul căruia zonele urbane pot deveni funcţionale. În același timp, legislația pentru
constituirea și funcționarea parteneriatelor se limitează la prevederile legilor referitoare
la asociații ori federații sau la legea ADI. Acest tip de limitare face momentan imposibilă
crearea de parteneriate complexe ca cele ale ZUF, prin limitarea modelelor de
funcționare și finanțare.

Inclusivitate redusă a procesului decizional

O deficienţă majora nu o reprezintă doar absența legislației necesare constituirii și

funcționării parteneriatelor ZUF, dar și lipsa actorilor privați și a reprezentanților

18
Legea 350/2001, Legea 351/2001, Legea 215/2001
societății civile din procesul decizional. Conform legilor în vigoare, la nivelul unităților
administrativ-teritoriale, asocierea în parteneriat este limitată la autoritățile locale,
percepute ca actori unici în cadrul acestora. Acest punct este de maximă importanță,
deoarece în condițiile în care resursele autorităților locale sunt limitate, un cadru
legislativ adecvat poate asigura includerea actorilor mediului privat și a societății civile
în cadrul cărora se concentrează cel mai mare nivel de know-how și resurse, care în
prezent nu este exploatat.

Totodată, prezența acestor actori în cadrul parteneriatelor are un rol important în

asigurarea unui proces decizional inclusiv, transparent, crescând în același timp și
nivelul de reprezentativitate a parteneriatelor pentru locuitorii ZUF, cât și încrederea
acestora din urmă în procesul decizional. Acest tip de proces decizional va avea şi rolul
de a preveni funcționarea în baza culturii administrative existente, bazate pe cutume
învechite și care nu include consultarea la scara largă a actorilor implicați sau afectați.

Modalități de asociere și cooperare

Fragmentarea excesivă a unităților teritorial- Obiectivul unui sistem de guvernanță
este, în acest context crearea unui
administrative și a autorităților locale aferente sistem bazat pe integrare, care să poată
menține un nivel minim de coerență și
îngreunează în mod evident comunicarea și
coordonare în ciuda fragmentării,
crearea de rețele de cooperare. În cazul varietății actorilor și a inconsistenței
decizionale în teritoriu (ESPON, 2004).
asocierii în parteneriate se pot distinge două
direcții distincte: parteneriate strategice –
rolul acestora fiind mai degrabă director în
stabilirea obiectivelor și priorităților; și operaționale – în acest caz rolul acestora fiind
mai degrabă unul de implementarea a programelor și proiectelor (ESPON, 2004).

Raportul FOCI (ESPON, 2011) identifică trei tipuri de bază de cooperare: (1) cooperarea
concentrată pe implementarea unor obiective clare de infrastructură, probleme de
management al deșeurilor, etc.; (2) cooperarea în procese de planificare spațială – care
se concentrează pe mai multe niveluri de unități administrativ-teritoriale; (3) cooperare
ce are ca scop crearea unui nou nivel de guvernare/guvernanță în vederea reorganizării
mai multor unități administrativ-teritoriale într-o singură unitate de dimensiuni mai
mari și cu reprezentativitate mai mare la nivel național și internațional.
În cazul zonelor urbane funcţionale și contextului României, un parteneriat hibrid
strategic-operațional, bazat pe o cooperare axată pe implementare și planificare spațială
(varianta 3 de cooperare este eliminată din start, întrucât nu se încearcă definirea ZUF
ca UAT), poate fi fezabil întrucât oferă, după cum am specificat mai sus, șansa unei
grupări de autorități locale de a-și impune un important rol strategic la nivel regional și
național. În același timp, cumularea resurselor și stabilirea obiectivelor și priorităților
de interes local oferă posibilitatea implementării unor programe și proiecte pe care
autoritățile locale nu au capacitatea de a le manageria și implementa individual.

Tipologia parteneriatului și a cooperării

Din analiza egislației din România referitoare la asociații și în mod special ADI 19, a celei
privind amenajarea teritoriului și urbanismului 20, a studiilor și rapoartele internaționale
referitoare la dezvoltarea policentrică, a ZUF și a guvernanței acestora în contextul
socio-economic actual (ESPON, 2004, 2007, 2010, 2011), și nu în ultimul rând datorită
tipologiei actorilor implicați, am identificat trei tipuri de parteneriat posibile, cu formele
lor de cooperare aferente:

1. Asociere voluntară în parteneriat informal

Acest tip de asociere poate fi considerat un parteneriat ideal, deoarece se bazează pe

inițiativa directă a actorilor implicați și nu pe intermedierea unor acte constitutive
formale care să creeze o relație de obligativitate între parteneri sau între parteneri și
obiectivele asocierii. Acest tip de asociere voluntară se bazează însă pe încrederea
reciprocă între membrii, pe devotamentul acestora față de obiectivele asocierii și pe
compatibilitatea socio-economică, dar mai ales pe relațiile cultural-istorice dintre
aceștia. Din cauza lipsei unei unități de măsură reale pentru aceste variabile, un astfel de
parteneriat este greu de realizat. În contextul României, unde relația între autoritățile
locale este una de competiție politică, bazată și pe cursa pentru resurse, este greu de
imaginat un parteneriat bazat pe o asociere voluntară într-un format informal, și în care
discrepanțele politice sunt ignorate în favoarea relațiilor cultural-istorice.

19
Legea 246/2001, Legea 215/2001

20
Legea 350/2001, Legea 351/2001
2.Asociere voluntară în parteneriat formal

Acest tip de asociere poate fi considerată o repliere a asocierii voluntare în parteneriat

informal. Prin impunerea unei formalizări a parteneriatului printr-un acord cadru în
baza căruia parteneriatului i se atribuie o formă juridica menită să stabilească de
comun acord ierarhia și responsabilitățile fiecărui actor, se poate asigura buna
funcționare a parteneriatului. În același timp, existența unui cadru de funcționare și
împărțire a resurselor poate reduce politizarea parteneriatului și reducerea efectelor
competiției interne.

3. Asociere condiționată în parteneriat formal (impusă sau stimulată)

Asocierea condiționată în parteneriat formal este una dintre cele mai restrictive metode
de asociere identificate, dar care, prin caracterul său, poate asigura un set de condiții cel
puțin optime de funcționare. Acest tip de asociere se bazează, pe lângă participarea
actorilor locali cu interese directe, și pe intervenția unui nivel superior de guvernanță, ce
se poate identifica în administrația centrală, care joacă un rol dublu de mediator – în
momentul constituirii asocierii – și de facilitator al condițiilor de asociere.

Principiul de bază al acestui tip de asociere, și anume condiționalitatea, presupune

asigurarea, din partea facilitatorului, a unui set minim de criterii pentru asocierea
actorilor interesați și pentru constituirea parteneriatului. Aceste criterii pot asigura o
formă mai inclusivă a parteneriatului – e.g. condiționarea constituirii prin pregătirea
unei liste minime de membrii; o formă transparentă de funcționare – e.g. prin stabilirea
unor reguli minimale de funcționare a parteneriatului în forma sa formală; o împărțire
corectă a resurselor bazată pe dimensiunea actorilor implicați, pe capacitatea acestora
de a participa financiar în cadrul parteneriatului și a acțiunilor acestuia; și nu în ultimul
rând prin asigurarea unui sistem de sancționare a parteneriatului și/sau actorilor
implicați în cazul nerespectării acordului cadru.

În același timp, principiul condiționalității poate să încurajeze, în lipsa inițiativei

voluntare, asocierea actorilor implicați. Acest lucru este posibil prin condiționarea, de
către facilitator, a accesului la resurse (i.e. asociere condiționată impusă), dar și prin
oferirea de beneficii directe ca rezultat al asocierii (i.e. asociere condiționată stimulată).
În contextul României, în care o mare parte a resurselor sunt asigurate de administrația
centrală, facilitatorul poate condiționa accesul la anumite tipuri de finanțare prin
necesitatea unei asocieri de dimensiuni minime prestabilite și prin crearea de programe
speciale ce pot veni în suportul direct al parteneriatelor ce stau la baza ZUF.
 Stimul Initiator Functionare Membrii Model decizional
Asocierea voluntară în Asocierea voluntară în
Necesitatea Comunitatea ce În baza înțelegerii între Informalitatea asocierii face Decizia se ia prin înțelegere între
parteneriat informal
acțiunii locale urmează a forma membrii. Poate duce la selecția membrilor greu de membrii. Decizia bazată pe consens
ZUF neînțelegeri de ordin controlat. Cel mai probabil poate duce la blocarea procesului.
administrativ. Nu exista calitatea de membru va fi
metodă formală de supusă la vot. Membrii se pot
responsabilizare exclude reciproc pe baza
criteriilor politice sau
competitivitate internă
parteneriat formal

Necesitatea Comunitatea ce Statutul și modul de Grupul de inițiatori poate Modelul decizional se stabilește în
acțiunii locale urmează a forma functionare sunt stabilite stabilli unilateral lista de prealabil, însă este stabilit de
ZUF + Entitatea cu formal. Acestea sunt stabilite membrii șî criteriile de fondatori. Greutatea decizională a
personă juridică de membrii fondatori și înscriere, existând riscul membrilor, echitabilitatea deciziilor și
împuternicită ca facilitator / manage. Poate excluziunii responsabilitatea acestora este greu de
facilitator/manager duce la nemulțumiri din controlat. Nu există un standard de
partea celorlalți membrii. funcționare a ZUF, rezultând asocieri
extrem de diferite.

Necesitatea Administrația Statutul și modul de Lista de membrii poate fi Modelul decizional poate fi
Asocierea condiționată
în parteneriat formal

acțiunii locale publica centrală + funcționare sunt stabilite prin condiționatăpentru a asigurea standardizat șî bazat pe împărțirea
/ entitatea cu lege, iar vcnținutul acestora incluziunea tuturor actorilor echitabilă a greutăți decizionale.
condiționarea personă juridică este condiționat interesați sau afectați. Se pot Decizia poate fi responsabilizată prin
accesului la împuternicită ca stabili formal componența stimuli sau sancțiuni în raport cu
resurse în facilitator/manager minimală în vederea înfiițării și rezultatele scontate șî corectitudinea
baza asocierii funcționării actiului decizional.

Tabel 4: Matrice comparativă a tipologiilor de asociere identificate

Recomandări

Arii de competență și responsabilități

Rezolvarea problemei atribuirii de competențe și responsabilități în cadrul zonelor
urbane funcţionale are ca miză principală transformarea asocierilor de la nivelul acestor
zone în instrumente funcționale care să poate asigura un grad mult mai ridicat de
eficiență a unităților administrativ-teritoriale existente la nivel sub-regional și un nivel
mai ridicat de subsidiaritate. O împărțire corectă a competențelor și a
responsabilităților poate avea deci, un efect benefic în reducerea fragmentării unităților
administrativ-teritoriale de bază, care însumează în acest moment 320 de localități
urbane, din care 103 municipii și 2.861 de comune (vezi Tabel 3: Tabel comparativ al
numărului de unități administrativ-teritoriale la nivelul UE27Error: Reference source
not found).

Dacă luăm în considerare perioada de programare a UE 2014-2020,și noile instrumente

financiare propuse (e.g. Investiții Teritoriale Integrate – ITI) acest tip de asociere poate
avea un și efect benefic asupra capacității autorităților locale de a utiliza eficient aceste
instrumente.

Considerând împreună tipologia și actorii definiți mai sus ca participanți în asocierile la

nivel de zone urbane funcţionale și sistemul administrativ-teritorial existent, dar și
dimensiunea ierarhică instituțională, putem identifica o serie de competențe și
responsabilități ce pot fi atribuite ZUF, fără a modifica responsabilitățile autorităților
locale (i.e. județele, orașele și municipiile, comunele). Mai mult, setul identificat oferă
premisele unei cooperări mult mai eficiente la nivelul local, dar și una multi-nivel între
autoritățile locale, posibilele autorități regionale și autoritățile naționale.

Astfel, entitatea rezultată din asocierea actorilor din cadrul unei zone urbane
funcţionale își poate asuma următoarele roluri:
coordonare la nivel local a strategiilor, programelor și politicilor, astfel
asigurând o componentă intermediară de coordonare a tuturor nivelurilor
decizionale cu impact teritorial local;

coordonare și/sau partener, după caz, în procesul de elaborare a planurilor

de amenajare a teritoriului și de urbanism asigurând astfel la nivel de ZUF o
integrarea bi-direcțională (de sus în jos, și de jos în sus), corectă și eficientă a
obiectivelor și priorităților;

elaborarea Planului de Amenajare a Teritoriului Zonal (PATZ) – având ca

arie de acoperire teritoriul ZUF – în coordonare directă cu Planurile de
Amenajare a Teritoriului Județean din cadrul ZUF și totodată în coordonare cu
Planurile Urbanistice Generale ale tuturor unităților teritorial administrative de
bază asociate în ZUF;

elaborarea Strategiei de dezvoltare economică și comercială și de creștere a

competitivității ZUF – plecând de la principiul specificității și
complementarității – în contextul local, regional, național și european (incluzând
aici și o posibila strategie de branding și creștere a reprezentativității locale);

elaborarea Strategiei de transport local și corelarea și integrarea acesteia în

contextul european, național, regional, și local;

promovarea (grup de lobby) proiectelor și/sau obiectivelor de interes local

în mod special cele legate de infrastructura de transport și comunicații,
infrastructura tehno-edilitară, și servicii de interes local în cadrul negocierilor
strategice la nivel local, regional și national;

responsabil pentru monitorizarea și evaluarea implementării politicilor

naționale, regionale și a proiectelor la nivelul ZUF;

responsabil pentru coordonarea și implementarea serviciilor de interes

zonal la nivelul ZUF, incluzând: coordonarea și managementul implementării
obiectivelor de infrastructură de transport și comunicații de interes zonal (cf.
PATZ elaborat); coordonarea rețelelor tehno-edilitare, managementul deșeurilor
și protecția mediului; coordonarea rețelei de transport public la nivelul ZUF;
integrarea obiectivelor strategice turistice și culturale în strategia economică a
ZUF.
Pași necesari pentru implementarea ZUF în administraţia și legislaţia
din România
Dupa analiza modelelor teoretice, a contextului național, a opţiunilor existente şi după
listarea şi evaluarea problemelor și a opțiunilor existente, raportul de faţă schiţează
următorii paşi, consideraţi minimali pentru constituirea zonelor urbane funcţionale și
dezvoltarea unei strategii naționale de dezvoltare policentrică.

1. Stabilirea unui cadru legislativ care să poată sta la baza constituirii și

funcționării ZUF. Principala recomandare în privința cadrului legislativ este aceea de
constituire a zonelor urbane funcţionale ca asocieri care să nu aibă statut de ONG-uri, ci
statut de persoane juridice de drept public cu toate drepturile și obligațiile aferente. În
acest caz, trebuie subliniat că, pentru a putea funcționa și a îndeplini funcțiile de mai
sus, zonele urbane funcționale trebuie să beneficieze de buget propriu și statutul de
ordonatoare de credite. În plus, procesul decizional al acestora ar urma să se bazeze pe
regula majorității luând în considerare și o formulă de împărțire a „greutății”
decizionale în cadrul parteneriatului, și să ocolească utilizarea regulii unanimității,
pentru a evita blocarea procesului din cauza neînțelegerilor interne.

2. Analizarea oportunităţii introducerii ZUF în documentele de programare

aferente perioadei 2014-2020, în vederea creării de linii de finanţare din fonduri
europene dedicate acestora, conform unor şi condiţionate de standarde clare. Astfel,
după definirea clară a ZUF, viitorul Program Operaţional Regional (Programe
Operaţionale Regionale?) poate dedica o Axă Prioritare (AP) sau Domenii Majore de
Intervenţie (DMI) prin care să susţină proiecte majore integrate, specifice dezvoltării
ZUF.

3. Identificarea timpurie, pe baza studiilor de specialitate a zonelor urbane

funcţionale și lansării de dezbateri la nivelul acestora în vederea dezvoltării de
parteneriate.
4. Stabilirea în urma consultărilor cu potențialii actori a competențelor și
responsabilităților ce urmează a fi delegate, stabilindu-se de asemenea dacă
delegarea se va face simetric la nivelul tuturor ZUF sau asimetric având la bază criterii
ce țin de dimensiune, numărul de locuitori, capacitate administrativă potențială, etc.

5. Dezvoltarea unui model de cooperare bazat pe consolidarea administrativ-

teritorială. Trebuie menționat că, în acest caz, consolidarea administrativ-teritorială nu
face referire la definirea zonelor urbane funcţionale ca unități administrativ-teritoriale,
lucru care ar duce la supradimensionarea aparatului administrativ. În contextul actual
trebuie însă luată în considerare și restructurarea administrativ-teritorială aferentă
procesului de regionalizare-descentralizare. Acest punct se referă în principal la
perspectiva de dezvoltare spațială pe termen lung, în care ZUF să poată funcționa cu un
anumit grad de independență decizională și financiară, rezultat din cooperarea la nivel
local a tuturor actorilor interesați și din perspectiva delegării de competențe și
responsabilități și degrevarea unităților administrativ-teritoriale inferioare în vederea
eficientizării sistemului.

6. Stabilirea unui sistem de condiționalități bazate pe stimulente și penalități.

Acest sistem presupune crearea unor pârghii care să garanteze cooperarea și
implementarea politicilor și programelor la nivelul zonelor urbane funcţionale. Astfel, se
recomandă condiționarea accesului la fonduri (în perspectiva creeri de fonduri speciale
fie prin programe sau granturi) prin garantarea cooperării și a incluziunii actorilor de
interes local. Se recomandă de asemenea transferarea de fonduri către ZUF numai în
urma garantării unui set de criterii de bază (i.e. indicatori, număr de beneficiari,
perioada de implementare), și în urma stabilirii și implementării unui sistem destinat
monitorizării și evaluării implementării.
Bibliografie

DG AGRI. (2006). Factsheet - Abordarea LEADER - Un Ghid Elementar. Luxembourg:

Oficiul pentru Publicaţii Oficiale ale Comunităţilor Europene.
CEC. (1999). European Spatial Development Perspective: Towards Balanced and
Sustainable Development of the Territory of the EU.
CONREG. (2013). Disparități Și Fluxuri În Fundamentarea Social-economică a
Regionalizării Administrative a României.
ESPON. (2004). ESPON 1.1.1 - Potentials for Polycentric Development in Europe - Final
Report. Luxembourg: ESPON Coordination Unit.
ESPON. (2007). ESPON 1.4.3 - Study on Urban Functions - Final Report. Luxembourg:
ESPON Coordination Unit.
ESPON. (2010). CAEE - The Case for Agglomerat - Final Report. Luxembourg: ESPON
Coordination Unit.
ESPON. (2011). FOCI - Future Orientations for Cities - Final Report. Luxembourg: ESPON
Coordination Unit.
Guvernul României. (2012). Programul de Guvernare 2013-2016.
Institutul National de Statistica (INS). (2013). România În Cifre - Breviar Statistic 2013.
Bucureşti: Institutul National de Statistica.
Janne Antikainen. (2005). The Concept of Functional Urban Area: Findings of the ESPON
Project 1.1.1. Informationen zur Raumentwicklung, (7), 447–452.
Ministerul Administraţiei şi Internelor, Unitatea Centrală pentru Reforma Administraţiei
Publice. (2011). Raport de Cercetare Studiul Asociațiilor de Dezvoltare
Intercomunitară Din Romania. Bucureşti: Guvernului României.
Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale. (2012). Programul Naţional de Dezvoltare
Rurală 2007 – 2013 (versiunea Consolidata). Guvernul României.
Parlamentul României. (2001a). Legea Nr. 351 Din 2001 Privind Aprobarea Planului de
Amenajare a Teritoriului Naţional – Secţiunea a IV-a Reţeaua de Localităţi.
Parlamentul României. (2001b). Legea Nr. 215 Din 2001 a Administraţiei Publice Locale
Cu Modificările Şi Completările Ulterioare.
Parlamentul României. (2001c). Legea Nr. 350 Din 2001 Privind Amenajarea Teritoriului
Si Urbanismul Cu Modificarile Si Completarile Ulterioare.
Parlamentul României. (2005). Legea Nr. 246 Din 2005 Pentru Aprobarea Ordonanţei
Guvernului Nr. 26 Din 2000 Cu Privire La Asociaţii Şi Fundaţii.
Parlamentul României. (2006). Legea Nr. 195 Din 2006 Legea-cadru a Descentralizării.
Peeters, D. (2011). The Functional Urban Areas Database - Technical Report.
Luxembourg: ESPON Coordination Unit.
Pop, D., Stănuş, C. & Suciu, A. M. (2007). Asociaţia de Dezvoltare Intercomunitară - Efecte
Probabile Şi Solutii Probabile. CENPO.
UAUIM. (2006). Conceptul National de Dezvoltare Spatiala - Romania 2025 - Sinteza.
Bucharest: University of Architecture and Urbanism ‘Ion Mincu’ - CCPEC.
(2013). Memorandum: Adoptarea Masurilor Necesare Pentru Demararea Procesului de
Regionalizare-descentralizare in Romania.