CAPITOLUL IV

METODE DE FUNDAMENTARE A VENITURILOR ȘI CHELTUIELILOR

BUGETARE ȘI DE MĂSURARE ȘI FINANȚARE A DEFICITULUI
BUGETAR

4.1. Prezentarea metodelor clasice și moderne de fundamentare a

veniturilor şi cheltuielilor bugetare

Elaborarea proiectelor de buget necesită analize complexe referitoare la evoluţia

economico-financiară atât în perioada anterioară, cât mai ales pentru perioada viitoare. Pentru
dimensionarea veniturilor şi cheltuielilor se pot utiliza următoarele categorii de metode:
 Metodele clasice, cuprind:
 metoda automată (a penultimei). Potrivit acesteia se iau drept bază pentru
întocmirea bugetului pe anul următor (t+1) veniturile şi cheltuielile penultimului an (t-1), an al
cărui exerciţiu a fost încheiat. Aceasta deoarece la întocmirea proiectului de buget pentru anul
următor nu se cunosc încă realizările certe ale bugetului pe anul în curs (t). Metoda este simplă, nu
necesită un volum mare de lucrări, dar prezintă dezavantajul că este departe de realitate, deoarece
condiţiile economice, sociale şi politice existente cu doi ani în urmă nu se pot menţine ca atare şi
în anul pentru care se elaborează proiectul de buget.
 metoda majorării (diminuării), care constă în aceea că se iau în considerare
rezultatele exerciţiilor bugetare pe un interval de cinci sau mai mulţi ani consecutivi din perioada
premergătoare anului pentru care se elaborează proiectul de buget. Pe baza acestor date se
determină ritmul mediu din anual de creştere (sau descreştere) a veniturilor şi cheltuielilor
bugetare. Prin aplicarea acestui ritm asupra veniturilor şi cheltuielilor anului bugetar în curs se
determină nivelul veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat pe anul următor. Determinarea
veniturilor şi cheltuielilor prin extrapolarea tendinţelor rezultate din evoluţia indicatorilor aferenţi
perioadei considerate drept bază, este aproximativă, deoarece în fiecare an intervin factori noi care
pot avea o influenţă mai mare sau mai mică asupra bugetului de stat. În plus, procedeul transpune
în viitor influenţele negative ale unor fenomene economico-financiare ce s-au manifestat în anii
care au servit drept bază de calcul.
 metoda evaluării directe, care presupune efectuarea unor calcule pentru fiecare
sursă de venit şi fiecare categorie de cheltuieli. În acest scop, se iau în vedere execuţia preliminată
a bugetului pe anul în curs şi previziunile în domeniul economic şi social pentru anul bugetar
următor. La estimarea veniturilor aferente bugetului pe anul viitor se ţine seama de nivelul acestora
prevăzut pentru anul în curs care se ajustează în funcţie de eventualele modificări ce vor interveni
în legislaţia cu privire la impozite şi alte venituri, precum şi de influenţă a unor factori de natură
economică, socială şi politică ca şi de conjunctura internaţională. Dimensionarea indicatorilor
bugetari se realizează în directă corelaţie cu nivelul produsului intern brut previzionat pentru anul
următor celui în curs, în condiţiile unei rate estimate a inflaţiei şi ale unui nivel previzibil al
cursului de schimb al monedei naţionale. În acest context, o importanţă deosebită prezintă
evaluarea cheltuielilor publice la nivelul necesităţilor anului bugetar următor. Aceasta presupune
o armonizare a solicitărilor de credite bugetare cu posibilităţile economiei reale de a susţine, cu
venituri corespunzătoare, creşterea cheltuielilor publice. Evaluarea cheltuielilor publice nu
înseamnă în mod automat creşterea acestora, ci dimensionarea lor în aşa fel încât, în condiţiile
unor resurse publice insuficiente, deficitul bugetar previzionat să fie suportabil (în limita a 2%-3%
din PIB).
Metoda automată şi cea a majorării (diminuării) nu corespund unei practici bugetare
moderne a cărei cerinţă principală este evaluarea cât mai realistă a nevoilor şi posibilităţilor de
procurare a resurselor publice. Aceste metode au lăsat locul evaluării directe a veniturilor şi
cheltuielilor bugetare. Metoda evaluării directe, deşi este considerată a fi mai aproape de realitate,
totuşi nu asigură o dimensionare riguroasă a indicatorilor bugetari, impunându-se rectificări ale
acestora în timpul execuţiei veniturilor şi cheltuielilor publice.
Metodele clasice de evaluare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare prezintă anumite limite
determinate de volumul insuficient de informaţii şi de imposibilitatea previzionării şi cuantificării
efectelor unor factori ce vor influenţa în viitor economia reală şi financiară a unei ţări. În plus,
metodele clasice nu vizează eficienţa acţiunilor ce se vor realiza cu mijloace bugetare şi nu
urmăresc corelarea cheltuielilor la nivelul tuturor instituţiilor ce concură la realizarea unui anumit
obiectiv din resursele bugetului de stat. În aceste condiţii, multe state au renunţat la unele procedee
tradiţionale de evaluare a cheltuielilor bugetare în favoarea unor metode moderne.
 În practica internaţională s-au structurat două categorii de metode:
 metode de tip american: Planificarea şi programarea sistemului bugetar, Managementul
prin obiective şi Baza bugetară zero;
 metode de inspiraţie franceză: Raţionalizarea opţiunilor bugetare.<
 pornind de la metoda americană, alte ţări cum ar fi: Canada, Marea Britanie, Japonia,
Norvegia, Olanda, unele ţări din America Latină, Israel şi altele au elaborat metode proprii de
raţionalizare a opţiunilor bugetare, adaptate la condiţiile socio-economice specifice fiecărui stat.
Indiferent, însă, de tehnica de dimensionare a cheltuielilor şi de luare a deciziilor cu privire
la utilizarea pe termen scurt, mijlociu sau lung a resurselor statului, practicată în fiecare ţară,
metodele moderne de raţionalizare a opţiunilor bugetare se bazează, în principal, pe analiza cost-
avantaje sau cost-eficacitate, a cărui aplicabilitate este condiţionată de existenţa a două sau mai
multe soluţii de realizare a unui obiectiv, cu costuri diferite. Analiza cost-avantaje reprezintă un
set de tehnici constituite în vederea asigurării unei alocări eficiente a resurselor limitate, în primul
rând între sectorul public şi cel privat şi, în al doilea rând, între diferitele proiecte ale sectorului
public. Această analiză constituie, în fapt, o încercare de a măsura costurile şi câştigurile ce s-ar
degaja ca urmare a unei direcţii alternative de acţiune. Când există un anumit număr de proiecte
de investiţii şi se impune alegerea uneia dintre ele, “agentul raţional” are drept criteriu de selectare
maximizarea utilităţii, optând pentru acel proiect care generează cea mai mare valoare actualizată
a beneficiilor nete, în condiţiile unor resurse limitate. Simplificând, analiza “cost-avantaje”
reprezintă un mod practic de a alege acel proiect care maximizează rezultatele obtenabile cu un
anumit nivel al costurilor, sau conduce la obţinerea aceloraşi efecte cu costuri minime. Metoda
implică evaluarea şi ierarhizarea tuturor costurilor şi beneficiilor relevante.
Utilizarea metodei Planificarea şi programarea sistemului bugetar presupune
identificarea obiectivelor ce urmează a fi îndeplinite pe termen lung, cuantificarea (pe baza unor
calcule specifice) a costurilor şi avantajelor diferitelor programe ce pot fi finanţate de la buget şi
stabilirea unui clasament al acestora în raport de indicatorii de eficacitate. Adoptarea deciziei în
funcţie de ierarhia programelor alternative este considerată a fi criteriul tehnologic, ce înlocuieşte
criteriul politic, în materie de buget.
Metoda permite identificarea ,,opţiunilor verticale”, în cadrul aceluiaşi minister, ţinându-
se seama de specificitatea criteriilor decizionale elaborate, criterii care diferă de la un minister la
altul, în raport de natura cheltuielilor publice(educaţie, sănătate, apărare). Metoda P.P.B.S. nu
permite, însă, formularea ,,opţiunilor orizontale”, adică pe baza ei nu se poate justifica o repartiţie
diferita a creditelor bugetare între ministere (ca de exemplu: credite bugetare mai mari pentru
apărare şi mai mici pentru sănătate etc.). Pentru a asigura o repartizare judicioasă a creditelor pe
ministere, este necesar un criteriu comun de eficacitate, valabil pentru ansamblul ministerelor, ceea
ce este greu de găsit şi aplicat în practică.
Aşadar, în cadrul acestei metode, bugetele ministerelor nu mai sunt prezentate ca o simplă
enumerare de credite bugetare, ci sunt reformulate pe programe în succesiunea ,,structură-
obiective-programe”. Astfel, gestiunea bugetară globală este concepută ca un sistem de subpolitici
optimale.
Esenţa metodei Managementul prin obiective constă în aceea că se pune accentul pe
identificarea finalităţilor sau ţintelor pentru fiecare domeniu de activitate. Fiecare gestionar de
resurse publice defineşte propriile sale obiective contribuind, astfel, la realizarea finalităţilor
propuse. În cadrul unui anumit minister se procedează la rediscutarea şi coordonarea finalităţilor,
obiectivelor şi resurselor. În acest mod, s-a realizat o descentralizare a deciziei, dar au apărut
dificultăţi referitoare la asumarea răspunderii la nivelul noilor centre descentralizate de decizie, la
determinarea precisă a obiectivelor generale ale bugetului.
Metoda Baza bugetară zero reprezintă metoda de programare bugetară practicată în S.U.A.
după 1980, al cărui scop este de a preîntâmpina creşterea excesivă a cheltuielilor bugetare de la un
an la altul. Metoda constă în a alege acea combinaţie de programe care minimizează costurile
determinate de realizarea unui anumit obiectiv şi la un anumit nivel al resurselor posibil de obţinut.
Programarea bugetară prezintă, în acest caz, elemente comune cu planul de afaceri al unei entități
private care-şi propune producerea unor output-uri date, cu costuri minime, în condiţiile
maximizării profitului.
Elaborarea bugetului după această metodă presupune justificarea programelor alternative
bazate pe costuri diferite, inclusiv o bază zero, sau cel mai scăzut nivel de cost la care poate fi
realizat obiectivul propus. Parlamentul reexaminează bugetul, în mod sistematic, la intervale
regulate de timp, ca şi cum s-ar porni de la zero. La fiecare cinci ani se reevaluează fiecare acţiune
şi se rediscută fiecare autorizaţie de program în vederea aprobării. Prin intermediul aşa–numitelor
pachete de decizie sau “pachete program” sunt evaluate rezultatele diferite ce corespund atât unui
nivel dat al costurilor, cât şi al altor niveluri de cost situate sub şi peste nivelul considerat. Pentru
fiecare program se determină nivelul minim al efortului (baza-zero) şi se evaluează consecinţele
reducerii cheltuielilor bugetare la acest nivel minim. Un “pachet de decizie” include: obiectivul
sau rezultatul ce se doreşte a fi obţinut; descrierea programelor şi sub-programelor de realizare a
obiectivului; analiza diferitelor costuri şi avantaje degajate; lista mijloacelor alternative de
realizare a fiecărui obiectiv împreună cu costurile fiecărei alternative, precum şi justificarea
alternativei propuse.
Opţiunea pentru unul sau altul dintre programele propuse depinde de efectele ce pot fi
obţinute la un nivel dat al costurilor. Efectele sunt evidenţiate prin prisma avantajelor directe şi
indirecte, iar costurile sunt estimate la nivelul lor real, inclusiv prin luarea în consideraţie a
costurilor generate de externalităţi. După ce se evidenţiază şi se evaluează atât costurile, cât şi
avantajele corespunzătoare, se procedează la actualizarea beneficiilor nete actuale.
Folosirea metodei se bazează pe identificarea valorii prezente a programelor alternative şi
pe ierarhizarea acestora în raport de două criterii:
 criteriul avantajului (beneficiului) net;
 criteriul raportului avantaj/cost sau al efectului obţinut la unitatea de efort.
Orice proiect pentru care avantajul net este pozitiv sau pentru care raportul avantaj/cost
este mai mare decât unitatea se consideră a fi eligibil pentru finanţare. Selecţia programelor se
efectuează în funcţie de importanţa lor, pe baza criteriilor menţionate şi în limita resurselor
bugetare utilizate la nivelul anului pentru care se elaborează bugetul. Opţiunea pentru unul sau
altul dintre programele propuse depinde de efectele ce pot fi obţinute la un nivel dat al costurilor.
Metoda Raţionalizării Opţiunilor Bugetare a constituit metoda franceză bazată pe analiza
sistemică folosită pentru dimensionarea indicatorilor bugetari, în contextul gestiunii prin obiective
a resurselor publice. Analiza sistemică are drept scop, ca prin reluări succesive să reformuleze
obiectivele şi mijloacele utilizate pentru atingerea lor, permiţând decidentului să aleagă un mod de
acţiune preferenţial dintre mai multe alternative posibile.
Ţinând seama de un număr de restricţii referitoare la caracterul limitat al mijloacelor,
metoda raţionalizării opţiunilor bugetare constă în identificarea şi studierea obiectivelor,
compararea soluţiilor alternative, adoptarea deciziei pe baza analizei cost-avantaje şi controlul
permanent al cheltuirii resurselor. Originalitatea metodei constă în capacitatea de adaptabilitate şi
de reformulare a opţiunilor. Având caracter repetitiv, metoda permite analiza obiectivelor şi
glisarea acestora prin intermediul aşa numitului ,,plan-revolving”.
Demersul logic al raţionalizării opţiunilor bugetare implică selectarea obiectivelor,
alegerea mijloacelor şi controlul rezultatelor. Obiectivele pot fi complexe, incluzând activităţi
specifice unui întreg minister, dar şi punctuale pe segmente precise de activitate. Realizarea
programelor aprobate presupune întocmirea bugetului-program şi includerea, în fiecare an, a
creditelor necesare realizării obiectivului ales, în bugetul corespunzător anului respectiv
(bugetizarea).
Controlul rezultatelor are drept scop aprecierea măsurii în care obiectivele selectate au fost
realizate sau nu. Se întocmesc diverse tablouri de bord care pun în evidenţă ansamblul
operaţiunilor efectuate, diferitele categorii de costuri, indicatorii de eficacitate care permit
măsurarea gradului de concretizare a obiectivului atins, indicatorii de mijloace, care reflectă
resursele antrenate etc.
În cazul apariţiei unor distorsiuni promotorii programelor trebuie să identifice cauzele
nerealizărilor (erori de gestiune, mijloace insuficiente, obiective nerealiste etc.) şi totodată au
posibilitatea să refacă în sens invers drumul parcurs pentru a reexamina ansamblul programului şi
gestiunea acestuia.
Cu toate avantajele ce decurg din determinarea opţiunilor bugetare pe baza criteriilor
economice, nici în ţările de origine, nici în ţările care le-au adoptat şi adaptat nu s-a reuşit
generalizarea metodelor moderne de elaborare a indicatorilor bugetari.