Dissertação de Mestrado em Administração Estratégica

i
A AGÊNCIA REGULADORA ANS À LUZ DA ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA GERENCIAL PROPOSTA PELO PLANO DIRETOR DA
REFORMA DO APARELHO DO ESTADO
Maurício de Oliveira Pinheiro
Salvador - Bahia
2006
Mestrado em Administração Estratégica
A AGÊNCIA REGULADORA ANS À LUZ DA ADMINISTRAÇÃO

Maurício de Oliveira Pinheiro
Dissertação de mestrado apresentada ao Programa de

Pós-graduação em Administração Estratégica da
Universidade Salvador - UNIFACS como parte dos
requisitos necessários à obtenção do título de Mestre em
Administração.
Orientadora: Profa. Dra. Élvia Miriam Cavalcanti Fadul
Salvador
Março de 2006
PINHEIRO, Maurício.
A Agência Reguladora ANS à luz da administração pública gerencial proposta pelo Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Maurício de Oliveira Pinheiro. Salvador, 2006.
Dissertação (Mestrado em Administração) –

Universidade Salvador, Departamento de Ciências Sociais Aplicadas 1, 2006.
Orientador: Elvia Fadul
1. Gestão Pública Gerencial. 2. Agência reguladora. 3. Administração – Teses.

I. Fadul, Elvia (Orient.). II. Universidade Salvador. III. Título
MAURÍCIO DE OLIVEIRA PINHEIRO
A AGÊNCIA REGULADORA ANS à LUZ DA ADMINISTRAÇÃO

Dissertação para obtenção do grau de Mestre em Administração.
Salvador - agosto de 2006.
Banca Examinadora:
ELVIA FADUL
Doutora em Urbanismo
UNIFACS
MÔNICA MAC-ALLISTER
Doutora em Administração
UNIFACS
FLORENCE CAVALCANTI H. P. DE FREITAS

Doutora em Administração
FACULDADE JORGE AMADO
À minha família e minha esposa, pela paciência e
compreensão que tiveram ao longo destes dois
anos com as minhas ausências.
AGRADECIMENTOS
À minha orientadora professora Elvia Fadul, que com sua orientação clareou
o caminho quando este era confuso, organizou as idéias quando estas se
misturavam, e, principalmente, pela paciência.
À professora Mônica Mac-Allister, pelas críticas construtivas, sugestões

pertinentes e disponibilização de materiais, que foram fundamentais para tornar
possível a realização deste trabalho.
Às secretárias do mestrado, Danila e Márcia, pelo apoio fundamental.
A todos os amigos e colegas do STAFF CONSULTORES EMPRESARIAIS,

pelo apoio e compreensão.
“É melhor tentar e falhar, que se preocupar e ver a vida passar.
É melhor tentar ainda em vão, que se sentar fazendo nada até o
final. Eu prefiro na chuva caminhar, que em dias tristes em casa
me esconder. Prefiro ser feliz, embora louco, que em
conformidade viver...” (Martin Luther King).
RESUMO
PINHEIRO, Maurício. A agência reguladora ANS à luz da administração pública

gerencial proposta pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.
Dissertação (Mestrado em Administração) – Programa de Pós-Graduação em
Administração, Universidade de Salvador – UNIFACS, Salvador, 2006.
Com a “crise fiscal” vivida pelo Estado nas décadas de 80 e 90 e a

conseqüente escassez de recursos para investimento, os governantes foram buscar
ferramentas de gestão no setor privado, objetivando principalmente um aumento de
eficiência. Em razão disto e com a justificativa das disfunções geradas pela gestão
pública burocrática, que tem ênfase no controle dos processos, o Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado de 1995 propôs,a partir de uma reforma
administrativa, a implantação da Administração Pública Gerencial, que tem como
fundamento uma maior autonomia de gestão para o administrador público e ênfase
no controle dos resultadosTambém criou alguns institutos antes desconhecidos no
ordenamento jurídico brasileiro, tais como as agências reguladoras e os contratos
de gestão. Como a criação da ANS contemplou estes dois principais institutos, esta
dissertação analisa a agênciaagência e os relatórios de resultados apresentados por
esta, como prestação de contas dos contratos de gestão assinados com o Ministério
da Saúde, à luz do paradigma pós-burocrático proposto pelo plano diretor.
.
PALAVRAS-CHAVE: Administração pública gerencial; contrato de gestão;

agênciaagências reguladoras; reforma administrativa.
ABSTRACT
PINHEIRO, Maurício. Regulating Agency - ANS: the light of the managemental

public administration proposal for the Managing Plan of the Reformation of the
Device of the State. Dissertação (Mestrado in Administration) - Program of Pós-
graduation in Administration, Universidade Salvador - UNIFACS, Salvador, 2006.
With the "fiscal crisis" lived by the State in the decades of 80 and 90 and
consequence scarcity of resources for investment, the governing had been to search
tools of management in the private sector, objectifying an increase mainly of
efficiency. In reason of this and with the justification of the disfunction generated for
the bureaucratic public administration, that has focus of control in the processes, the
Managing Plan of the Reformation of the Device of the State of 1995 considered,
from an administrative reform, the implantation of the Managemental Public
Administration, who has as bedding a bigger autonomy of management for the public
administrator and focus of the controls in the results, and before created some
unknown justinian codes in the Brazilian legal system, such as the regulating agency
and contracts of management. As the creation of the ANS contemplated these two
main justinian codes, this dissertação analyzes the agency and the reports of results
presented for this as rendering of accounts of contracts of management signed with
the Health department the light of the after-bureaucratic paradigm considered by the
managing plan.
KEY-WORDS: Managemental public administration; management contract;

agency regulating; administrative reform
LISTA DE ILUSTRAÇÕES:
Figura 1: Formas de propriedade e de administração

Figura 2: Estrutura funcional e objetivos específicos
Figura 3: Numero de operados do setor classificado por segmento.
Figura 4: População de beneficiários
Figura 5: Recursos financeiros mobilizados, em R$ bilhões.
Figura 6: Hospitais (próprios e credenciados / referenciados)
Figura 7: Organograma da ANS
Figura 8: Metas de acompanhamento do contrato de gestão 2000/2001
Figura 9: Avaliação do cumprimento das metas do contrato de gestão 2000/2001
Figura 10: Avaliação da execução dos indicadores de execução
Figura 11: Contrato de gestão 2002/2004 - Indicadores de desempenho e
respectivas metas
Figura 12: Execução mensal acumulada dos Indicadores de desempenho
Figura 13: Gráfico do índice de execução do contrato de gestão 2002/2004
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS:
ANATEL - Agência Nacional de Telecomunicações

ANEEL - Agência Nacional de Energia Elétrica
ANP - Agência Nacional do Petróleo
ANS - Agência Nacional de Saúde Suplementar
CEPA - Comissão de Estudos e Projetos Administrativos
CONANGE - Conselho Nacional de Auto-Regulamentação das Empresas
de Medicina de Grupo
CONSU - Conselho de Saúde Suplementar
COSB - Comissão de Simplificação Burocrática
DESAS - Departamento de Saúde Suplementar
DASP - Departamento Administrativo do Serviço Público
FGV - Fundação Getúlio Vargas
FHC - Presidente Fernando Henrique Cardoso
MARE - Ministério da Administração e Reforma do Estado
MS - Ministério da Saúde
PDRAE - Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
PrND - Programa Nacional de Desburocratização
PROCON - Procuradoria do Consumidor
SUDENE - Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste
SUS - Sistema Único de Saúde
SUSEP - Superintendência Nacional de Seguros Privados
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO................................................................................ 13
2. O PLANO DIRETOR DA REFORMA DO APARELHO DO
ESTADO - PDRAE (1995).............................................................. 21
2.1. Histórico das Reformas do Estado no Brasil................. 21
2.2. O modelo clássico de burocracia de Max Weber e a
dita evolução para o Paradigma pós-burocrático
proposto no PDRAE...................................................... 28
2.3. O Aparelho do Estado, seus setores, suas formas de
propriedade e de administração conforme o PDRAE... 36
2.4. O Setor das Atividades Exclusivas e seus objetivos.... 41
2.5. O Contrato de gestão como controle a posteriori........ 43
3. AS AGÊNCIAS REGULADORAS................................................... 47
3.1. Origens e marco regulatório........................................ 47
3.2. Funções e Natureza...................................................... 50
3.3. Independência e controle.............................................. 54
4. A AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR – ANS...... 58
4.1. O histórico da regulação da saúde complementar no
Brasil e a Criação da ANS............................................. 58
4.2. Uma Avaliação dos Contratos de Gestão assinados
entre a ANS e o Ministério da Saúde e os Relatórios
de resultados................................................................. 69
5. CONCLUSÃO................................................................................. 82
REFERÊNCIAS.................................................................................... 88
ANEXO A – Lei criadora da ANS......................................................... 94
ANEXO B – Contrato de gestão 2000/2001........................................ 111
13
1 INTRODUÇÃO
Escrever sobre as mudanças administrativas do Estado Brasileiro, em
especial sobre a proposta de transição para o novo paradigma pós-burocrático ou
Administração Pública Gerencial como solução para a ineficiência e a morosidade
do mesmo em uma dissertação de mestrado apresentou-se num primeiro momento
como um tema de amplitude e pretensão extremas.
Mas, com o amadurecimento da idéia e uma avaliação do instrumento que propôs
essa transição, o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) de
1995, que, com a finalidade de implementar esse novo paradigma, introduziu
algumas figuras institucionais antes desconhecidas ao ordenamento jurídico
brasileiro, decidi levar avante minha pesquisa. Dentre essas figuras, as principais
são as agências reguladoras, que se tornaram, combinadas com a forma de controle
a posteriori dos seus resultados a partir das metas e indicadores impostos no
contrato de gestão – outro importante instrumento introduzido - , assinado entre as
Agências reguladoras e o Ministério do Núcleo Estratégico, o maior símbolo da
gestão pós-burocrática e, conseqüentemente, tema desta dissertação.
Desde que as primeiras Nações tomaram forma de Estado e organizaram
seus governos, passou-se a questionar a necessidade de resolver o problema da
sua capacidade gerencial e tornar a administração pública mais moderna e eficiente
a partir de reformas administrativas.
Mas a primeira reforma administrativa estrutural efetiva ocorreu na segunda
metade do século XIX, com a substituição da Administração Patrimonialista pela

14
Administração Pública Burocrática, defendida pelo mesmo Weber como o modelo
ideal. A primeira, Max Weber (1982) definia como uma forma de dominação onde o
aparelho de Estado funciona como uma extensão do poder soberano: os servidores
possuem status de nobreza real e os cargos funcionam como prendas, gerando
nepotismo e corrupção.
A partir da década de 70, transformações profundas se processaram na
sociedade, e se aceleraram nas décadas de 80 e 90, causando mudanças nos
cenários nacional e internacional. Transformações essas de caráter social,
econômico, político, tecnológico e principalmente financeiro, que levaram os
Estados a uma crise de endividamento (BRESSER PEREIRA, 1996). Essa crise
ficou conhecida popularmente, como “crise fiscal” e, por esse motivo, ocorreram
mudanças nas lógicas orçamentárias e no papel de prestador de serviços assumido
pelos Estados com maior ou menor potência, de acordo com o grau de
desenvolvimento nacional e seu peso na economia internacional.
Em diversos países, durante toda a década de 80, surgiram inúmeros
questionamentos sobre a necessidade de redução do tamanho do Estado,
buscando uma modernidade e agilidade na prestação dos serviços públicos como
solução para a dita “Crise fiscal” . Bresser Pereira (2001a, pag.20).
Segundo KETTL
Os cidadãos reclamavam da burocracia estatal que não funcionava; da

inflexibilidade que ninguém conseguia alterar; dos programas e
organizações que se superpunham e impossibilitavam a coordenação; dos
organismos públicos, que pareciam mais interessados em promover seus
próprios negócios do que em servir aos cidadãos. (KETTL, 2001, pág, 79)
Visando ajustar-se a esse novo contexto e vencer sua morosidade e
ineficiência, e, conseqüentemente, eliminar o ceticismo do cidadão sobre sua

15
capacidade em administrar a sociedade e satisfazer suas crescentes e complexas
necessidades, os Estados procederam a adaptações e propostas de modernização
das suas gestões. Foi o que ocorreu com o Reino Unido, a Nova Zelândia e a
Austrália, os quais deram inicio a um processo, articulando em torno da redução da
dimensão dos gastos do aparelho estatal, que nada mais era que a busca da
racionalidade e da eficiência do setor privado.
Acompanhando essa mesma onda, em 1979, o Brasil deu início ao seu
Programa Nacional de Desburocratização, que buscava a simplificação dos
processos, eliminação das informações desnecessárias, a melhoria do atendimento
ao cidadão e ações de desestatização, com a diminuição da intervenção direta na
economia.
Mas, foi em 1995, influenciado pela publicação Reinventing Government e a
adoção do National Performance Review pelo governo Clinton nos Estados Unidos,
e defendendo o esgotamento do modelo burocrático (OSBORNE e GAEBLER,
1995), que o governo de Fernando Henrique Cardoso propôs e aprovou o Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), com o qual definiu a
implantação no Brasil desse novo paradigma denominado Administração Pública
Gerencial. Ela tinha como fundamento a liberdade de ação dos governantes e o
conseqüente desvio do foco de controle do processo para o resultado.
Este novo paradigma (BRASIL, 2005), que era defendido como uma nova
onda de renovação e transformação, fazia parte de uma corrente que tentava
equiparar ou transferir os modelos e ferramentas de gestão das organizações
privadas para as públicas, buscando o máximo de eficiência, eficácia e

16
produtividade, além de uma redefinição e configuração do papel do Estado, no que
toca à sua relação com a ordem econômica, e de seu aparelho com a sociedade,
propondo uma estrutura mais ágil e resolutiva para decisões, com maior condição
para a implementação das leis e políticas, limitando as funções de produtor de bens
e serviços e definindo modalidades de regulação por delegação de poderes a
autarquias autônomas.
Foi fundamentado nisso que o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado (PDRAE) definiu os setores do Estado, suas formas de propriedades e de
administração e seus objetivos. Estabeleceu também a estratégia de transição para
a reforma da administração pública brasileira, com ênfase principalmente na
dimensão institucional-legal, evitando assim rupturas institucionais.
Passados dez anos de aprovação do Plano Diretor da Reforma do Aparelho
do Estado (PDRAE), chegou o momento de verificar se os objetivos traçados estão
sendo cumpridos, principalmente no que se refere à eficiência dos controles a
posteriori, fundamento da Administração Pública Gerencial. E sendo assim, este é o
objetivo desta dissertação. Como é inviável avaliar todos os setores classificados no
plano, e, segundo Gil (2002): “A delimitação do problema guarda estreita relação
com os meios disponíveis para investigação”, este estudo se limitará à análise do
setor de Atividades Exclusivas, especificamente os controles a posteriori da
regulação do setor de saúde suplementar pela ANS - Agência Nacional de Saúde
Suplementar, que no Brasil influencia a vida de aproximadamente um quarto da
população brasileira, e que movimenta recursos anuais estimados em 23 bilhões de
reais.
17
Para Cervo e Bervian (1996, pág. 66), o primeiro passo a ser dado pelo
pesquisador após a escolha e delimitação do assunto, é a formulação do problema,
definido como "[...] uma questão que envolve intrinsecamente uma dificuldade
teórica ou prática, para a qual se deve encontrar uma solução" e este deve ser
enunciado no formato de pergunta, conforme Boaventura, (2004): “o problema deve
ser formulado como pergunta: essa é a maneira mais fácil e direta de formular um
problema”. Sendo assim, este estudo tem como problema o seguinte
questionamento: Até que ponto é possível verificar se a gestão pública
gerencial preconizada no PDRAE vem sendo implementada na ANS?
Este estudo tem caráter exploratório e foco na linha de pesquisa Inovações
em Gestão Pública e Desenvolvimento Regional. Em um trabalho de caráter
exploratório, alguns autores consideram que a utilização de hipóteses não é
necessária, o que não é o caso deste estudo, que considera as seguintes
premissas:
a. A “crise fiscal” e a escassez de recursos públicos para investimentos, tornam a
saída do Estado do setor de produção de bens e serviços irreversível;
b. A regulação do mercado por agências autônomas e independentes é uma
exigência destes novos entrantes e investidores que vão cobrir a saída do
Estado do setor de produção de bens e serviços; e;
c. O controle a posteriori é fundamental para a implementação efetiva da
Administração Pública Gerencial, proposta no Plano Diretor de Reforma do
Aparelho do Estado.
18
Alicerçado nestas premissas, o objetivo geral desta dissertação é verificar, a
partir da análise dos contratos de gestão assinados entre a ANS e o Ministério da
Saúde e os seus respectivos relatórios de resultados apresentados pela agência, a
implementação do novo paradigma gerencial proposto no PDRAE.
E tem como objetivos específicos:
1. Entender a formulação do PDRAE e, conseqüentemente, o paradigma pós-
burocrático preconizado por ele à luz das reformas administrativas ocorridas na
administração pública brasileira.
2. Entender o PDRAE no que se refere à criação das Agências Reguladoras.
3. Avaliar a estrutura e o funcionamento da ANS com relação às propostas do
PDRAE, especificamente no que tange os contratos de gestão, como formas de
controle de resultados, princípio fundamental da Administração Pública
Gerencial.
Com caráter exploratório, a dissertação iniciou-se com as pesquisas
bibliográfica e documental que, de acordo com Gil (2002), se caracterizam.
respectivamente, pelo levantamento de dados a partir do material já publicado sobre
o tema, tais como livros, artigos de periódicos e materiais disponíveis na internet; e
a partir de materiais que não receberam qualquer tratamento analítico, como por
exemplo, documentos técnicos elaborados por órgãos governamentais e leis. O
método utilizado busca explicitar o tema em estudo, e analisá-lo comparativamente
ao contexto que se procurou evidenciar.

19
Para responder o problema acima proposto, serão analisados:
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado e quais os objetivos
traçados para o setor de Atividades Exclusivas;
As Agências Reguladoras, seu poder regulatório e sua autonomia;
O contrato de gestão como controle a posteriori;
Os dispositivos legais de regulação do setor de saúde suplementar, a ANS, os
objetivos traçados pelo contrato de gestão imposta a esta pela administração
central e por fim os relatórios de resultados.
Visando a uma melhor abordagem do assunto, esta dissertação foi dividida
em cinco capítulos, descritos a seguir.
O primeiro capítulo desta dissertação é esta introdução que oferece um
panorama geral do trabalho desenvolvido, o contexto e as premissas em que se
alicerçam os objetivos e a questão a ser respondida.
No segundo capítulo é apresentado um panorama histórico das reformas
administrativas ocorridas ou simplesmente planejadas para o Estado no Brasil até o
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado de 1995, de onde é extraída: a)a
dita proposta de evolução da Administração Pública Burocrática para o Paradigma
Pós-Burocrático; b) a definição dos setores do Estado e seus Objetivos; c) o
contrato de gestão como controle de resultados.
No terceiro capítulo são estudadas as origens, funções, independência e
controles que regem as agências reguladoras no Brasil e no mundo.

20
O quarto é um capitulo de analise e avaliação, e inicia-se com um
levantamento histórico da regulação do setor de saúde suplementar até a criação da
Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS. Analisa os contratos de gestão
assinados com o Ministério da Saúde, ministério do núcleo estratégico ao qual a
agência está subordinada, e os respectivos relatórios de resultados apresentados
confrontados com os indicadores contratados.
No quinto e ultimo capitulo é feita a conclusão com a resposta da questão
levantada e dos objetivos propostos.

21
2 O PLANO DIRETOR DA REFORMA DO APARELHO DO ESTADO -

PDRAE (1995)
Este capítulo tem a finalidade de entender o contexto e a formulação do
PDRAE, a partir de uma visão histórica das reformas do Estado no Brasil. As
definições do plano para os setores do Aparelho do Estado, suas formas de
propriedade e de administração e seus objetivos, e em especial o setor de
atividades exclusivas onde se enquadram as agências reguladoras objeto deste
trabalho.
Faz também um paralelo entre o modelo clássico de administração pública
burocrática de Weber e a proposta de administração pública gerencial. E por fim
analisa os fundamentos do contrato de gestão como forma de controle a posteriori.
2.1 Histórico das Reformas do Estado no Brasil
Uma breve passagem pelo histórico das reformas do Estado no Brasil é
fundamental para compreender os objetivos e o contexto com que foi implementado
o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 2005), objeto deste
estudo, com a descrição dos conceitos e objetivos propostos em seu documento
original e por seu idealizador Bresser Pereira.
Da proclamação da independência em 1822 até 1930, o Estado Brasileiro
possuía uma administração pública centralizada e caracterizada pelo
“patrimonialismo”, que, segundo Max Weber (1982), é um modelo de gestão
marcado pela não separação da res publica (bens públicos) da res principis (bens
22
do príncipe), onde o Estado funciona como uma extensão do poder do soberano e
os cargos públicos são equivalentes a títulos de nobreza, que podem ser
transferidos hereditariamente e a conseqüência disto são corrupção e nepotismo
(GUERREIRO RAMOS, 1984).
Com a corrupção e o nepotismo incipiente na Administração Pública do Brasil
proveniente de uma cultura patrimonialista herdada do Império, a partir dos anos 30
o Governo de Vargas, por intermédio de Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes,
empreendeu a implantação da uma Administração Pública Burocrática, o que foi
considerado a primeira reforma administrativa no Brasil, com a implementação de
um processo de racionalização que se traduziu no surgimento das primeiras
carreiras burocráticas e a adoção do concurso como forma de acesso ao serviço
público.
Em 1936, ano marcado por um Estado Intervencionista e Administrativo, foi
editada a Lei Nº. 284, que criou o Conselho Federal do Serviço Público Civil, um
órgão colegiado com a finalidade de coordenar e disciplinar a administração de
pessoal e as atividades meio do setor público (orçamento, material, comunicação e
organização). Este Conselho Federal do Serviço Público Civil, em 1938,
transformou-se no Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) que
tinha o objetivo de realizar a modernização administrativa, pautando suas políticas
na teoria da administração científica de Taylor e Fayol e no modelo weberiano de
burocracia, tendendo à racionalização mediante a simplificação e padronização dos
procedimentos, estruturas e métodos. Com orientação para a departamentalização
e o formalismo técnico, esses ideais do DASP prolongaram-se até meados da
década de 80.
23
Entre os anos de 45 a 63 as propostas de reformas não se concretizaram.
Apenas algumas ações que se caracterizavam pelo estabelecimento de estruturas
paralelas como comissões de estudos e grupos de trabalhos, principalmente as do
Governo de Juscelino Kubitschek, tomaram corpo, destacando-se entre elas:
1. A elaboração de anteprojeto de reforma geral da Administração Pública Federal,
no qual citava-se a descentralização;
2. Criação da Comissão de Simplificação Burocrática (COSB), objetivando reformas
globais com a criação de meios para a descentralização dos serviços públicos e
a fixação de responsabilidades e prestação de contas para as autoridades;
3. Criação da Comissão de Estudos e Projetos Administrativos (CEPA), visando
mudanças nos processos administrativos e reformas empresariais;
4. Criação do Conselho do Desenvolvimento, órgão centralizador da política
econômica;
5. Criação do Conselho de Políticas Aduaneiras e da SUDENE;
6. Criação da Escola Brasileira de Administração Pública, vinculada à Fundação
Getúlio Vargas (FGV).
A criação de grupos de estudos objetivando a reforma do Estado foi o forte
desse período, sendo que em 1963, foram criados vários grupos que tinham entre
os principais objetivos a reorganização ampla e geral da estrutura e das atividades

24
do Estado; a expansão e o fortalecimento do sistema de méritos; e, a definição de
normas para a aquisição de materiais e serviços.
Após o golpe de 64, os governos militares intensificaram ainda mais o
centralismo político e o intervencionismo do Estado no setor produtivo, operando
principalmente com a expansão da administração indireta através do Decreto-Lei Nº.
200 de 1967, que incluía:
O Planejamento, descentralização, delegação de autoridade, coordenação e

controle;
A Expansão das empresas estatais (sociedades de economia mista e empresas

públicas), de órgãos independentes (fundações públicas) e semi-independentes
(autarquias);
O Fortalecimento e expansão do sistema de méritos;
As Diretrizes para o plano de classificação de cargos;
A Reorganização administrativa; e
A flexibilização das relações de trabalho, permitindo a contratação de pessoal

por intermédio da Consolidação das Leis do Trabalho.
Em termos gerais este decreto favoreceu a uma maior independência das
estruturas descentralizadas em relação ao poder central, o que ocasionou a
formação de quadros burocráticos paralelos e altamente qualificados, a que se deu
o nome de tecno-burocracia, contrastando com o núcleo tradicional da
administração direta.
25
Naqueles mesmos governos militares os processos de reforma foram
influenciados por duas tendências: a de concentração e centralização de poderes e
recursos no nível federal e a descentralização administrativa, objetivando as
funcionalidades das organizações públicas em relação às demandas econômicas
nacionais.
Após o Decreto-Lei Nº. 200/67, outro advento que merece destaque é a
instituição do Decreto 83.740 de 1979 que criou o Programa Nacional de
Desburocratização (PrND). Entre o ano de sua instituição até 1981, esse programa
procurou a simplificação dos processos, procedimentos, documentos e decretos.
A partir de março de 1981, influenciado pela conjuntura econômica agravada
por duas crises do petróleo (1974 e 1979), eclodiu um endividamento internacional
que levou os Estados a promoverem ajustes fiscais e a busca por um Estado
Mínimo. O PrND dirigiu suas ações para um Programa de Desestatização com foco
no paradigma neoliberal que visava os seguintes objetivos:
Redução da interferência do governo na atividade do cidadão e do empresário;
Fortalecimento do sistema de livre empresa e a consolidação da grande empresa

privada nacional;
Diminuição do excessivo crescimento da administração indireta, descentralizada

que era incentivada pelo Decreto-Lei No. 200/67, através de contratos com
empresas privadas capacitadas;
Contenção da criação indiscriminada de empresas públicas, favorecendo e

recomendando a transferência para o setor privado.
26
Ou seja, o desafio era a instalação de um sistema administrativo que
possibilitasse ao país o uso efetivo dos seus recursos e conseqüentemente a
aceleração do desenvolvimento; todas as ações rumavam em direção a uma
administração pública gerencial.
Mas, em 1988, em função de atitude clientelista e defensiva da alta
burocracia, a promulgação da Constituição paralisou toda a transição rumo a uma
administração pública gerencial e trouxe um retrocesso sem precedentes para a
gestão pública, quando promoveu um engessamento do aparelho estatal ao atribuir
às fundações, autarquias e empresas públicas praticamente, as mesmas regras
burocráticas rígidas adotadas pelo núcleo estratégico central.
Mergulhado em uma crise fiscal sem precedentes desde os anos 70,
paralisado pela rigidez dos procedimentos e pelo excesso de normas e
procedimentos, e também influenciado pela publicação Reinventing Government
(GAEBLER e OSBORNE, 1995) e a adoção do National Performance Review pelo
governo Clinton nos Estados Unidos, o governo de Fernando Henrique Cardoso
pregando o esgotamento do modelo burocrático, em 1994 criou a Secretaria de
Reforma do Estado, no âmbito do Ministério da Administração e Reforma do Estado
(MARE), que desenvolveu, em 1995, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado. Este introduz uma série de diretrizes a serem desenvolvidas dentro da
Administração Pública Brasileira, visando a implantação de uma cultura “gerencial”
ou “pós-burocrática”.
27
Os argumentos utilizados para justificar esta mudança de rumo foram:
1. Existia uma crise no Estado por força do modelo de desenvolvimento adotado
por governos anteriores, que desviou o Estado das suas funções básicas para
ampliar sua presença no setor produtivo, o que teria acarretado uma
deterioração dos serviços públicos e o agravamento da crise fiscal, tendo por
conseqüência a elevação da inflação e uma ameaça para a estabilidade
econômica do País conseguida com o Plano Real;
2. A elevação do custo da máquina pública diagnosticada como sendo resultado
dos benefícios a servidores públicos e dos excessivos controles, controles a
priori característicos da administração burocrática consolidados na Constituição
de 1988. Esses benefícios e controles estariam emperrando e reduzindo a
eficiência da administração, fazendo com que o Estado se voltasse para si
mesmo e para os interesses corporativos dos funcionários públicos.
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, além dos argumentos
citados acima para a implantação no Brasil deste novo paradigma denominado
“Administração Pública Gerencial”, classificou-o como uma nova onda de renovação
e transformação que daria mais liberdade de ação aos governantes e
conseqüentemente mais eficiência, pois desviava o foco de controle do processo
para o resultado, ou seja, este modelo seria uma evolução do modelo clássico,
“Administração Pública Burocrática”, de Max Weber.
Com esta definição e uma análise do histórico das reformas administrativas
ocorridas no Brasil, pode-se identificar que PDRAE nada mais é que uma proposta
28
de retorno, após a paralisação e o retrocesso ocorrido com a promulgação da
Constituição Federal de 1988, à evolução que vinha ocorrendo na Administração
Pública Brasileira rumo a uma gestão gerencial. Outro ponto importante na definição
supracitada e extraída do PDRAE, é a de que a gestão pública gerencial é tida como
uma evolução modernizada da administração pública burocrática com uma mudança
no foco do controle, que sai do processo e vai para o resultado, o que acarretaria
uma maior liberdade de ação e discricionariedade para o gestor público.
2.2 O modelo clássico de burocracia de Max Weber e a dita evolução para o

Paradigma pós-burocrático proposto no PDRAE
Para avaliar se o paradigma Pós-Burocrático corresponde a uma evolução
real da gestão pública, é fundamental compreender os conceitos e princípios,
ditados pelo sociólogo e economista político alemão Max Weber (1982), um dos
fundadores da sociologia moderna, sendo que uma de suas principais contribuições
foi o estudo do poder e sua correlação com a dominação e a legitimidade, no qual
ele define três formas de se exercer legitimamente o poder político. São elas: a
dominação tradicional, a dominação carismática e a dominação racional-legal.
Para Weber (1982), só um instrumento consegue definir sociologicamente o
Estado: a força. Pois este reivindica para si, como a fonte legitima de toda
dominação, o monopólio da violência e da utilização da força física ou material. A
legitimidade da dominação é o motivo que explica por que um determinado número
de pessoas obedece às ordens de alguém, conferindo-lhe poder. Para Weber,
existem três formas de dominação: a carismática, a tradicional e a racional-legal.

29
A dominação carismática é o poder sem base racional. Tem sua origem no
“carisma” de um líder que mantém o seu poder enquanto seus seguidores
reconhecerem nele forças extraordinárias. Isto poderá desaparecer a qualquer
momento. Esta dominação não pode ser delegada nem transferida por herança, e
sua irracionalidade, instabilidade e arbitrariedade chocam-se diretamente com as
bases do conceito de organização.
A dominação tradicional é aquela baseada no tradicionalismo, na “santidade”
da tradição, e distingue-se por dois tipos básicos: o patriarcalismo e o
patrimonialismo. Típicos do patrimonialismo são os privilégios, as honrarias e o
favoritismo; a dominação patriarcal tende a transformar-se na patrimonial.
Finalmente, a dominação racional-legal, também denominada de burocrática,
é aquela cuja legitimidade se baseia em normas legais racionalmente definidas.
Três características básicas traduzem este caráter racional. São sistemas formais,
impessoais e dirigidos por profissionais.
O formalismo do sistema burocrático parte do fato de que a autoridade deriva
de normas racionais, que definem com precisão as relações de mando e
subordinação, distribuindo as atividades de forma sistemática. A administração é
formalmente planejada, organizada e com sua execução realizada de forma escrita.
As normas conferem à pessoa investida de autoridade o poder de coação e meios
capazes de impor disciplina. Ou seja, ela se baseia no Direito.
A dominação racional-legal caracteriza-se pela existência de normas legais e
abstratas, que condicionam o exercício do poder político do ponto de vista da

30
legitimidade e pela existência de um corpo administrativo profissional, do ponto de
vista organizacional. Este é o fundamento da gestão pública burocrática descrita por
Weber. São características desse tipo de gestão:
O Fformalismo, representado por regras abstratas às quais estão vinculados os
detentores do poder político, os profissionais técnicos administrativos e os
dominados, legitimando as ordens e as ações que não ultrapassem a ordem
jurídica impessoal que as sustenta;
A impessoalidade, que é uma relação de autoridade entre posições ordenadas
sistematicamente de modo hierárquico por esferas de competência claramente
definidas, por uma elevada divisão do trabalho e por uma precisa separação
entre a pessoa e o cargo no sentido de que os funcionários não possuam, a
título pessoal, os recursos administrativos, dos quais devem prestar contas, e
não possam apoderar-se do cargo como uma propriedade sua;
O profissionalismo, formado pelo corpo burocrático e constituído
contratualmente por indivíduos profissionais e independentes, que exerçam
suas funções de modo continuado e com base em documentos escritos, e que,
em virtude das especificações técnicas e das qualificações escolares pelas
quais são selecionados e oportunamente promovidos e recebem uma
remuneração financeira.
Para Weber (1982) a burocracia está fundamentada na razão e no Direito e
por esse motivo é tido como um tipo ideal.

31
A divisão racional do trabalho, outra característica que o mesmo autor
determina como fundamental para a implementação da Administração Pública
Burocrática, é representada pela distribuição em diferentes atividades, de acordo
com os objetivos a serem atingidos e com a finalidade da busca da eficiência. Esta
divisão deve ser impessoalmente realizada e a autoridade e as responsabilidades
estão vinculadas ao cargo e não ao administrador burocrático, que deve administrar
com imparcialidade e objetividade.
Max Weber (1982) não pretendeu com isso definir como devem ser as
organizações, mas descreveu apenas o tipo ideal puro, sem apresentar conotações
de valor e julgamentos, simplesmente tecendo observações. Isso fica claro quando
ele especifica como a burocracia moderna deve funcionar:
1. Por leis e normas administrativas;
2. Hierarquia firmemente ordenada com postos de mando e subordinação;
3. Baseada em documentos escritos;
4. Treinamento especializado e completo;
5. Capacidade funcional;
6. Avaliação de desempenho com regras.
Enquanto Weber (1982) analisou a organização burocrática do ponto de vista
das conseqüências desejadas (funções), Merton (1978) a estudou tanto a partir do
enfoque das conseqüências previstas (desejadas) quanto das conseqüências
imprevistas (indesejadas).
32
Segundo Merton (1978), não existe uma organização plenamente racional,
pois como é operada por homens, a burocracia sofre transformações, que ele
denomina de disfunções, indicando as seguintes como principais: a rigidez das
normas que de meios transformam-se em fins (objetivos), passando a ser absolutas;
a categorização do processo decisório, que engessa as soluções alternativas;
rigidez de comportamento; exagerado apego aos regulamentos; excesso de
formalismo; conflito com o público; auto-proteção, resistência à mudança; e conflitos
políticos internos.
Mas estas disfunções identificadas pelo autor deverão ser corrigidas como
forma de perseguir o tipo ideal e puro de Weber, tido como o estado da arte,
formado por normas racionais previamente definidas, com divisão e
profissionalização do trabalho, tendo como fim a eficiência, objetivo de qualquer
organização, seja ela pública ou privada, e não utilizadas como justificativas para
mudanças.
Influenciado por argumentos como: Disfunções da Administração Burocrática,
que ficaram caracterizadas como ineficiências do modelo burocrático; a expansão
das funções econômicas e sociais do Estado; a necessidade de reduzir custos e
aumentar a qualidade dos serviços com desenvolvimento de uma cultura gerencial
nas organizações públicas, emerge, na segunda metade do século XX, o paradigma
da Administração Pública Gerencial, proposta do Plano Diretor de Reforma do
Aparelho do Estado, que assim a define:
Constitui um avanço e até um certo ponto um rompimento com a

administração pública burocrática. Isto não significa, entretanto, que negue
todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial
está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns
33
dos seus princípios fundamentais, como a admissão, segundo rígidos

critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de
remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o
treinamento sistemático. A diferença fundamental está na forma de controle,
que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e
não na rigorosa profissionalização da administração pública, que continua
um princípio fundamental” (BRASIL, 1995).
A administração pública gerencial é inspirada na administração de empresas
privadas e a diferença principal entre ela e a burocrática seria a forma de controle,
que deixaria de focalizar os processos (meios) e se concentraria nos resultados
(fins). Mas essa inspiração deve levar em consideração a finalidade e a forma de
aquisição dos produtos e serviços cuja finalidade no setor privado é o lucro, e o
mercado se encarrega de controlar os custos, a qualidade e a eficiência através da
livre escolha e dos pagamentos diretos; no setor público, entretanto, a finalidade é o
interesse público, que é difuso e de difícil delimitação, e os serviços e produtos são
fornecidos sem uma contrapartida direta, mas derivados de impostos e contribuições
compulsórias recolhidos com antecipação.
Os defensores deste novo modelo de gestão pública gerencial justificam-no
fazendo criticas ao modelo de administração pública burocrática, fundamentando-se
nas suas disfunções relacionadas por Merton (1978) e que tem, como a principal
delas, a confusão do interesse público com o interesse do próprio Estado como um
processo de afirmação de poder. Ou seja, os resultados do Estado são
considerados bons, não quando as necessidades do cidadão estão sendo
atendidas, e sim quando os processos administrativos estão sob controle e são
seguros.
34
Como um dos precursores e defensores do modelo de gestão pública
gerencial no Brasil e idealizador do PDRAE, o ex-Ministro Bresser Pereira aponta as
seguintes ações para implantação deste modelo:
a. Orientação da ação do Estado para o cidadão-usuário ou cidadão-cliente;
b. Ênfase no controle dos resultados através dos contratos de gestão (ao invés de
controle dos procedimentos);
c. Fortalecimento e aumento da autonomia da burocracia estatal, organizada em

carreiras de Estado, com valorização do trabalho técnico e a participação
conjunta com os políticos e a sociedade, da formulação e gestão das políticas
públicas;
d. Separação entre as secretarias formuladoras de políticas públicas, de caráter

centralizado, e as unidades descentralizadas, executoras dessas mesmas
políticas;
e. Distinção de dois tipos de unidades descentralizadas: as agências executivas,

que realizam atividades exclusivas de Estado, por definição monopolistas, e os
serviços sociais e científicos de caráter competitivo, em que o poder de Estado
não está envolvido;
f. Transferência para o setor público não-estatal dos serviços sociais e científicos

competitivos;
g. Adoção cumulativa, para controlar as unidades descentralizadas, por meio dos

seguintes mecanismos:
i) Controle social direto;
ii) Contrato de gestão em que os indicadores de desempenho sejam

claramente definidos e os resultados medidos;
iii) Formação de quase-mercados em que ocorre a competição administrada.

35
h. Terceirização das atividades auxiliares ou de apoio, que passam a ser licitadas

competitivamente no mercado.
Todas estas ações transmitem as características principais do que seria uma
gestão pública, através do novo paradigma gerencial. Mas podem resumir-se em
dois pontos chaves principais que seriam:
A autonomia na gestão dos recursos financeiros, materiais e humanos, para o
alcance dos objetivos pretendidos; e,
O Controle a posteriori dos resultados
Esses dois pontos podem ser descritos como uma solicitação de carta branca
pelo gestor público a serem cobrados só após a conclusão das ações, o que pode
ser tarde demais.
Esse modelo de gestão pública gerencial é proposto como um novo
paradigma, uma mudança de rumo, mas absorve todos os princípios fundamentais
do modelo burocrático, que são imprescindíveis para o gerenciamento, tais como: a
admissão segundo critérios rígidos de méritos; sistema estruturado e universal de
remuneração, carreira e avaliação de desempenho; e treinamento sistemático.
Como a busca pela racionalidade e eficiência são objetivos fundamentais dos dois
modelos, e o formalismo das leis e normas, definidas a priori, é indispensável na
estrutura do Estado Democrático de Direito, pode-se questionar: que novo
paradigma é esse?
36
2.3 O Aparelho do Estado, seus Setores, suas Formas de Propriedade e de

Administração conforme o PDRAE.
Conceituadas as duas formas de Administração Pública mais relevantes, que
são a Burocrática e a Gerencial, onde a primeira, embora sofrendo de excesso de
formalismo e da ênfase no controle dos processos, tem como vantagens a
segurança e a efetividade das decisões, e a segunda caracteriza-se
fundamentalmente pela administração por resultados e o controle a posteriori, o
Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, com o objetivo de "reconstrução
da administração pública em bases modernas e racionais" (BRASIL, 2005),
classificou os Setores do Aparelho do Estado e definiu quais as formas de
propriedade e de administração pública seriam mais eficientes para cada um dos
setores.
O PDRAE identificou e classificou quatro setores do aparelho do Estado. São
eles:
1. Núcleo Estratégico. Corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que
define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. É, portanto, o
setor onde as decisões estratégicas são tomadas.Corresponde aos poderes
Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no poder executivo, ao
Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores
diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas.
2. Atividades Exclusivas. É o setor em que são prestados serviços que só o Estado
pode realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado - o
poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos: a cobrança

37
e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social básica, o serviço de
desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de
trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio
ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes,
etc.
3. Serviços não Exclusivos. Corresponde ao setor onde o Estado atua
simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas. As
instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Este, entretanto, está
presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como os
da educação e da saúde, ou porque possuem “economias externas” relevantes,
na medida que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses
serviços através do mercado. As economias produzidas imediatamente se
espalham para o resto da sociedade, não podendo ser transformadas em lucros.
São exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de
pesquisa e os museus.
4. Produção de Bens e Serviços para o Mercado. Corresponde à área de atuação
das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o
lucro que ainda permanecem no aparelho do estado como, por exemplo, as do
setor de infra-estrutura. Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor
privado para realizar o investimento, seja porque são atividades naturalmente
monopolistas, nas quais os controles via mercado não são possíveis, tornando-
se necessário, no caso de privatização, a regulamentação rígida. Classificados
os setores do Estado, o PDRAE determinou qual o tipo de Administração
Pública mais adequada para cada um deles. O núcleo estratégico, em que o

38
essencial é a correção das decisões tomadas, com fundamento no princípio
administrativo fundamental da legalidade, o plano definiu como mais adequado
um misto de administração pública burocrática e gerencial.
No setor das atividades exclusivas e de serviços competitivos ou não
exclusivos, o importante é a qualidade e o custo dos serviços prestados aos
cidadãos. O princípio correspondente é o da eficiência, ou seja, a busca de uma
relação ótima entre qualidade e custo dos serviços colocados à disposição do
público. Logo, a administração deve ser necessariamente gerencial. O mesmo se
diga, obviamente, do setor das empresas, que, enquanto estiverem com o Estado,
deverão obedecer aos princípios gerenciais de administração.
Outra distinção que o PDRAE define como fundamental para a
implementação de uma reforma administrativa eficaz seriam as formas de
propriedade para cada um destes setores previamente definidos. São eles:
Propriedade Estatal, onde o direito sob os bens patrimoniais e a
responsabilidade por seus funcionários cabe ao Estado.
A Propriedade Privada, em que o direito e as responsabilidades cabem à
sociedade civil; e
Propriedade Pública Não-Estatal, definida pelo capitalismo contemporâneo
como uma terceira forma, intermediária e extremamente relevante e direcionada
para as organizações sem fins lucrativos, que não são propriedade de nenhum
39
indivíduo ou grupo e estão orientadas diretamente para o atendimento do
interesse público.
O tipo mais indicado para cada setor do aparelho do Estado depende da sua
necessidade de ter ou não um maior controle do seu poder coercitivo. No Núcleo
Estratégico e nas Atividades Exclusivas de Estado, onde o poder extroverso é
exercido plenamente pelo Estado, a propriedade deve ser necessariamente Estatal.
Já para o setor dos Serviços não-exclusivos ou competitivos do Estado, a
propriedade ideal é a Pública Não-Estatal, ou seja, não deve ser estatal porque aí
não se exerce o poder de Estado, como também não deve ser a propriedade
privada, porque se trata de um tipo de serviço por definição subsidiado. Na
propriedade pública não-estatal é mais fácil exercer o controle social direto por meio
dos conselhos de administração destas organizações. Nesse setor goza-se de uma
autonomia administrativa muito maior do que aquela possível dentro do núcleo
central do Aparelho do Estado. Em compensação, seus dirigentes são chamados a
assumir uma responsabilidade maior, em conjunto com a sociedade, na gestão da
instituição.
No setor de produção de bens e serviços para o mercado, dada a
possibilidade de coordenação via mercado, a propriedade privada é a regra. E só
justificaria a propriedade estatal, neste setor, se não existissem capitais privados
disponíveis para o investimento ou no caso de um monopólio natural, e, mesmo
assim, a gestão privada tenderia a ser a mais adequada, se implementado um
sistema seguro de regulação.

40
Para ilustração e melhor entendimento da relação entre os setores, às formas
de propriedade e os tipos de administração pública, o PDRAE (BRASIL, 2005)
vislumbrou o seguinte quadro:
Formas de propriedade e de administração
FORMA DA PROPRIEDADE FORMA DE

ADMINISTRAÇÃO
Estatal Pública Privada Burocrática Gerencial
Não Estatal
NÚCLEO ESTRATÉGICO
Legislativo, Judiciário,
Presidência, Cúpula dos
Ministérios, Ministério
Público
ATIVIDADES
EXCLUSIVAS
Regulamentação,
Fiscalização, Fomento,
Segurança Pública
Seguridade Social Básica
SERIÇOS NÃO
Publicização
EXCLUSIVOS
Universidades, Hospitais,
Centros de Pesquisa,
Museus
PRODUÇÃO PARA O Privatização
MERCADO
Empresas Estatais
2.4 O Setor das Atividades Exclusivas e seus Objetivos
O Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado traçou objetivos
específicos para cada um dos setores por ele classificados, abrangendo todos os
setores do Estado:
41
Estrutura Funcional e Objetiva Específicos
Garantir o aumento da efetividade.

Modernizar a administração burocrática mediante políticas
de profissionalização de carreiras e salários, concursos
anuais, programas de educação continuada, fomento da
NÚCLEO ESTRATÉGICO cultura de avaliação de desempenho.
(Formulação e Decisão Política) Desenvolver a capacidade de gerir contratos com agências
autônomas responsáveis pelas atividades exclusivas de
Estado, bem como com as Organizações Sociais.
Transformar em agências autônomas as entidades
(fundações e autarquias) com poder de Estado, geridas por
contratos de gestão, com autonomia para gerenciar os
recursos humanos e financeiros à sua disposição e
ATIVIDADES EXCLUSIVAS condicionados ao cumprimento de objetivos/resultados e ao
(Execução de Políticas Públicas) acompanhamento de indicadores de desempenho.
Promover a aplicação de mecanismos de formulação e de
avaliação de políticas públicas que priorizem a participação e
o controle social.
Transferir serviços para o Terceiro Setor ou entidades sem
ATIVIDADES NÃO EXCLUSIVAS fins lucrativos e de direito privado com autorização específica
(Alternativa para a do Congresso Nacional para formalizar contratos e alocar
“publicização” da prestação de recursos públicos.
serviços públicos nas áreas, Garantir autonomia e responsabilização aos gerentes.
hospitalar, cultural, de educação Promover o controle social sobre os serviços;
universitária e de pesquisa Manter financiamento público e auferir recursos oriundos de
científica). serviços próprios e doações.
Aumento da eficiência e da qualidade dos serviços.
Continuidade do processo de privatização.
SETOR DE PRODUÇÃO PARA O Reorganizar e fortalecer as entidades de regulação dos
MERCADO monopólios naturais e dos privatizáveis.
(Produção de Bens) Implantar contratos de gestão nas empresas nacionais.
Para o setor das Atividades Exclusivas, o qual é o objeto de estudo deste
trabalho e onde se enquadram as agências reguladoras, que são espécies de
autarquias especiais investidas de poder público, que regulam e controlam
determinadas atividades, sejam elas serviços públicos ou atividades eminentemente
econômicas, mas com o objetivo de direcionar as atividades destes para finalidades
públicas sociais, traçadas nos planos de governo. Os objetivos são os seguintes
(BRASIL, 2005):
1. Transformar as autarquias e fundações que possuem poder de Estado em
agências autônomas, administradas segundo um contrato de gestão; o dirigente

42
escolhido pelo Ministro segundo critérios rigorosamente profissionais, mas não
necessariamente de dentro do Estado, terá ampla liberdade para administrar os
recursos humanos, materiais e financeiros colocados à sua disposição, desde
que atinja os objetivos qualitativos e quantitativos (indicadores de desempenho)
previamente acordados;
2. Para isso, substituir a administração pública burocrática e rígida voltada para o
controle a priori dos processos, pela administração pública gerencial, baseada
no controle a posteriori dos resultados e na competição administrada.
3. Fortalecer práticas de adoção de mecanismos que privilegiem a participação
popular tanto na formulação quanto na avaliação de políticas públicas,
viabilizando o controle social das mesmas.
Em uma avaliação dos objetivos supracitados pode-se verificar que o item de
número 2 (dois) é o foco deste trabalho.
2.5 O Contrato de Gestão como Controle a Posteriori
Em função da autonomia administrativa e financeira das Agências
Reguladoras, um dos principais problemas que necessitavam ser solucionados seria
o conflito de competência entre estes órgãos e o Núcleo Estratégico ou Poder

43
Executivo Central quanto à fixação de políticas públicas para o setor regulado. E
isso ocorria muito menos em decorrência de supostas ausências de dispositivos
legais do que em decorrência da deficiência de infra-estrutura dos órgãos centrais,
que, conforme o PDRAE, são legalmente competentes para fixar as diretrizes das
políticas públicas.
Foi o art. 37, § 8º, da Constituição Federal, acrescido pela Emenda
Constitucional nº 19/98, que integrou a figura do contrato de gestão em nosso
ordenamento jurídico-constitucional, com a finalidade de dar relativa imunidade à
arena político-partidária, o que seria uma adaptação do modelo contemporâneo de
regulação da economia, e um meio de controle das políticas publicas pelo núcleo
central.
Esta nova figura acrescida no ordenamento jurídico brasileiro foi conceituada
nos termos da Lei nº 9.637/98, que assim a prescreve:
Art. 5º. Para os efeitos desta Lei, entende-se por contrato de gestão o
instrumento firmado entre o Poder Público e a entidade qualificada como
organização social, com vistas à formação de parceria entre as partes para
fomento e execução de atividades relativas às áreas relacionadas no artigo
1º.
Art. 6º. O contrato de gestão, elaborado de comum acordo entre o órgão ou
entidade supervisora e a organização social, discriminará as atribuições,
responsabilidades e obrigações do Poder Público e da organização social.
Parágrafo único. O contrato de gestão deve ser submetido, após aprovação
pelo Conselho de Administração da entidade, ao Ministro de Estado ou
autoridade supervisora da área correspondente à atividade fomentada.
Art. 7º. Na elaboração do contrato de gestão, devem ser observados os
princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade,
economicidade e, também, os seguintes preceitos:
I - especificação do programa de trabalho proposto pela organização social,
a estipulação das metas a serem atingidas e os respectivos prazos de
execução, bem como previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação
de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de qualidade e
produtividade;
II - a estipulação dos limites e critérios para despesa com remuneração e
vantagens de qualquer natureza a serem percebidas pelos dirigentes e
empregados das organizações sociais, no exercício de suas funções.
44
Parágrafo único. Os Ministros de Estado ou autoridades supervisoras da

área de atuação da entidade devem definir as demais cláusulas dos
contratos de gestão de que sejam signatários.
Os órgãos ou entidades da Administração Indireta podem ter a sua
autonomia ampliada em função da celebração de contratos de gestão com o Poder
Executivo central, cabendo à lei dispor sobre o prazo do contrato, os controles e
critérios de avaliação de desempenho, os direitos e responsabilidades dos dirigentes
e a remuneração do seu pessoal (MOTTA, 2003). Vejamos:
Art.37, § 8°. A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e

entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante
contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que
tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou
entidade, cabendo à lei dispor sobre: I – o prazo de duração do contrato; II –
os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e
responsabilidade dos dirigentes; III – a remuneração do pessoal.
Em função disso pode-se evidenciar em relação aos contratos de gestão
duas características essenciais colocadas pela Constituição Federal (art.37, § 8º):
1. A configuração como um instrumento consensual, e, conseqüentemente,
voluntário, de Administração Pública;
2. O seu efeito ampliativo, jamais restritivo, da autonomia da entidade da
Administração Indireta que celebra o contrato com o Poder Executivo central.
Ora, diante dessas imposições constitucionais o manejo dos contratos de
gestão em relação às agências reguladoras deve ser feito com redobrada cautela.
Deve-se evitar que, em um desvio de finalidade legislativa, o contrato de gestão seja
imposto de forma coercitiva, já que, como denota a doutrina, “[...] a característica

45
essencial desse novo modelo consiste na relativa igualdade entre as partes, o que
se reflete na necessidade de negociação e formulação de estimativas conjuntas”.
A obrigatoriedade do contrato de gestão não restringiu a autonomia. E a
atribuição das agências reguladoras teria o papel de substituto da extinção da
garantia dos mandatos dos seus dirigentes, que continuariam nas agências
reguladoras, mas com a sua atividade limitada pelo contrato de gestão ditado pelo
Executivo central. Nos termos em que se encontra no Anteprojeto, o contrato de
gestão representaria portanto um verdadeiro cavalo de Tróia na autonomia
reforçada das agências reguladoras por violar as duas características que a ele são
constitucionalmente impostas:
a. A consensual/livre negociação, com a possível conseqüência de, malsucedida a

negociação, não ser celebrado o contrato; e;
b. O imprescindível efeito ampliativo da autonomia das entidades contratantes.
A utilização de um meio (contrato de gestão) que constitucionalmente tem um
fim (aumento da autonomia), que é conseqüentemente o de alcançar melhores
resultados.
Esse Contrato de concepção pública é um instrumento de supervisão de
política pública executada por órgão ou entidades descentralizadas e de forma
delegada pelo núcleo estratégico, na medida em que vincula a disponibilização dos
recursos ao atingimento de metas públicas. Enquanto instrumento-chave que regula
o relacionamento entre ministérios e entidades (estatais ou não-estatais) executoras
de atividades sob sua supervisão destinada, ajuda principalmente, a:

46
Clarificar o foco da instituição, interna e externamente;
Oferecer uma base para efetuar um paralelo entre o atual e o desejado

desempenho da instituição;
Definir níveis de responsabilidade e responsabilização;
Possibilitar os controles sociais, por resultado e por comparação com outras

instituições.
O Contrato de Gestão é um compromisso institucional firmado entre o Núcleo

Estratégico do Estado, representado por seus ministérios e uma entidade pública
estatal autônoma, podendo ser uma agência executiva ou uma agência reguladora
ou uma entidade não-estatal qualificada como Organização Social. Ele deve ser um
documento flexível e dinâmico. Flexível, porque seu conteúdo deve comportar
ajustes decorrentes de situações peculiares. Dinâmico, porque tem de espelhar a
realidade na medida em que se sujeita a modificações em seus objetivos e metas
conforme o contexto das políticas publicas para as quais está orientado.
Esses contratos deverão conter as seguintes partes básicas:
Disposições estratégicas: objetivos da política pública à qual se referem a missão,

os objetivos estratégicos e as metas institucionais com seus respectivos planos
de ação;
Indicadores de desempenho;
Definição de meios e condições para execução das metas;
Sistemática de avaliação.
Toda esta estrutura tem como única finalidade à imposição de uma cultura
gerencial onde a delegação de autonomia visa a maximização dos resultados a
partir de metas previamente impostas por um contrato de gestão e um controle a
posteriori.
47
3 AS AGÊNCIAS REGULADORAS
Compreender a origem e a formação das agências reguladoras, como
também suas funções, natureza e independência, traçando um paralelo com o
planejado no PDRAE, é o objetivo deste capitulo.
3.1 Origens e Marco Regulatório
A interferência do Estado, no agir dos indivíduos com o intuito de controlar ou
mesmo dirigir, com maior ou menor interferência, dependendo do pensamento
dominante, é inquestionável. E mesmo quando não assume esse papel com
exclusividade, assume a obrigação de coordenar e regular os outros agentes
influenciadores, sempre objetivando o interesse coletivo.
A reforma regulatória teve início nos Estados Unidos, disseminando-se por
alguns países europeus, e, mais recentemente, entre os países subdesenvolvidos,
atuando sobre setores vitais para a economia e para a sociedade, caracterizando-se
tanto por atrair como por contrariar interesses públicos e privados, e pela adoção de
novas formas de gestão. Existem, por exemplo, nos Estados Unidos, 70 entidades
do gênero, uma por Estado, e as restantes federais (VILLELA, 1999).
Essas novas instituições têm a função de monitoração e autorização do
funcionamento das atividades consideradas de relevância pública e têm o arbítrio
para estruturar preços e intervir na qualidade dos serviços por meio de ações
regulatórias, que incluem normas, portarias, regulamentos formais e informais
(NUNES, 1999), sempre abrangendo três dimensões, que são:

48
1. Econômica, com intervenções em formação de preços, competição, “saúde”
financeira, etc;
2. Social, com intervenções na provisão de bens públicos e na proteção do
interesse publico;
3. Administrativa, com intervenções nos mecanismos burocráticos, eliminando
formalidades desnecessárias, simplificando as necessárias, e promovendo a
transparência.
Essa teoria do “Estado regulador” contemporâneo é caracterizada pela não-
intervenção direta na atividade econômica e marcado pela crescente tendência de
“desgovernamentalização da atividade reguladora”, estabelecendo a separação de
funções entre tarefas de orientação política da economia e as de regulação, estas
exercidas por autoridades acentuadamente independentes do Governo.
A opção por um Estado-Regulador implica em aprimorar o seu quadro técnico
e a adoção de instrumentos que visem atender aos objetivos que se propõe atingir.
A regulação tem como fundamento a predominância das regras públicas em
detrimento das privadas, e não pode tratar apenas da simples constituição de um
conjunto de normas impostas à atividade econômica, mas deve cuidar para que
mecanismos regulatórios sejam estabelecidos com clareza e transparência, a fim de
assegurar uma adequada prestação de serviços públicos por parte dos agentes
privados.
O surgimento das Agências de Regulação foi conseqüência de uma profunda

49
mudança na relação do aparelho estatal com a sociedade, particularmente com a
ordem econômica. Até então, o Estado assumia a exploração de atividades
econômicas relevantes ou essenciais e a política de preços era definida no ambiente
político. Eram avaliados fatores que não levavam em conta os interesses
específicos do setor regulado, gerando a instabilidade e inviabilizando as ações
privadas nos setores sujeitos à intervenção estatal. Esta intervenção estava
centrada na supremacia do interesse público sobre os interesses privados e não no
equilíbrio específico do setor sob intervenção, de vez que seus objetivos eram de
natureza geral.
As agências reguladoras são espécies de autarquias especiais, com relativa
independência e autonomia dos Poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário; têm
funções normativas, administrativas e quase-jurisdicionais; pertencem à
Administração indireta com personalidade jurídica de Direito Público, e regulam e
controlam determinadas atividades, sejam elas serviços públicos, sejam atividades
eminentemente econômicas.
No Brasil o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, com a
justificativa de garantir a governança por meio de novos modelos de financiamento,
organização e gestão, com uma maior descentralização das funções do Estado,
limitando assim suas ações às atividades exclusivas, reservando as não-exclusivas
ao setor público não-estatal e a produção de bens e serviços à iniciativa privada,
prescreveu este “novo” modelo de Estado que demandou para o setor das
atividades exclusivas a criação das agências regulatórias – classificadas pelos
teóricos como um novo poder entre os poderes:

50
Agências são entidades híbridas. Meio Estado meio Sociedade. Sua identidade é
ainda precária. São, por um lado, híbridas de funções legislativas, executivas, e
judiciárias, como se fossem um quarto poder emergente que anuncia uma maneira
nova de olhar a coexistência entre os poderes tradicionais: o legislativo, o executivo,
o judiciário. As funções das agências, de fato, usurpam parte das funções típicas de
cada um dos poderes tradicionais (NUNES, 1999).
3.2 Natureza e Função
No plano jurídico formal, as Agências Reguladoras no Brasil têm natureza
igual às velhas e conhecidas autarquias, pessoas jurídicas de direito público, agora
com nova roupagem e, dotadas de um grau maior de independência em relação ao
poder central, daí a qualificação de “especial” que lhes é conferida pelas leis
instituidoras, e, segundo a Professora Maria Sylvia Di Pietro (2000), as agências
estão sendo criadas como autarquias de regime especial por que:
Sendo autarquias, sujeitam-se: às normas constitucionais que disciplinam

esse tipo de entidade. O regime especial vem definido nas respectivas leis
instituidoras, dizendo respeito, em regra, à maior autonomia em relação à
Administração Direta; a estabilidade de seus dirigentes, garantida pelo
exercício de mandato fixo, que eles somente podem perder nas hipóteses
expressamente previstas, afastada a possibilidade de exoneração ad nutum;
o caráter final de suas decisões, que não são passíveis de apreciação por
outros órgãos ou entidades da Administração Pública.
Quase na mesma linha da ilustre professora da USP, Marcos Augusto Perez
(1998) sustenta que as agências:
[...] foram concebidas como organismos independentes e autônomos em

relação à estrutura tripartite de poderes estatais. Para elas se delegavam
funções de cunho legislativo (função reguladora), judicial (função
contenciosa) e administrativo (função de fiscalização). A idéia que presidiu à
criação dessas entidades era dotar o Estado de órgãos que possuíssem
agilidade, especialidade e conhecimento técnico suficientes para o
direcionamento de determinados setores da atividade econômica,
segmentos estes que potencialmente representariam uma fonte de
constantes problemas sociais. [...] As agências reguladoras são, em
essência, organismos típicos do “estado de bem-estar”, voltados a monitorar
a intervenção da Administração no domínio econômico, atividade que
realizam através do poder regulamentar que lhes é atribuído, mas também
através de função contenciosa e de fiscalização.
51
Já para o Prof. Arnoldo Wald e Luiza Rangel Moraes (1999), as agências
reguladoras são:
[...] organismos constituídos pelo Poder Público, para normatizar, aplicar as

normas legais, regulamentares e contratuais da atividade sob sua tutela,
outorgar e rescindir os contratos de concessão, bem como fiscalizar os
serviços concedidos, além de funcionar, em muitos casos, como instância
decisória dos conflitos entre as empresas concessionárias e os usuários.”
Destoante e levemente cético em relação à suposta inovação que
representaria essas agências, o Professor Celso Antonio Bandeira de Mello, (2000),
critica os atributos dessas novas entidades, afirmando que:
[...] independência administrativa, ausência de subordinação hierárquica e

autonomia administrativa, são elementos intrínsecos à natureza de toda e
qualquer autarquia, nada acrescentando ao que lhes é inerente. Assim, nisto
não há peculiaridade nenhuma; o que pode ocorrer é um grau mais ou
menos intenso destes caracteres.
No exercício de suas funções regulatórias, as Agências reúnem os seguintes
poderes:
a) Normativo: comandos gerais para o setor regulado, complementando a
legislação existente;
b) De outorga: emissão, obedecendo às políticas públicas aplicáveis ao setor, de
licenças, autorizações, injunções, com vistas a franquear ou interditar o exercício de
uma atividade regulada a um particular;
c) De fiscalização: seja pelo monitoramento das atividades reguladas ou pela
aferição das condutas dos regulados, buscando impedir o descumprimento de
regras ou objetivos regulatórios;

52
d) Sancionatório: aplicar advertências, multas ou mesmo cassações de licenças e
obrigar o particular a reparar um consumidor ou corrigir os efeitos de uma conduta
lesiva a algum valor ou interesse tutelado pelo regulador;
e) De conciliação: conciliar ou mediar interesses de operadores regulados,
consumidores isolados ou em grupos ou ainda de agentes econômicos que se
relacionam com o setor regulado, embora no âmbito da cadeia econômica;
f) De recomendação: subsidiar, orientar ou informar o poder político,
recomendando medidas ou decisões a serem editadas no âmbito das políticas
públicas.
Em suma, trata-se de pessoas jurídicas de direito público, espécie do gênero
autarquia, às quais são conferidas as funções de regulamentação, fiscalização e
decisão em caráter descentralizado no âmbito de determinado setor da atividade
econômica e social de grande interesse público. Por serem autarquias, devem ser
criadas por lei, como determina o art. 37, XIX da Constituição Federal. Em razão do
princípio da simetria, sua extinção também só pode acontecer através de lei
específica e por motivos de interesse público.
3.3 Independência e controle
A idéia fundamental que norteou o surgimento das agências reguladoras foi a
de se criar um ente administrativo técnico altamente especializado e, sobretudo,
impermeável às injunções e oscilações típicas do processo político, as quais, como

53
se sabe, influenciam sobremaneira as decisões dos órgãos situados na cadeia
hierárquica da Administração.
Para tanto, concebeu-se um tipo de entidade que, embora mantendo algum
tipo de vínculo com a Administração Central, tem em relação a ela um acentuado
grau de autonomia.
A independência constitui um requisito essencial para as agências
reguladoras, e a ela é delegada a partir dos instrumentos jurídicos que as criaram.
Mas esta independência só se concretiza se a agência detiver meios e instrumentos
para exercer suas funções com rigor e transparência, que assegurem à sociedade
que os objetivos da regulação continuam sendo públicos.
A independência deve manifestar-se com relação a todos os interesses
envolvidos com a atividade regulatória. Mas do ponto de vista jurídico e institucional,
é perante os órgãos do governo que a independência se mostra mais polêmica.
A independência das agências deve existir em duas dimensões distintas, mas
que se complementam. São elas:
1. Independência orgânica: no exercício das suas atividades-fim, a Agência
deverá dispor de mecanismos que evitem sua subordinação à vontade
política do poder central para além das metas, objetivos e princípios
constantes das políticas públicas estabelecidas para o setor. A independência
orgânica serve para assegurar ampla autonomia no manejo dos instrumentos

54
regulatórios e se compõe a partir da estabilidade dos dirigentes e da não-
subordinação hierárquica das Agências ao Poder Executivo central.
2. Independência administrativa: ou de gestão, busca dotar o agente
regulador de recursos e instrumentos a fim de que exerça suas atividades
sem necessidade de recorrer ao poder central. Ela se traduz nos seguintes
mecanismos:
a) Autonomia de gestão: dotar a Agência da capacidade de organizar e
gerir seus orçamentos, alocando os recursos disponíveis nas atividades
que o órgão entenda serem prioritárias e necessárias ao bom exercício de
suas competências. Isso evita contingenciamentos ou cortes
orçamentários que sejam feitos para atender a objetivos de política
monetária ou fiscal. E também torna incompatível a previsão de contratos
de gestão como, por exemplo, ocorre no caso da Agência Nacional de
Energia Elétrica (ANEEL) conforme artigo 7º, da Lei nº 9.427/96;
b) Autonomia financeira: garante que os recursos financeiros necessários à
atividade da Agência não estarão subordinados à gestão do Tesouro. Ou
seja, independerão da boa vontade do poder central. A pior captura que
pode ocorrer a uma Agência é aquela que engessa suas funções por falta
de meios adequados ao seu exercício, transformando-a num simulacro;
c) Liberdade para organizar seus serviços: o órgão regulador é que
determina, internamente, como serão alocadas as competências e
atribuições dos agentes para o exercício das atividades regulatórias. Inclui

55
a prerrogativa de organizar-se funcionalmente e de distribuir-se
regionalmente. E, ainda, a liberdade de optar por firmar contratos ou
convênios para obter o concurso de terceiros;
d) Regime de pessoal compatível: em função da natureza das suas
atividades, nas Agências haverá três ordens de regime de pessoal, pois
não tem sentido que os dirigentes dos órgãos de regulação tenham
estabilidade (mandatos - só podem ser afastados por justa causa) e os
demais agentes sejam demissíveis por ato de vontade, quer dos dirigentes
das Agências, quer (o que é pior) da Administração Central (governo).
Mas, autonomia e independência não significam falta de controle ou liberdade
total. Como qualquer outro órgão público, as Agências Reguladoras estão limitadas
principalmente pelos princípios da Administração Pública, explicitamente ou
implicitamente definidos na Constituição. Confrontar qualquer um deles configura
desvio de finalidade e conseqüentemente abuso de poder, atitude inconcebível em
um Estado democrático, e, dependendo do ato, sendo motivo até de prisão segundo
a nova lei de responsabilidade fiscal.
O princípio da legalidade, tido pelos doutrinadores como o início de tudo, está
claramente definido como obrigatório no Art. 37 da Carta Magna, para toda
administração pública. Isto significa a subordinação por conformidade do agente ou
administrador público à lei, ou seja, só é permitido ao agente ou administrador
público aquelas condutas que estão previamente autorizadas pela lei, visando
também os objetivos pré-definidos Este é o fundamento do Estado de Direito, onde
quem governa são as leis e não os homens, diferente das pessoas de direito
56
privado, em que tudo que não é proibido é permitido, para o agente público só é
permitido o que está previamente autorizado na lei.
O desempenho administrativo público está inteiramente subordinado à norma
jurídica, aí incluidos principalmente os ordenamentos constitucionais, o que é
claramente definido por Carrazza (1986):
O legislador, ao elaborar a lei, deve, obviamente, obedecer à Constituição, não

nos demoraremos, porém, em demonstrar esta acaciana verdade. O que
queremos enfatizar é que não é só ele que deve fazê-lo. Mais até que o
legislador, o administrador público e o juiz – por não serem senhores, mas
servidores da lei – estão intensamente subordinados à Constituição, inclusive a
seus magnos princípios. É a ela, antes da própria lei, que devem mirar;
enquanto desempenham suas relevantes funções.
Ou seja, as Agências Reguladoras devem seguir estritamente as leis e, como
tal, estão sujeitas a todos os princípios constitucionais da administração pública tais
como: legalidade, celeridade, finalidade, razoabilidade, impessoalidade,
imparcialidade, publicidade, moralidade e economicidade.
Os órgãos encarregados de fiscalizar as ações das agências reguladoras são:
O Poder Legislativo, quanto ao orçamento, por meio dos tribunais de contas;
O Poder Executivo, quanto ao cumprimento dos Contratos de Gestão; e
O Poder Judiciário, quanto ao cumprimento do principio da legalidade, que

pode ser acionado pelo Ministério Público.
Para que não haja um desvio de finalidade, um dos requisitos fundamentais
para legitimar a regulação é a capacidade técnica do órgão regulador, pois quanto
mais as Agências dominarem os códigos, as necessidades e as possibilidades do

57
setor regulado, mais a regulação será eficiente e menores serão os problemas de
comunicação entre regulador e regulados.
A capacitação técnica deve ser perseguida já no recrutamento de dirigentes e
funcionários, levando em consideração capacidade específica, conhecimento
técnico e, eventualmente, experiência no setor regulado. Ademais, a Agência deve
manter-se permanentemente atualizada e informada, dispondo de meios e
instrumentos não só para exigir dos regulados informações e conhecimentos, como
também disponibilizar estudos, consultorias e pesquisas a seu pessoal, para que ele
seja permanentemente incentivado e treinado.
Neste novo contexto de transformações no papel do Estado e da intervenção
regulatória, as Agências Reguladoras não foram criadas com o intuito de subtrair
dos governantes eleitos a prerrogativa de interferir nas políticas públicas, mas não
de maneira impositiva e sim mediante critérios de mediação, ponderação e
prudência.
Pois, muitas vezes as pressões que recaem sobre os governantes levam à
necessidade de dar respostas rápidas à demanda da mídia ou de setores da
sociedade, mas existem interesses e direitos dos operadores privados atuantes no
setor, com contratos firmados, licenças expedidas e investimentos já realizados que
devem ser respeitados, a menos que se opte por rupturas institucionais, o que não
guarda muita relação com um regime democrático, como também os interesses de
grupos de consumidores mais organizados ou mobiliados. E há a própria
preservação do sistema regulado, objetivo do qual não se pode descurar, sob pena
de sérios prejuízos para a própria sociedade.

58
4 A AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR – ANS
Uma dissertação só se completa com o capítulo de levantamento, análise e
avaliação dos dados a que se propôs. Este capitulo tem esta função. Sendo assim,
o seu objetivo é demonstrar o contexto de criação e estrutura da ANS, os contratos
de gestão assinados com o Ministério da Saúde e os respectivos relatórios de
resultado apresentados como prestação de contas dos indicadores contratados.
4.1 O histórico da regulação da saúde complementar no Brasil e a Criação
da ANS
Antes da criação da ANS, o setor de saúde suplementar atuou por mais de 30
anos sem nenhum tipo de controle do Estado e conseqüentemente sem nenhum
tipo de registro formal de suas atividades que pudesse subsidiar o conhecimento
sobre este mercado. Mesmo sendo um setor formado por quatro importantes
segmentos de prestação de seguro saúde como:
I. Medicina de Grupo – Opera com os chamados convênios médico-

hospitalares, em que podem ser identificados três diferentes tipos:
As operadoras que não possuem rede própria;
As que possuem rede própria;
As associadas a hospitais filantrópicos.
II. Cooperativas – Além dos serviços dos próprios cooperados, operam os
chamados convênios médico-hospitalares, com rede própria crescente;

59
III. Autogestão – Sistema fechado com público específico, vinculado a empresas
- públicas e privadas – ou a sindicatos e associações, igualmente
subdivididas entre aquelas que operam a assistência através de
departamentos próprios dessas companhias e aquelas que a operam através
de entidades vinculadas; e
IV. Seguradoras – Além do seguro-saúde propriamente dito, sujeito à
regulamentação específica, operam produtos com todas as características de
planos privados de assistência à saúde na forma da legislação.
Fora da esfera de controle do Estado, e mesmo influenciando a vida de
aproximadamente um quarto da população brasileira e movimentando recursos
anuais estimados em 23 bilhões de reais, conforme as tabelas a seguir, o setor
privado de assistência suplementar à saúde, até a criação da ANS, agiu segundo
sua própria lógica e estabelecendo suas próprias regras, praticamente sem a
interferência governamental, o que resultou em uma ausência de informações
seguras, confiáveis e sistematizadas. Este foi um dos maiores problemas
enfrentados nas definições das políticas, indicadores e metas.
Sendo que as únicas informações, que deram idéia da representatividade
econômica do setor foram os dados quantitativos fornecidos pelas entidades
representativas das operadoras. São eles:

60
61
Mesmo sendo um setor com a representatividade demonstrada nos quadros
acima, a necessidade de regulação surgiu frente às denúncias de negação de
atendimento, aumento abusivo dos preços dos planos e seguros de saúde e a
falência da Golden Cross. Outro fato relevante foi a elaboração do Código de
Defesa do Consumidor, em 1990, que deu origem ao PROCON, órgão que passou a
receber um volume relevante de queixas de consumidores em relação aos planos
de saúde, dando início a crescentes conflitos entre a sociedade e as empresas de
saúde privada. As principais reclamações referiam-se aos reajustes das
mensalidades, as restrições da assistência que excluíam doenças e procedimentos,
e as cláusulas abusivas dos contratos.
Dessa forma a proposta de regulamentação da saúde suplementar veio se
avolumando e sendo pautada, desde o início da década de 90, por instâncias
governamentais, por órgãos de defesa do consumidor, por entidades médicas, e
pelos próprios usuários dos planos de saúde.

62
Foi nesse contexto que surgiu a Agência Nacional de Saúde Suplementar
(ANS) com o objetivo técnico-político de garantir aos usuários dos planos privados
de saúde uma assistência responsável e solidária por parte das empresas
operadoras desses serviços.
Criada pela Lei 9961, de 28 de janeiro de 2000, como uma autarquia sob o
regime especial vinculada ao Ministério da Saúde, com sede e foro na cidade do Rio
de Janeiro - RJ, e atuação, em todo o território nacional, como o órgão de
regulação, normatização, controle e fiscalização das atividades de assistência
suplementar à saúde.
A Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS passou a regular o
chamando setor de assistência à saúde suplementar, mas isto só ocorreu após
alguns anos de discussão e os seguintes passos:
1. Em fevereiro de 1994, o Senado aprovou o projeto 93/93 do então senador Ira

Saraiva, contendo apenas três artigos;
2. O projeto seguiu para a Câmara dos Deputados, recebendo o nº 4425/94;
3. Em setembro de 1996, após longo tempo ausente da pauta de debates, foi

criada uma comissão para examinar o assunto;
4. O governo, paralelamente, criou um grupo de trabalho interministerial - Saúde,

Justiça e Fazenda - que apresentou uma versão preliminar para discussão;
5. Até agosto de 1997, foram apresentados 24 novos projetos e 131 emendas, das
quais somente 13 foram aceitas e incorporadas ao projeto de Lei 4425/94;
6. O substitutivo foi apresentado pelo relator deputado Pinheiro Landim, passando

a ter 36 artigos;
63
7. Em 14 de outubro de 1997, o plenário da Câmara votou o substitutivo, com 306

votos a favor, 100 contra, e três abstenções;
8. Após várias audiências públicas, onde participaram representantes de órgãos e

entidades envolvidas, foi proposta a redação final do projeto;
9. Foi criado o Departamento de Saúde Suplementar - DESAS, pelo Decreto nº.

2477, de 28 de janeiro de 1998, sendo nomeado seu diretor, por decreto
presidencial;
10. Em 03 de junho de 1998, o projeto tornou-se a Lei nº. 9656, com a sanção, sem
vetos, do Presidente da República;
11. A Lei entrou em vigor em 03 de setembro de 1998, noventa dias apôs sua
publicação, começando, então, o processo de sua regulamentação.
Segundo Costa (2000) antes dos passos e da legislação específica acima
citada, as relações entre o Estado e o mercado de saúde suplementar no Brasil
estavam assim definidas:
A SUSEP - Superintendência Nacional de Seguros Privados, que, desde 1966,
era o órgão “regulador” dos seguros - saúde, com as atribuições de fiscalizar as
contas, os contratos e o equilíbrio financeiro das empresas.
Os planos de saúde vinculados às UNIMED’s eram “regulados”, desde 1971,
pela legislação existente para as cooperativas, então sob controle do Ministério
da Agricultura.
A medicina de grupo era delegada ao CONANGE - Conselho Nacional de Auto -
Regulamentação das Empresas de Medicina de Grupo, o “poder fiscalizador”.

64
A natureza de autarquia especial conferida à ANS é caracterizada pela
autonomia administrativa, financeira, patrimonial e de gestão de recursos humanos,
autonomia nas suas decisões técnicas e mandato fixo de seus dirigentes. Tem por
finalidade institucional promover a defesa do interesse público na assistência
suplementar à saúde, regulando as operadoras setoriais, inclusive quanto às suas
relações com prestadores e consumidores.
Em síntese, compete à ANS:
Propor políticas e diretrizes gerais para a regulação do setor de saúde
suplementar;
Estabelecer parâmetros e indicadores de qualidade e de cobertura em
assistência à saúde para os serviços próprios e de terceiros oferecidos pelas
operadoras;
Estabelecer critérios de aferição e controle da qualidade dos serviços oferecidos
pelas operadoras de planos privados de assistência à saúde;
Autorizar reajustes e revisões das contraprestações pecuniárias dos planos
privados de assistência à saúde, de acordo com parâmetros e diretrizes gerais
fixados conjuntamente pelos Ministérios da Fazenda e da Saúde;
Fiscalizar as atividades das operadoras de planos privados de assistência à
saúde e zelar pelo cumprimento das normas atinentes ao seu funcionamento;

65
Avaliar a capacidade técnica operacional das operadoras de planos privados de
assistência à saúde para garantir a compatibilidade da cobertura oferecida com
os recursos disponíveis na área geográfica de abrangência;
Fiscalizar aspectos concernentes às coberturas e o cumprimento da legislação
referente aos aspectos sanitários e epidemiológicos, relativos à prestação de
serviços médicos e hospitalares no âmbito da saúde suplementar;
Fiscalizar o cumprimento das disposições da Lei no 9.656, de 1998, e de sua
regulamentação;
Aplicar as penalidades pelo descumprimento da Lei no 9.656, de 1998, e de sua
regulamentação;
Articular-se com os órgãos de defesa do consumidor visando a eficácia da
proteção e defesa do consumidor de serviços privados de assistência à saúde.
Como desenho organizacional, a lei criadora da ANS criou uma Diretoria
Colegiada composta por cinco Diretores, sendo um deles o seu Diretor-Presidente,
estruturada da seguinte forma:
1. Diretoria de Normas e Habilitação das Operadoras - Responsáveis pela
normatização, registro e monitoramento do funcionamento das operadoras
(empresas), inclusive dos processos de intervenção e liquidação;

66
2. Diretoria de Normas e Habilitação de Produtos - Responsável pela
normatização, registro e monitoramento dos produtos (planos de saúde),
inclusive as autorizações de reajuste de contratos individuais e familiares;
3. Diretoria de Fiscalização - Responsável por todo o processo de fiscalização,
tanto dos aspectos econômico-financeiros quanto dos aspectos médico-
assistenciais, além do apoio ao consumidor e articulação com os órgãos de
defesa do consumidor;
4. Diretoria de Desenvolvimento Setorial - Responsável pelo sistema de
ressarcimento ao SUS e pelo desenvolvimento de instrumentos que viabilizem a
melhoria da qualidade e o aumento da competitividade do setor;
5. Diretoria de Gestão - Responsável pelo sistema de gerenciamento (recursos
financeiros, recursos humanos, suprimentos, informática e informação). Conta
também com um Procurador, um Corregedor e um Ouvidor, além de unidades
especializadas incumbidas de diferentes funções, de acordo com o regimento
interno.
67
Atualmente a ANS conta com o seguinte Organograma:

68
De acordo com os objetivos da PDRAE, para que a administração pública
gerencial seja implementada na ANS, esta deve ser submetida ao Contrato de
Gestão (instrumento técnico e político), cujo primeiro documento foi firmado em
21/12/2000 com o Ministério da Saúde, tendo como um dos objetivos, a pactuacão
de resultados com a finalidade de permitir a avaliação objetiva do desempenho da
ANS, mediante o estabelecimento de diretrizes estratégicas, ações e indicadores.
Uma dessas ações prioritárias refere-se ao estabelecimento de canais de
comunicação entre consumidores, empresas e prestadores, através de um
relacionamento permanente e transparente com a ANS.
O nível de informação e entendimento sobre o setor de saúde suplementar
até a criação da ANS era pouco consistente, e muitas vezes equivocado. Por isso, a
clara definição das funções regulatórias foi um grande desafio para a equipe técnica
encarregada de formular os indicadores para avaliação do desempenho da agência.
A política regulatória no setor saúde pressupõe:
1. A combinação de estratégias coercitivas e cooperativas;
2. Transparência no processo decisório;
3. Favorecimento do direito dos consumidores;
4. Conduta responsável das empresas do setor;
5. Interface com o SUS (Sistema Único de Saúde) para gerar soluções

compartilhadas;
6. Participação da sociedade.
69
4.2 Os Contratos de Gestão assinados entre a ANS e o Ministério da Saúde

e os respectivos Relatórios de resultados
A Lei nº 9961, de 28 de janeiro de 2000 criou a Agência Nacional de
Saúde Suplementar - ANS e determinou para ela independência nas suas decisões
técnicas e autonomia administrativa, financeira, patrimonial e de gestão de recursos
humanos, autonomia esta caracterizada principalmente pelo mandato fixo de seus
dirigentes. No seu Art. 14 impôs o contrato de gestão, a ser assinado com o
Ministério da Saúde, após aprovação do Conselho de Saúde Suplementar –
CONSU, como instrumento obrigatório e definidor dos indicadores de avaliação de
resultados, da atuação administrativa e do desempenho da Agência.
A ANS celebrou, desde sua criação, dois Contratos de Gestão com o
Ministério da Saúde, são eles: o Contrato de Gestão 2000/2001 e o Contrato de
Gestão 2002/2004.
O Contrato de Gestão 2000/2001 caracterizou-se pela diversidade e
complexidade de suas Ações Prioritárias e pela pluralidade de suas respectivas
metas, que estavam intimamente relacionadas com o marco regulatório formado
pela lei n° 9.656/98 (lei dos planos de saúde), Med ida Provisória n° 1.665/98 (atual
Medida Provisória n° 2.177-44, de 24/08/01), lei n° 9.961/00 (criação da ANS) e a lei
n° 10.185/01 (transformação das seguradoras em segu radoras especializadas em
saúde).
E em uma Portaria Conjunta entre o Ministério da Saúde e a ANS, a de nº
119, de 29 de agosto de 2001, ficou definida a Sistemática de Acompanhamento e
Avaliação do Desempenho da ANS, como também no seu artigo 2º, constituiu a

70
Comissão de Acompanhamento e Avaliação com a finalidade de subsidiar o
Ministério da Saúde no acompanhamento e na avaliação da execução do Contrato
de Gestão com a ANS, emitindo um relatório analítico de acompanhamento na
execução das metas e indicadores globais. Na Sistemática de Acompanhamento
estão definidos os critérios: qualitativos e quantitativos, que vão corroborar a análise
da comissão quanto à execução das metas consideradas individualmente, assim
como no seu conjunto, para efeito de certificação ou não do cumprimento do
contrato.
A comissão de acompanhamento e avaliação de desempenho proposta pela
portaria conjunta de No. 119 tem a seguinte composição: dois representantes do
Ministério da Saúde (um da Secretaria Executiva e com a função de coordenação, e
outro da Secretaria de Atenção à Saúde/SAS); um representante do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão e um representante da ANS, este sem direito a
voto quando se trata da avaliação sobre o cumprimento ou não das metas e
resultados do contrato de gestão, e tem como objetivo principal promover a análise
da execução das metas e dos indicadores globais, bem como a avaliação do
desempenho da ANS, com base na comparação entre os quantitativos pactuados e
os resultados verificados.
A ANS, ainda conforme a portaria conjunta, deveria obrigar-se a disponibilizar
para a comissão de acompanhamento e avaliação todas as informações e dados
imprescindíveis para o exercício de suas funções e atribuições. A análise, as
recomendações e as conclusões da comissão devem ser consignadas em relatório
que, em caso de parecer favorável, conterá também um certificado de cumprimento
contratual do desempenho técnico-administrativo. Mas a palavra final sobre o

71
cumprimento ou não do contrato de gestão compete exclusivamente ao Ministério
da Saúde.
Para o Contrato de Gestão 2000/2001, a Portaria Conjunta MS/ANS No. 119
definiu os seguintes percentuais de execução e cumprimento das metas
individualmente consideradas quanto ao seu cumprimento ou não:
Sendo que a comissão de acompanhamento e avaliação só podia emitir o
certificado de cumprimento do contrato se o índice global mínimo de avaliação do
cumprimento do conjunto das metas, exigido conforme a mesma portaria conjunta,
fosse de 75% (setenta e cinco por cento) de metas plena ou parcialmente
cumpridas.
O contrato de gestão referente ao biênio 2000/2001 destacou-se
principalmente por um conjunto de ações e metas básicas de implantação estrutural
e normalização do setor, com foco principalmente em:
Estabelecer e implantar 100% das normas definidas em lei;
Desenvolver e implantar os monitoramentos técnicos, assistenciais e

econômico - financeiros das operadoras e dos produtos;
72
Implantar e controlar o processo de ressarcimento ao SUS;
Aprimorar processos de fiscalização;
Implantar sistema de informação;
Atualizar cadastro dos consumidores, das operadoras e dos planos

privados;
Elaborar planejamento estratégico;
Implantar sistema de arrecadação da taxa de saúde suplementar;
Realizar estudos e pesquisas para determinação do grau de

conhecimento dos consumidores quanto aos seus direitos básicos, e
do grau de credibilidade e de confiabilidade dos consumidores quanto
ao papel da ANS.
Este primeiro contrato de gestão celebrado entre a ANS e o Ministério da
Saúde em 21 de dezembro de 2000, com vigência inicial até 30 de junho de 2001,
posteriormente prorrogada para 31 de dezembro de 2001, mediante Termo Aditivo,
teve como objeto a pactuação de resultados com a finalidade de permitir a avaliação
objetiva do desempenho da ANS, mediante o estabelecimento de diretrizes
estratégicas, ações e indicadores de desempenho, divididos em três anexos, assim
definidos:
Anexo I – Diretrizes Estratégicas para Gestão da ANS;
Anexo II – Ações Prioritárias e Respectivas Metas; e;
Anexo III – Indicadores Globais e Ações para Operacionalizá-los.

73
O Anexo I estabelecia os parâmetros para a atuação da ANS ao desenvolver
as ações em busca das metas estabelecidas nos Anexos II e III. Nesse sentido,
todas as ações que foram implantadas tinham como pilares básicos as três
Diretrizes Estratégicas para Gestão da ANS, estabelecidas no Anexo I, que são:
1. Ampliar a capacidade efetiva de participação dos consumidores no setor,
assegurando e aperfeiçoando as coberturas ofertadas, impedindo ou restringindo,
de fato, a vinculação da assistência e dos preços às condições de saúde e idade;
2. Garantir o equilíbrio das informações a todos os participantes do setor, ou seja, às
operadoras, aos prestadores de serviço, aos agentes do Sistema Único de Saúde e,
principalmente, aos consumidores;
3. Garantir o equilíbrio e a manutenção da estabilidade do setor, estabelecendo e
controlando os padrões de entrada, operação e saída das operadoras do setor,
assegurando aos consumidores o acesso, o direito e a defesa dos seus interesses
no tocante à assistência privada à saúde.
O relatório de avaliação do cumprimento de metas emitiu o seguinte relatório:

74
75
76
Segundo o relatório final do contrato de gestão 2000/2001 na avaliação do
cumprimento das 31 metas do Anexo II, apenas uma meta não foi cumprida, a meta
12.6, que trata da definição e da implantação do modelo de gestão da
documentação e está relacionada à ação de estruturação da ANS; e que quatro
metas tiveram sua execução parcialmente cumprida: a meta 5.2 de implantação da
metodologia de avaliação da qualidade dos serviços; a meta 12.1 de instalação da
sede da Agência; a meta 12.3 de suporte logístico, patrimonial e de informática; e a
meta 12.4 de contratação de recursos humanos.
As 26 metas restantes, que representam cerca de 85% das metas do Anexo
II, alcançaram índice de execução que variou de 90% a 99%, sendo que nove delas
foram integralmente cumpridas, com destaque para a meta 12.5, de capacitação de
recursos humanos, que superou o percentual fixado no contrato. A execução das
metas relacionadas aos indicadores globais alcançou 75% de realização e
corresponde ao cumprimento integral da divulgação dos resultados da pesquisa e

77
do estabelecimento do plano de ação para melhoria dos resultados apurados. A
meta relacionada ao indicador de Qualidade de Atendimento não foi cumprida no
prazo, pois a Agência ainda não dispõe de série estatística de 12 meses do DISQUE
- ANS, que foi inaugurado em 16/07/2001.
O resultado alcançado pelo conjunto de metas dos indicadores globais
representa meta parcialmente cumprida. As metas de regulação, monitoramento e
controle do mercado avançaram mais que algumas metas referentes à área de
gestão, , ....fato que evidencia a efetiva priorização de atividades finalísticas pela Diretoria
Colegiada, dada a impossibilidade de agir simultaneamente em todas as frentes por conta de
carências diversas típicas de uma instituição em fase de construção e consolidação.
O Relatório da Comissão de Acompanhamento e Avaliação do Contrato de
Gestão recomendou ao Ministério da Saúde que aprovasse o desempenho da ANS
para o biênio 2000/2001, pois, de acordo com os critérios estabelecidos na
Sistemática de Avaliação, cerca de 81% (oitenta e um por cento) do conjunto de
metas obtiveram índices de execução iguais ou superiores a 90% (noventa por
cento), significando que, sob a ótica quantitativa, poderia ser atestado o
cumprimento satisfatório do que foi definido no contrato de gestão.
O segundo contrato, Contrato de Gestão 2002/2004, foi celebrado entre a
ANS e o Ministério da Saúde em 10 de abril de 2002 -sendo que sua aprovação pelo
Conselho de Saúde Suplementar – CONSU somente ocorreu no dia 2 de abril do
mesmo ano - com o objetivo principal de promover a avaliação do desempenho
para o triênio, estabelecendo diretrizes estratégicas, com indicadores de
desempenho mensurando as ações de consolidação do modelo de regulação do

78
setor e da infra-estrutura do órgão de regulação, e o acompanhamento e
fiscalização do cumprimento da regulamentação (monitoramento do modelo de
regulação). As diretrizes estratégicas norteadoras da atuação técnico-administrativa
da ANS para o triênio considerado são as seguintes:
Regular o setor para a prestação de serviços de qualidade, com
garantias assistenciais, a um preço justo, estimulando a ampliação
das coberturas ofertadas e possibilitando o acesso à saúde
suplementar;
Promover a competitividade saudável, zelando pela manutenção da
estabilidade do setor e estabelecendo e controlando padrões de
entrada, operação e saída das operadoras;
Elevar a confiabilidade e a credibilidade institucional, promovendo o
acesso, o direito e a defesa dos interesses dos usuários no tocante à
assistência privada à saúde; e
Contribuir para o fortalecimento do SUS, visando a melhoria das
condições de saúde da população.
Confrontado com o primeiro contrato 2000/2001 em que as metas relativas à
infra-estrutura corresponderam a 47% (15 em 32 metas) do total, no contrato
2002/2004 41% (7 em 17 metas), o que pode ser constatado é que a definição das
metas, critérios e indicadores de desempenho, são mais concisos e enfatizam a
consolidação e o monitoramento do modelo regulador, sem abandonar de todo a

79
questão da infra-estrutura organizacional, mas destinando a esta um peso menor.
Um outro aspecto diz respeito à forma de apuração dos indicadores que em sua
maioria estão expressos em termos comparativos ou relativos, diferente do que
ocorreu com o contrato 2000/2001.
A sistemática de avaliação do contrato 2002/2004 foi estabelecido pela
Portaria Conjunta ANS/MS nº 6, de 23 de outubro de 2002, com a qual foi criada
uma nova Comissão de Acompanhamento e Avaliação do Desempenho da ANS
interministerial, composta por: 2 representantes do Ministério da Saúde; 1
representante do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e 1
representante da Agência Nacional de Saúde Suplementar. Foram também
estabelecidos os seguintes critérios para avaliação da execução das metas e
desempenho:
Das diretrizes estratégicas institucionais derivaram dezessete indicadores de
desempenho, sendo três indicadores relativos à consolidação do modelo de

80
regulação para o setor; sete indicadores operacionais destinados ao monitoramento
do modelo regulatório adotado; e sete indicadores relacionados à consolidação da
infra-estrutura do órgão regulador, dotando-o de condições físicas e materiais para o
seu pleno funcionamento.
O Relatório da Execução do Contrato de Gestão 2002-2004 só emitiu
avaliação para o biênio 2002/2003. Mesmo com a assinatura de um novo contrato
em 31/12/2004, com vigência para o ano 2005, até a presente data não foi feita uma
avaliação do ano de 2004, e mesmo este relatório bienal não foi avaliado pela
81
Comissão de Acompanhamento e Avaliação do Desempenho da ANS, instituída
pela Portaria MS/ANS n.º 6 / 2002, pois não houve designação formal dos novos
integrantes, por parte do Ministério da Saúde como pelo Ministério do Orçamento,
Planejamento e Gestão. Desta forma, este Relatório elaborado pela ANS é Parcial e
apresenta a seguinte evolução mensal:
Em uma avaliação do biênio 2002/2003 para execução do Contrato de
Gestão 2002/2004 o desempenho quanto ao cumprimento das metas dos
indicadores ficou assim dividido: 5 indicadores superaram a meta bienal, 4
indicadores de desempenho atingiram a meta bienal e 6 indicadores superaram o
índice de execução certificador de cumprimento de meta.

82
Ou seja, o índice global de execução do contrato de gestão alcançou 100%
de cumprimento da meta bienal, o gráfico a seguir demonstra a evolução desse
índice:
Fonte: Relatório da Execução do Contrato de Gestão 2002/2004 ANS
Um fato relevante foi a não emissão do parecer de avaliação do contrato de
gestão de 2002/2004, pela não indicação formal por parte do Ministério da Saúde e
do Ministério do Orçamento, Planejamento e Gestão dos novos integrantes para a
Comissão de Acompanhamento e Avaliação do Desempenho da ANS, instituída
pela Portaria MS/ANS n.º 6/2002, responsável pela emissão do parecer de
avaliação dos resultados do Contrato de Gestão 2002/2004, o que mostra descaso
e a falta de importância dada pelo núcleo estratégico aos resultados apresentados
pela agência.
5 CONCLUSÃO
83
Esta dissertação teve como objetivo geral avaliar a implementação do novo
paradigma pós-burocrático proposto pelo Plano Diretor de Reforma do Aparelho do
Estado a partir da analise dos contratos de gestão assinados entre a ANS e o
Ministério da Saúde, e dos respectivos relatórios de resultados.
Para alcançar o objetivo proposto, primeiramente, foi feito um estudo
abordando as reformas do Estado no Brasil desde os anos 30 até chegar ao PDRAE
em 1995, com sua proposta de modernização propondo implantar o novo paradigma
pós – burocrático e o confronto deste com o modelo clássico de burocracia de Max
Weber.
Foram levantadas também as definições que o PDRAE atribuiu aos setores
do Aparelho do Estado, suas formas de administração, de propriedade e seus
objetivos, e, em especial, o setor das atividades exclusivas, com o intuito de
confrontar com os marcos teórico e legal que efetivam a criação da ANS e a
regulação do setor de saúde suplementar.
Da pesquisa teórica levantou-se o conceito de dois novos institutos
introduzidos no ordenamento jurídico brasileiro pelo PDRAE, fundamentais para a
implementação da gestão pública gerencial: o contrato de gestão e sua
fundamentação como forma de controle de resultados; e as agências reguladoras
com suas origens, funções, natureza e independência .
E, por fim, efetuou - se um levantamento histórico da regulação do setor de
saúde suplementar até a criação da ANS, sua estrutura e uma avaliação dos
84
contratos de gestão assinados com o Ministério da Saúde, confrontados com os
respectivos relatórios de execução dos contratos.
No capítulo introdutório foi colocada a seguinte questão: Até que ponto é
possível verificar se a gestão pública gerencial preconizada no PDRAE, vem
sendo implementada na ANS? Este estudo evidenciou que, como um órgão
enquadrado no setor das Atividades Exclusivas e com a função de executar as
políticas públicas, a Agência Nacional de Saúde Suplementar - ANS,
estruturalmente e legalmente, foi constituída de acordo com os conceitos e objetivos
traçados no PDRAE.
Mas, quanto à gestão por resultados, fundamento da administração pública
gerencial, não vem sendo efetivamente implementada, não por falta de estrutura
organizacional ou jurídica, mas sim por uma atitude que caracterizou a falta de
interesse em avaliar os resultados, que foi a não designação formal dos novos
integrantes, por parte do Ministério da Saúde e do Ministério do Orçamento,
Planejamento e Gestão para a Comissão de Acompanhamento e Avaliação do
Desempenho da ANS, instituída pela Portaria conjunta MS/ANS n.º 6/2002, o que
resultou na falta de um parecer que certificaria o cumprimento do Contrato de
Gestão de 2002/2004.
Como primeiro objetivo específico, este trabalho tenta entender a formulação
do PDRAE e o paradigma pós-burocrático preconizado por ele, à luz das reformas
administrativas ocorridas na administração pública brasileira. No relato histórico das

85
reformas administrativas efetuado no capítulo segundo, pode-se encontrar indícios
de que a administração pública gerencial proposta no PDRAE possa ser uma
retomada das mudanças que vinham ocorrendo antes da promulgação da
Constituição 1988.
E, confrontando - se os fundamentos do paradigma pós – burocrático com a
gestão burocrática de Weber, a principal e mais significativa diferença está na
mudança do foco do controle, que sai do processo e vai para o resultado, o que
acarreta uma maior liberdade de ação e discricionariedade para o gestor público.
O segundo objetivo específico busca entender a função e a criação das
Agências Reguladoras pelo Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado. Isto
foi feito a partir da analise da definição de aparelho do Estado, seus setores, suas
formas de propriedade e seus objetivos, quando se verifica que a criação das
agências reguladoras significou um desmembramento do poder central, em uma
autarquia especial, tecnicamente especializada no setor regulado e com
independência fundamentada principalmente na estabilidade de mandados fixos dos
seus dirigentes.
A delegação de autonomia e independência para as agências reguladoras
não teve o intuito de subtrair dos governantes eleitos a prerrogativa de interferir nas
políticas públicas, mas sim na maneira como esta interferência deve ser feita por
critérios de mediação, ponderação e prudência e não imposição.
Pois muitas vezes as pressões que recaem sobre os governantes levam à
necessidade de dar respostas rápidas à demanda de setores da sociedade, mas

86
existem interesses e direitos dos operadores privados atuantes no setor, com
contratos firmados, licenças expedidas e investimentos já realizados que devem ser
respeitados, a menos que se opte por rupturas institucionais, o que não guarda
muita relação com um regime democrático, como também os interesses de grupos
de consumidores mais organizados ou mobiliados. E há a própria preservação do
sistema regulado, objetivo do qual não se pode descurar, sob pena de sérios
prejuízos para a própria sociedade.
Como objetivo específico de numero três, a pesquisa pretendeu avaliar a
estrutura e o funcionamento da ANS com relação às propostas do PDRAE,
especificamente no que tange os contratos de gestão como forma de controle de
resultados. Em razão disto foi feita uma avaliação da formação e estruturação da
regulação do setor de saúde suplementar no Brasil com a criação da ANS; dos
contratos de gestão assinados entre esta e o Ministério da Saúde; e dos índices e
metodologias de avaliação e acompanhamento dos resultados da ANS pelo
Ministério da Saúde.
Pode-se concluir que, mesmo tendo todo o embasamento legal para cobrar o
cumprimento das metas, confrontando todos os indicadores e objetivos estratégicos
com as políticas públicas do poder central contratadas nos contratos de gestão
(podendo até destituir a diretoria da ANS), o Ministério da Saúde, quando não
nomeou o seu representante para emitir o parecer de cumprimento do contrato de
gestão 2002/2004 demonstrou um descaso pela importância da cobrança dos
resultados.
87
Para concluir, deve-se considerar que o mercado de assistência suplementar
à saúde é imperfeito e, como tal, não pode ser um mercado livre, e sim regulado, e
isso deve estar absolutamente claro para todos que se dispuserem a investir nele.
A interferência governamental é fundamental para garantir a prevalência do
interesse social e a busca do equilíbrio entre os agentes do mercado, os
consumidores, as operadoras, os prestadores de serviço e o SUS.
E o usuário é, sem dúvida, o segmento mais vulnerável, duplamente atingido
pela assimetria que caracteriza o setor, pois não tem domínio sobre o produto a ser
consumido e tampouco sobre sua relação com as operadoras de quem adquiriu os
serviços, porque estas relações são tecnicamente definidas pelas próprias
operadoras.
A ANS é a poderosa ferramenta de ação e execução de políticas públicas
para agir nesse mercado de serviços de saúde suplementar tanto na sua dimensão
econômico-financeira como na dimensão social. Mas, para que isto ocorra é
fundamental que o Ministério da Saúde, ao qual está subordinada, inclua
indicadores de desempenho que concretizem suas políticas e cobrem os resultados.

88
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Ministério da Saúde:
Portaria Conjunta ANS/MS n.º 119, de 28/08/2001;
Portaria Conjunta ANS/MS n.º 6, de 23/10/2002;
Regimento Interno da Comissão de Acompanhamento e Avaliação do
Desempenho do Contrato de Gestão da ANS;
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89
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94
o
ANEXO A - LEI N 9.961 DE 28 DE JANEIRO DE 2000.
Cria a Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS e dá outras providências.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e

eu sanciono a seguinte Lei:
CAPÍTULO I
DA CRIAÇÃO E DA COMPETÊNCIA
o
Art. 1 É criada a Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS, autarquia sob o
regime especial, vinculada ao Ministério da Saúde, com sede e foro na cidade do
Rio de Janeiro - RJ, prazo de duração indeterminado e atuação em todo o território
nacional, como órgão de regulação, normatização, controle e fiscalização das
atividades que garantam a assistência suplementar à saúde.
Parágrafo único. A natureza de autarquia especial conferida à ANS é caracterizada
por autonomia administrativa, financeira, patrimonial e de gestão de recursos
humanos, autonomia nas suas decisões técnicas e mandato fixo de seus dirigentes.
Art. 2o Caberá ao Poder Executivo instalar a ANS, devendo o seu regulamento,
aprovado por decreto do Presidente da República, fixar-lhe a estrutura
organizacional básica.
Parágrafo único. Constituída a ANS, com a publicação de seu regimento interno,
pela diretoria colegiada, ficará a autarquia, automaticamente, investida no exercício
de suas atribuições.
Art. 3o A ANS terá por finalidade institucional promover a defesa do interesse público
na assistência suplementar à saúde, regulando as operadoras setoriais, inclusive
quanto às suas relações com prestadores e consumidores, contribuindo para o
desenvolvimento das ações de saúde no País.
Art. 4o Compete à ANS:
I - propor políticas e diretrizes gerais ao Conselho Nacional de Saúde Suplementar -
Consu para a regulação do setor de saúde suplementar;
II - estabelecer as características gerais dos instrumentos contratuais utilizados na
atividade das operadoras;
III - elaborar o rol de procedimentos e eventos em saúde, que constituirão referência
básica para os fins do disposto na Lei no 9.656, de 3 de junho de 1998, e suas
excepcionalidades;
IV - fixar critérios para os procedimentos de credenciamento e descredenciamento
de prestadores de serviço às operadoras;
V - estabelecer parâmetros e indicadores de qualidade e de cobertura em
assistência à saúde para os serviços próprios e de terceiros oferecidos pelas
operadoras;
VI - estabelecer normas para ressarcimento ao Sistema Único de Saúde - SUS;
95
VII - estabelecer normas relativas à adoção e utilização, pelas operadoras de planos

de assistência à saúde, de mecanismos de regulação do uso dos serviços de saúde;
VIII - deliberar sobre a criação de câmaras técnicas, de caráter consultivo, de forma
a subsidiar suas decisões;
IX - normatizar os conceitos de doença e lesão preexistentes;
o
X - definir, para fins de aplicação da Lei n 9.656, de 1998, a segmentação das
operadoras e administradoras de planos privados de assistência à saúde,
observando as suas peculiaridades;
XI - estabelecer critérios, responsabilidades, obrigações e normas de procedimento
o
para garantia dos direitos assegurados nos arts. 30 e 31 da Lei n 9.656, de 1998;
XII - estabelecer normas para registro dos produtos definidos no inciso I e no § 1o do
art. 1o da Lei no 9.656, de 1998;
XIII - decidir sobre o estabelecimento de sub-segmentações aos tipos de planos
o
definidos nos incisos I a IV do art. 12 da Lei n 9.656, de 1998;
XIV - estabelecer critérios gerais para o exercício de cargos diretivos das
operadoras de planos privados de assistência à saúde;
XV - estabelecer critérios de aferição e controle da qualidade dos serviços
oferecidos pelas operadoras de planos privados de assistência à saúde, sejam eles
próprios, referenciados, contratados ou conveniados;
XVI - estabelecer normas, rotinas e procedimentos para concessão, manutenção e
cancelamento de registro dos produtos das operadoras de planos privados de
assistência à saúde;
XVII - autorizar reajustes e revisões das contraprestações pecuniárias dos planos
privados de assistência à saúde, ouvido o Ministério da Fazenda; (Redação dada
pela MP nº 2.177-44, de 24 de agosto de 2001).
XVIII - expedir normas e padrões para o envio de informações de natureza
econômico-financeira pelas operadoras, com vistas à homologação de reajustes e
revisões;
XIX - proceder à integração de informações com os bancos de dados do Sistema
Único de Saúde;
XX - autorizar o registro dos planos privados de assistência à saúde;
XXI - monitorar a evolução dos preços de planos de assistência à saúde, seus
prestadores de serviços, e respectivos componentes e insumos;
XXII - autorizar o registro e o funcionamento das operadoras de planos privados de
assistência à saúde, bem assim sua cisão, fusão, incorporação, alteração ou
transferência do controle societário, sem prejuízo do disposto na Lei nº 8.884, de 11
de junho de 1994; (Redação dada pela MP nº 2.177-44, de 24 de agosto de 2001).
XXIII - fiscalizar as atividades das operadoras de planos privados de assistência à
saúde e zelar pelo cumprimento das normas atinentes ao seu funcionamento;
96
XXIV - exercer o controle e a avaliação dos aspectos concernentes à garantia de

acesso, manutenção e qualidade dos serviços prestados, direta ou indiretamente,
pelas operadoras de planos privados de assistência à saúde;
XXV - avaliar a capacidade técnico-operacional das operadoras de planos privados
de assistência à saúde para garantir a compatibilidade da cobertura oferecida com
os recursos disponíveis na área geográfica de abrangência;
XXVI - fiscalizar a atuação das operadoras e prestadores de serviços de saúde com
relação à abrangência das coberturas de patologias e procedimentos;
XXVII - fiscalizar aspectos concernentes às coberturas e o cumprimento da
legislação referente aos aspectos sanitários e epidemiológicos, relativos à prestação
de serviços médicos e hospitalares no âmbito da saúde suplementar;
XXVIII - avaliar os mecanismos de regulação utilizados pelas operadoras de planos
privados de assistência à saúde;
XXIX - fiscalizar o cumprimento das disposições da Lei no 9.656, de 1998, e de sua
regulamentação;
o
XXX - aplicar as penalidades pelo descumprimento da Lei n 9.656, de 1998, e de
sua regulamentação;
XXXI - requisitar o fornecimento de informações às operadoras de planos privados
de assistência à saúde, bem como da rede prestadora de serviços a elas
credenciadas;
XXXII - adotar as medidas necessárias para estimular a competição no setor de
planos privados de assistência à saúde;
XXXIII - instituir o regime de direção fiscal ou técnica nas operadoras;
XXXIV - proceder à liquidação extrajudicial e autorizar o liquidante a requerer a
falência ou insolvência civil das operadoras de planos privados de assistência à
saúde; (Redação dada pela MP nº 2.177-44, de 24 de agosto de 2001).
XXXV – determinar ou promover a alienação da carteira de planos privados de
assistência à saúde das operadoras; (Redação dada pela MP nº 2.097-36, de 26
de janeiro de 2001).
XXXVI - articular-se com os órgãos de defesa do consumidor visando a eficácia da
proteção e defesa do consumidor de serviços privados de assistência à saúde,
observado o disposto na Lei no 8.078, de 11 de setembro de 1990;
XXXVII - zelar pela qualidade dos serviços de assistência à saúde no âmbito da
assistência à saúde suplementar;
XXXVIII - administrar e arrecadar as taxas instituídas por esta Lei.
XXXIX – celebrar, nas condições que estabelecer, termo de compromisso de ajuste
de conduta e termo de compromisso e fiscalizar os seus cumprimentos. (Redação
dada pela MP nº 2.177-44, de 24 de agosto de 2001).
97
XL – definir as atribuições e competências do diretor técnico, diretor fiscal, do

liquidante e do responsável pela alienação de carteira. (Inciso incluído pela MP nº
2.097-36, de 26 de janeiro de 2001).
XLI – fixar as normas para constituição, organização, funcionamento e fiscalização
das operadoras de produtos de que tratam o inciso I e o § 1º do art. 1º da Lei nº
9.656, de 3 de junho de 1998, incluindo: (Artigo e alíneas incluídas pela MP nº
2.177-44, de 24 de agosto de 2001).
a) conteúdos e modelos assistenciais;
b) adequação e utilização de tecnologias em saúde;
c) direção fiscal ou técnica;
d) liquidação extrajudicial;
e) procedimentos de recuperação financeira das operadoras;
f) normas de aplicação de penalidades;
g) garantias assistenciais, para cobertura dos planos ou produtos comercializados
ou disponibilizados;
XLII – estipular índices e demais condições técnicas sobre investimentos e outras
relações patrimoniais a serem observadas pelas operadoras de planos de
assistência à saúde. (Inciso incluído pela MP nº 2.177-44, de 24 de agosto de
2001).
§ 1o A recusa, a omissão, a falsidade ou o retardamento injustificado de informações
ou documentos solicitados pela ANS constitui infração punível com multa diária de
R$ 5.000,00 (cinco mil reais), podendo ser aumentada em até vinte vezes, se
necessário, para garantir a sua eficácia em razão da situação econômica da
operadora ou prestadora de serviços. (Redação dada pelaMP nº 1.976-33, de 23
de novembro de 2000).
§ 2o As normas previstas neste artigo obedecerão às características específicas da
operadora, especialmente no que concerne à natureza jurídica de seus atos
constitutivos.
§ 3o Revogado. (MP nº 2.177-44, de 24 de agosto de 2001).

CAPÍTULO II
DA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL
Art. 5o A ANS será dirigida por uma Diretoria Colegiada, devendo contar, também,
com um Procurador, um Corregedor e um Ouvidor, além de unidades especializadas
incumbidas de diferentes funções, de acordo com o regimento interno.
Parágrafo único. A ANS contará, ainda, com a Câmara de Saúde Suplementar, de
caráter permanente e consultivo.
o
Art. 6 A gestão da ANS será exercida pela Diretoria Colegiada, composta por até
cinco Diretores, sendo um deles o seu Diretor-Presidente.
98
Parágrafo único. Os Diretores serão brasileiros, indicados e nomeados pelo

Presidente da República após aprovação prévia pelo Senado Federal, nos termos
do art. 52, III, "f", da Constituição Federal, para cumprimento de mandato de três
anos, admitida uma única recondução.
Art. 7o O Diretor-Presidente da ANS será designado pelo Presidente da República,
dentre os membros da Diretoria Colegiada, e investido na função por três anos, ou
pelo prazo restante de seu mandato, admitida uma única recondução por três anos.
o
Art. 8 Após os primeiros quatro meses de exercício, os dirigentes da ANS somente
perderão o mandato em virtude de:
I - condenação penal transitada em julgado;
II - condenação em processo administrativo, a ser instaurado pelo Ministro de
Estado da Saúde, assegurados o contraditório e a ampla defesa;
III - acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas; e
IV - descumprimento injustificado de objetivos e metas acordados no contrato de
gestão de que trata o Capítulo III desta Lei.
§ 1o Instaurado processo administrativo para apuração de irregularidades, poderá o
Presidente da República, por solicitação do Ministro de Estado da Saúde, no
interesse da Administração, determinar o afastamento provisório do dirigente, até a
conclusão.
§ 2o O afastamento de que trata o § 1o não implica prorrogação ou permanência no
cargo além da data inicialmente prevista para o término do mandato.
o
Art. 9 Até doze meses após deixar o cargo, é vedado a ex-dirigente da ANS:
I - representar qualquer pessoa ou interesse perante a Agência, excetuando-se os
interesses próprios relacionados a contrato particular de assistência à saúde
suplementar, na condição de contratante ou consumidor;
II - deter participação, exercer cargo ou função em organização sujeita à regulação
da ANS.
Art. 10. Compete à Diretoria Colegiada:
I - exercer a administração da ANS;
II - editar normas sobre matérias de competência da ANS;
III - aprovar o regimento interno da ANS e definir a área de atuação de cada Diretor;
IV - cumprir e fazer cumprir as normas relativas à saúde suplementar;
V - elaborar e divulgar relatórios periódicos sobre suas atividades;
VI - julgar, em grau de recurso, as decisões dos Diretores, mediante provocação dos
interessados;
VII - encaminhar os demonstrativos contábeis da ANS aos órgãos competentes.
99
o
§ 1 A Diretoria reunir-se-á com a presença de, pelo menos, três diretores, dentre
eles o Diretor-Presidente ou seu substituto legal, e deliberará com, no mínimo, três
votos coincidentes. (Redação dada pela MP nº 2.177-44, de 24 de agosto de
2001).
§ 2o Dos atos praticados pelos Diretores caberá recurso à Diretoria Colegiada como
última instância administrativa.(Redação dada pela MP nº 2.177-44, de 24 de
agosto de 2001).
o o
§ 3 O recurso a que se refere o § 2 terá efeito suspensivo, salvo quando a matéria
que lhe constituir o objeto envolver risco à saúde dos consumidores.
Art. 11. Compete ao Diretor-Presidente:
I - representar legalmente a ANS;
II - presidir as reuniões da Diretoria Colegiada;
III - cumprir e fazer cumprir as decisões da Diretoria Colegiada;
IV - decidir nas questões de urgência ad referendum da Diretoria Colegiada;
V - decidir, em caso de empate, nas deliberações da Diretoria Colegiada;

VI - nomear ou exonerar servidores, provendo os cargos efetivos, em comissão e
funções de confiança, e exercer o poder disciplinar, nos termos da legislação em
vigor;
VII - encaminhar ao Ministério da Saúde e ao Consu os relatórios periódicos
elaborados pela Diretoria Colegiada;
VIII - assinar contratos e convênios, ordenar despesas e praticar os atos de gestão
necessários ao alcance dos objetivos da ANS.
Art. 12. São criados os cargos em comissão de Natureza Especial, do Grupo-
Direção e Assessoramento Superiores - DAS e os Cargos Comissionados de Saúde
Suplementar - CCSS, com a finalidade de integrar a estrutura da ANS, relacionados
no Anexo I desta Lei.
o
§ 1 Os cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores - DAS
serão exercidos, preferencialmente, por integrantes do quadro de pessoal da
autarquia.
§ 2o Do total de CCSS, no mínimo noventa por cento são de ocupação exclusiva de
empregados do quadro efetivo, cabendo à Diretoria Colegiada dispor sobre o
provimento dos dez por cento restantes.
§ 3o Enquanto não estiverem completamente preenchidas as vagas do quadro de
pessoal efetivo da ANS, os cargos de que trata o caput poderão ser ocupados por
pessoal requisitado de outros órgãos e entidades da administração pública, devendo
essa ocupação ser reduzida no prazo máximo de cinco anos.
100
o
§ 4 O servidor ou empregado investido em CCSS perceberá os vencimentos do
cargo efetivo, acrescidos do valor do cargo comissionado para o qual tiver sido
designado.
o
§ 5 Cabe à Diretoria Colegiada dispor sobre a realocação dos quantitativos e
distribuição dos CCSS dentro de sua estrutura organizacional, observados os níveis
hierárquicos, os valores de retribuição correspondentes e o respectivo custo global
estabelecidos no Anexo I.
§ 6o A designação para CCSS é inacumulável com a designação ou nomeação para
qualquer outra forma de comissionamento, cessando o seu pagamento durante as
situações de afastamento do servidor, inclusive aquelas consideradas de efetivo
exercício, ressalvados os períodos a que se referem os incisos I, IV, VI e VIII do art.
102 da Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, com as alterações da Lei no
9.527, de 10 de dezembro de 1997.
Art. 13. A Câmara de Saúde Suplementar será integrada:
I - pelo Diretor-Presidente da ANS, ou seu substituto, na qualidade de Presidente;
II - por um diretor da ANS, na qualidade de Secretário;
III - por um representante de cada Ministério a seguir indicado:
a) da Fazenda;
b) da Previdência e Assistência Social;
c) do Trabalho e Emprego;
d) da Justiça;
e) da Saúde;
IV - por um representante de cada órgão e entidade a seguir indicados:
a) Conselho Nacional de Saúde;
b) Conselho Nacional dos Secretários Estaduais de Saúde;
c) Conselho Nacional dos Secretários Municipais de Saúde;
d) Conselho Federal de Medicina;
e) Conselho Federal de Odontologia;
f) Conselho Federal de Enfermagem;
g) Federação Brasileira de Hospitais;
h) Confederação Nacional de Saúde, Hospitais, Estabelecimentos e Serviços;
i) Confederação das Santas Casas de Misericórdia, Hospitais e Entidades
Filantrópicas;
j) Confederação Nacional da Indústria;
101
l) Confederação Nacional do Comércio;

m) Central Única dos Trabalhadores;
n) Força Sindical;
o) Social Democracia Sindical;
p) Federação Nacional das Empresas de Seguros Privados e de
Capitalização;(Alínea incluída pela MP nº 2.177-44, de 24 de agosto de 2001).
q) Associação Médica Brasileira;(Alínea incluída pela MP nº 2.177-44, de 24 de

agosto de 2001).
V - por um representante de cada entidade a seguir indicada:
a) do segmento de autogestão de assistência à saúde;
b) das empresas de medicina de grupo;
c) das cooperativas de serviços médicos que atuem na saúde suplementar;
d) das empresas de odontologia de grupo;(Alterado pela MP nº 2.177-44, de 24 de

agosto de 2001).
e) das cooperativas de serviços odontológicos que atuem na área de saúde
suplementar; (Alterado pela MP nº 2.177-44, de 24 de agosto de 2001).
VI – por dois representantes de entidades a seguir indicadas: (Inciso incluído pela

MP nº 2.177-44, de 24 de agosto de 2001).
a) de defesa do consumidor;(Alínea incluída pela MP nº 2.177-44, de 24 de

agosto de 2001).
b) de associações de consumidores de planos privados de assistência à
saúde;(Alínea incluída pela MP nº 2.177-44, de 24 de agosto de 2001).
c) das entidades de portadores de deficiência e de patologias especiais.(Alterado

o
§ 1 Os membros da Câmara de Saúde Suplementar serão designados pelo Diretor-
Presidente da ANS.
§ 2o As entidades de que tratam as alíneas dos incisos V e VI escolherão entre si,
dentro de cada categoria, os seus representantes e respectivos suplentes na
Câmara de Saúde Suplementar.(Redação dada pela MP nº 2.177-44, de 24 de
agosto de 2001).
CAPÍTULO III
DO CONTRATO DE GESTÃO
Art. 14. A administração da ANS será regida por um contrato de gestão, negociado
entre seu Diretor-Presidente e o Ministro de Estado da Saúde e aprovado pelo
102
Conselho de Saúde Suplementar, no prazo máximo de cento e vinte dias seguintes

à designação do Diretor-Presidente da autarquia.
Parágrafo único. O contrato de gestão estabelecerá os parâmetros para a
administração interna da ANS, bem assim os indicadores que permitam avaliar,
objetivamente, a sua atuação administrativa e o seu desempenho.
Art. 15. O descumprimento injustificado do contrato de gestão implicará a dispensa
do Diretor-Presidente, pelo Presidente da República, mediante solicitação do
Ministro de Estado da Saúde.
CAPÍTULO IV
DO PATRIMÔNIO, DAS RECEITAS E DA GESTÃO FINANCEIRA
Art. 16. Constituem patrimônio da ANS os bens e direitos de sua propriedade, os
que lhe forem conferidos ou os que venha a adquirir ou incorporar.
Art. 17. Constituem receitas da ANS:
I - o produto resultante da arrecadação da Taxa de Saúde Suplementar de que trata
o art. 18;
II - a retribuição por serviços de quaisquer natureza prestados a terceiros;
III - o produto da arrecadação das multas resultantes das suas ações fiscalizadoras;
IV - o produto da execução da sua dívida ativa;
V - as dotações consignadas no Orçamento-Geral da União, créditos especiais,
créditos adicionais, transferências e repasses que lhe forem conferidos;
VI - os recursos provenientes de convênios, acordos ou contratos celebrados com
entidades ou organismos nacionais e internacionais;
VII - as doações, legados, subvenções e outros recursos que lhe forem destinados;
VIII - os valores apurados na venda ou aluguel de bens móveis e imóveis de sua
propriedade;
IX - o produto da venda de publicações, material técnico, dados e informações;
X - os valores apurados em aplicações no mercado financeiro das receitas previstas
neste artigo, na forma definida pelo Poder Executivo;
XI - quaisquer outras receitas não especificadas nos incisos I a X deste artigo.
Parágrafo único. Os recursos previstos nos incisos I a IV e VI a XI deste artigo serão
creditados diretamente à ANS, na forma definida pelo Poder Executivo.
Art. 18. É instituída a Taxa de Saúde Suplementar, cujo fato gerador é o exercício
pela ANS do poder de polícia que lhe é legalmente atribuído.
Art. 19. São sujeitos passivos da Taxa de Saúde Suplementar as pessoas jurídicas,
condomínios ou consórcios constituídos sob a modalidade de sociedade civil ou
comercial, cooperativa ou entidade de autogestão, que operem produto, serviço ou
103
contrato com a finalidade de garantir a assistência à saúde visando a assistência

médica, hospitalar ou odontológica.
Art. 20. A Taxa de Saúde Suplementar será devida:
I - por plano de assistência à saúde, e seu valor será o produto da multiplicação de
R$ 2,00 (dois reais) pelo número médio de usuários de cada plano privado de
assistência à saúde, deduzido o percentual total de descontos apurado em cada
plano, de acordo com as Tabelas I e II do Anexo II desta Lei;
II - por registro de produto, registro de operadora, alteração de dados referente ao
produto, alteração de dados referente à operadora, pedido de reajuste de
contraprestação pecuniária, conforme os valores constantes da Tabela que constitui
o Anexo III desta Lei.
§ 1o Para fins do cálculo do número médio de usuários de cada plano privado de
assistência à saúde, previsto no inciso I deste artigo, não serão incluídos os maiores
de sessenta anos.
o
§ 2 Para fins do inciso I deste artigo, a Taxa de Saúde Suplementar será devida
anualmente e recolhida até o último dia útil do primeiro decêndio dos meses de
março, junho, setembro e dezembro e de acordo com o disposto no regulamento da
ANS.
o
§ 3 Para fins do inciso II deste artigo, a Taxa de Saúde Suplementar será devida
quando da protocolização do requerimento e de acordo com o regulamento da ANS.
§ 4o Para fins do inciso II deste artigo, os casos de alteração de dados referentes ao
produto ou à operadora que não produzam conseqüências para o consumidor ou o
mercado de saúde suplementar, conforme disposto em resolução da Diretoria
Colegiada da ANS, poderão fazer jus a isenção ou redução da respectiva Taxa de
Saúde Suplementar.
§ 5o Até 31 de dezembro de 2000, os valores estabelecidos no Anexo III desta Lei
sofrerão um desconto de 50% (cinqüenta por cento).
§ 6º As operadoras de planos privados de assistência à saúde que se enquadram
nos segmentos de autogestão por departamento de recursos humanos, ou de
filantropia, ou que tenham número de usuários inferior a vinte mil, ou que
despendem, em sua rede própria, mais de sessenta por cento do custo assistencial
relativo aos gastos em serviços hospitalares referentes a seus Planos Privados de
Assistência à Saúde e que prestam ao menos trinta por cento de sua atividade ao
Sistema Único de Saúde – SUS, farão jus a um desconto de trinta por cento sobre o
montante calculado na forma do inciso I deste artigo, conforme dispuser a ANS.
(Redação dada pela MP nº 2.097-40, de 24 de maio de 2001).
§ 7º As operadoras de planos privados de assistência à saúde que comercializam
exclusivamente planos odontológicos farão jus a um desconto de cinqüenta por
cento sobre o montante calculado na forma do inciso I deste artigo, conforme
dispuser a ANS.(Redação dada pela MP nº 2.097-40, de 24 de maio de 2001).
§ 8º As operadoras com número de usuários inferior a vinte mil poderão optar pelo
recolhimento em parcela única no mês de março, fazendo jus a um desconto de
104
cinco por cento sobre o montante calculado na forma do inciso I deste artigo, além
dos descontos previstos nos §§ 6º e 7º, conforme dispuser a ANS.(Parágrafo
incluído pela MP nº 2.097-40, de 24 de maio de 2001).
§ 9º Os valores constantes do Anexo III desta Lei ficam reduzidos em cinqüenta por
cento, no caso das empresas com número de usuários inferior a vinte mil. (Redação
dada pela MP nº 2.097-40, de 24 de maio de 2001).
§ 10. Para fins do disposto no inciso II deste artigo, os casos de alteração de dados
referentes a produtos ou a operadoras, até edição da norma correspondente aos
seus registros definitivos, conforme o disposto na Lei nº 9.656, de 1998, ficam
isentos da respectiva Taxa de Saúde Suplementar. (Parágrafo incluído pela MP nº
2.177-44, de 24 de agosto de 2001).
§ 11. Para fins do disposto no inciso I deste artigo, nos casos de alienação
compulsória de carteira, as operadoras de planos privados de assistência à saúde
adquirentes ficam isentas de pagamento da respectiva Taxa de Saúde Suplementar,
relativa aos beneficiários integrantes daquela carteira, pelo prazo de cinco
anos.(Parágrafo incluído pela MP nº 2.177-44, de 24 de agosto de 2001).
Art. 21. A Taxa de Saúde Suplementar não recolhida nos prazos fixados será
cobrada com os seguintes acréscimos:
I - juros de mora, na via administrativa ou judicial, contados do mês seguinte ao do
vencimento, à razão de 1% a.m. (um por cento ao mês) ou fração de mês;
II - multa de mora de 10% (dez por cento).
§ 1º Os débitos relativos à Taxa de Saúde Suplementar poderão ser parcelados, a
juízo da ANS, de acordo com os critérios fixados na legislação tributária. (Alterado
pela MP nº 2.097-36, de 26 de janeiro de 2001).
§ 2º Além dos acréscimos previstos nos incisos I e II deste artigo, o não
recolhimento da Taxa de Saúde Suplementar implicará a perda dos descontos
previstos nesta Lei.(Parágrafo incluído pela MP nº 2.097-36, de 26 de janeiro de
2001).
o
Art. 22. A Taxa de Saúde Suplementar será devida a partir de 1 de janeiro de 2000.
Art. 23. A Taxa de Saúde Suplementar será recolhida em conta vinculada à ANS.
Art. 24. Os valores cuja cobrança seja atribuída por lei à ANS e apurados
administrativamente, não recolhidos no prazo estipulado, serão inscritos em dívida
ativa da própria ANS e servirão de título executivo para cobrança judicial na forma
da lei.
Art. 25. A execução fiscal da dívida ativa será promovida pela Procuradoria da ANS.
CAPÍTULO V
DAS DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS
105
Art. 26. A ANS poderá contratar especialistas para a execução de trabalhos nas
áreas técnica, científica, administrativa, econômica e jurídica, por projetos ou prazos
limitados, observada a legislação em vigor.
Art. 27. A ANS poderá requisitar, com ônus e para ocupação de cargos
comissionados, servidores e empregados de órgãos e entidades integrantes da
Administração Pública Federal.
Parágrafo único. Durante os primeiros trinta e seis meses subseqüentes à sua
instalação, a ANS poderá:
I - requisitar servidores e empregados de órgãos e entidades públicos,
independentemente da função ou atividade a ser exercida;
II - complementar a remuneração do servidor ou empregado requisitado, até o limite
da remuneração do cargo efetivo ou emprego ocupado no órgão ou na entidade de
origem, quando a requisição implicar redução dessa remuneração.
Art. 28. Nos termos do inciso IX do art. 37 da Constituição Federal, é a ANS
autorizada a efetuar contratação temporária por prazo não excedente a trinta e seis
meses, a contar de sua instalação.
§ 1o Para os fins do disposto no caput deste artigo, são consideradas necessidades
temporárias de excepcional interesse público as atividades relativas à
implementação, ao acompanhamento e à avaliação de atividades, projetos e
programas de caráter finalístico na área de regulação da saúde suplementar,
suporte administrativo e jurídico imprescindíveis à implantação da ANS.
o
§ 2 A contratação de pessoal temporário poderá ser efetivada à vista de notória
capacidade técnica ou científica do profissional, mediante análise do curriculum
vitae.
§ 3o As contratações temporárias serão feitas por tempo determinado e observado o

prazo máximo de doze meses, podendo ser prorrogadas desde que sua duração
não ultrapasse o termo final da autorização de que trata o caput.
§ 4o A remuneração do pessoal contratado temporariamente terá como referência

valores definidos em ato conjunto da ANS e do órgão central do Sistema de Pessoal
Civil da Administração Federal - Sipec.
§ 5o Aplica-se ao pessoal contratado temporariamente pela ANS o disposto nos arts.

5o e 6o, no parágrafo único do art. 7o, nos arts. 8o, 9o, 10, 11, 12 e 16 da Lei no
8.745, de 9 de dezembro de 1993.
Art. 29. É vedado à ANS requisitar pessoal com vínculo empregatício ou contratual
junto a entidades sujeitas à sua ação reguladora, bem assim os respectivos
responsáveis, ressalvada a participação em comissões de trabalho criadas com fim
específico, duração determinada e não integrantes da sua estrutura organizacional.
106
Parágrafo único. Excetuam-se da vedação prevista neste artigo os empregados de

empresas públicas e sociedades de economia mista que mantenham sistema de
assistência à saúde na modalidade de autogestão.
Art. 30. Durante o prazo máximo de cinco anos, contado da data de instalação da
ANS, o exercício da fiscalização das operadoras de planos privados de assistência à
saúde poderá ser realizado por contratado, servidor ou empregado requisitado ou
pertencente ao Quadro da Agência ou do Ministério da Saúde, mediante designação
da Diretoria Colegiada, conforme dispuser o regulamento.
Art. 31. Na primeira gestão da ANS, visando implementar a transição para o sistema
de mandatos não coincidentes, as nomeações observarão os seguintes critérios:
I - três diretores serão nomeados pelo Presidente da República, por indicação do
Ministro de Estado da Saúde;
II - dois diretores serão nomeados na forma do parágrafo único do art. 6o desta Lei.
§ 1o Dos três diretores referidos no inciso I deste artigo, dois serão nomeados para
mandato de quatro anos e um, para mandato de três anos.
o
§ 2 Dos dois diretores referidos no inciso II deste artigo, um será nomeado para
mandato de quatro anos e o outro, para mandato de três anos.
Art. 32. É o Poder Executivo autorizado a:
I - transferir para a ANS o acervo técnico e patrimonial, as obrigações, os direitos e
as receitas do Ministério da Saúde e de seus órgãos, necessários ao desempenho
de suas funções;
II - remanejar, transferir ou utilizar os saldos orçamentários do Ministério da Saúde e
do Fundo Nacional de Saúde para atender as despesas de estruturação e
manutenção da ANS, utilizando como recursos as dotações orçamentárias
destinadas às atividades finalísticas e administrativas, observados os mesmos
subprojetos, sub-atividades e grupos de despesas previstos na Lei Orçamentária em
vigor;
III - sub-rogar contratos ou parcelas destes relativos à manutenção, instalação e
funcionamento da ANS.
Parágrafo único. Até que se conclua a instalação da ANS, são o Ministério da Saúde
e a Fundação Nacional de Saúde incumbidos de assegurar o suporte administrativo
e financeiro necessário ao funcionamento da Agência.
Art. 33. A ANS designará pessoa física de comprovada capacidade e experiência,
reconhecida idoneidade moral e registro em conselho de fiscalização de profissões
regulamentadas, para exercer o encargo de diretor fiscal, de diretor técnico ou de
liquidante de operadora de planos privados de assistência à saúde. (Redação dada
§ 1º A remuneração do diretor técnico, do diretor fiscal ou do liquidante deverá ser
suportada pela operadora ou pela massa.(Parágrafo incluído pela MP nº 2.177-44,
de 24 de agosto de 2001).
107
§ 2º Se a operadora ou a massa não dispuserem de recursos para custear a

remuneração de que trata este artigo, a ANS poderá, excepcionalmente, promover
este pagamento, em valor equivalente à do cargo em comissão de Gerência
Executiva, nível III, símbolo CGE-III, ressarcindo-se dos valores despendidos com
juros e correção monetária junto à operadora ou à massa, conforme o
caso.(Parágrafo incluído pela MP nº 2.177-44, de 24 de agosto de 2001).
Art. 34. Aplica-se à ANS o disposto nos arts. 54 a 58 da Lei no 9.472, de 16 de julho
de 1997.
Art. 35. Aplica-se à ANS o disposto no art. 24, parágrafo único, da Lei no 8.666, de
o
21 de junho de 1993, alterado pela Lei n 9.648, de 27 de maio de 1998.
Art. 36. São estendidas à ANS, após a assinatura e enquanto estiver vigendo o
contrato de gestão, as prerrogativas e flexibilidades de gestão previstas em lei,
regulamentos e atos normativos para as Agências Executivas.
Art. 37. Até a efetiva implementação da ANS, a Taxa de Saúde Suplementar
instituída por esta Lei poderá ser recolhida ao Fundo Nacional de Saúde, a critério
da Diretoria Colegiada.
Art. 38. A Advocacia-Geral da União e o Ministério da Saúde, por intermédio de sua
Consultoria Jurídica, mediante comissão conjunta, promoverão, no prazo de cento e
oitenta dias, levantamento dos processos judiciais em curso, envolvendo matéria
cuja competência tenha sido transferida à ANS, a qual substituirá a União nos
respectivos processos.
o
§ 1 A substituição a que se refere o caput, naqueles processos judiciais, será
requerida mediante petição subscrita pela Advocacia-Geral da União, dirigida ao
Juízo ou Tribunal competente, requerendo a intimação da Procuradoria da ANS para
assumir o feito.
§ 2o Enquanto não operada a substituição na forma do § 1o, a Advocacia-Geral da
União permanecerá no feito, praticando todos os atos processuais necessários.
Art. 39. O disposto nesta Lei aplica-se, no que couber, aos produtos de que tratam o
inciso I e o § 1o do art. 1o da Lei no 9.656, de 1998, bem assim às suas operadoras.
Art. 40. O Poder Executivo, no prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, enviará projeto
de lei tratando da matéria objeto da presente Lei, inclusive da estrutura física e do
funcionamento da ANS.
Art. 41. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Brasília, 28 de janeiro de 2000; 179o da Independência e 112o da República.
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
José Serra
Publicado no D.O.U. de 29.1.2000 (Ed. Extra)
ANEXO I
QUADRO DEMONSTRATIVO DE CARGOS DE NATUREZA ESPECIAL E EM
COMISSÃO DA AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR
108
o
UNIDADE N DE DENOMINAÇÃO NE/DAS
CARGOS
Diretoria 5 Diretor NE
Colegiada
5 Diretor-Adjunto 101.5
6 Assessor Especial 102.5
5 Assessor 102.4
Gabinete 1 Chefe 101.4
Procuradoria 1 Procurador-Geral 101.5
Ouvidoria 1 Ouvidor 101.4
Corregedoria 1 Corregedor 101.4
6 Gerente-Geral 101.5
29 Gerente 101.4
QUADRO DEMONSTRATIVO DE CARGOS COMISSIONADOS DE SAÚDE

SUPLEMENTAR DA AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR
CÓDIGO/CCSS QUANTIDADE VALOR UNITÁRIO TOTAL (R$)

(R$)
CCSS-V 34 1.170,00 39.780,00
CCSS-IV 70 855,00 59.850,00
CCSS-III 12 664,00 7.968,00
CCSS-II 16 585,00 9.360,00
CCSS-I 38 518,00 19.684,00
TOTAL 170 136.642,00
ANEXO II
TABELA I
109
DESCONTOS POR ABRANGÊNCIA GEOGRÁFICA DO PLANO
Abrangência Geográfica Desconto (%)
Nacional 5
Grupo de Estados 10
Estadual 15
Grupo de Municípios 20
Municipal 25
TABELA II
DESCONTOS POR COBERTURA MÉDICO-HOSPITALAR-ODONTOLÓGICA
OFERECIDA
Cobertura Desconto (%)
Ambulatorial (A) 20
A+Hospitalar (H) 6
A+H +Odontológico (O) 4
A+H+Obstetrícia (OB) 4
A+H+OB+O 2
A+O 14
H 16
H+O 14
H+OB 14
H+OB+O 12
O 32
110
ANEXO III
ATOS DE SAÚDE SUPLEMENTAR
Atos de Saúde Suplementar Valor (R$)
Registro de Produto 1.000,00
Registro de Operadora 2.000,00
Alteração de Dados – Produto 500,00
Alteração de Dados – Operadora 1.000,00
Pedido de Reajuste de Mensalidade 1.000,00

111
ANEXO B – Contrato de Gestão 2000/2001
CONTRATO DE GESTÃO QUE ENTRE SI CELEBRAM

O MINISTÉRIO DA SAÚDE-MS E A AGÊNCIA
NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTARANS
O Ministério da Saúde, doravante denominado MS, inscrito no CGC/MF sob o nº

00394544/0127-87, neste ato representado por seu titular, o Ministro de Estado
José Serra, e a Agência Nacional de Saúde Suplementar, doravante denominada
ANS, autarquia especial, instituída pela Lei nº 9.961, de 28 de janeiro de 2000,
inscrita no CNPJ/MF sob o nº 03.589.068.0001-46, com sede e foro na cidade do
Rio de Janeiro - RJ, neste ato representada por seu Diretor-Presidente, Januário
Montone, portador da carteira de identidade nº 7.568.932-SSP/DF e CPF nº
724.059.888-87, e os Diretores, Maria Stella Gregori, portadora da carteira de
identidade nº 8.956.549-SSP/SP e CPF nº 153.266.718-32, João Luis Barroca de
Andréa, portador da carteira de identidade nº 382.181-3 IFP/RJ e CPF nº
636.353.057-15, Solange Beatriz Palheiro Mendes, portadora da carteira de
identidade nº 3474985-IFP/RJ e CPF nº 430.228.947-00 e Luiz Arnaldo Pereira da
Cunha Junior, portador da carteira de identidade nº 811.196-SSP/DF e CPF
393.537.701-06, para efeito do disposto nos artigos 14 e 15 da Lei nº 9.961, de
2000, resolvem firmar o presente CONTRATO DE GESTÃO, aprovado pelo
Conselho de Saúde Suplementar conforme Resolução nº 2, de 19 de dezembro de
2000, regido pelas Cláusulas e condições que se seguem.
CLÁUSULA PRIMEIRA
DO OBJETO E DA FINALIDADE
O presente CONTRATO DE GESTÃO tem por objeto a pactuação de resultados

com a finalidade de permitir a avaliação objetiva do desempenho da ANS, mediante
o estabelecimento de diretrizes estratégicas, ações e indicadores constantes dos
anexos I, II e III, respectivamente.
CLÁUSULA SEGUNDA
DAS OBRIGAÇÕES DA ANS
A ANS, por este CONTRATO DE GESTÃO, obriga- se a:
I. Observar, na sua ação administrativa, as diretrizes estratégicas estabelecidas

no Anexo I;
II. Realizar, durante a vigência deste CONTRATO DE GESTÃO, as ações
prioritárias descritas no Anexo II;
III. Utilizar indicadores relacionados no Anexo III para a avaliação de seu
desempenho.
IV. Apresentar ao MS o detalhamento de seu plano de trabalho anual,
especificando as atividades a serem desenvolvidas, por área de
responsabilidade, acompanhado da respectiva proposta orçamentária;
V. Encaminhar ao MS os relatórios gerenciais de atividades, na forma e prazo
definidos pelas partes;
112
VI. Elaborar e submeter aos órgãos competentes e ao Conselho de Saúde

Suplementar – CONSU, o relatório anual da execução deste CONTRATO DE
GESTÃO e a prestação anual de contas da ANS;
VII. Assegurar suporte à realização das atividades voltadas ao acompanhamento
e à avaliação do cumprimento deste CONTRATO DE GESTÃO;
VIII. Avaliar periodicamente a pertinência e a consistência dos indicadores globais
constantes do Anexo III, propondo ao Ministério da Saúde alterações e
inclusões que entenderem necessárias, com as devidas justificativas.
CLÁUSULA TERCEIRA
DAS OBRIGAÇÕES DO MS
São obrigações do MS, por este CONTRATO DE GESTÃO:
I. proceder ao acompanhamento e à supervisão do desempenho da ANS e à

avaliação da execução deste CONTRATO DE GESTÃO.
II. apresentar, com antecedência de 60 dias antes do término de sua vigência,
parecer conclusivo quanto à renovação do contrato, conforme disposto na
Cláusula Sexta.
III. empenhar-se para viabilizar a inclusão, no Orçamento Geral da União, dos
recursos a serem destinados à ANS;
IV. repassar à ANS, ao longo de cada trimestre, os recursos financeiros
necessários ao financiamento das suas atividades, de acordo com o
cronograma de desembolso constante do Anexo IV;
CLÁUSULA QUARTA
DOS RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS
Para a execução deste CONTRATO DE GESTÃO serão disponibilizados para a

ANS, de acordo com o cronograma de desembolso constante do Anexo IV, os
recursos estabelecidos anualmente no Orçamento Geral da União, disponibilizados
nas unidades orçamentárias n.º 36.000 - Ministério da Saúde e n.º 36.901 – Fundo
Nacional de Saúde, por meio da gestão n.º 25.901, provenientes do Tesouro
Nacional e da arrecadação da Taxa de Saúde Suplementar.
Sub-cláusula Primeira - Os recursos provenientes da arrecadação da Taxa de

Saúde Suplementar serão geridos de forma autônoma pela ANS, ao abrigo do
disposto nos artigos 18 a 23 da Lei nº 9.961, de 2000, observados os princípios e
critérios da legalidade, celeridade, finalidade, razoabilidade, impessoalidade,
imparcialidade, publicidade, moralidade e economicidade.
CLÁUSULA QUINTA
DO ACOMPANHAMENTO E DA AVALIAÇÃO
Para o cumprimento da obrigação estabelecida na Cláusula terceira, o MS instituirá

Comissão de Acompanhamento e Avaliação, para subsidiá-lo no acompanhamento
e na avaliação da execução deste CONTRATO DE GESTÃO.
113
Sub-cláusula Primeira – A Comissão será coordenada por representante do MS e

será integrada por representantes da ANS e poderá contar, também, em sua
composição, com representantes de outros ministérios e especialistas de
reconhecida competência na área de atuação da ANS.
Sub-cláusula Segunda - No prazo de 60 (sessenta) dias, contados da data de

assinatura deste CONTRATO DE GESTÃO, serão definidas, conjuntamente, pela
Secretaria Executiva do Ministério da Saúde e pela Agência Nacional de Saúde
Suplementar, a sistemática de acompanhamento e avaliação, a metodologia, os
procedimentos e a periodicidade de reuniões da Comissão de Acompanhamento e
Avaliação.
Sub-cláusula Terceira - A Comissão reunir-se-á, no mínimo, semestralmente, em

data previamente definida e acordada entre as partes, cabendo-lhe a apresentação
ao MS de parecer conclusivo sobre a execução deste CONTRATO, apresentando
sugestões e recomendações, inclusive quanto à revisão e à renegociação das
obrigações pactuadas, sempre que julgar necessário.
Sub-cláusula Quarta - A Comissão, no acompanhamento e avaliação da execução

deste CONTRATO DE GESTÃO, levará em conta a edição de normas e a
disponibilização de recursos e insumos devidos a ANS.
Sub-cláusula Quinta - Cada órgão representado na Comissão de Acompanhamento

e Avaliação arcará com seus respectivos custos, cabendo à ANS o apoio logístico
necessário à realização dos trabalhos da Comissão.
Sub-cláusula Sexta - A ANS encaminhará à Comissão, por ocasião das reuniões de

avaliação e ao término da vigência deste CONTRATO DE GESTÃO, relatório
referente às ações desenvolvidas, especialmente aquelas relativas às metas e
ações prioritárias constantes do Anexo II deste CONTRATO DE GESTÃO.
CLÁUSULA SEXTA
DA VIGÊNCIA E DAS ALTERAÇÕES CONTRATUAIS
O presente CONTRATO DE GESTÃO vigorará até 31 de julho de 2001 e poderá ser

renovado, no interesse de ambas as partes, mediante parecer favorável do MS,
quanto à avaliação do desempenho da ANS.
Sub-cláusula Primeira – A repactuação, parcial ou total deste CONTRATO DE

GESTÃO, formalizada mediante termo aditivo e necessariamente precedida de
justificativa do MS e da ANS, poderá ocorrer:
I. por recomendação constante de relatório da Comissão de Acompanhamento

e Avaliação, com parecer favorável do MS;
II. para adequação a novas políticas governamentais que promovam alterações
nas condições ora pactuadas que impactem a execução do CONTRATO DE
GESTÃO;
III. para adequação das metas e obrigações à Lei Orçamentária Anual;
114
Sub-cláusula Segunda - A renovação deste CONTRATO DE GESTÃO será

proposta pela ANS, com antecedência de até 90 (noventa) dias do término de sua
vigência e será baseada na pactuação de resultados a partir de indicadores e metas
que permitam a avaliação objetiva do desempenho da ANS.
CLÁUSULA SÉTIMA
DAS PENALIDADES
O descumprimento do presente CONTRATO DE GESTÃO, por parte da ANS, por

não observância, ainda que parcial, das cláusulas deste CONTRATO DE GESTÃO,
decorrente de má gestão, culpa, dolo, ou violação da lei por parte da Diretoria da
ANS, como também na hipótese de não atendimento a recomendações da
Comissão avalizadas pelo MS será a este reportado pela Comissão, mediante a
emissão de relatório e devidamente atestado pelo MS.
Sub-cláusula Primeira - Atestado o descumprimento do CONTRATO DE GESTÃO, o

MS encaminhará pedido de justificativa à ANS, a qual ficará obrigada a respondê-lo
de forma fundamentada, no prazo máximo de 30 (trinta) dias a contar do seu
recebimento.
Sub-cláusula Segunda - Na hipótese de não aceitação da justificativa pelo MS,
devidamente fundamentada, o Ministro de Estado da Saúde submeterá ao
Presidente da República proposta de exoneração de dirigentes, conforme disposto
no art. 8º, inciso IV, e no art. 15 da Lei nº 9.961, de 2000.
CLÁUSULA OITAVA
DA PUBLICIDADE
O presente CONTRATO DE GESTÃO e seus aditivos serão publicados pelo MS na

íntegra no Diário Oficial da União e pela ANS, na forma de extrato, em 2 (dois)
jornais de circulação nacional, até o quinto dia útil do mês subseqüente ao de sua
assinatura.
Sub-cláusula Única – A ANS providenciará ampla divulgação, por meios físicos e

eletrônicos, dos relatórios anuais sobre a execução deste CONTRATO DE
GESTÃO, bem como dos respectivos relatórios da Comissão de Acompanhamento
e Avaliação.
Brasília, 21 dezembro de 2000.
JOSÉ SERRA
Ministro de Estado da Saúde
JANUARIO MONTONE
Diretor-Presidente da ANS
JOÃO LUIS BARROCA DE ANDREA

Diretor da ANS
MARIA STELLA GREGORI

Diretora da ANS
115
SOLANGE BEATRIZ PALHEIRO MENDES

Diretora da ANS
LUIZ ARNALDO PEREIRA DA CUNHA JUNIOR

Diretor da ANS
Testemunhas:
ANEXO I
DIRETRIZES ESTRATÉGICAS PARA A GESTÃO DA ANS
1- Ampliar a capacidade efetiva de participação dos consumidores no setor,

assegurando e aperfeiçoando as coberturas ofertadas, impedindo ou restringindo,
de fato, a vinculação da assistência e dos preços às condições de saúde e idade;
2- Garantir o equilíbrio das informações a todos os participantes do setor, ou seja,

às operadoras, aos prestadores de serviço, aos agentes do Sistema Único de
Saúde, e principalmente aos consumidores.
3- Garantir o equilíbrio e a manutenção da estabilidade do setor, estabelecendo e

controlando os padrões de entrada, operação e saída das operadoras do setor,
assegurando aos consumidores o acesso, o direito e a defesa dos seus interesses
no tocante à assistência privada à saúde.
116
117

Dissertação de Mestrado em Administração Estratégica

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A AGÊNCIA REGULADORA ANS À LUZ DA ADMINISTRAÇÃO

Maurício de Oliveira Pinheiro

A AGÊNCIA REGULADORA ANS À LUZ DA ADMINISTRAÇÃO

Maurício de Oliveira Pinheiro

Dissertação de mestrado apresentada ao Programa de

Orientadora: Profa. Dra. Élvia Miriam Cavalcanti Fadul

Dissertação (Mestrado em Administração) –

1. Gestão Pública Gerencial. 2. Agência reguladora. 3. Administração – Teses.

A AGÊNCIA REGULADORA ANS à LUZ DA ADMINISTRAÇÃO

Dissertação para obtenção do grau de Mestre em Administração.

Salvador - agosto de 2006.

FLORENCE CAVALCANTI H. P. DE FREITAS

À professora Mônica Mac-Allister, pelas críticas construtivas, sugestões

Às secretárias do mestrado, Danila e Márcia, pelo apoio fundamental.

A todos os amigos e colegas do STAFF CONSULTORES EMPRESARIAIS,

PINHEIRO, Maurício. A agência reguladora ANS à luz da administração pública

Com a “crise fiscal” vivida pelo Estado nas décadas de 80 e 90 e a

PALAVRAS-CHAVE: Administração pública gerencial; contrato de gestão;

PINHEIRO, Maurício. Regulating Agency - ANS: the light of the managemental

KEY-WORDS: Managemental public administration; management contract;

Figura 1: Formas de propriedade e de administração

ANATEL - Agência Nacional de Telecomunicações

Escrever sobre as mudanças administrativas do Estado Brasileiro, em

especial sobre a proposta de transição para o novo paradigma pós-burocrático ou

Administração Pública Gerencial como solução para a ineficiência e a morosidade

do mesmo em uma dissertação de mestrado apresentou-se num primeiro momento

como um tema de amplitude e pretensão extremas.

Mas, com o amadurecimento da idéia e uma avaliação do instrumento que propôs

essa transição, o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) de

1995, que, com a finalidade de implementar esse novo paradigma, introduziu

algumas figuras institucionais antes desconhecidas ao ordenamento jurídico

são as agências reguladoras, que se tornaram, combinadas com a forma de controle

a posteriori dos seus resultados a partir das metas e indicadores impostos no

contrato de gestão – outro importante instrumento introduzido - , assinado entre as

Agências reguladoras e o Ministério do Núcleo Estratégico, o maior símbolo da

gestão pós-burocrática e, conseqüentemente, tema desta dissertação.

Desde que as primeiras Nações tomaram forma de Estado e organizaram

seus governos, passou-se a questionar a necessidade de resolver o problema da

sua capacidade gerencial e tornar a administração pública mais moderna e eficiente

a partir de reformas administrativas.

Mas a primeira reforma administrativa estrutural efetiva ocorreu na segunda

metade do século XIX, com a substituição da Administração Patrimonialista pela

Administração Pública Burocrática, defendida pelo mesmo Weber como o modelo

aparelho de Estado funciona como uma extensão do poder soberano: os servidores

possuem status de nobreza real e os cargos funcionam como prendas, gerando

A partir da década de 70, transformações profundas se processaram na

sociedade, e se aceleraram nas décadas de 80 e 90, causando mudanças nos

cenários nacional e internacional. Transformações essas de caráter social,

econômico, político, tecnológico e principalmente financeiro, que levaram os

Estados a uma crise de endividamento (BRESSER PEREIRA, 1996). Essa crise

mudanças nas lógicas orçamentárias e no papel de prestador de serviços assumido

pelos Estados com maior ou menor potência, de acordo com o grau de

desenvolvimento nacional e seu peso na economia internacional.

Em diversos países, durante toda a década de 80, surgiram inúmeros

questionamentos sobre a necessidade de redução do tamanho do Estado,

buscando uma modernidade e agilidade na prestação dos serviços públicos como

solução para a dita “Crise fiscal” . Bresser Pereira (2001a, pag.20).

Os cidadãos reclamavam da burocracia estatal que não funcionava; da

Visando ajustar-se a esse novo contexto e vencer sua morosidade e

ineficiência, e, conseqüentemente, eliminar o ceticismo do cidadão sobre sua

capacidade em administrar a sociedade e satisfazer suas crescentes e complexas

necessidades, os Estados procederam a adaptações e propostas de modernização

Austrália, os quais deram inicio a um processo, articulando em torno da redução da