Sunteți pe pagina 1din 30

PARTEA I

CERCETARE TEORETICĂ PRIVIND STATUL DE DREPT

I.1. Premisele istorice ale statului de drept

Conceptul de stat de drept s-a dezvoltat în cadrul preocupărilor de determinare a unei


relații între stat și drept care să garanteze exercitarea drepturilor cetățenilor la adăpost de
abuzurile guvernanților.
Immanuel Kant, care credea că omul este „scopul ultim al naturii”, susținea că natura
nu poate să-și realizeze această intenție finală decât dacă este îndeplinită „condiția formală”
constând în „acea reglementare a relațiilor reciproce dintre oameni, în care puterea legală din
întregul care se numește societate civilă se opune încălcării libertăților naturale”.
Până la Kant, însă, și însă după el, partea din societatea civilă pe care o denumește
putere legală, cu alte cuvinte, statul, s-a ilustrat, nu o dată și nu într-un singur loc din lume, ca
o forță opresivă, potrivnică drepturilor fundamentale ale omului 1. Statele totalitare din toate
timpurile – cele absolutiste dominate de grupuri sociale constituite pe criterii militare,
religioase sau de avere și cele din epoca modernă, întemeiate pe ideologii, s-au îndepărtat de
societatea civilă situându-se în raporturile cu aceasta pe poziții autoritare și antagonice.
Trăsătura comună a regimurilor totalitare o constituie îngrădirea – în forme specifice,
ținând seama de condițiile istorice date – a drepturilor unor largi categorii de cetățeni.
În statele sclavagiste din antichitate, cum erau, de exemplu, Sparta sau Roma
imperială, subordonarea indivizilor față de stat era totală. Cetățenii existau pentru a sluji
statul. Statul era întotdeauna scopul, cetățeanul era mijlocul de realizare a obiectivelor
statului. Iar când vorbesc de cetățeni, am în vedere, desigur, oamenii liberi, pentru că sclavii
nu erau persoane în sens juridic, ci bunuri.
Situația era aceeași în regimurile absolutiste de mai târziu. Peste tot, o minoritate
constituită pe criterii de putere economică, religioasă sau pe forța armelor – ori pe toate aceste
criterii la un loc – domina marea majoritate a cetățenilor. Mecanismul prin care această
minoritate își subordona întreaga societate îl constituia statul în care toate prerogativele – de

1
Claudia Gilia, Teoria statului de drept, Editura CH Beck, București, 2007, p. 29.

1
legiferare, de aplicare a legilor și de jurisdicție – erau întrunite în mâna unui grup social
restrâns sau chiar a unei singure persoane, monarhul absolut.
Raporturile dintre stat și cetățean s-au dovedit nu mai puțin dezavantajoase pentru
aceasta din urmă în statele totalitare din secolul XX. Pentru a mă referi numai la situația din
fostele state socialiste, în pofida tezelor și principiilor democratice privind puterea întregului
popor, înscrise în constituțiile lor, la o privire oricât de superficială se poate constata ca
exercitarea reală a funcțiilor acestor state era monopolul unui grup restrâns de cadre din
conducerea partidelor de guvernământ.
În mod paradoxal, faptul se întemeia tot pe prevederi constituționale care consacrau
rolul conducător al numitelor partide față de sistemul organelor statului. În aceste condiții,
drepturile și libertățile cetățenilor erau strânse nu doar în limitele „legalității socialiste” ci și în
cele extranormative, ale oportunităților apărute în procesul de înfăptuire a obiectivelor
programatice ale partidelor de guvernământ.
Problema statului de drept apare sau este resurscitată în momente istorice în care se
cere definirea instrumentelor sociale de asigurare a libertății politice a cetățeanului, a
drepturilor fundamentale ale omului.
Termenul de stat de drept este traducerea literală a cuvântului „rechtsstaat” pus în
circulație de doctrina juridică germană în a doua jumătate a secolului al XIX-lea. Primii
teoreticieni ai doctrinei statului de drept au fost, în Germania, R. Von Mohl (1942), F.J. Stahl
(1856) apoi, tot în Germania, spre sfârșitul secolului, Gerber, Ihering, Laband, Jellinek. În
Franța, teoria statului de drept a dezvoltat-o mai cu seamă R. Carré de Malberg la începutul
secolului al XX-lea2.
Încă de la constituirea teoriei statului de drept, miezul acestuia constă în principiul
după care organele statului nu pot acționa decât în virtutea unei abilitări juridice; utilizarea
forței materiale trebuie să se bazeze pe o normă juridică; exercițiul puterii se transformă în
competență, instituită și limitată prin drept.
În secolul al XX-lea teoria statului de drept s-a îmbogățit atât la nivel formal cât, mai
cu seamă, la nivel material. Astfel, în toate statele democratice s-a perfecționat controlul
jurisdicțional asupra actelor administrative și s-a generalizat controlul constituționalității
legilor.
Fenomen istoric, de sorginte extern controversată, statul conține în esența sa o forță de
organizare, de comandă și de constrângere pe care și-o exercită asupra unei populații de pe un
2
Jacques Chevallier, Statul de drept, Editura Universul Juridic, București, 2012, p. 15.

2
anumit teritoriu, în numele acestei populații. Nu există decât două posibilități evidente de
blocare sau de limitare a manifestărilor forței statului: intervenția altui stat mai puternic sau
insurecția victorioasă a populației.
În primul caz, rezultatul poate fi dispariția statului și înlocuirea lui cu structurile
statului cuceritor – care se dovedesc, de regulă, la fel de abuzive sau mai abuzive decât cele
ale statului cucerit. În cel de-al doilea caz, mișcarea revoluționară modifică ori destructurează
statul devenit indezirabil și crează structuri și raporturi noi de putere. Este soluția de excepție
la care, datorită imenselor ei costuri, nu se poate recurge decât în situații de excepție și care nu
poate garanta prin sine însăși ca echilibrul restabilit între stat și cetățean va fi durabil.
În felul acesta a început lunga și contradictoria istorie a exploatării relației dintre stat
și drept, cu scopul mărturisit de a se stabili rațiunea suficientă a stăvilirii puterii statului prin
drept.
„Statul, scrie Ihering, trebuie să fie legat prin drept. Numai în aceste condiții
arbitrariul este înlocuit prin legalitate, prin siguranță, prin legitimitate. Statul se supune
dreptului pentru că a înțeles el însuși că este mai conform cu interesul general să procedeze
potrivit legii.”3
În ce mă privește, cred că în rezolvarea problemei ar fi utilă examinarea statului și
dreptului nu doar ca entități absolute și imuabile, deci nu numai prin constantele lor , ci și ca
fenomene în perpetuă mișcare. Dacă statul modern și dreptul modern emană din voința
națională, fapt cu deosebire evident în statele democratice; și dacă înțeleg originea statului și
dreptului ca o „naștere” repetată, permanentă, atunci este de admis și de înțeles și limitarea
statului prin drept.
Dreptul izvorăște direct din proceduri și în forme statale este secundar și nu
legitimează concluzia că ne întoarcem la ideea că statul se limitează prin sine însuși. Normele
juridice sunt creația voinței populare – exprimată direct sau prin aleșii din corpul legiuitor,
ceea ce face ca în realitate limitele statului să fie determinate într-un for mai larg decât statul
însuși, în societatea civilă. Astfel, statul se supune normelor de drept, dar și proceselor de
destructurare și restructurare a statului și a dreptului prin negarea de către națiune a realității
statale și juridice existente la un moment istoric dat.
I.2. Principiile statului de drept

3
Rudolf von Ihtering, citat de Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ român, Tipografia Guttemberg,
Joseph Gobl, București, 1903-1904, p. 102.

3
Statul de drept presupune, mai întâi, o ordine normativă în care regulile de drept se
subordonează unele altora într-o anumită ierarhie: regulile emanând de la organele
administrației se supun legilor, legile se supun Constituției4.
Pe de altă parte, fiecare cetățean, fiecare funcționar și fiecare organ al statului trebuie
să-și desfășoare activitatea potrivit prescripțiilor normelor dreptului. Mai mult, în ceea ce
privește competența instituțiilor statului, nu este aplicabil principiul că tot ceea ce nu este
interzis de lege, este permis; în această materie regula este că organelor statului nu le este
permis decât ceea ce legea le ordona în mod expres.
Acesta este principiul legalității. În examinarea acestui principiu sunt de reținut
următoarele condiții pe care trebuie să le îndeplinească legea:
 Să fie prestabilită (principiul neretroactivității);
 Să fie opera puterii legiuitoare;
 Să fie publicată;
 Să fie generală și impersonală.

Acest principiu este însă insuficient pentru a garanta exercitarea drepturilor


cetățeanului, la adăpost de abuzul de stat. Mai întâi, se cer garanții împotriva încălcării
drepturilor cetățeanului prin adoptarea unor legi sau a unor decizii administrative abuzive.
Pentru aceasta, sunt instituite controlul constituționalității legilor și contenciosul
administrativ, precum și procedurile de atragere a responsabilității guvernanților pentru actele
săvârșite în exercitarea funcțiilor de stat încredințate.
Trimiteri la principiul legalității apar și în Noul Cod Penal, mai exact art.2 alin.2, care
face referire la legalitatea incriminării, dar și la legalitatea pedepsei. Pentru a acoperi hibele
articolului, s-a introdus conceptul de confiscare extinsă prin Legea nr. 63/2012 5, care a
introdus această nouă măsură de siguranță.
În al doilea rând și, în directă legătură cu aceste garanții, apare necesară o asemenea
structurare a aparatului de stat în care autoritățile și instituțiile statului să exercite între ele un
control reciproc și să împiedice încălcarea sferei de competență care le-a fost destinată.

4
Ioan Alexandru, Democrația constituțională utopie și/sau realitate, Editura Universul Juridic, București, 2012,
p. 31.
5
Legea nr. 63/2012 pentru modificarea și completarea Codului Penal al României și a Legii nr. 286/2009 privind
Codul penal.

4
În acest sens se poate vorbi despre principiul separației puterilor statului. Găsesc de
cuviință să insist asupra acestui principiu deoarece personajul cheie al statului de drept este
judecătorul. El este chemat să decidă dacă autoritatea a acționat pe baza unui statut juridic și
în limitele recunoscute de lege, precum și dacă persoanele fizice și morale și-au întemeiat
activitatea lor pe drepturi subiective sau pe interese legitim protejate.
N-am putea să încheiem tratarea acestui subiect fără să observăm că toate condițiile
menționate mai sus sunt însă insuficiente pentru constituirea unui stat de drept care să
răspundă așteptărilor cetățeanului – de protecția a drepturilor și intereselor lui, de crearea unei
asemenea ordini de drept care să-i asigure dezvoltarea și afirmarea personalității – fără
dezvoltarea unei democrații autentice, în condiții de pluripartitism și, în același timp, de
colaborare între grupurile sociale pe baza unor platforme minimale de protecție și de respect
față de persoana umană.

I.3. Separația puterilor în stat

Foarte puțină lume mai crede astăzi în acest principiu. Atât de puțină încât, în pofida
sentinței gravate în art. 16 din „Declarația drepturilor omului și cetățeanului”, în conformitate
cu care „orice societate în care garanția drepturilor nu este asigurată, nici separația puterilor
determinate, nu are Constituție”, astăzi, nici unul dintre statele europene nu are înscris expres
în constituție principiul separației puterilor în stat. Peste tot principiul separației este disimulat
într-o variantă modernă care consacra „autonomizarea autorităților publice, partajarea
funcțiilor ce revin acestora, instituirea unor mijloace de colaborare și de control mutual”.
Pentru explicații este necesar să-l invocăm pe Montesquieu și textele sale celebre.
Astfel, el afirmă că „libertatea politică nu se găsește decât în guvernările moderate, dar ea nu
există întotdeauna nici în statele moderate decât atunci când nu se abuzează de putere; dar așa
cum s-a întâmplat întotdeauna, ca orice om care are putere tinde să abuzeze de ea; și aceasta
până își atinge limitele”6. Și Montesquieu adaugă: „Pentru ca să nu se poată abuza de putere,

6
Montesquieu, De l΄esprit des lois, Librairie Garnier Freres, Livre XI, capitolul 4, p. 133.

5
trebuie ca prin modul de dispunere a lucrurilor, puterea să oprească puterea”. 7 Din acest text
s-a născut în viziunea unor autori un mit: acela al separării puterilor, iar gândirea liberală, în
ceea ce privește raporturile dintre administrație și politică, s-a născut din această interpretare
mitică pe care au dat-o liberalii sau, mai exact, din critica acesteia.
Se pare că într-adevăr această interpretare poate fi apreciată ca fiind mitică deoarece îi
dă teoriei lui Montesquieu o lectură pe care interpretarea atentă a tuturor textelor lui
Montesquieu nu o autorizează întotdeauna. O demonstrație în acest sens a făcut-o Charles
Eisenmann8. De fapt, important nu este că Montesquieu a scris efectiv textul sus-menționat, ci
importantă este interpretarea.
Spre exemplu, Carré de Malberg, reprezentant tipic al acestei literaturi juridico-
administrative de la sfârșitul secolului al XX-lea, apreciază că toată demonstrația lui
Montesquieu urmărește asigurarea libertății cetățenilor furnizându-le, prin separarea puterilor,
garanția că fiecare dintre puteri va fi exercitată în mod legal9.
Problema este, deci, de a ști prin ce mecanism instituțional înțelege Montesquieu să
asigure libertatea cetățenilor. Ori, în opinia lui Carré de Malberg, modul în care Montesquieu
își prezintă teoria, implică faptul că se găsesc „în stat trei puteri distincte, a căror reuniune sau
fascicol constituie puterea de stat totală, dar care au un conținut diferit și care, chiar prin acest
fapt, îi apar ca egale, independente, autonome în raporturile lor unele cu altele.
În această interpretare a lui Montesquieu, libertatea cetățenilor ar rezulta deci din
existența a trei puteri care, nu numai că ar trebui învestite cu competențe distincte și separate,
dar ar trebui, în plus, să se găsească, în virtutea însăși a statutelor lor, sau a Constituției,
plasate în poziție reciprocă de independență și de egalitate.
Iată o interpretare absolutistă a separației puterilor. Astfel concepută, separația
puterilor ar trebui să asigure libertatea efectivă a cetățenilor: „totul ar fi pierdut dacă același
corp sau același om (...) ar exercita aceste trei puteri: accea de a face legi, aceea de a executa
rezoluțiile publice și aceea de a judeca”10.
Aceasta este o interpretare absolută în ceea ce privește raporturile dintre autoritatea
executivă și cea legislativă sau între executiv și puterea judecătorească, între care nu ar trebui

7
Ioan Alexandru, Otilia Giredariu, Ministerul public între executiv și justiție, Editura Universul Juridic,
București, 2013, p. 17.
8
Charles Eisenmann, De l΄esprit des lois et la séparation des pouvoirs. Mélanges Carré de Malberg, Paris,
1933, pp. 133-160.
9
R. Carré de Malberg, Contribution a la théorie générale de l΄Etat, Tome premier, Librăria Societății Recueil
Sirey, Paris, 1922, reeditat în 1962, p. 42.
10
I. Alexandru, Democrația...., p. 32.

6
să subziste nici o relație, nici funcțională, nici organică. Este o interpretare mitică a separării
puterilor deoarece, dacă este adevărat că Montesquieu prevăzuse existența garanțiilor
urmărind să protejeze libertatea cetățenilor și să împiedice abuzul de putere, acestea nu puteau
fi analizate din punctul de vedere al unei repartiții stricte a funcțiunilor între organe distincte,
era vorba „nu despre o problemă juridică privind definirea legalității și sferelor sale”, ci
despre o problemă politică a raporturilor de forțe între organele cert distincte, dar nu absolut
separate unele de altele.
Mitul separării absolute a puterilor pe care Carré de Malberg crezuse că-l descoperă în
Montesquieu este, de fapt, spune Carré de Malberg, inconciliabil „cu principiul unității
statului și a puterilor sale”. Voința statului, continuă el, fiind cu necesitate una singură, trebuie
să se mențină între autoritățile care dețin diferitele puteri, o anumită coeziune fără care statul
ar risca să fie hărțuit, divizat și distrus prin presiunile opuse la care ar fi supus. Este deci
imposibil să se conceapă că nu există în stat decât puteri egale. Iată de ce, în orice stat, chiar
în acelea în a căror constituție se spune că se bazează pe teoria lui Montesquieu și urmărește o
anumită egalizare a puterilor, se va găsi în mod invariabil un organ suprem care să le domine
pe toate celelalte și care să realizeze astfel unitatea statului.
După cum afirmă Malberg, nu este vorba atât de separație, ci mai degrabă de gradarea
puterilor. Și acest sistem este consacrat în dreptul pozitiv francez, un sistem în care „organele
de stat exercită (...) aceeași putere în grade inegale sau – dacă se preferă – funcții
asemănătoare cu o putere inegală”11. Ar exista deci o putere unică ce s-ar manifesta mai întâi
prin acte de voință inițială – puterea legislativă - și s-ar exercita la un grad inferior prin acte
de executare a legilor – puterea executivă, sau acte de înfăptuire a justiției – puterea
judecătorească.
Totuși, după cum remarcă Chardon – puterea legislativă „Parlamentul este făcut
pentru a controla administrația unei țări, nu pentru a administra acea țară” 12. Rezultă de aici
că, în ciuda principiului de gradare a puterilor enunțat de Carré de Malberg, care nu stabilea o
relație decât între legislativ și executiv, „nu miniștrii sunt aceia care trebuie să fie responsabili
de gestiunea serviciilor publice în fața Parlamentului: funcționarii permanenți trebuie să fie
responsabili de gestiunea acestor servicii și miniștrii nu pot fi responsabili decât de controlul
pe care îl exercită asupra funcționarilor permanenți.

11
I. Alexandru, O. Giredariu, op.cit., p. 18.
12
H. Chardon, Le pouvoir administratif, Paris, 1910, p. 14.

7
Din textul de mai sus, dincolo de relația dintre ministru și Parlament (executiv-
legislativ), și în același timp cu afirmarea subordonării funcționarilor față de ministru, adică a
administrației față de politică, se desprinde de fapt, un al doilea principiu esențial al modelului
liberal, recunoașterea unei distincții - și a unei separații – între două, mai degrabă decât între
trei puteri. Fostei trinități – legislativ, executiv, judecătoresc – i se substituie un dualism al
politicului (înglobând parlament și guvern) și al administrativului.
Titlul însuși al lucrării lui Chardon este revelator: „Puterea administrativă”, dar el nu
făcea decât să reia și să dezvolte teme pe care Vivien le dezvoltase deja în 1845 în Studiile
sale administrative: „Administrația ca servitor fidel și devotat, trebuie să asculte de politică
(...). Dar dacă așa stau lucrurile în ceea ce privește conduita generală, cele două puteri trebuie
să se separe nu pentru a se opune ci pentru a respecta condițiile prescrise în norme, când este
vorba despre executarea legilor, despre măsuri de detaliu și despre raporturile directe ale
puterii publice cu cetățenii”13. De unde tentația, de a recunoaște existența unei funcțiuni
guvernamentale distincte de funcțiunea administrativă.
O funcțiune guvernamentală în care s-ar recunoaște acțiunea Parlamentului și
Guvernului, respectiv a miniștrilor aflați sub controlul său și o funcțiune administrativă care,
chiar dacă ambele sunt parțial asigurate de aceiași agenți (confuzie organiză relativă) trebuie,
totuși, să fie, pe cât posibil separate în acțiunea lor: independența funcțională.
În formularea sa clasică, principiul separației puterilor exprima exigența ca cele trei
funcții fundamentale ale statului – funcția legislativă, funcția executivă și funcția
judecătorească – să fie exercitate de către o putere separată. Principiul cuprinde, în esență,
două reguli distincte: regula specializării și regula independenței. În virtutea regulei
specializării, fiecare dintre puterile statului exercită funcția care-i este proprie, neavând
dreptul să se amestece în exercițiul altei funcții.
Potrivit regulei indepedendenței, fiecare dintre cele trei puteri trebuie să se afle la
adăpost de imixtiuni din partea celorlalte două. Aceasta ar însemna ca titularul uneia dintre
puteri să nu poată fi numit sau revocat de altă putere, iar într-o variantă redicală, ca fiecare
dintre cele trei puteri să fie dotată cu un corp militar care s-o apere.
Justificarea principiului separației puterilor în stat rezidă în preocuparea, izvorâtă din
dureroase experiențe istorice, de a se împiedica acapararea întregii puteri statale în mâinile
aceluiași grup social sau chiar ale aceleiași persoane. Pentru că, arată John Locke în „Eseu
asupra puterii civile”: tentația de a pune mâna pe putere ar fi prea mare dacă aceleași persoane
13
J. Chevallier, op.cit., p. 19.

8
care au puterea de a face legile ar avea în mâini și puterea de a face să fie executate, căci ar
putea să se scutească de a se supune legilor pe care ele le fac14.
În același sens, și pe același ton, Montesquieu atrăgea atenția că „totul ar fi pierdut
dacă același om sau același corp de căpetenii, fie ale nobililor, fie ale poporului, ar exercita
aceste trei puteri: pe cea de a face legile, pe cea de a aduce la îndeplinire hotărârile obștești și
pe cea de a judeca infracțiunile sau litigiile dintre particulari.
Rezultatul obținut din aplicarea principiului separației puterilor ar urma să fie, în
opinia autorilor lor, împiedicarea abuzului de stat. Orice tentativă din partea uneia dintre
autoritățile statului de a deveni totalitară s-ar lovi de opoziția unei alte autorități.
Dacă asupra principiului, în sine, se poate vorbi de un consens, cel puțin în variantele
clasice, asupra numărului și identității puterilor în stat nu a existat în schimb, niciodată un
acord deplin.
Astfel, Montesquieu admite că în orice stat există trei puteri – legislativă, executivă și
judecătorească. John Locke și J.J.Rousseau, în schimb, susțin că puterea judecătorească nu
este de sine stătătoare ci intră în componența puterii executive.
Iată, așadar, multitudinea și diversitatea interpretărilor principiului separației puterilor
în stat care poate ne vor ajuta să înțelegem mai bine poziția și funcțiile Ministerului Public în
sistemul autorităților publice. Obiecțiile care se aduc doctrinei tradiționale a separației
puterilor în stat scot în evidență contradicția dintre aceasta și principiul indivizibilității
suveranității care nu poate fi împărțită în trei puteri distincte deoarece, dacă s-ar proceda în
acest mod s-ar ajunge la distrugerea statului prin anarhie, la paralizarea activității statale sau
la lovituri de stat.

CAPITOLUL II
EVOLUȚIA RAPORTULUI DINTRE PUTEREA EXECUTIVĂ
ȘI PUTEREA JUDECĂTOREASCĂ

14
John Locke, Essai sur le pouvoir civil, traducere în limba franceză de Jean – Louis Fyot, Paris, 1952, p. 157.

9
II.1. Evoluția relației executiv-judecătoresc, de la romani și până în prezent

În perioada stăpânirii romane în Dacia, organizarea judecătorească și procedurile


judiciare sunt cele care funcționau și în celelalte provincii imperiale. Atribuțiile de judecată
erau îndeplinite de guvernator, de reprezentantul său (legatus) sau de judecătorul la care
justițiabilii erau trimiși de către aceștia potrivit procedurii formulare.
A urmat o lungă perioadă până la constituirea statelor feudale românești în care, în
absența unei puteri politice centralizate dreptul și instituțiile judiciare se dezvoltă în forme
cutumiare în cadrul unor comunități care moșteneau și adaptau la situația concretă istorică
valoroasa moștenire de civilizație daco-romană. Sistemul normativ cutumiar din comunitățile
românești era suficient de solid și eficient pentru a fi recunoscut ca atare sub denumirea de jus
valahicum de către statele feudale străine de mai târziu, pe teritoriul cărora viețuia populația
românească „băștinașă sau durabil stabilită”.
În perioada feudală instanțele judecătorești nu erau separate de cele administrative și
legislative15. Justiția era înfăptuită de domn și de dregătorii care aveau și atribuții executive,
iar în marea adunare a țării adoptau legile.
Alături de sistemul judiciar statal coexista justiția cutumiară a obștilor țărănești și de
pastori, în care justiția se făcea de judecători aleși din rândul acestora, - „oameni bătrâni și
buni” – potrivit cu obiceiurile din străbuni.
Pe măsura consolidării și perfecționării statelor feudale românești, sistemul judiciar se
ramifică și dobândește trăsături distincte. Justiția s-a exercitat în Țara Românească și în
Moldova de către: domni și dregătorii centrali (banul, vornicul) sau locali (pârcălabii, în
județe, șoltuzii și pârgarii în orașe); stăpânul feudal, laic sau ecleziastic asupra locuitorilor de
sub autoritatea lui; clericii, în pricinile penale și civile care aveau legătură cu normele bisericii
(justiția eclesiastică); megieșii sau oamenii buni și bătrâni (justiția obștii sătești).
Litigiile se numeau „pricină”, „gâlceavă”, „treabă”; reclamantului i se spunea „pârâș”,
„jeluitor”, „prigonitor”; pârâtul era „prigonit”, „învinuit”, „învinovățit”. Hotărârile
judecătorești se numeau „anaforale” sau „cărți de judecată”. La început nu erau scrise. Cu
15
Ioan Alexandru, Tratatul de administrație publică, Editura Universul Juridic, București, 2008, p. 23.

10
timpul, s-a adoptat forma scrisă, menționându-se numele părților, probele administrate,
analiza lor, soluția și întărirea domnească. Nu exista autoritate de lucru judecat. O pricină
putea fi rejudecată, fie sub același domn, fie sub domnul următor.
În plină epocă fanariotă, Constantin Mavrocordat elaborează două „așezăminte”:
primul în februarie 1740 în timpul domniei sale în Țara Românească, al doilea în martie 1743
în timpul domniei aceluiași în Moldova, prin care încearcă și, efectiv, începe o reformă
judecătorească radicală.
Mavrocordat instituie, de asemenea, pentru prima oară în Țările Române, judecători de
meserie, salariați de stat, ceea ce echivala cu un început de separare a puterii judecătorești de
administrație. Totodată, pentru instituționalizarea justiției, luminatul fanariot introduce
procedurile judiciare scrise (acțiunile în justiție, jurnalele de ședință, hotărârile judecătorilor)
și instituie condicile în care se copiază hotărârile în ordine cronologică.
Principatelor Române aflate după Tratatul de la Adrianopol sub protectorat rusesc li se
impun regulamente organice, în 1831 în Țara Românească și în 1832 în Moldova, prin care se
stabilesc norme de drept public și de drept privat cu privire la organizarea internă a celor două
țări. Regulamentele organice acordau o importanță deosebită organizării judecătorești, luând
ca model legea franceză de la 1790. Instanțele erau organizate pentru prima dată pe grade de
jurisdicție, cu competențe deosebite în raport cu natura litigiilor și valoarea lor bănească.
Tot pentru prima dată se consacră în Țările Române principiul separației puterii
judecătorești de puterea executivă. Astfel, în art. 212 din Regulamentul Organic al Valahiei se
arată: „despărțirea puterilor ocârmuitoare și puterea judecătorească fiind cunoscută că este
neapărat de trebuință pentru buna orânduială în pricini de judecată și pentru paza drepturilor
particularilor, aceste ramuri de ocârmuire vor fi de acum înainte cu totul deosebite”.
Se stabilesc reguli care să asigure o selectare a judecătorilor mai riguroasă, norme de
retribuire a acestora de către stat și mijloace care să determine scurtarea cursului judecății.
Organizarea judecătorească stabilită de Regulamentele organice cuprinde instanțele
extraordinare (instanțele militare și instanțele eclesiastice) și instanțele ordinare (instanțele
civile). În rândul instanțelor civile se disting: judecătoriile de împăciuire și tribunalele de
comerț ca instanțe speciale și judecătoriile de județ (în Valahia), tribunalele de ținut (în
Moldova), divanurile judecătorești (în Valahia), divanurile de apelație (în Moldova), Înaltul
Divan (în Valahia), Divanul Domnesc (în Moldova).
Aceste instanțe erau ierarhizate pe trei grade de jurisdicție. Primului grad de jurisdicție
îi aparțineau judecătorii de la județ (respectiv tribunalele de ținut), din al doilea făceau parte
11
divanurile judecătorești (respectiv divanurile de apelație), iar din al treilea grad de jurisdicție
făceau parte Înaltul Divan, respectiv Divanul Domnesc.
La București existau două divanuri judecătorești, unul penal, celălalt civil, competente
să judece apelurile împotriva hotărârilor pronunțate de judecătoriile din stânga Oltului, iar la
Craiova, alte două divanuri a căror competență jurisdicțională se întindea asupra teritoriului în
dreapta Oltului.
Ambele Regulamente organice prevedeau că în lipsa unui text de lege care să
reglementeze problema dedusă în judecată, sau în cazul în care textele erau neclare, Înaltul
Divan, respectiv, Divanul Domnesc aveau obligația să-și dea părerea asupra textului neclar
sau să alcătuiască un text care să reglementeze pricina dedusă în judecată și să-l înștiințeze pe
Domn, care putea acționa pentru cuvenite legiferări de către adunarea legiuitoare.
Regulamentele organice instituie, pentru prima dată în Țările Române, funcția de
procuror (denumit în textul regulamentelor „procurator”)16.
Unificarea justiției și instituirea sistemului judiciar modern în România s-au produs,
practic, într-o perioadă de numai 5 ani, când timpul, de atâtea ori încremenit, secole întregi,
pentru români, de data aceasta „se grăbea” în mod fast: și anume, de la adoptarea Legii pentru
înființarea Curții de Casațiune și Justișie (12 ianuarie 1861) până la Constituția din 1866.
actele puterii legiuitoare din această perioadă aduc organizarea justiției românești la nivelul
cel mai înalt de organizare existent în Europa.
Începerea procesului de unificare și de modernizare a organizării judecătorești în
Principatele Unite Române prin înființarea Curții de Casație și Justiție este o consecință a
Convenției de la Paris din 1858 care prevedea că se va înființa o Înaltă Curte de Casație și
Justiție comună ambelor Principate și că hotărârile date de curți și judecățile pronunțate în
ambele Principate vor fi apelate exclusiv la această Curte de Casație17.
Construcția piramidei organizării judiciare a început așadar de la vârf, procedeu
justificat de condițiile istorice, în care unirea reală și deplină a celor două Principate reclama
căutarea de principii, de acțiuni și de instituții cu maximum de potențial de convergență. Or,
Curtea de Casație și Justiție era tocmai o asemnea instituție. Funcția ei prncipală era aceea de
organizare a aplicării unitare a legilor pe întregul teritoriu al noului stat.
Unificarea jurisprudenței, bazată pe spiritul legii și regularitatea procedurii, sunt
scopul esențial al Curții de Casație. Ideea creației Curții de Casație este o consecință a unității

16
I. Alexandru, Tratatul..., p. 26.
17
J. Chevallier, op.cit., p. 25.

12
de legislație: fără un tribunal înalt, care prin autoritatea și luminile sale să recheme neîncetat
jurisprudența la spiritul legii, unitatea de legislație ar fi iluzorie. Alături de legea pozitivă s-ar
naște jurisprudența tribunalelor, o lege nouă, străină principiilor legislației scrise, norma ce
reglementează interesele private ale cetățenilor ar fi variată și incertă.
Legea a fost adoptată de Adunările din ambele principate și sancționată de Dumnul
Alexandru Ioan Cuza la 12 ianuarie 1861, fiind publicată în Monitorul Oficial nr. 18 din 24
ianuarie 1861. La 11 februarie 1862 domnitorul i-a numit pe membrii Curții de Casație, în
urma raportului ministrului de justiție C. N. Brăiloiu. Aceasta este data considerată ca fiind
începutul existenței Înaltei Curți de Casație.
Organizarea Curții de Casație a fost modificată în mai multe rânduri, fie prin legea
organică, fie prin diferitele legi care reglementau administrarea justiției. Legea de organizare
judecătorească din 1865 a cunoscut mai multe modificări, cele mai importante fiind cele din
anii 1909, 1911, 1912 și 1913.
Legea pentru organizarea judecătorească din 25 iunie 1924 prevedea în art.1
următoarele „organe ale puterii judecătorești”: Judecătoriile, Tribunalele, Curțile de Apel,
Curțile cu Jurați, Înalta Curte de Casație și Justiție. Jurisdicția pentru infracțiunile comise de
militari era organizată prin lege separată.
Separația puterilor în stat, prevăzută expres în Constituția din 1923 este observată de
legea pentru organizarea judecătorească în modul cel mai scrupulos. Deosebit de folosirea
însă din art. 1 a terminologiei de „organe ale puterii judecătorești”, legea consacră, de
asemenea, în partea ei de început, printre principiile generale, regula că hotărârile
judecătorești se pronunță în numele legii și se execută în numele șefului statului 18. Este o
subliniere a despărțirii nete dintre puterea judecătorească și cea executivă.
Prin Decretul nr.1 din 22 aprilie 1948 a fost desființată Curtea de Casație și Justiție și a
fost înființată Curtea Supremă, iar prin Decretul nr. 2 din 22 aprilie 1948 a fost reorganizat
Parchetul. Reforma juridică continuă prin Decretul nr. 132 din 2 aprilie 1949 pentru
organizarea judecătorească, în conformitate cu care justiția în țara noastră era realizată prin
următoarele instanțe judecătorești: judecătoriile populare, tribunalele, curțile, Curtea
Supremă.
Prima organizare completă și substanțial diferită de sistemele anterioare va fi realizată
prin Legea nr.5/1952 pentru organizarea instanțelor judecătorești și Legea nr.6/1952 pentru

18
I. Alexandru, Democrația...., p. 37.

13
înființarea și organizarea procuraturii, ambele adoptate pe baza principiilor stabilite prin
Constituția Republicii Populare Române din anul 1952.
Această organizare, după modelul societic, se întemeiază pe ideea că nu există o
separație a puterilor în stat ci doar o diviziune a organelor statului după atribuțiile pe care le
îndeplinesc. În această concepție există patru categorii de organe ale statului și anume:
organele centrale și organele locale ale puterii de stat, organele administrației centrale și
locale de stat, organele judecătorești și organele procuraturii. Procesul judiciar, atît cel penal
cât și cel civil este simplificat prin desființarea apelului.
În anul 1968 a fost adoptată o nouă lege de organizare judecătorească, nr.58, prin care
sistemul instanțelor, în esență același din 1952, a fost adaptat la noua organizare administrativ
teritorială a țării.
Textul legii cuprinde un întreg program, corect din punct de vedere al doctrinei
politice oficiale și, în bună măsură, universal valabil, care însă, raportat la obiectul specific al
activității judiciare – de soluționare a litigiilor dintre participanții la circuitul juridic în
legătură cu existența, întinderea și exercitarea drepturilor lor – dezvăluie tendința de limitare
„legală” a independenței instanțelor judecătorești.
Spre deosebire de constituțiile din 1923 și 1938, actuala noastră Constituție, adoptată
în anul 1991 și revizuită în anul 2003, generează așa-zisul conflict de reglementare, incluzând
Ministerul Public la titlul III „Autorități publice”, secțiunea a 2-a din capitolul VI intitulat
„Autoritatea judecătorească”, fapt care, și în opinia mea, nu poate constitui însă un argument
dirimant la concluzia potrivit căreia acest organ face parte din puterea judecătorească. În
sprijinul acestei opinii se poate invoca art. 126 alin. (1) din Constituție, care stabilește faptul
că „Justiția se realizează prin Înalta Curte de Casație și Justiție și prin celelalte instanțe
judecătorești stabilite de lege”, iar Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară,
republicată, cu modificările și completările ulterioare19, stipulează limpede că:
„Art. 1 – (1) Partea judecătorească se exercită de Înalta Curte de Casație și Justiție
și de celelalte instanțe judecătorești stabilite de lege.
(2) Consiliul Superior al Magistraturii este garantul independenței justiției.
(3) Ministerul Public își exercită atribuțiile prin procurori constituiți în parchete, în
condițiile legii.20

19
Legea nr. 304/2004 din 28 iunie 2004, republicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 827 din 13 septembrie
2005.
20
I. Alexandru, O. Giredariu, op.cit., p. 18.

14
Astfel, așa cum v-am prezentat mai sus, evoluția relației executiv-judecătoresc prin
prisma constituționalității a cunoscut o ascensiune lentă, însă sigură. Această relație ne
asigură apărarea noastră, ca cetățeni ai României, deoarece o separare completă a acestor două
puteri ar însemna o anarhie.

II.2. Problematica autonomiei puterii judecătorești

Așa cum am arătat, identificarea justiției ca putere autonomă, în stat a întâmpinat


dificultăți încă din perioada constituirii doctrinei separației puterilor. Însuși Montesquieu care,
așa cum am văzut, admite existența puterii judecătorești, a scris, la un moment dat că dintre
cele trei puteri despre care vorbesc, puterea judecătorească este într-un anumit sens, nulă.
De asemenea, în cuvântul lor unii dintre oratorii din Adunarea Constituantă franceză a
anului 1789 și, după ei, unii teoreticieni ai statului și dreptului au negat existența unei puteri
judecătorești distincte de cea executivă, plasându-se potrivit opiniei lui R. Carré de Malberg,
„pe un punct de vedere funcțional”21.
Acest punct de vedere este puternic contestat de alți autori care susțin că, pe de o parte
„minează independența justiției”, iar pe de altă parte că este inexact din punct de vedere
juridic. Astfel, arăta H. Solus și R. Perrot, „a lua măsuri de aplicare a legii și a judeca
procesele care se nasc din aplicarea legii sunt două lucruri foarte diferite”22.
O excepțională analiză a dificultăților de ordin teoretic de a admite existența celei de-a
treia puteri separate în stat – puterea judecătorească – poate fi găsită în Tratatul de drept
Constituțional din 1923 al lui Léon Duguit23. Astfel, Léon Duguit arăta că pentru a admite
existența de sine stătăroare a puterii judecătorești ar trebui demonstrat că în afar funcțiilor
legislativă și de administrare, statul mai exercită o funcție, cea jurisdicțională, care are în
conținutul său acte juridice care nu aparțin nici uneia din celelalte funcții. Ori, arăta Duguit,
lucrul acesta este dificil de realizat, dat fiind că actele juridice nu pot fi decât acte cu caracter
normativ prin care fie se stabilesc reguli noi, fie se suprimă ori se modifică reguli vechi, și
21
R. Carré de Malberg, op.cit., p. 692.
22
Henry Solus și Roger Perrot, Droit judiciare privé, p. 475.
23
Léon Duguit, Traité de droit constituionnel, Ediția a 20-a, Paris, 1923, p.308.

15
acte administrative prin care iau naștere, se suprimă sau se modifică situații de drept subiectiv.
Și totuși, Duguit va susține și va demonstra cu strălucire existența justiției ca putere separată
în stat.
Demonstrația autonomiei puterii judecătorești în raport cu celelalte puteri prin
determinarea specificității funcției de jurisdicție față de funcțiile de legiferare și de executare
a legilor.
În literatura juridică se examinează pentru aceasta criteriile formale, criteriile
funcționale și criteriile organice, cu alte cuvinte, criterii care privesc obiectul activității
jurisdicționale și criterii referitoare la modurile cum este organizată și cum acționează justiția.
Obiectul activității jurisdicționale îl constituie, de regulă, soluționarea litigiilor dintre
subiectele de drept – persoane fizice sau persoane juridice – cu privire la drepturile lor
subiective.
În premisele acestei activități trebuie luate în considerare , mai întâi existența unei
ordini normative, adică a unui mod de desfășurare a relațiilor sociale potrivit sistemului
prestabilit de norme juridice, iar în al doilea rând producerea unor fapte de încălcare a
normelor juridice, cu consecințe păgubitoare asupra drepturilor subiective ale persoanelor
protejate de ordinea normativă.
În perimetrul acestei realități, funcția justiției este aceea de restabilire a echilibrului
marcat prin normele juridice, pe calea examinării cazurilor litigioase și a sancționării
încălcărilor de lege.
Într-un sens mai larg, în activitatea jurisdicțională intră și situații în care nu există în
mod obligatoriu un conflict judiciar propriu-zis. Este cazul hotărârilor de expedient date în
procesul civil și al proceselor în care se solicită constatarea unui drept sau numai rectificarea
unui act, cazuri în care fie că nu există contrarietate de interese, fie că părțile chemate în
judecată pentru a le fi opozabile hotărârile pronunțate nu contestă drepturile invocate de
persoanele care au învestit instanța.
Ținând seama și de aceste situații, ar trebui ca definirea obiectului activității
jurisdicționale să conțină ideea că rolul acesteia consistă – independent de existența sau
inexistența unui litigiu – în recunoașterea, fie a dreptului pe care instanța urmează să-l aplice
în speța cu care este sesizată, fie a unor raporturi juridice deja stabilite. A judeca, înseamnă
deci a declara care este dreptul ce se aplică fiecărui justițiabil, idee sugerată de sintagma juris-
dico sau juris-dictio.

16
În raport cu activitatea legislativă, din care izvorăsc regulile juridice care formează
ordinea de drept, activitatea jurisdicțională apare ca o activitate net deosebită. Judecătorul nu
creează legea, el veghează la aplicarea ei în cazurile particulare cu care este sesizat.
Legiuitorul nu rezolvă litigii concrete, el stabilește norme de aplicare generală.
Puterea judecătorească este separată de executiv și, implicit, față de administrație în
ceea ce privește relația acesteia cu dreptul: „Sarcina judecătorului este de a aplica dreptul în
soluționarea litigiilor. Administrația însăși este supusă dreptului, dar, spre deosebire de
judecător, aceasta acționează prin propria sa mișcare, în afara oricărei contestații. Pe de
altă parte, dreptul constituie o limită pentru aceasta, nu un scop. Aceasta acționează în
cadrul dreptului, dar nu „precum judecătorul – doar pentru a determina respectarea
dreptului”.24
Pentru puterea judecătorească, legătura cu dreptul este un scop în sine; pentru
administrație, dreptul reprezintă limitele realizării unor scopuri care țin atât de organizarea și
executarea legii, cât și de gestiunea afacerilor statului sau ale colectivităților locale.
Conceptele de „putere executivă” și „administrație”, se disting astfel de „legislație” și
„justiție” și au un corespondent suplimentar, în forma de guvernământ. Într-o asemenea
interpretare „guvernământul” nu este înțeles ca o sursă independentă de putere, ci în sens de
autoritate situată deasupra administrației în termeni politici, și fără a fi separat de
administrație, având misiunea de adetermina direcțiile de acțiune ale administrației.

CAPITOLUL III
MINISTERUL PUBLIC ÎN RONÂNIA

III.1. Apariția Ministerului Public în România

24
Le juge a pour fonction d΄appliquer le droit a la solution de litiges. ... L΄administration est, elle aussi, soumise
au droit, mais, contrairement au juge, elle agist de son propre mouvement, en dehors de toute contestation.
D΄autre part, le droit constitue pour elle une limite, non un but, alle agit dans le cadre du droit, mais non pas
„seulement” – comme le juge – pour faire respecter le droit. (R. Carré de Malberg, op.cit., p. 900.).

17
Instituția ministerului public, prezentă astăzi în aproape toate statele, s-a dezvoltat în
legătură cu evoluția procesului penal, din necesitatea instituționalizării unui acuzator public,
care să exercite în numele societății acțiunea penală.
De-a lungul timpului au existat, în esență, patru sisteme de acuzare. Primul sistem de
acuzare se numea sistemul acuzării private, în care acuzarea aparținea victimei infracțiunii,
rudelor ei sau tribului din care făcea parte25. În acest sistem, constituit în perioada prestatală,
atît infracțiunea, cât și acuzarea aveau un caracter privat.
Impus de condițiile precare de organizare a comunităților umane, acest sistem este
vădit defectuos, căci uneori, acuzația era lipsită de orice temei; alteori, victima infracțiunii nu
cerea pedepsirea vinovatului de teamă, din neglijență sau din neputință ori pentru că a ajuns la
o înțelegere cu acesta. În sistemul acuzării private se ignora caracterul antisocial al infracțiunii
– care este redusă la semnificația unei simple chestiuni private - și caracterul public al
pedepsei.
Cel de-al doilea sistem de acuzare se numea sistemul acuzării populare care consacra
dreptul oricărui cetățean de a pune în mișcare și de a exercita acțiunea penală. În acest sistem,
statul era reprezentat de cetățenii săi. Actio popularis a funcționat la vechii greci și la romani.
Neajunsurile sistemului: dacă acuzarea era doar un drept, exista primejdia să nu fie
exercitată de nimeni; dacă acuzarea constituia nu numai un drept, ci și o obligație, exista o
dificultate greu de depășit în stabilirea criteriilor după care ar trebui să răspundă cetățenii care
nu-și îndeplinesc datoria; în practică, sistemul a încurajat delațiunea, șantajul, înscenările,
acuzațiile nemotivate.
Cel de-al treilea sistem de acuzare se numea sistemul acuzării din oficiu, propriu
procesului inchizitorial medieval, se caracteriza prin confuzia rolurilor de acuzator și de
judecător. Un asemenea tip de exercitare a acțiunii penale era deosebit de eficient, dar înclina
nepermis de mult balanța justiției în favoarea apărării sociale, ignorând dreptul fundamental al
fiecărui om de a fi supus unei judecăți imparțiale. Ori, pentru asigurarea imparțialității
judecății, separarea funcției de judecător de aceea de acuzator este obligatorie.
Ultimul sistem de acuzare prezentat în această lucrare este sistemul acuzării publice,
unanim admis în prezent, corespunde cel mai bine exigenței de a se trata infracțiunea ca o
faptă îndreptată nu doar împotriva unei persoane ori a unui interes privat, ci împotriva întregii
societăți. Urmărirea infracțiunilor și exercitarea acțiunii penale se fac în numele întregii

25
I. Alexandru, Tratatul..., p. 42.

18
societăți, iar riposta socială – pedeapsa – are un caracter public. Judecătorul și acuzatorul nu
se confundă. Este, așadar, asigurat și imperativul imparțialității judecății.
Sistemul acuzației publice reclamă, se înțelege, instituirea unui organ al statului care
să aibă atribuția de punere în mișcare și de exercitare în numele întregii societăți a acțiunii de
tragere la răspundere a infractorilor. Misiunea, ministerul acestui organ, este de ordine
publică. În sistemul acuzării publice, organul de stat însărcinat cu acuzarea este procurorul.
Instituția ministerului public compus din procurori nu a fost creată printr-o lege, pe
baza unei doctrine. Bazele instituției sunt cutumiare, iar evoluția acesteia, lentă și paradoxală,
se caracterizează printr-o remarcabilă mobilitate și printr-un dinamism excepțional în
asigurarea respectării legii.
În legătură cu originea instituției s-au avansat mai multe ipoteze:
 În antichitatea greacă existau funcționari denumiți „tesmoteti”, care aveau obligația să-
i denunțe pe slujbași Senatului sau Adunării Poporului pentru abaterile comise în
îndeplinirea serviciului. Senatul, respectiv Adunarea Poporului, desemnau un cetățean
care susținea acuzarea26.
 La romani existau mai mulți funcționari care aveau atribuții de reprimare a
infracțiunilor: praefectus urbis la romani; praesides și proconsules, în provincii;
defensores civitatis, advocati fisci sau procuratores Caesaris.
 La tribunalele eclesiastice din secolele XIII-XIV funcționau vindex religionis care
supravegheau procedura inchizitorială și susțineau acuzarea. În acțiunea tuturor
acestor funcționari se regăsesc, mai mult sau mai puțin, atribuții ale procurorilor de
mai tarziu.

Statul și atribuțiile procurorilor au fost reglementate pentru prima dată prin ordonanța
din martie 1302 a regelui Filip al IV-lea cel frumos. Potrivit acestei ordonanțe, pe lângă
fiecare parlament (instanțele de judecată de sub vechiul regim) funcționa un procuror general
care urmărea delincvenții, intenta împotriva acestora acțiunile, îndeplinea acte de procedură,
executa hotărârile judecătorești, și doi sau trei avocați generali care pledau în instanță.
Până în secolul al XVI-lea, procurorii și avocații regelui nu se ocupau decât de
interesele coroanei. Printr-o ordonanță din 1579, procurorii au fost învestiți cu obligația de a
urmări din oficiu crimele și de a susține acuzarea în numele regelui, de la care emanau toate
puterile statului și care era singurul depozitar al suveranității. Procurorii erau, așadar, agenți ai
26
I. Alexandru, O. Giredariu, op.cit., p. 67.

19
întregii suveranități statale întrupate în persoana monarhului și nu doar simpli agenți ai puterii
executive.
În țara noastră, instituția procurorilor a fost introdusă în anul 1831 prin art. 216-218
din Regulamentul Organic al Valahiei și prin Regulamentul privind îndatoririle procurorilor
adoptat de obșteasca adunare a Valahiei în anul 183227.
Procurorii aveau următoarele atribuții: să participe la dezbaterea tuturor principiilor,
ținând un registru special despre acestea; să urmărească mersul dezbaterilor, fără a se
„amesteca” în conducerea acestora de către judecători; să invite pe președintele instanței să
pună părților întrebările pe care le consideră necesare; să adreseze judecătorilor „cuviincioase
băgări de seamă” în legătură cu modul în care au judecat pricinile; să informeze pe „marele
logofăt, ministrul Dreptății”, despre neregulile constatate în activitatea instanțelor pe lângă
care funcționa.
În Moldova, ministerul public a fost instituit prin legea din 26 martie 1862. Toate
aceste reglementări marchează însă abia începutul organizării ministerului public în țara
noastră. Organizarea completă a instituției a avut loc odată cu marea reformă judecătorească
realizată de domnitorul Alexandru Ioan Cuza prin legea din 9 iulie 1865.
Legile de organizare judecătorească ulterioare – din 1 septembrie 1890, 24 martie
1909, 24 iunie 1924, 31 martie 1937 și 20 august 1938 – nu au adus schimbări substanțiale în
funcțiile și principiile de organizare a ministerului public, ci numai unele modificări în
structura parchetelor și în statutul procurorilor.
Prin Legea nr. 6/1952 pentru înființarea și organizarea Procuraturii Republicii
Populare Române, instituția ministerului public a fost restructurată pe baza principiilor
statului și dreptului socialist, după modelul procuraturii sovietice.
Prin Legea nr. 60/1968 pentru organizarea și funcționarea Procuraturii Republicii
Socialiste România, instituția procuraturii a fost reformată substanțial și repusă, în bună
măsură, pe principiile și în limitele de acțiune ale ministerului public.
Procuratura în România a funcționat pe baza Legii nr. 60/1968 până la data de 1 iulie
1993, când a fost pusă în aplicare Legea nr. 92/1992 pentru organizarea judecătorească.

III.2. Principiile Ministerului Public

27
Ioan Alexandru, Drept administrativ, Editura Economică, București, 2001, p. 23.

20
Se recunoaște, de obicei, acțiunea a trei principii fundamentale: indivizibilitatea,
subordonarea ierarhică și independența față de tribunale. Primul principiu, și anume
principiul indivizibilității28, este înțeles ca o regulă absolută, ținând de însăși natura instituției,
în virtutea căreia fiecare membru al ministerului public reprezintă întregul corp de magistrați
sau, în orice caz, întregul pachet din care face parte. Personalitatea fiecărui membru al
ministerului public, este potrivit acestei concepții, absorbită de funcție.
Legislația țării noastre nu reglementează expres principiul indivizibilității Ministerului
Public. Nici Constituția României republicată din 2003 și nici Legea nr. 92/1992 pentru
organizarea judecătorească nu amintesc printre principiile organizării și funcționării
Ministerului Public regula indivizibilității.
Principiul s-a dezvoltat și la noi ca și în alte sisteme judiciare pe cale cutumieră. Nu
există nici o opreliște ca, de exemplu, în procesul penal, un caz să fie instrumentat succesiv de
mai mulți procurori sau ca, într-un dosar aflat în cercetare la organele de poliție, sub
supravegherea unui procuror, rechizitoriul să fie întocmit de un alt procuror. Actele - și ale
unuia și ale celuilalt – vor fi deopotrivă valabile. În procesul civil sau în procesul penal, în
faza de judecată, de asemenea, procurorii se pot achimba între ei.
Cel de-al doilea principiu, și anume principiul subordonării ierarhice sau al unității
de acțiune a membrilor Ministerului Public, a fost înțeles astăzi mult mai puțin rigid decât în
trecut, semnificând legătura existentă între membrii Ministerului Public, în virtutea căreia
aceștia sunt obligați să se supună șefilor lor, adică să efectueze sau să se abțină de la
efectuarea unor acte care intră în competența lor, din ordinul acestora.
Subordonarea ierarhică se analizează pe două planuri, și anume, pe planul raporturilor
membrilor Ministerului Public, cu ministrul justiției și pe cel al raporturilor dintre magistrații
Ministerului Public.
În sistemul judiciar al celor mai multe state europene, șeful Ministerului Public este
ministrul justiției. Existența acestei legături ierarhice îi determină pe unii autori să considere,
așa cum vom arăta mai departe, că Ministrul Public face parte din puterea executivă.
Cel de-al treilea principiu prezentat în această lucrare este principiul independenței
Ministerului Public, analizat uneori numai în raport cu instanțele de judecată, alteori și în
raport cu justițiabilii, se regăsește în Legea nr. 92/1992 pentru organizarea judecătorească,
republicată în Monitorul Oficial nr. 259 din 30 septembrie 1997 sub două aspecte: al
28
N. Cochinescu, Totul despre Ministerul Public, Editura Lumina Lex, București, 2000, p. 9.

21
independenței Ministerului Public în relațiile cu celelalte autorități publice; al independenței
parchetelor față de instanțele judecătorești.
Din paragraful de mai sus, care consacră statutul Ministerului Public de organ al legii,
având funcția de asigurare a respectării legii, rezultă o obligație generală pentru toate celelalte
autorități publice – din sfera tuturor puterilor statului – de a se abține de la orice imixtiune în
activitatea desfășurată de procurori. Aceasta înseamnă nulitatea absolută a oricărui ordin – cu
excepția ordinului care îmbracă forma legii – prin care vreo autoritate a statului i-ar cere unui
procuror să acționeze sau să nu acționeze sau i-ar prescrie modul în care urmează să
soluționeze un caz. Se înțelege, însă, că orice autoritate a statului, ca de altfel orice cetățean,
este în drept să sesizeze Ministerul Public cu situațiile și cauzele de încălcare a legii, în care
restabilirea ordinii de drept este condiționată de acțiunea acestui organ și să-i ceară să ia
măsurile necesare, prevăzute de lege.
Cel de-al patrulea principiu este principiul legalității activității Ministerului Public
consacrat prin Constituție. Acesta poate genera o nedumerire. Ministerul Public este singura
autoritate statală căreia Constituția îi impune expres această regulă. Legalitatea reprezintă nu
numai călăuza, dar și finalitatea misiunii procurorului. Fără a statua - ca în Constituțiile din
1948, 1952, 1965 – că asigurarea respectării legii este o funcție a statului exercitată de un
singur organ – Procuratura – Constituția României republicată în 2003 subliniază, prin
formularea principiului legalității ca regulă de bază a activității desfășurate de procurări, că
misiunea specifică, de esență, a Ministerului Public este „asigurarea respectării legii”.
Ultimul principiu prezentat în această lucrare este principiul imparțialității atașat
pentru prima oară în istoria Ministerului Public românesc prin Constituția României din 1991,
marcând o schimbare fundamentală în natura instituției, și anume trecerea acesteia din puterea
executivă în puterea judecătorească.

22
CAPITOLUL IV
RAPORTUL DINTRE MINISTERUL PUBLIC ȘI PUTEREA
JUDECĂTOREASCĂ

IV.1. Argumente constituționale privind apartenența Ministerului Public la


puterea judecătorească

23
În România reforma judiciară începută prin Constituția României din 1991 și încheiată
prin modificarea în anul 1993 a codurilor de procedură, a așezat în mod ferm Ministerul
Public în sfera puterii judecătorești.
Ministerului Public i s-au consacrat în Constituție două articole, 130 și 131 în capitolul
VI intitulat Autoritatea judecătorească, fiind definit, astfel, ca una dintre cele trei autorități
ale puterii judecătorești, alături de instanțele judecătorești și de Consiliul Superior al
Magistraturii29.
Art. 131 din Constituția din 1991 republicată în 2003 circumscrie competența
Ministerului Public în „activitatea judiciară”, ceea ce constituie însă un puternic argument al
apartenenței instituției la puterea judecătorească și al desprinderii constituțional declarate din
sfera executivă.
Dar, economia textelor Constituției cuprinde și alte indicii ale voinței categorice a
autorilor legii fundamentale de a rupe Ministerul Public din Executiv și de a-i recunoaște
statutul de organ al statului care reprezintă interesele generale ale societății și apără ordinea de
drept, precum și drepturile și libertățile cetățenilor.
Prin urmare, funcțiile Ministerului Public, stabilite expres prin Constituție sunt
următoarele: reprezentarea intereselor generale ale societății; apărarea ordinii de drept;
apărarea drepturilor și libertăților cetățenilor.
În calitate de reprezentant al intereselor generale ale societății, procurorul nu numai
că nu este un agent al Executivului, dar se poate afla pe o poziție contrară celei exprimate de
Guvern în actele individuale, de administrație sau chiar în actele cu caracter normativ, care
încalcă legea.
Astfel, în conformitate cu articolul 144, lit.c din Constituție, Curtea Constituțională
are, între celelalte atribuții și pe aceea de a hotărî asupra excepțiilor ridicate în fața instanțelor
judecătorești privind neconstituționalitatea ordonanțelor emise de Guvern, iar potrivit art.
24(4) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale 30, la
soluționarea excepției de neconstituționalitate este citat și Ministerul Public. Participând la
judecarea unui astfel de caz, procurorul nu este obligat să pună concluzii de respingere a
excepției de neconstituționalitate și de constatare a validității ordonanței – cum ar fi obligat să
29
N. Cochinescu, op.cit., p. 15.
30
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 807 din 3 decembrie 2010, în temeiul dispozițiilor
art. V din Legea nr. 177/2010 pentru modificarea și completarea Legii nr. 47/1992 privind organizarea și
funcționarea Curții Constituționale, a Codului de procedură civilă și a Codului de procedură penală al României,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 672 din 4 octombrie 2010, dându-se textelor o nouă
numerotare.

24
facă dacă ar fi agent al Executivului – ci are libertatea să prezinte în instanța constituțională
concluziile pe care le consideră întemeiate potrivit legii.
În oricare alt litigiu în fața instituțiilor judecătorești în care este parte statul, Guvernul
sau o instituție a Administrației publice, procurorul este de asemenea liber să prezinte
concluziile sale, întemeindu-se pe lege și pe probatoriul administrat în cauză.
Constituția României nu lasă nici o îndoială asupra faptului că întreaga putere a
Ministerului Public izvorăște din lege și nu din mandatul pe care l-ar avea de la vreuna din
autoritățile statului din sfera executivă sau din puterea legiuitoare. Și pentru ca acest mandat
legal, de reprezentant al întregii societăți, să poată fi îndeplinit, Constituția așează la baza
funcționării Ministerului Public principiul „imparțialității” specific organelor puterii
judecătorești.
Constituția României din 1991 refuza consacrarea tezei tradiționale a „conducerii”
activității procurorilor de către ministrul justiției, care nu mai este instituit drept „cap” al
Ministerului Public, cum era în legile de organizare judecătorească dinainte de 1952.
Constituția stabilește că procurorii își desfășoară activitatea sub autoritatea ministrului
justiției, dispoziție care, în contextul celorlalte precizări conținute de art. 131 și art. 132 nu
semnifică însă un raport de subordonare, ci o relație administrativă, organizatorică, similară
cu aceea existentă între ministrul justiției și instanțele judecătorești.
Prin Constituția din 1991, procurorul este proclamat apărător al ordinii de drept și al
drepturilor și libertăților cetățenilor. Este o consacrare consecventă cu mandatul de
reprezentare a intereselor generale ale societății care infirmă, o dată în plus, apartenența
Ministerului Public la puterea executivă.
Tipul de relații dintre Ministerul Public și puterea judecătorească a fost comentat la 6
octombrie 2000 de către Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei 31. Conform acestui
comitet, membrii Ministerului Public trebuie să respecte strict independența și imparțialitatea
judecătorilor, nu vor fi puse în cauză deciziile justiției sau să se împiedice executarea lor, cu
excepția exercitării căilor de recurs sau a procedurilor asimilate. Membrii Ministerului Public
trebuie să facă dovada obiectivității și echității în cursul procedurii judiciare. Ei trebuie să
vegheze, în special ca instanțele să dispună de toate elementele de fapt și de drept necesare
unei bune administrări a justiției.

31
I. Alexandru, O. Giredariu, op.cit., p. 67.

25
În lipsa oricărei distincții restrictive, textul constituțional nu poate fi înțeles decât în
sensul că Ministerul Public apără drepturile și libertățile cetățenilor împotriva oricăror
încălcări, indiferent dacă acestea ar fi săvârșite de cetățeni, de organizații private sau de
instituții din structura puterii executive. Dacă procurorii ar constitui un „corp executiv”, ei nu
ar avea și nu ar putea să îndeplinească asemenea atribuție.

IV.2. Argumente de drept procesual penal

Recunoașterea apartenenței Ministerului Public la puterea judecătorească face


compatibilă cu natura instituției atribuția procurorilor de a lua, în procesul penal, măsura
arestării preventive și de a da soluții de neîncepere a urmăririi penale nesupuse căilor judiciare
de atac.
În ceea ce privește arestarea preventivă, aceasta este o măsură care atinge grav
libertatea individuală, ea având consecințe mari, uneori nesăbuințe, asupra reputației
persoanei, a vieții sale intime și familiale, a fericirii sale. De aceea, arestarea este supusă unor
reguli constituționale clare și ferme, luarea sa revenind unor autorități care acționează numai
din ordinul legii independent și imparțial, și anume magistraților.
Procurorului nu i s-ar putea recunoaște dreptul de a emite mandat de arestare a unei
persoane dacă nu ar fi magistrat – calitate ce i se conferă expres prin Constituție și prin Legea
pentru organizarea judecătorească și dacă nu ar acționa „numai din ordinul legii”, imparțial și
independent, adică dacă nu ar face parte din puterea judecătorească. Este de observat, în acest
sens, că în sistemele judiciare în care procurorul este încadrat formal în puterea executivă,
acesta nu are dreptul să dispună arestarea preventivă a unei persoane; măsura arestării
preventive, în aceste sisteme, este de competența exclusivă a judecătorului de instrucției sau a
instanței de judecată.
În legătură cu rezolvarea de către procuror a unor cazuri penale prin neînceperea
urmăririi penale, prin scoaterea de sub urmărirea penală sau prin încetarea urmăririi penale se
impune constatarea că, întrucât prin aceste măsuri se pune capăt unor conflicte judiciare, ele
sunt de aceeași natură juridică cu hotărârile judecătorești.

26
Reglementarea soluțiilor de netrimitere în judecată adoptate de Ministerul Public ar
înfrânge principiul separației puterilor dacă procurorului nu i s-ar fi acordat prin Constituție și
prin legea organiză statutul de autoritate publică în cadrul puterii judecătorești.

IV.3. Problema numirii în funcție a procurorilor

Potrivit articolului 51 din Legea nr. 92/1992, judecătorii și procurorii, cu excepția


celor stagiari, sunt numiți prin decret al Președintelui României, la propunerea Consiliului
Superior al Magistraturii.
Statutul procurorilor și al judecătorilor, în ceea ce privește numirea lor în funcție este
așadar, identic. Puterea executivă nu are nici un rol în numirea în funcție a procurorilor, tot
astfel cum nu are nici un rol în numirea judecătorilor. Rolul decisiv în numirea și a unora și a
celorlalți îl are Consiliul Superior al Magistraturii – organ al puterii judecătorești alcătuit în
întregime din magistrați. Faptul că numirea în funcție o decretează Președintele României are
atât pentru procurori cât și pentru judecători semnificația primirii mandatului de exercitare a
atribuțiilor de la instituția care, potrivit art. 80(1), reprezintă statul român și nu semnificația
unui raport de dependență.
În ceea ce privește subordonarea ierarhică – de altfel, neprevăzută expresis verbis nici
în Constituție și nici în Legea pentru organizarea judecătorească, în care, printre principiile
funcționării Ministerului Public se formulează regula „controlului ierarhic”, este de arătat că
nu e vorba despre o relație ierarhică de tip administrativ, ci de un mod de organizare a
îndeplinirii atribuțiilor și o formă de control judiciar specifică activității procurorilor.
Procurorul ierarhic superior poate da dispoziție procurorului din subordine să
supravegheze cercetarea penală efectuată de organele poliției într-un anumit dosar, să
efectueze urmărirea penală într-un dosar, să participe la ședința de judecată într-o anumită zi,
într-un cuvânt, să îndeplinească o sarcină concretă care intră în atribuțiile de serviciu ale
acestuia.
Această dispoziție are un caracter cu desăvârșire organizatoric, fără nici un efect
asupra modului în care procurorul își va îndeplini sarcina încredințată; acesta rămâne liber să
adopte – în activitatea care i-a fost repartizată de șeful său ierarhic – soluția pe care o
apreciază că este în concordanță cu legea.

27
Infirmarea de către procurorul ierarhic superior a actelor procurului din subordine este
o formă specifică de control judiciar, reglementată strict prin normele de procedură. Faptul că
procurorul nu este obligat să ia din dispoziția șefului său ierarhic o măsură contrară legii,
rezultă explicit din prevederile art. 32 alin. 3 din Legea pentru organizarea judecătorească 32.
Ca și judecătorii, procurorii nu pot fi eliberați sau suspendați din funcție decât în
cazurile și în condițiile prevăzute de art. 76 și 80 din lege. Asemenea judecătorilor, potrivit
art. 78, procurorii nu pot fi avansați sau transferați decât cu consimțământul lor și nici nu pot
fi delegați fără acordul lor mai mult de două luni într-un an.
Condițiile de răspundere disciplinară sunt aceleași pentru procurori și pentru
judecători, cu deosebirea – insuficientă pentru a trage concluzia că reflectă un statut inferior al
procurorilor – că în cazul judecătorilor sancțiunea o aplică Consiliul Superior al Magistraturii,
iar în cazul procurorilor, Comisia de disciplină din Parchetul General.
Este de precizat, în acest sens, că din Consiliul Superior al Magistraturii – instanța
disciplinară a judecătorilor – fac parte, în calitate de membri și cinci procurori, în timp ce din
Comisia de disciplină a Ministerului Public nu fac parte decât procurori. Cu toate acestea,
procurorii nu sunt inferiori judecătorilor.

CONCLUZII

În prima parte a lucrării am prezentat evoluția conceptului de separare a puterilor, dar


și despre relația dintre partea executivă și puterea judecătorească, de la apariția lor și până în
prezent.
În formularea sa clasică, principiul separației puterilor exprima exigența ca cele trei
funcții fundamentale ale statului – funcția legislativă, funcția executivă și funcția
judecătorească – să fie exercitate de către o putere separată. Principiul cuprinde, în esență,
două reguli distincte: regula specializării și regula independenței. În virtutea regulei

32
Legea nr. 304/2004 din 28 iunie 2004, republicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 827 din 13 septembrie
2005.

28
specializării, fiecare dintre puterile statului exercită funcția care-i este proprie, neavând
dreptul să se amestece în exercițiul altei funcții.
Potrivit regulei indepedendenței, fiecare dintre cele trei puteri trebuie să se afle la
adăpost de imixtiuni din partea celorlalte două. Aceasta ar însemna ca titularul uneia dintre
puteri să nu poată fi numit sau revocat de altă putere, iar într-o variantă redicală, ca fiecare
dintre cele trei puteri să fie dotată cu un corp militar care s-o apere.
De-a lungul timpului, numeroși teoreticieni au încercat să explice conceptul separării
puterilor în stat. Atât Montesquieu, cât și Carré s-au contrazis în ipotezele lor, deoarece
primul susținea posibilitatea existenței a trei puteri distincte, iar cel de-al doilea nu concepea
existența unei societăți fără ca cele trei puteri să relaționeze. Aș tinde să-i dau dreptate lui
Carré deoarece în cel de-al doilea capitol am observat conturarea unei relații între executiv și
judecătoresc.
Însă art. 1 din Legea 304/2004 privind organizarea judiciară contrazice teoria lui Carré
stipulând că fiecare putere este autonomă. Având textul acestei legi în față nu putem nega că
aceste două puteri, executivă, respectiv judecătorească, nu sunt independente, însă nici nu
putem nega că cele două puteri au atribuții care, la un moment dat, se suprapun.
Este firească preocuparea oamenilor pentru acest domeniu de activitate al statului și
îngrijorarea lor ori de câte ori atât în structurile administrative ce sunt menite să realizeze
urmărirea și cercetarea penală, cât și în autoritatea judecătorească, apar disfuncții sau chiar
erori judiciare grave.
După cum știm, în ultima perioadă pe diferite canale s-au făcut aprecieri defavorabile
la adresa justiției. În același timp, însă, chiar destul de recent, au fost foarte bine apreciate
progresele realizate în reforma justiției române. Am spune chiar că din exterior autoritățile
competente fac aprecieri mai favorabile decât unele voci din țară, voci care exprimă puncte
de vedere cu mare încărcătură ideologică, pur subiective, dacă nu pătimașe și care fac în unele
cazuri, abstracție de adevărurile științifice de mult stabilite și de realitățile lumii
contemporane.
Pe fundalul luptelor politice, dar și al existenței unor erori de neiertat, atât în
activitatea unor procurori cât și a unor judecători s-a apreciat că independența justiției ar fi
afectată de presiunile politice, iar pentru eliminarea unei asemenea stări ar fi necesar ca
Ministerul Public să nu mai fie sub autoritatea Ministerului Justiției, avansându-se chiar ideea
ca ministrul justiției să nu mai aibă apartenență politică. Acest demers ar elimina specualțiile
conform cărora justiția se realizează pe linie politică.
29
În cadrul acestei lucrări am descifrat argumente de ordin etimologic, argumente ce țin
de sorgintea și evoluția acestei autorități, argumente de text, argumente de natură legislativă
care ne dezvăluie faptul că deși există mai multe modele de organizare a Ministerului Public,
de la acela în care procurorii au un statut juridic asemănător cu cel al funcționarilor
administrativi sau unul în care procurorii sunt inamovibili până la scoaterea Procuraturii din
subordinea Ministerului Justiției și, prin urmare, din cadrul puterii executive, cel mai
răspândit model este acela în care Ministerul Public este sub autoritatea Ministerului Justiției,
respectiv a puterii executive, dar în condițiile strict reglementate de lege.
Pentru România scoaterea Ministerului Public de sub autoritatea puterii executive și
autonomizarea absolută a acestuia ar fi o soluție nocivă, dat fiind faptul că practic s-ar reveni
la modelul sovietic în care Procuratura era instrumentul cel mai dur sau mai rafinat de
represiune la dispoziția puterii politice, a partidului unic.

30