Sunteți pe pagina 1din 122

UNIVERSITATEA “ALEXANDRU IOAN CUZA “ DIN IAŞI

FACULTATEA DE ECONOMIE ŞI ADMINISTRAREA AFACERILOR

DEPARTAMENTUL PENTRU ÎNVAŢĂMÂNT LA DISTANŢĂ ŞI


ÎNVĂŢĂMÂNT CU FRECVENŢĂ REDUSĂ
SPECIALIZAREA ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ

PROF. UNIV. DR. MIHAELA ONOFREI

DECIZIA ÎN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ


Material de studiu pentru învăţământul la distanţă/ învăţământul cu frecvenţă
redusă

IASI, 2021
INTRODUCERE

Disciplina Decizia în administraţia publică se încadrează în categoria disciplinelor


de specialitate în cadrul programului de licenţă Specializarea Administraţie publică, care
presupune parcurgerea unor discipline anterioare în vederea înţelegerii conţinutului
acesteia, precum Elemente de ştiinţa administraţiei, Drept constituţional.
Parcurgerea acestei discipline va asigura studentului formarea unor deprinderi de
analiza si fundamentare a deciziilor cu care se confrunta autoritatile publice şi intelegerea
raporturilor de condiţionare dintre decizie si control in administraţia publica in vederea
cheltuirii raţionale a banilor publici.
Suportul de curs este structurat pe zece unităţi de învăţare. Studenţii vor avea 3
teme de control, pe care le vor preda prin e-mail sau la întâlniri conform calendarului de
disciplină. Prima temă Importanţa fundamentarii stiintifice a deciziilor administrative
(analiza fazelor) are ca suport teoretic unitatea de studiu 3. A doua temă, Utilitatea
modelului multiatribut pentru îmbunătăţirea procesului decizional în administraţia
publică din România are ca suport unitatea de studiu 7. Ultima temă de control, Impactul
procesului de descentralizare a administraţiei publice din România asupra deciziilor în
administraţia publică, are ca suport de studiu unitatea de studiu 8.
În predarea acestei discipline, în cadrul principiilor învăţării, accentul va fi pus pe
învăşarea activă. Metodele şi tehnicile pedagogice utilizate sunt expunerea, explicaţia,
conversaţia, problematizarea, studiul de caz, etc.
În ceea ce priveşte învăţarea materiei, este recomandată parcurgerea unităţilor de
studiu în ordinea prezentării lor.
• Citiţi cursul cu atenţie, subliniind noţiunile importante care trebuie reţinute.
Astfel, veţi putea ulterior să faceţi o trecere în revistă rapidă a principalelor
noţiuni învăţate.
• Nu treceţi la următoarea unitate de studiu fără să fi înţeles pe deplin noţiunile din
unitatea de studiu anterioară, procesul de învăţare fiind în acest caz lacunar şi
lipsit de eficienţă.

2
• Nu încercaţi să memoraţi textul acolo unde nu înţelegeţi. Reţinerea noţiunilor
poate fi realizată mai uşor dacă apelaţi la exemple ipotetice din cotidian şi, de
asemenea, la bibliografia recomandată.
• Alocaţi mai multe şedinţe de studiu pentru unităţile de studiu ample pentru care
timpul necesar de învăţare este mai mare de 200’. Reveniţi ori de cîte ori este
nevoie asupra noţiunilor explicate în curs.
• După parcurgerea fiecărei unităţi de studiu, rezolvaţi testele de evaluare inserate
la sfîrşitul acesteia. Testele au un caracter orientativ, oferindu-vă doar un model
de evaluare.
Evaluarea la disciplina Decizia în administraţia publică se va realiza pe baza
evaluării pe parcurs (teme de control și teste pe parcursul semestrului) cu o pondere de
30% şi, de asemenea, pe baza examenului care are o pondere de 70% din aceasta. Nota
minimă pentru componenta de examen trebuie să fie cel puţin 5 (cinci). Nota finală se va
calcula ca medie ponderată a celor două componente.

3
CUPRINS

INTRODUCERE ................................................................................................................. 2

US 1 CARACTERISTICI ALE PROCESULUI DECIZIONAL ĨN SECTORUL PUBLIC


............................................................................................................................................. 6
US 1.2. Conceptul de decizie administrativă ....................................................................... 9
US 1.3. Clasificarea şi trăsăturile deciziilor în sfera administraţiei publice...................... 14

US 2. IMPLICAREA DECIZIILOR STRATEGICE ĨN REFORMAREA SISTEMULUI


ADMINISTRATIV SI DECIZIA ADMINISTRATIVĂ ÎN CONTEXTUL NOULUI
MANAGEMENT PUBLIC ............................................................................................... 21
US 2.1. Implicarea deciziilor strategice în reformarea sistemului administrative............. 21
US 2.2. Decizia administrativă ĩn contextul Noului Management Public şi al Guvernării
moderne ............................................................................................................................. 23

US 3 FAZELE ELABORĂRII DECIZIEI ADMINISTRATIVE ..................................... 28


US 3.1. Iniţierea proiectului de decizie ............................................................................. 28
US 3.2. Pregătirea proiectului de decizie .......................................................................... 30
US 3.3. Evaluarea variantelor proiectului de decizie şi deliberarea .................................. 32
US 3.4. Adoptarea deciziei ................................................................................................ 37

US 4 MODELE DE FUNDAMENTARE A DECIZIILOR ADMINISTRATIVE .......... 41


US 4.1. Modelul managerial tradiţional ............................................................................ 42
US 4.2. Modelul politic (incremental) ............................................................................... 46
US 4.3. Modelele mixte ..................................................................................................... 47

US 5 EVALUAREA PROCESULUI DECIZIONAL ŞI EFECTELE DECIZIILOR


ADMINISTRATIVE ......................................................................................................... 50
US 5.1. Consideraţii privind evaluarea procesului decizional........................................... 50
US 5.2. Efectele deciziilor administrative ......................................................................... 52

US 6. MODALITĂŢI DE ÎMBUNĂTĂŢIRE A PROCESULUI DECIZIONAL ÎN


ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ......................................................................................... 55
US 6.1.Structurarea problemelor ....................................................................................... 56
US 6.2. Judecata profesională............................................................................................ 58
US 6.3 Elaborarea deciziilor de grup................................................................................. 59

US 7 MODELELE DE ANALIZĂ DECIZIONALĂ ....................................................... 62


US 7.1. Modelul atributelor multiple................................................................................. 63
US 7.2. Modelul arborelui de decizie ................................................................................ 67

US 8 DECIZIA ADMINISTRATIVĂ SUB INCIDENŢA DESCENTRALIZĂRII ŞI


AUTONOMIEI LOCALE ................................................................................................. 71
US 8.1. Conceptul de descentralizare a administraţiei publice şi formele sale ................. 71
US 8.2. Descentralizare şi federalism ................................................................................ 75

4
US 8.3 Raporturile dintre descentralizare şi autonomie locală ......................................... 79
8.3.1. Caracterizarea principiului autonomiei locale ......................................................... 79
8.3.2.Limitele autonomiei locale. Subsidiaritatea ............................................................. 83
8.3.3. Caracteristici ale dezvoltării regionale ĩn România ................................................. 86

US 9 PARTICIPAREA CETĂŢENEASCĂ ĨN PROCESUL DECIZIONAL AL


ADMINISTRAŢIEI LOCALE .......................................................................................... 89
US 9.1. Necesitatea participării cetăţeneşti ĩn procesul decizional ................................... 89
US 9.2. Forme şi instrumente ale participării cetăţeneşti ĩn procesul decizional .............. 92

US 10 CONTROLUL ADMINISTRATIV ..................................................................... 101


US 10.1. Necesitatea şi obiectivele controlului administrativ ......................................... 101
US 10.2. Organizarea controlului administrativ .............................................................. 104
US 10.3. Forme şi metode de control .............................................................................. 106
US 10.4. Efectele controlului administrativ .................................................................... 110
US 10.5. Aplicarea controlului de gestiune în administraţia public ................................ 112

BIBLIOGRAFIE ............................................................................................................. 119

5
US 1 CARACTERISTICI ALE PROCESULUI DECIZIONAL ĨN SECTORUL
PUBLIC

Structura unităţii de studiu:

US 1.2. Conceptul de decizie administrativăError! Bookmark not defined.


US 1.3. Clasificarea şi trăsăturile deciziilor în sfera administraţiei publice

Obiective specifice:

- s defineasc no iunea de decizie administrativ ,


- s precizeze tr s turile deciziei administrative;
- s defineasc conceptul de proces decizional;
- s clasifice deciziile administrative;

Termeni cheie: decizia administrativ , administra ie public , proces decisional

Ritmul de lucru: unitatea de studiu se dezvoltă pe 3 subunităţi de studiu. Timpul de lucru


estimat este de 2 ore in medie.

Rezumat:
Unitatea de studiu 1 intitulat „Caracteristici ale procesului decizional în sectorul public”
trateaz cadrul general al deciziei administrative, care pe lâng definirea concret a procesului
decizional, se au în vedere factorii de influen a procesului decizional, clasificarea deciziilor
administrative i tr s turile acestora.

US 1.1. Cadrul general al deciziei administrative

Administraţia publică reprezintă un sistem care funcţionează după o serie de


principii( „după propria sa ordine”), dar care este influenţată şi de anumite evoluţii din
societatea ĩn care este integrată. Calitatea particulară care defineşte acest sistem constă ĩn
faptul că deciziile sunt produse ĩn funcţie de particularităţile stabilite de autorităţile
publice şi nu de forţele impersonale ale pieţei. Totodată, aceste priorităţi pot fi susţinute
de prin monopolul acţiunii statale, cu privire la folosirea legitimă a forţei şi coerciţiei.

6
Deciziile reprezintă o componentă de bază a activităţii zilnice a managerilor din
zilele noastre, atât ĩn domeniul public cât şi ĩn cel privat. Deşi au ĩnceput să apară lucrări
care abordează modele de luare a deciziilor utile secorului privat, nu exista acelaşi
interes pentru studii similare aplicabile sectorului public. Or, nu trebuie să ne fie
indiferent felul ĩn care se adoptă bugetul local, cum se fundamentează deciziile de
semaforizare a unui oraş sau de prevenire a accidentelor rutiere, cât costă anumite bunuri
achiziţionate de către autorităţi ale administraţiei, pentru ca sursa de finanţare a reprezintă
banul public.
De multe ori, când ĩntrebarea „Cum se iau deciziile ĩn administraţia publică”
este adresată celor care lucrează ĩn sistem, se răspunde , fie că primează criteriile
juridice, fie că se ţine cont de interesele politice, fără a face trimitere la interesul
public. Deşi se invocă permanent alocarea insuficientă a resurselor financiare, s-a
constatat o gestionare necorespunzătore a acestora, caracterizată prin risipă de fonduri şi
consum public nejustificat. Ĩn plus, oficialii europeni invocă permanent necesitatea
ĩmbunătăţirii capacităţii administrative a României de absorbţie a fondurilor comunitare ,
precum şi ĩntărirea constrângerilor bugetare. Apreciem că soluţia optimă de realizare a
acestor cerinţe o reprezintă importarea de către sectorul public a unor metode şi tehnici de
gestiune a resurselor specifice sectorului privat, fără să se piardă din vedere specificul
administraţiei publice.
Ĩn ţările europene, sectorul public cuprinde numeroase organizaţii care ocupă un
spectru larg de activităţi, de la furnizarea energiei electrice sau telecomunicaţii, până la
serviciile medicale. Cerinţele specifice procesului decizional al acestor organizaţii vor
depinde de natura concretă a activităţii lor. Dat fiind că asemenea companii se află
deseori ĩn concurenţă cu cele din sectorul privat, numeroase instrumente strategice şi
tactice specifice deciziilor, se aplică ĩn aceeaşi măsură, atât organizaţiilor publice, cât şi
celor private. Deosebirea esenţială este aceea că instituţiile publice nu au scop
lucrativ(sunt non-profit). Comisia Europeană a adoptat recent concepţia conform căreia
subvenţiile de stat nu pot fi compatibile cu Tratatul de la Roma, organizaţiile publice
fiind supuse unei presiuni tot mai mari, ĩn vederea aplicării regulilor economiei
concurenţiale.

7
La nivel mondial, numeroase ramuri economice de interes strategic continuă să se
afle ĩn proprietatea statului, deşi domină tendinţa de privatizare, ĩn special a companiilor
prestatoare de servicii de gospodărie comunală şi de telecomunicaţii. Principalul impact
al privatizării asupra procesului decizional va depinde de forma sub care se va realiza
privatizarea, dar unele companii şi-ar putea păstra poziţia de monopol, chiar schimbându-
şi forma de proprietate.
La nivelul organizaţiilor publice, procesul decizional este influenţat de următorii
factori:
1.orientările ideologice şi influenţele politice. Unele ţări europene şi
asiatice(India, China), pornesc de la ideea că scopul ĩntreprinderilor publice este de a
oferi servicii publice; ca urmare, procesul decizional este subordonat realizării acestui
obiectiv, iar orientările politice generale ale guvernului vor fi luate ĩn considerare;
2. furnizorii monopolişti. Autorităţile publice reprezintă adesea, furnizori
monopolişti ai unui tip de servicii. Chiar dacă activitatea lor este supusă criteriilor de
eficienţă, indiferent de forma de definire a acesteia, ele trebuie să respecte anumite
constrângeri impuse de autorităţi, ca de exemplu, interdicţia de a-şi utiliza profitul după
nevoi proprii. Pe de altă parte, ĩn absenţa unor rezultate financiare pozitive,
ĩntreprinderile publice vor putea conta pe „ajutorul” aceloraşi autorităţi care sunt dispuse
să le acopere pierderile. Mai mult, ele vor fi afectate de schimbările direcţiei politicii
generale guvernamentale şi, ca urmare, vor fi mai puţin consecvente decât organizaţiile
private. Lipsa libertăţii de a alege pentru clienţi ĩnseamnă că furnizorii nu sunt supuşi
aceloraşi presiuni care afectează deciziile ĩn sectorul afacerilor private, deoarece nu au
concurenţă, deci nu trebuie să depună eforturi de promovare pe piaţă;
3.birocraţia şi lipsa de flexibilitate. Apartenenţa la sectorul public poate afecta
stilul de gestiune , precum şi valorile managerilor şi ale angajaţilor, conducând ĩn special
la exces de birocraţie şi la diminuarea flexibilităţii faţă de presiunile externe;
4. confruntarea pentru resursele guvernului. Cea mai mare parte din deciziile
reale ale organizaţiilor publice constau ĩntr-o luptă permanentă pentru resursele
guvernului şi obţinerea de bani publici. Majorarea volumului alocaţiilor bugetare anuale
sau reducerea de fonduri exercită un impact deosebit asupra investiţiilor efectuate şi
calităţii serviciilor prestate. Nu există motive temeinice pentru care asemenea indicatori

8
să nu fie supuşi analizei cost-beneficii, deşi natura argumentelor şi logica ar putea fi
diferite, ĩn sensul că dobândirea şi utilizarea banilor publici nu sunt realizate conform
regulilor economiei de piaţă.
Aşadar, sfera organizaţiilor publice este de o mare complexitate, de la organizaţii
umanitare, la instituţii religioase sau la de ĩnvâţământ. Organizaţiile fără scop lucrativ
sunt fondate din alte considerente decât cele comerciale; de exemplu protecţia păsărilor şi
animalelor, cercetări medicale, operaţiuni internaţionale de salvare, eradicarea sărăciei.
Din aceste considerente, procesul decizional trebuie să recunoască şi să reflecte valorile
ĩmpărtăşite de asemenea organizaţii. Totodată, la elaborarea deciziilor trebuie să se
ĩnţeleagă , ĩn unele cazuri, caracterul benevol al activităţiile desfăşurate, precum şi
varietatea surselor de finanţare disponibile, nu numai banii publici prelevaţi din
impozitele şi taxele contribuabilului.
Toate aceste considerente vor avea o influenţă considerabilă asupra strategiei
organizaţionale, iar procesul decizional va fi mai lent,mai incert, dar de o complexitate
deosebită. Este posibil să se exercite mai multe presiuni din partea celor care finanţează
anumite proiecte, prin implicarea lor ĩn anumite faze ale procesului decizional. De
asemenea, s-ar putea să existe mai multe obiective contradictorii, care ĩngreunează
conturarea clară a unei strategii de dezvoltare a organizaţiei şi, implicit alegerea celor mai
bune soluţii de rezolvare a problemelor. Ĩnsă procesul decizional trebuie să ĩnglobeze
stilul şi aspiraţiile organizaţiei.

US 1.2. Conceptul de decizie administrativă

Activitatea din sfera administraţiei publice se realizează prin intermediul unei


multitudini de decizii. De la cele mai mărunte sarcini şi activităţi ale unui funcţionar şi
până la documentele oficiale semnate de un ministru, conducător sau preşedinte de stat,
procesul decizional este prezent; el se concretizează prin elaborarea şi executarea de
decizii administrative corespunzătoare atribuţiilor îndeplinite.
Decizia administrativă este o manifestare de voinţă a persoanelor sau organelor
administraţiei, premergătoare acţiunilor de întreprins şi prin care acestea optează pentru o
soluţie, în vederea atingerii unui scop, (obiectiv) sau realizării unei finalităţi. Ea apare

9
numai atunci când există, în planul judecăţii umane, mai multe posibilităţi, metode sau
variante adecvate, de a rezolva o problemă şi urmează să se opteze numai pentru una
dintre ele, şi anume, pentru aceea care pare a fi cea mai avantajoasă.
Dacă toate soluţiile posibile ar conduce la acelaşi rezultat, problema opţiunii, a
preferinţei pentru o anumită variantă, nu ar mai avea sens. În realitate, soluţiile diferă
între ele sub multe aspecte, inclusiv în funcţie de perspectiva din care sunt analizate şi de
sistemul de referinţă ales. Aşa se face că, în orice domeniu de activitate, dintr-un anumit
punct de vedere este de preferat soluţia X, iar din altul – soluţia Y etc.
În sfera administraţiei publice, ca şi în alte domenii, deciziile presupun un
anumit grad de autonomie a decidenţilor. Această autonomie are însă un caracter relativ
mai pronunţat şi mai restrictiv, datorită prezenţei cadrului normativ în care se derulează
activităţile publice. În principiu, administraţia efectuează o alegere dintre mai multe
soluţii posibile; dar acolo unde legea stabileşte riguros ce trebuie să se întreprindă de
către persoanele/instituţiile publice şi care sunt mijloacele concrete de acţiune, nu se mai
pune problema autonomiei de adaptare a unei decizii administrative, ci doar de a executa
dispoziţii legale.
În esenţa sa, decizia, care sintetic concretizează hotărârea de a acţiona sau nu
într-un anumit mod faţă de un anumit obiectiv, are la bază un proces decizional ce
presupune parcurgerea următoarelor etape principale:
c stabilirea obiectivelor administrative, care pot viza, fie latura internă a
administraţiei (structura sa), fie pe cea exterioară (orientată şi spre satisfacerea interesului
general);
c culegerea, prelucrarea şi analiza informaţiilor administrative;
c elaborarea de variante alternative şi adoptarea deciziei administrative;
c execuţia şi controlul rezultatelor obţinute.
În practica administrativă, domeniul alegerii poate varia între doi poli şi anume:
absenţa opţiunii (situaţie în care decizia nu există) şi alegerea arbitrară (caz în care, de
regulă, nu s-au respectat nici normele de drept). În această situaţie, decizia este ilegală şi
urmează să fie retractată de administraţie sau anulată în instanţa judecătorească. O
condiţie fundamentală, ce se impune în cazul deciziilor administrative, este ca ele să ducă

10
la obţinerea unor rezultate maxime cu un consum minim de resurse. Pentru aceasta este
necesar ca procesul alegerii soluţiilor de aplicat să satisfacă anumite cerinţe şi anume:
1) alegerea trebuie să fie conştientă, precedată de o deliberare. Un gest instictiv
sau un impuls nereflectat nu constituie o decizie;
2) alegerea urmează a fi orientată spre unul sau mai multe scopuri. Această
cerinţă deosebeşte decizia administrativă de celelalte activităţi umane şi de
comportamentele care sunt simple exteriorizări ale impulsurilor in-terne;
3) alegerea trebuie să ducă la acţiune. Decizia administrativă determină acţiunea
propriu-zisă, care este indispensabilă pentru a concretiza voinţa administraţiei. Dacă
decizia nu duce la acţiune, ea rămâne o simplă declaraţie de intenţie.
Decizia administrativă are un conţinut adecvat politicii promovate de stat, prin
faptul că scopul urmărit este stabilit de puterea politică, dar mijloacele de executare (a
legilor) sunt, în bună măsură, lăsate la alegerea administraţiei. În mod normal, însă,
acţiunea administrativă nu trebuie să se reducă la rolul de executant mecanic al voinţei
puterii politice; profesionalismul funcţionarilor publici permite ca aceştia să înţeleagă
corect problemele vieţii sociale şi nu să acţioneze pe baza unor automatisme.
În practică, de regulă, administraţia respectă concepţia puterii politice, exprimă
şi realizează voinţa acesteia. Nu există decizii administrative pure, deoarece toate
acţiunile instituţiilor publice concretizează opţiunile efectuate de puterea politică.
Relaţiile politice se desfăşoară de fiecare dată în cadrul unui sistem de instituţii
şi organizaţii politice, prin mecanismul legăturilor directe dintre conducători şi conduşi,
pe baza deciziilor politice şi a normelor juridice. În acest context, este relevantă
constatarea după care, deşi administraţia publică, identificată într-un anumit sens cu
birocraţia, este subordonată puterii politice şi implicit ideologiei partidului (coaliţiei) aflat
la conducerea unei societăţi. Pe plan mondial, anii ’80 au evidenţiat o creştere fără
precedent a rolului birocraţiei în viaţa economico - socială. “Patru instituţii unite:
economia, electoratul, guvernul şi birocraţia formează un cerc închis al interacţiunii
dintre politică şi economie. Alegătorii evaluează performanţa economiei şi îşi exprimă
satisfacţia sau insatisfacţia faţă de partidul aflat la putere.

11
Pe de altă parte, guvernul şi birocraţia (n.n. administraţia publică) stabilesc
instrumentele de politică economică, care afectează starea economiei şi modul de
utilizare a acestora”.1
Un specialist japonez (Micho MURAMATSU)2 afirma în anul 1982 că,
birocraţia şi birocraţii au devenit actori politici. Puterea birocraţiei a crescut foarte mult,
exercitând o influenţă majoră în sistemele politice ale ţărilor puternic industrializate, mai
ales în sfera deciziilor. Majoritatea programelor guvernamentale sunt influenţate de
birocraţi, aceştia fiind implicaţi în întregul proces legislativ şi deţinând controlul asupra
informaţiilor. Ei sunt consultaţi în toate fazele procesului decizional şi sunt membri ai
diferitelor consilii (staffuri).
În ţările cu democraţii tradiţionale – Italia, Germania, S.U.A. – separarea
politicienilor de elită de birocraţii de carieră s-a produs încă de la sfârşitul secolului al
XIX lea. În principiu, scopurile celor două categorii sunt identice subordonându-se
asigurării creşterii economice, dar diferă mijloace-le concrete de acţiune.
Ascensiunea birocraţiei în societate a dus la apariţia tipului de stat birocratic,
începând cu anul 1980, caracterizat de:
c dezvoltarea sectorului public în economie;
c creşterea birocraţiei, atât ca număr de personal ocupat, cât şi ca sistem de
organizare şi comportament;
c dependenţa şi subordonarea economiei aproape în totalitate, faţă de instituţiile
publice care stabilesc strategiile de dezvoltare.
În condiţiile statului birocratic, creşte considerabil gradul de autonomie al
administraţiei publice, se limitează aria competenţei de alegere a agenţilor economici, cât
şi responsabilitatea pentru deciziile luate de aceştia. Apare însă următorul paradox:
“partea de responsabilitate pe care o pierde agentul economic nu este preluată de stat sau

1 Lessman, S. – Budgetary Politics and Elections. An investigation of public expenditures in West


Germany, European University Institute; 1987; p.55
2 Muramatsu, M. – Bureaucrats and Politicians in Policymaking: The Case of Japan; American Political
Science Review; vol 78/1984
Cazul Japoniei este cu atât mai spectaculos, având în vedere că, fundamentele organizării
birocratice au fost puse în timpul dinastiei TOKUGAWA (1603-1868), dar primul parlament s-a instituit
abia în 1890. Categoria birocraţilor s-a separat de cea a politicienilor, abia după ocuparea Japoniei de către
americani; până atunci funcţionarii publici erau politicienii, care pentru o scurtă perioadă renunţau la
calitatea de membru al vreunui partid, pentru a ocupa un post în administraţia publică.

12
de aparatul birocratic. Ea se pierde complet, fapt ce se reflectă în stabilirea
constrângerilor bugetare ale agenţilor economici şi, prin aceasta, tolerarea risipei
transpusă în diminuarea dramatică a eficienţei şi generalizarea penuriei de resurse”.3
În prezent, procesul decizional în administraţia publică este extrem de complex,
iar organele abilitate în acest scop au o mare responsabilitate pentru a evita luarea de
decizii eronate. De calitatea deciziilor depinde calitatea actului administrativ. Pe fondul
creşterii rolului birocraţiei în economie şi societate, este necesar ca funcţionarul public de
carieră să adopte în mod operativ deciziile şi să urmărească execuţia lor. Pentru a reduce
erorile în materie decizională, este necesară cunoaşterea şi respectarea următoarelor
cerinţe de ordin4 empiric:
1) cel care decide poate imita pe alţi funcţionari. Este un mod uşor şi des întâlnit
în practică, dar nerecomandabil, deoarece complexitatea vieţii sociale prezintă o mare
diversitate de situaţii, care nu sunt identice;
2) decizia poate fi luată pe baza experienţei altora, după cazurile similare
precedente. Însă într-o asemenea situaţie, este necesar ca funcţionarul public să aibă
discernământul precis pentru a alege precedentul adecvat cazului pe care urmează să-l
soluţioneze. În acest fel, se formează o cutumă care facilitează activitatea instituţiilor
publice;
3) cel care decide se întemeiază pe propria sa experienţă. Dar reuşita acestei
metode este asigurată, numai dacă există o similitudine între problema ce urmează a fi
rezolvată şi experienţa anterioară;
4) decizia poate fi adoptată cu ajutorul intuiţiei şi perspicacităţii, transformând
administraţia publică într-o veritabilă artă. Deşi, aceste calităţi nu asigură bazele
ştiinţifice necesare actului administrativ, ele pun în evidenţă capacitatea funcţionarului
public de a anticipa evoluţia proceselor economice, politice şi sociale şi de a acţiona în
consecinţă.

3 Iancu, A – Tratat de economie. Ştiinţa economică şi interferenţele ei; vol.1, Editura Economică,
Bucureşti, 1993, p.397
4 Oroveanu, T. – op.cit.; p.371

13
Decizia administrativă are un caracter complex, dar esenţa sa rămâne
satisfacerea drepturilor şi intereselor cetăţenilor. Acţionând cu prioritate în interesul
general, decizia administrativă rămâne în cadrul legalităţii.

US 1.3. Clasificarea şi trăsăturile deciziilor în sfera administraţiei publice

Tratarea ştiinţifică a problematicii specifice activităţilor de tip administrativ face


necesară, între altele, şi preocuparea pentru clasificarea deciziilor aferente lor.
Dintr-o perspectivă mai largă, deciziile din sfera administraţiei publice pot fi
clasificate în baza unor criterii comune ce vizează rolul specific, natura obiectivelor
urmărite etc.
Astfel, în raport cu rolul ce revine deciziilor în derularea ansamblului activităţilor
din administraţia publică, acestea se pot structura pe două mari categorii:
- decizii de orientare generală;
- decizii operaţionale.
Deciziile de orientare generală jalonează activităţile administrative, având un
caracter normativ general. Acestea prefigurează cadrul organizatoric şi de conducere
pentru diversele segmente ale administratiei publice, începând cu crearea instituţiilor
specializate pe domenii şi asigurarea funcţionalităţii sistemului administrativ în
concordanţă cu obiectivele de politică generală ale guvernării. Ele se iau, în principiu, de
către organele de conducere şi, de regulă, se prezintă sub forme ale actelor juridico-
administrative prin care se statuează scopurile şi mijloacele (modalităţile) de acţiune
pentru atingerea acestora, în perspectiva unei perioade de timp mai îndelungate. Cel mai
adesea, asemenea decizii se concretizează prin reglementări, privind organizarea şi
funcţionarea administraţiei publice, cu aplicabilitate la scara întregii ţări, dar se pot
asimila acestora şi deciziile autorităţilor administrative locale, care vizează dezvoltarea
socio-economică pe termen lung sau mediu, în profil teritorial.
Deciziile operaţionale sunt caracteristice funcţionării structurilor operative şi
activităţii curente a lucrătorilor din sistemul administrativ public. Ele vizează execuţia
propriu-zisă a lucrărilor, respectiv prestarea efectivă a serviciilor publice. Deoarece
funcţionarii publici sunt obligaţi să aplice prevederile legii şi să execute sarcinile de

14
serviciu ce le revin corespunzător postului ocupat, desfăşurarea activităţii oricărei
instituţii presupune şi implicare fiecărui lucrător în rezolvarea problemelor de serviciu;
prin observarea, analiza şi încadrarea corectă a fenomenelor la care se referă, inclusiv
prin sesizarea disfuncţionalităţilor şi posibilităţilor de îmbunătăţire continuă a activităţii
respective.În mod firesc, ei trebuie să aprecieze măsura în care solicitările ce li se
adresează pot fi soluţionate în conformitate cu prevederile actelor normative, luând
deciziile corespunzătoare.
Pe de altă parte, funcţionarea normală a instituţiilor administrative implică şi
manifestarea forurilor competente în luarea de decizii cu impact diferit asupra activităţii
acestora. Astfel, dacă se are în vedere natura obiectivelor urmărite prin prisma
impactului îndeplinirii acestora asupra funcţionării instituţiilor administrative, se pot
identifica alte două categorii de decizii, şi anume:
- decizii cu caracter strategic;
- decizii cu caracter tactic.
Deciziile cu caracter strategic vizează angajarea unor obiective majore, de mare
importanţă şi care necesită un timp mai îndelungat de realizare, având un conţinut mai
complex şi un rol determinant în funcţionarea pe termen lung a instituţiei respective, cum
sunt cele privind construirea unor sedii adecvate, dotarea cu echipamente performante
etc.
Deciziile cu caracter tactic se referă, în principiu, la stabilirea modalităţilor
concrete şi crearea condiţiilor optime pentru înfăptuirea deciziilor strategice, ţinând de
derularea operativă a activităţilor corespunzătoare. Acestea sunt conturate cu mai multă
exactitate decât cele strategice, au durate de timp de execuţie mai scurte şi efecte, adesea,
immediate. Ele sunt mai simple dar şi mai numeroase, în raport cu diversitatea situaţiilor
în care se impun a fi luate nu numai de către conducători ci şi de către participanţii la
realizarea obiectivelor (sarcinilor) instituţiilor administrative.
Având, însă, în vedere multitudinea şi marea varietate a deciziilor generate de
complexitatea activităţii respective, în clasificarea acestora se folosesc diferite criterii
specifice. Astfel, după Mihai Oroveanu., deciziile administrative se clasifică după
următoarele criterii:5.

5 Oroveanu, T. – op.cit.; p.376

15
1. după importanţă;
2. după gradul lor de generalitate;
3. după gradul libertăţii de apreciere;
4. după măsura cunoaşterii probabilităţii efectelor;
5. după operativitatea lor;

1) Criteriul importanţei ţine seama de poziţia juridică pe care o ocupă instituţia


sau autorul în ierarhia administrativă: ministru, director general, director, etc. Astfel,
funcţionarii de conducere sunt preocupaţi de finalitate, funcţionarii medii de resurse şi
personalul subordonat, de executarea materială a deciziilor. Astfel se explică de ce
majoritatea deciziilor sunt concepute şi pregătite de către funcţionarii situaţi la nivelurile
medii, care stabilesc resursele adecvate pentru îndeplinirea sarcinilor. O asemenea soluţie
este eficientă, deoarece funcţionarii de la acest nivel cunosc cel mai bine resursele
administraţiei.
Criteriul importanţei instituţiei sau autorului care adoptă decizia este folositor, şi
nu al importanţei deciziilor (la nivel micro sau macro), care este dificil de aplicat în
practică. Nu există o însemnătate în sine: ceea ce este important pentru un funcţionar sau
un colectiv, din cauza scopului propus, poate să nu prezinte nici un interes pentru alt
funcţionar sau colectiv, dacă urmăresc realizarea unui obiectiv diferit.
2) După gradul lor de generalitate, deciziile se clasifică în generale (abstracte)
şi individuale. Decizia abstractă serveşte drept temei pentru alte decizii şi exercită
influenţe profunde asupra realităţilor administrative; deci-ziile individuale au un conţinut
precis şi servesc unui singur obiectiv bine definit din administraţia publică.
3) Deciziile administrative pot fi clasificate după gradul libertăţii de apreciere
de care dispune autorul lor. Dar această libertate se exercită în cadrul şi în conformitate
cu prevederile actelor normative. Aşadar, compe-tenţa administraţiei de a decide este
stabilită şi limitată de lege.
4) După măsura cunoaşterii probabilităţii efectelor, deciziile se clasifică în:
c decizii în condiţii de certitudine, atunci când fiecare acţiune con-duce în mod
invariabil la un anumit rezultat specific;

16
c decizii în condiţii de risc, atunci când fiecare acţiune conduce la un rezultat
dintr-un ansamblu de rezultate posibile, probabilitatea fiecărui rezultat fiind cunoscută;
c decizii în condiţii de incertitudine, atunci când fiecare acţiune este de natură
să producă un ansamblu de rezultate posibile, probabilitatea fiecărui rezultat nefiind
cunoscută.
5) După operativitatea cu care sunt luate, deciziile administrative pot fi
clasificate în spontane şi pregătite. Primele se bazează pe intuiţie, inspiraţie de moment,
pregătirea profesională şi experienţa celui care decide; ele sunt justificate în cazurile de
urgenţă ca singura procedură operativă. Este de dorit, însă, ca deciziile spontane care
prezintă o anumită importanţă pentru activitatea instituţiilor publice, să fie evitate şi
înlocuite cu decizii temeinic documentate şi pregătite.
Respectarea formelor adecvate de emitere a deciziilor administrative constituie o
regulă fundamentală în activitatea administraţiei, deoarece contribuie la funcţionarea
eficientă şi raţională a mecanismului administrativ.
Respectarea formelor deciziilor le asigură acestora un caracter unitar şi aceeaşi
metodologie de aplicare, indiferent de natura instituţiei publice şi localizarea teritorială;
numai în acest mod, ele sunt cunoscute în detaliu de funcţionari şi măresc randamentul
activităţii pe care o desfăşoară.
Pe plan mondial, dezvoltarea formalităţilor nejustificate constituie un fenomen
care s-a amplificat în mod continuu, astfel încât guvernele instituie frecvent, organisme
care au misiunea de a simplifica formele administrative. În anumite cazuri, formele sunt
utilizate de funcţionari, pentru a-şi spori libertatea de apreciere şi de a-şi declina
răspunderea; ele constituie un adăpost al administraţiei împotriva presiunilor individuale
sau colective la adoptarea unor decizii ilegale.
Cu toate acestea, ele reflectă şi o latură conservatoare a administraţiei, putând
deveni un obstacol în analiza diversităţii cazurilor, generate de complexitatea vieţii
sociale. De aceea, trebuie combătută exagerarea în domeniul formelor.
Unele forme sunt anterioare deciziei administrative. Această procedură permite
administraţiei să se informeze asupra consecinţelor unei eventuale activităţi, sugerându-i
modalităţi de acţiune. Anumite condiţii se referă la forma deciziei însăşi sau sunt
posterioare deciziei. În general, decizia administrativă trebuie să fie scrisă, datată,

17
semnată, înregistrată şi dacă are caracter normativ şi produce efecte juridice în exterior,
urmează să fie adusă la cunoştinţa cetăţenilor, prin publicare.
Decizia administrativă prezintă o serie de trăsături caracteristice, şi anume:
colegialitatea, coerenţa, autoritatea.
a) Colegialitatea. În principiu, decizia administrativă este adoptată de un organ
impersonal, însă, ea are un caracter colegial, fiind rezultatul unui proces complex în care
intervin numeroşi funcţionari. Administraţia lucrează în colectiv, pentru că orice decizie
cere o cooperare a compartimentelor sale pentru a evita eventualele dezacorduri şi
contradicţii. Ea utilizează activitatea în colectiv, întrucât garantează caracterul complet al
acesteia şi ia în considerare interesul public.
Totodată, colegialitatea asigură impersonalitatea şi anonimatul necesare acţiunii
administrative. În administraţia publică, accentul se pune pe sarcini şi nu pe funcţionarii
care le îndeplinesc. Marile realizări administrative sunt impersonale şi ele reflectă
permanenţa administraţiei, pe când funcţionarii se schimbă.
În acest sens, John Galbraith este de părere că, din toate alegerile, indiferent de
nivelul lor, trebuie să dispară prezumţia realegerii, pentru a nu obişnui candidaţii la
nesfârşit cu funcţia deţinută, pentru a nu-i familiariza cu cerinţele birocraţiei publice, în
numele avantajelor conferite de experienţă.
Impersonalitatea apără pe funcţionari de eventualele presiuni pe care o acţiune
personalizată ar putea să le antreneze. Ea îl investeşte cu o autoritate exterioară, ce îi
conferă prestigiu social.
b) Coerenţa reprezintă caracteristica principală a deciziei administrative. Fiind
întemeiată pe deciziile anterioare şi pe cerinţele sociale actuale, decizia administrativă
constituie legătura dintre trecut, prezent şi viitor a politicii administrative. Coerenţa
activităţilor din administraţia publică se situează la un înalt nivel calitativ, pentru a
răspunde cerinţelor tot mai mari ale populaţiei.
c) Autoritatea constă în competenţa de a emite decizii care vor servi drept
fundament, la elaborarea altor decizii. Deşi prin autoritatea sa, superiorul ierarhic poate
impune o anumită conduită subordonaţilor săi, el trebuie să ţină cont de propunerile
acestora şi să le recunoască valoarea. O asemenea relaţie de autoritate este relativă,
deoarece superiorul o poate accepta într-un caz şi o poate contesta în alte situaţii. Ea nu

18
produce efect, decât dacă superiorul este de acord cu propunerile subordonatului şi
semnează decizia. În toate cazurile, subordonatul trebuie să ştie că decizia a fost adoptată
pentru un scop anume, la care şi el trebuie să se asocieze, chiar dacă personal, are
anumite reţineri.
De cele mai multe ori, superiorul este acela care influenţează conduita
subordonatului. Este de dorit ca autoritatea superiorului să se întemeieze mai ales pe
calităţile sale personale. Numai astfel, el îşi poate convinge sub-ordonaţii că opinia sa
este cea mai justă, neutilizând autoritatea decât în caz de dezacord.
Din momentul în care a fost adoptată, decizia administrativă este influenţată de
factorul juridic şi de cel temporal. Cele mai importante decizii administrative iau forma
actelor juridice. În plus, dreptul delimitează competenţele instituţiilor publice, precizează
condiţiile în care acestea funcţionează şi reprezintă o barieră împotriva exagerărilor
birocratice. La rândul său, factorul temporal influenţează calitatea execuţiei deciziei şi
exprimă dinamica acesteia. Timpul reprezintă intervalul conştient dirijat între primirea
sarcinilor şi executarea lor, el constituie o garanţie esenţială a procedurii administrative şi
determină o acţiune raţională.
Cu toate acestea, nu este indicată prelungirea exagerată a timpului de gândire,
deoarece reflectă evitarea răspunsurilor şi atitudinea necorespunzătoare faţă de sarcinile
administraţiei. Este necesară alegerea timpului optim de decizie, pentru a nu diminua
eficienţa muncii administrative.

Teste de autocontrol

1. Deciziile în administra ia public :


a. [x] sunt produs în func ie de particularit ile stabilite de autorit ile publice
b. [ ]sunt produse de for ele impersonale ale pie ei
c. [x] reprezint o component de baz a activit ii zilnice a managerilor

2. Furnizorii monopoli ti ca factor de influen a procesului decizional se caracterizeaz prin


urm toarele:
a. [x] autorit ile publice reprezint adesea furnizori monopoli ti ai unui tip de servicii
b. [ ]scopul întreprinderilor publice este de a oferi servicii publice
c. [x] furnizorii nu sunt supu i acelora i presiuni i nu trebuie s depun eforturi de promovare
pe pia
d. [ ]apartenen a la sectorul public poate afecta stilul de gestiune

19
3. Birocra ia ca factor de influen a procesului decizional se caracterizeaz prin urm toarele:
e. [x] poate conduce la exces de birocra ie
f. [ ] poate conduce m rirea flexibilit ii fa de presiunile externe
g. [x]apartenen a la sectorul public poate afecta stilul de gestiune

4.Procesul alegerii solu iilor de aplicat trebuie s satisfac urm toarele cerin e:
a. [x] alegerea trebuie s fie con tient , precedat de o deliberare
b. [x] un gest instinctiv sau un impuls nereflectat nu constituie o decizie
c. [x] alegerea urmeaz a fi orientat spre unul sau mai multe scopuri
d. [x] alegerea trebuie s duc la ac iune
e. [ ]alegerea nu trebuie s duc neap rat la ac iune, ea putând r mâne o simpl declara ie de
inten ie

5. Conform opiniei specialistului japonez, Micho Maramatsu:


a. [ ]Patru institu ii unite: economia, electoratul, guvernul i birocra ia formeaz un cerc închis
al interac iunii dintre politic i economie...
b. [x] birocra ia i birocra ii au devenit actori politici
c. [ ]puterea birocra iei nu a crescut atât de mult

20
US 2. IMPLICAREA DECIZIILOR STRATEGICE ĨN REFORMAREA
SISTEMULUI ADMINISTRATIV SI DECIZIA ADMINISTRATIVĂ ÎN
CONTEXTUL NOULUI MANAGEMENT PUBLIC

Structura unităţii de studiu:


US 2.1. Implicarea deciziilor strategice în reformarea sistemului administrative
US 2.2. Decizia administrativă ĩn contextul Noului Management Public şi al Guvernării
moderne

Obiective specifice:

- s con tientizeze importan a deciziilor strategice pentru administratia public ;


- s n eleag delimit rile dintre administra ie public , management public i guvernare;

Termeni cheie: decizia strategic , noul management public, guvernare

Ritmul de lucru: unitatea de studiu se dezvoltă pe 2 subunităţi de studiu. Timpul de lucru


estimat este de 2 ore in medie

Rezumat:
Unitatea de studiu 2 intitulat „Implicarea deciziilor strategice n reformarea sistemului
administrativ si decizia administrativ în contextul noului management public” implicarea
deciziilor strategice în reformarea sistemului administrativ, precum i prezentarea deciziei
administrative în contextul noului management public.

US 2.1. Implicarea deciziilor strategice în reformarea sistemului administrative

Termenul reformă include, atât semnificaţii preluate din lumea afacerilor cum ar fi
„transformare” şi „reinventare”, pe lângă tradiţionalele accepţiuni de „modernizare” şi
„îmbunătăţire” specifice sectorului public. Trebuie precizat că termenul „reformă”
implică nu numai o simplă schimbare, ci o schimbare avantajoasă/benefică; el presupune
o mişcare deliberată de la o stare (trecută) mai puţin dezirabilă, la o stare (viitoare) mai

21
mult dezirabilă, ţinând cont de nevoile, aşteptările şi dorinţele cetăţenilor
Reforma poate avea loc la mai multe niveluri, deci poate fi:
] de prim rang- constând în adaptarea şi reglarea practicilor acceptate;
] de rangul al doilea- constând în adoptarea de noi metode;
] de rangul al treilea- angajând schimbări în seriile de idei care cuprind
obiectivele generale şi cadrul acţiunii.
Ĩn elaborarea unui plan de reformă administrativă, componenta fundamentală o
reprezintă strategia.O strategie de modernizare a sistemului administrativ se derulează
pe mai multe etape, astfel:
-stabilirea finalităţii strategiei de dezvoltare a unei colectivităţii sau cui foloseşte
aceasta;
-definirea scopurilor şi a obiectivelor strategiei ;
-elaborarea şi implementarea strategiei;
- evaluarea aplicării strategiei şi impactul acesteia asupra colectivităţii .
Alegerea strategiei trebuie făcută în funcţie de starea sistemului administrativ,
literatura de specialitate analizând trei tipuri de strategii:
-strategii de nonintevenţie;
-strategiile de intervenţie prin investiţii;
-strategii de ruptură.
Strategiile de nonintervenţie pot fi caracterizate prin lipsa de variaţie
componentelor fundamentale sistemului administrativ. Practic, sistemul administrativ nu
suferă nicio schimbare de la o perioadă la alta a evoluţiei societăţii.
Strategiile de nonintervenţie sunt strategii societale, deoarece ele lasă în grija
grupului social să facă transformările şi ajustările necesare ale grupului. Acest tip de
strategii are ca principală caracteristică , puternica invarianţă a relaţiilor fundamentale
ale modelului. Strategiile de nonintervenţie consideră naturală evoluţia acestor relaţii,
fără intervenţia vreunei politici marcate de dorinţa de a se împotrivi vreunei mişcări în
curs, fiind în mod obligatoriu scenarii "în pantă lină"6 sau „contra curentului”.
Strategii de intervenţie prin investiţii sunt strategii de transformare a
structurilor constitutive ale unui sistem, utilizându-i resursele proprii(materiale, umane,

6 Alexandru Ioan, Teoria administraţiei, Ed.Economică, Bucureşti, 2001, p.182

22
financiare, informaţionale). Acest tip de strategii are drept obiect acţiunea asupra acelui
element al sistemului administrativ( de exemplu resursa umană) , care are cea mai mare
importanţă şi poate determina transformarea sistemului în ansamblul său.
Strategiile de ruptură determină statul să intervină şi provoacă transformarea
radicală a sistemului administrativ faţă de cel anterior; altfel spus, voinţa politică este
elementul de bază care dă „undă verde” sau, dimpotrivă, blochează acest demers. Din
acest motiv, specialiştii apreciază că implementarea unei asemenea strategii nu poate fi
asigurată decât prin constrângere, fermitate, chiar dacă se creează neplăceri, mai ales ĩn
rândul celor care se opun caracterului radical al reformei.

US 2.2. Decizia administrativă ĩn contextul Noului Management Public şi al


Guvernării moderne

Dezbaterile ĩn jurul conceptului de management public reprezintă un subiect de


permanentă actualitate, deoarece generează numeroase controverse. Ĩntr-o formă
generală, managementul public se ocupă cu studiul activităţii funcţionarilor publici şi
politicienilor. Astfel, el reprezintă un mod de legitimitare a eforturilor acelor funcţionari
şi politicieni care se află ĩn slujba progresului societăţii. Din acest motiv, managementul
public este privit ca un nou tip de activitate, un semn al modernizării, o forţă dinamică a
schimbării.
Managementul public este rezultatul unei fuziuni benefice ĩntre managementul
generic( ĩn special pentru sectorul comercial, privat) şi interesele mai tradiţionale ale
administraţiei publice. Interesul pentru valori democratice este menţinut ĩn ĩntregime, dar
acţiunea devine mult mai clar definită ĩn termeni de risc, rezistenţă, evaluare a
performanţelor şi realizare a obiectivelor.Astfel conceput, managementul public7 pare să
nu fie ameninţat de nicio critică, fiind ĩntr-adevăr, simplu.
Este necesar să remarcăm că managementul public nu este un proces neutru,
tehnic, ci o activitate care se ĩntrepătrunde indisolubil cu politica, legea şi societatea

7 Pollit, C;Bouckaert,G-Reforma managementului public.Analiză comparată; editura Epigraf; Chişinău;


2004, p.21

23
civilă, ĩn general. El este saturat de alegeri ĩn funcţie de valori şi influenţat de ideologii
mai largi.
Scopul studiilor de management public ĩl reprezintă ĩnţelegerea modului ĩn care
organizaţiile publice şi, ĩn special , cele guvernamentale ĩşi pot ĩndeplini funcţiile.
Dealtfel, fostul vicepreşedinte al S.U.A.- Al Gore- menţiona că managementul public
urmăreşte să facă Guvernul să funcţioneze mai bine şi să-i reducă dimensiunile. Totodată,
apreciem că la ĩnceputul anilor `90(când Bill Clinton a devenit preşedinte al S.U.A.),
managementul public a dobândit o nouă dimensiune ĩn plan evolutiv, odată cu apariţia
sintagmei „Noul Management Public”(NMP).
Astfel, conform aprecierii lui Hood, noul management public presupune
dobândirea unui nou sistem de valori, cu accent deosebit pe eficienţă şi stabilirea unor
scopuri clare pentru utilizarea resurselor publice. De asemenea, alţi doi cercetători
americani-Metcalfe şi Richards- afirmau că sarcina noului management public este de a
dezvolta capacităţi macroorganizaţionale noi şi distincte, pentru a face faţă
schimbărilor structurale la nivelul ĩntregului sistem al administraţiei publice. Aceste noi
obiective schimbă fundamental procesul decizional din administraţie transformată ĩntr-o
interfaţă ĩntre stat şi societatea civilă, după cum se poate observa ĩn Figura nr.1:
Obiective ___________________________________ Necesităţi
STAT------------------à Administraţie--------------------à SOCIETATE CIVILĂ
Intrări _________________________________ Ieşiri
-angajaţi -calificări academice
-clădiri -rapoarte
-resurse/finanţe -mărfuri
Fig. nr.1 Triada stat-administraţie-societate civilă

Aşezarea administraţiei ĩntre stat şi societate i-a făcut pe unii autori să o considere
drept „o stradă cu două sensuri”. Ea este o „legătură de ieşiri”(output), adică serveşte la
transmiterea informaţiilor şi resurselor de la stat la societatea civilă, dar este şi o
„legătură de intrări”(input), adică transmite cererile actorilor din societatea civilă, ĩnapoi
la stat. Pentru ca administraţia să-şi ĩndeplinească ĩntr-un mod cât mai eficient misiunea,
are nevoie de suportul managementului public, care trebuie să caute cele mai adecvate

24
modalităţi de folosire a resurselor pentru atingerea obiectivelor aflate ĩntr-o permanentă
achimbare.
Desigur, nu orice activitate a funcţionarilor publici este ĩn exclusivitate de natură
managerială, implicând actul deciziei; sunt numeroase activităţi de execuţie, de
ĩndeplinire a sarcinilor de diverse tipuri, fapt care explică clasificarea funcţiilor publice ĩn
funcţii de decizie, respectiv de execuţie. Ĩnsă ĩn activitatea lor, funcţionarii
publici(administratorii, cum mai sunt denumiţi de unele lucrări) trebuie să ţină cont de
eficienţă şi de obiectivele politicilor publice, iar managerii trebuie să respecte legea, ĩn
vederea utilizării optime a resurselor.
Managementul public nu are doar o sferă de aplicabilitate macroorganizaţională,
ci şi una microorganizaţională, la nivelul instituţiilor publice. Astfel, sarcina
managementului public la nivelurile inferioare este privită ca fiind „imitativă”, ĩn vederea
perfecţionării abilităţilor microorganizaţionale ale administraţiei publice.
Cu toate acestea, este necesar să remarcăm că există diferenţe importante ĩntre
conducerea unui stat şi conducerea unei ĩntreprinderi. Ca urmare, numeroşi autori
apreciază că anumite procese sunt unice pentru sectorul public şi tocmai această unicitate
constituie esenţa managementului public. Procesele ĩn cauză sunt cele referitoare la
administrarea unor ĩntregi grupuri de organizaţii, şi nu doar a unei singure organizaţii şi
la ĩncercarea de a ajusta ĩntregul sistem de administraţie publică.
Aceste procese care marchează specificul administraţiei publice, ĩn raport cu
sectorul privat, precum şi unicitatea funcţiei publice, au dus la apariţia ĩn deceniul trecut a
termenului de Guvernare.
Ĩn anul 1996, R.Goodin aprecia că „guvernarea nu este nimic altceva decât
conducerea societăţii de către funcţionari oficiali ce deţin controlul asupra << punctelor
de comandă >> organizaţionale ale societăţii”8. Ĩntr-adevăr, „conducere” sau
„ĩndrumare”/ „ghidare” sunt termenii preferaţi ĩn cea mai mare parte a Europei
Continentale. Ĩn aceste abordări pe sisteme, graniţele dintre instituţiile individuale devin
mai puţin importante decât modul ĩn care ĩntregul sistem funcţionează sau nu. Avem de-a
face cu o perspectivă ĩn care graniţele convenţionale dintre politică şi administraţie sunt
mai puţin semnificative, iar marile probleme sociale pot fi abordate mai direct şi mai

8Goodin, R – The theory of institutional design; Cambridge; Cambridge University Press; 1996; p.13

25
rapid rezolvate, prin colaborare, decât din perspectiva mai limitată a administraţiei
publice.
Ĩn literatura de specialitate, guvernarea este privită din două puncte de vedere, ca
activitate şi ca structură. Ĩn prima ipostază, guvernarea reprezintă activitatea de
conducere a unui stat sau a unităţilor administrativ-teritoriale, prin intermediul căreia se
realizează interese publice, binele public ĩn general. Ĩn cea de-a doua ipostază,
guvernarea este o structură de autorităţi şi organe care acţionează ĩn regim de putere
publică.
De asemenea, guvernarea mai poate fi definită ĩn sens larg şi sens restrâns:
-ĩn sens larg, guvernarea este o activitate complexă, de conducere, ĩn regim de
putere publică şi de natură predominant politică, realizată de autorităţile politice ale
statului, legal( constituţional) constituite. Aceste autorităţi sunt: Parlamentul,
Preşedintele, Ĩnalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Consilii judeţene şi locale, primari,
serviciile aflate ĩn subordinea lor. Prin activităţi specifice, realizează fiecare , ĩn limita
competenţelor proprii, satisfacerea anumitor interese publice;
-ĩn sens restrâns, guvernarea este activitatea specifică, de natură predominant
executivă sau administrativă, realizată ĩn regim de putere publică de Guvern(ca autoritate
centrală), precum şi de autorităţile administraţiei locale. Ĩn ţările europene, precum şi ĩn
S.U.A., autorităţile locale sunt privite ca adevărate guverne locale, fapt care a dus la
reglementarea expresiei Guvernare locală( ĩn ţara noastră, această formulă nu este ĩncă ĩn
uz).
Din aceleaşi surse de documentare, se poate desprinde drept concluzie, faptul că
guvernarea9 este o activitate ĩnfăptuită , ĩn proporţii diferite de autorităţi publice centrale
şi locale şi are o componentă politică şi una executiv-administrativă. De asemenea, ĩn
realizarea acestei activităţi, atribuţiile principale şi mijloacele juridice necesare, sunt date
prin lege Guvernului, care le exercită prin componentele sistemului administrativ.
De asemenea, nu trebuie să se ĩnţeleagă că guvernarea se confundă cu activitatea
executiv-administrativă. Raportul este de la ĩntreg la parte, guvernarea realizându-se prin
intermediul administraţiei publice, şi ĩnfaptuindu-se ĩn regim de autonomie sau de
subordonare ierarhică, sub conducerea generală a Guvernului.

9 Bădărău, G- Guvernare modernă şi subsidiaritate, suport de curs, p.4

26
Teste de autoevaluare:
1. Strategiile de noninterven ie pot fi caracterizate prin:
a. [ ]strategii de transformare a structurilor constitutive ale unui sistem, utilizându-i resursele
proprii
b. [x] lipsa de varia ie a componentelor fundamentale ale sistemului administrativ
c. [ ]statul intervine i provoac o transformare radical a sistemului administrativ
d. [x] sunt strategii societale

2. În sens larg, guvernarea poate fi definit astfel:


a. [ ]guvernarea nu este nimic altceva decât conducerea societ ii de func ionari oficiali ce
de in controlul asupra „posturilor de comand ” organiza ionale ale socet ii
b. [x] guvernarea este o activitate complex , de conducere, în regim de putere public i de
natur predominant politic , realizat de autorit ile politice ale statului legal constituite
c. [ ]guvernarea este o activitate specific , de natur executiv sau administrativ , realizat în
regim de putere public de Guvern i de autorit ile publice locale
d. [ ]guvernarea este o activitate înf ptuit în propor ii diferite de autorit i publice centrale i
locale i are o component politic i una executiv-administrativ

3.Managementul public are o sfer de aplicabilitate:


a. [ ]exclusiv macrorganiza ional
b. [ ]exclusiv microorganiza ional
c. [x]atât microorganiza ional cât i macroorganiza ional

4.Noul management public se caracterizeaz prin:


a. [x]dobândirea unui nou sistem de valori
b. [x]accent deosebit pe eficien
c. [ ]stabilirea unor scopuri clare pentru utilizarea resurselor private

27
US 3 FAZELE ELABORĂRII DECIZIEI ADMINISTRATIVE

Structura unităţii de studiu:


US 3.1. Iniţierea proiectului de decizie
US 3.2. Pregătirea proiectului de decizie
US 3.3. Evaluarea variantelor proiectului de decizie şi deliberarea
US 3.4. Adoptarea deciziei

Obiective specifice:

- s defineasc conceptul de proces decizional;


- s prezinte fazele elabor rii deciziei administrative;
- s identifice situa ii reale pliate pe fiecare faz a elabor rii deciziei administrative;

Termeni cheie: decizia administrativ , etapele procesului decisional, faz , criteriu de


evaluare, solu ie alternativ , adoptarea deciziei, implementare, monitorizare

Ritmul de lucru: unitatea de studiu se dezvoltă pe 4 subunităţi de studiu. Timpul de lucru


estimat este de 4 ore in medie.

Rezumat:
Unitatea de studiu 3 intitulat „Fazele elabor rii deciziei administrative” trateaz cele patru
etape în detaliu: 1) ini ierea proiectului de decizie( identificarea problemei); 2) preg tirea proiectului
de decizie; 3) evaluarea variantelor proiectului de decizie i deliberarea; 4) adoptarea deciziei.

US 3.1. Iniţierea proiectului de decizie

Atunci când se cercetează geneza unei decizii administrative, este greu de


precizat originea sa şi funcţionarii sau organele care au determinat iniţierea sa. După
adoptarea deciziei, faza iniţierii proiectului aparţine trecutului. De aceea, pentru a găsi
originea unei decizii importante, uneori trebuie efectuată o „călătorie ĩn trecut”, care
ĩnseamnă că administraţia a conştientizat existenţa unei probleme care trebuia rezolvată.

28
Sunt dese cazurile în care, în administraţia publică o propunere se traduce în
viaţă după ce a fost respinsă de mai multe ori în decursul vremii. Un proiect abandonat în
multe rânduri ca fiind neoportun, este adoptat în cele din urmă, în timp ce alte propuneri
aşteaptă la rând.
În majoritatea cazurilor, impulsul de la originea proiectului vine din exteriorul
administraţiei care este direct interesată în satisfacerea cerinţelor actuale şi mai puţin a
celor viitoare. Din acest motiv, mecanismul administrativ funcţionează lent şi echilibrul
care se stabileşte între elementele sale componente, are un caracter static. Cum orice
tendinţă de schimbare este neutralizată, iniţiativa proiectului de decizie vine din afara
instituţiei publice.
Iniţiativa poate aparţine organelor legislative sau celor administrative ierarhic
superioare, organelor emitente ori celor subordonate, organizaţiilor nonguvernamentale
etc. Iniţiativa organelor superioare rezultă din adoptarea unui act normativ, a cărui
executare implică sarcini sau măsuri tehnico-organizatorice pentru instituţiile
subordonate. Şi acestea din urmă pot iniţia elaborarea unor decizii în cazurile prevăzute
de lege sau când activitatea lor ori a organului superior solicită o reglementare în care
este necesar să se implice. Cetăţenii, societatea civilă, ĩn general, determină iniţierea unei
decizii administrative prin cereri, sesizări şi reclamaţii.
Identificarea problemei reprezintă una din temele de interes public şi poate varia
de la distribuirea titlurilor de proprietate asupra terenurilor agricole sau pădurilor,
creşterea consumului de droguri şi alcool ĩn rândul adolescenţilor.
De exemplu, numărul de copii ĩnregistraţi pentru şcolarizare ĩn clasa ĩntâi este
mai mic decât cel aşteptat sau ĩn scădere de la un an la altul, poate constitui o problemă
care preocupă autorităţile; de asemenea, creşterea numărului de câini vagabonzi sau a
numărului de persoane care se prezintă la control medical ca urmare a muşcăturilor de
căine, se poate ĩnscrie ĩn cadrul preocupărilor de interes public.
Imediat ce se recunoaşte existenţa unei probleme şi necesitatea soluţionării sale,
intervine iniţiativa administraţiei. Pentru ca această iniţiativă să fie eficientă, ea trebuie să
atingă un anumit nivel al structurii administrative.
Odată ce o temă este clarificată, se poate afirma că ea intră pe agenda
instituţională. Altfel spus, instituţia/instituţiile care au jurisdicţie asupra problemei

29
respective, prin managerii lor, consideră că trebuie făcut ceva pentru a găsi o soluţie de
rezolvare. Prin implicarea instituţională, se atribuie un caracter oficial problemei
respective.
Identificarea şi structurarea corectă a problemei reprezintă o etapă crucială pentru
evoluţia viitoare a procesului de luare a deciziei. Costurile identificării greşite a unei
probleme sunt foarte mari, deoarece resurse importante de ordin material, uman şi de
timp sunt risipite ca urmare a unei erori ĩnregistrată ĩn faza de iniţiere a proiectului de
decizie.Greşeala s-ar fi evitat prin alocarea unui interval de timp suficient pentru
identificarea şi structurarea corectă a problemei.

US 3.2. Pregătirea proiectului de decizie

Reprezintă cea mai importantă fază a procesului decizional şi poate avea loc, atât
ĩn cadrul unui proces de grup, fie ca activitate individuală a managerului. Ea are un
caracter dinamic şi intern, referindu-se la acţiunea participanţilor la procesul decizional.
În această fază, este precizat conţinutul deciziei, fapt care influenţează strategia şi
mijloacele concrete de acţiune, în vederea realizării unui anumit scop; ca atare, ea se
desfăşoară pe mai multe etape:
a) determinarea obiectivului deciziei. În general, obiectivele şi mijloacele se
stabilesc de către instituţiile publice, iar ulterior se fixează priorităţile. Unele proiecte
temeinic justificate n-au mai fost adoptate întrucât, la timpul lor, au trebuit să cedeze
locul altora, considerate urgente; astfel că, atunci când le-a venit din nou rândul, ele au
fost abandonate, nemaifiind de actualitate.
Definirea scopului (obiectului) deciziei este un element important al procesului
decizional. Ea se realizează, fie prin precizarea unui anumit obiectiv bine definit, care
trebuie îndeplinit, fie prin formularea unei probleme de rezolvat, care urmăreşte, astfel,
un anume scop. Odată precizat, scopul trebuie să întrunească o largă adeziune.
Este posibil, însă, să se stabilească o succesiune de obiective, dintre care fiecare,
odată ce a fost înfăptuit, constituie punctul de plecare pentru următoarele. Drept urmare,
se pot calcula, cu aproximaţie, probabilităţile de realizare şi termenele de execuţie.

30
Obiectivele trebuie să aibă un caracter concret şi administraţia este cea care
evaluează problemele şi stabileşte mijloacele de acţiune.
b) documentarea sau informarea. Aceasta asigură cunoaşterea exactă a
situaţiei reale în domeniul în care urmează a fi adoptată decizia. În acest scop se
constituie un sistem informaţional, capabil să furnizeze date complete şi corecte privind
realităţile economico-sociale, în care intervine decizia administrativă. Chiar dacă, în
anumite cazuri, informaţiile se întemeiază pe supoziţii, deciziile nu se pot elabora în
acelaşi mod.
Deoarece, adesea, datele sunt numeroase, ele trebuie culese într-un mod
organizat, iar ulterior sunt prelucrate. Astfel, informaţiile pot fi prezentate şi sub forma
unor indici sau diagrame. De asemenea, informaţiile verbale urmează a fi comunicate clar
şi concis.
Documentarea are un dublu obiect: unul teoretic şi un altul care se referă la
starea de fapt. Documentarea teoretică are un caracter general; ea implică o informare pe
multiple planuri (politic, social, juridic, ştiinţific şi tehnic). Informarea politică priveşte
cunoaşterea programului politic al Guvernului, în problemele legate de proiectul de
decizie care urmează a se elabora. În plan social, se culeg toate informaţiile necesare
despre contextul elaborării proiectului. Este necesară şi o informare juridică, deoarece
funcţionarii publici implicaţi în procesul decizional, trebuie să aibă suficiente cunoştinţe
în domeniul menţionat. De asemenea, o informare ştiinţifică şi tehnică, în proiectul de
decizie, asigură utilitatea, valoarea şi reducerea cheltuielilor administrative.
Documentarea privind situaţia de fapt are un caracter special; ea trebuie să
asigure o informare completă şi exactă în domeniul realităţilor sociale în care se
pregăteşte o nouă decizie. O documentare incompletă sau deformată asupra realităţii,
determină adoptarea unor decizii eronate.
c) analiza materialului documentar. În această etapă, elementul important
constă în interpretarea datelor selecţionate. În mod normal, interpretarea trebuie să fie
obiectivă, dar în practică un oarecare subiectivism există întotdeauna. Întregul material
informativ este prelucrat prin inducţie, deducţie, analiză critică, sinteză(diagnoză) ĩn
scopul stabilirii semnificaţiei fiecărui document şi a posibilităţii acţiunii ce urmează a se
realiza.

31
Pe lângă analiza tuturor elementelor implicate, se recomandă să se stabilească
semnificaţia şi consecinţele acţiunii acestora, factorii umani implicaţi în apariţia şi
manifestarea lor, locul, timpul şi cauzele care le-au produs. Analiza este urmată de
diagnoză, care se va finaliza prin stabilirea unui diagnostic.
Diagnoza are un caracter deosebit de complex; ea presupune mai ĩntăi,
ĩnţelegerea comportamentelor individuale şi de grup, urmată de construirea de scenarii
privind posibilele consecinţe ale ale acţiunii administrative asupra subiecţilor. Diagnoza
se bazează pe colectarea prin diferite instrumente( chestionare, interviuri, documente
oficiale etc), de informaţii suplimentare privind problema respectivă de interes public ,
precum şi identificarea relaţiilor cauzale. De exemplu, scăderea natalităţii ĩn altimii 10
ani, ĩn ţara noastră, a dus la scăderea numărului de copii ĩnscrişi ĩn ciclul elementar, ceea
ce a avut ca impact, reducerea numărului de personal ĩn rândul cadrelor didactice. De
asemenea, numărul ridicat de muşcături reclamat la secţiile de urgenţă ale spitalelor, este
legat de creşterea numărului de câini vagabonzi ĩn libertate ĩn mediul urban şi de
răspândirea bolilor infecţioase ale căror purtători sunt aceştia.

d) elaborarea proiectului de decizie. În această etapă, se procedează la o


operaţie de evaluare a ansamblului şi a evoluţiei situaţiei de fapt. Pe baza materialului
documentar selecţionat, pot fi propuse numeroase variante, fiecare dintre ele având un
grad diferit de probabilitate.
Este de dorit ca proiectul unei decizii importante să cuprindă o expunere de
motive, în care să se prezinte, atât avantajele, cât şi dezavantajele. Proiectele de decizie
sunt alcătuite de organele prevăzute în actele normative sau, în lipsa unor prevederi
legale, de organele şi compartimentele desemnate de instituţia care decide.

US 3.3. Evaluarea variantelor proiectului de decizie şi deliberarea

Evaluarea şi studierea variantelor proiectului de decizie revin în sarcina


conducătorului instituţiei, precum şi răspunderea pentru aceste operaţiuni. Actul
deliberării este precedat de dezbateri, în care se apreciază argumentele pro şi contra,
procedându-se la analiza critică a proiectului de decizie. În cazul în care se propun,

32
pentru rezolvarea aceleaşi probleme, soluţii total diferite, înseamnă că obiectul
proiectului de decizie n-a fost exact definit, documentarea este nesatisfăcătoare ori s-au
strecurat interese personale sau de grup care influenţează rezultatul deliberării.
În orice deliberare, se au în vedere următoarele elemente:
ð delimitarea întinderii analizei şi identificare normelor ştiinţifice sau tehnice ce
urmează a fi respectate şi aplicate în materia care face obiectul proiectului de decizie;
ð stabilirea procedurii legale de deliberare sau precizarea acesteia, dacă nu este
prevăzută în actele normative;
ð determinarea metodelor folosite pentru culegerea cunoştinţelor ştiinţifice
necesare, precum şi a datelor concrete în situaţii similare;
ð utilizarea unei tehnici de lucru adecvate deliberării. Astfel, ĩn cadrul echipei,
fiecare individ are un potenţial creativ care se poate valorifica atât timp cât nu este
intimidat prin critica verbală sau non-verbală a celorlalţi membri şi ĩn măsura ĩn care
spontaneitatea este ĩncurajată. Totodată, discuţia ĩn grup ĩmbogăţeşte şi rafinează o idee
emisă care, ĩn final , devine produs al muncii ĩntregului grup, contribuind şi la ĩntărirea
relaţiilor de muncă ĩn cadrul colectivităţii.
Este important să menţionăm că tehnicile precizate anterior funcţionează pe
baza următoarelor reguli10 de comportament ĩn grup:
-ĩn timpul discuţiei se ĩnregistrează toate ideile emise, fără a se critica niciuna.
Critica intimidează generarea ideilor şi ĩncetineşte procesul creativ;
-se ĩncurajează emiterea a cât mai multor idei, sau altfel spus, cu cât mai multe
idei, cu atât mai bine;din moment ce există mai multe idei, probabilitatea ca numărul
celor utile să crescă, este mai mare;
-se ĩncurajează emiterea tuturor ideilor posibile, chiar dacă unele dintre acestea
par uşor deplasate. Deşi poate că nu vor fi aplicate ĩn practică pe moment, aceste sugestii,
oricât de bizare ar părea, trebuie acceptate, deoarece pot fi utile ĩn viitor;
-se ĩncurajează asocierile ĩntre ideile emise. De multe ori, combinaţiile de idei
duc la soluţii bune, care nu ar fi fost produsul gândirii unei singure persoane.
Acest mod de lucru poate fi aplicat, atât la nivel de grup, cât şi individual. De
exemplu, ĩn cazul câinilor vagabonzi, alternativele care pot fi elaborate pot include:

10 Junjan, V-Decizia ĩn administraţia publică;editura Accent; Cluj-Napoca; 2001; p.36

33
capturarea şi eutanasierea tuturor câinilor fără stăpân; capturarea şi tratarea medicală a
câinilor, după ce aceştia sunt lăsaţi ĩn libertate; adopţia(internă şi internaţională) pe scară
largă a câinilor fără stăpân, precum şi asumarea responsabilităţii adoptatorului faţă de
aceştia.
Şedinţele în care se deliberează trebuie pregătite şi convocate în termen util,
transmiţându-se persoanelor (membrilor) implicate în această activitate, textul proiectelor
de decizie, împreună cu materialele utilizate la întocmirea lor. Fără furnizarea la timp a
documentaţiei, membrii forului decident nu cunosc conţinutul proiectelor de decizie şi
nu-şi pot exprima poziţia în legătură cu acestea. În necunoştinţă de cauză, membrii
colegiului de analiză se pot ralia la opiniile celorlalţi, fiind prejudiciat însuşi actul
deliberării.
Odată ce s-a convenit asupra modului de lucru ĩn echipă, se va trece la evaluarea
fiecărei alternative din punctul de vedere al câtorva criterii11: fezabilitate, calitate,
acceptabilitate, cost, reversibilitate, etic.
Fezabilitatea se referă la măsura ĩn care o alternativă poate fi aplicată ĩn practică,
date fiind anumite condiţii precum cele de timp, buget, tehnologie sau politice. Pentru
cazul de mai sus, capturarea, tratarea medicală şi ţinerea câinilor ĩn aşezăminte speciale
este puţin fezabilă din punct de vedere financiar, ĩntrucât sumele la care se ridică
ĩntreţinerea zilnică a unui căine sunt destul de mari.
Calitatea face trimitere la nivelul eficacităţii cu care o alternativă propusă
ĩndelineşte obiectivul propus, rezolvă problema ĩn discuţie. Propunerile care asigură doar
rezolvarea parţială a problemei sau au un caracter discutabil, ar trebui eliminate. De
exemplu, capturarea şi tratarea medicală a câinilor vagabonzi, urmată de eliberarea lor
este o soluţie discutabilă, deoarece numărul lor pe străzi rămâne acelaşi, iar pericolul pe
care ĩl pun pentru siguranţa populaţiei este la fel de mare.
Acceptabilitatea este nivelul ĩn care factorii de decizie vor fi afectaţi de aplicarea
ĩn practică a unei hotărâri. Pentru administraţia publică , acceptabilitatea are două
aspecte:
-primul aspect se referă la susţinerea sau lipsa de susţinere pe care o alternativă
anume o are ĩn interiorul unui grup de decidenţi. Astfel, ĩn unele situaţii, managerii ar

11 Junjan, V-op.cit; p.37

34
prefera ca instituţiei/diviziei pe care o conduc, să nu-i mai fie atribuite anumite sarcini,
chiar cu finanţare adecvată, deoarece imaginea instituţiei ar avea de suferit şi le-ar afecta
statutul social ĩn cadrul comunităţii. Prin urmare, managerii respectivi vor prefera să
refuze alternativa care, deşi poate fi bună, le va aduce doar necazuri;
- al doilea aspect se referă la susţinerea sau lipsa de susţinere pe care o alternativă
anume o are ĩn cadrul comunităţii afectată de problema respectivă. De exemplu, soluţia
referitoare la uciderea necondiţionată ĩn termen de 24 de ore de la capturare a câinilor
prinşi liberi pe stradă, a stârnit un val de proteste( interne şi internaţionale) ĩn rândul
asociaţiilor de protecţie a animalelor şi al publicului larg.
Criteriul costurilor se referă ĩn sens larg, atât la costurile directe , cât şi la
costurile indirecte ale variantei respective. Ĩn exemplul anterior, costurile directe ar
include costul benzinei/motorinei pentru urmărirea şi transportul câinilor, costul
momelii(de ex. pâinea), plata personalului implicat ĩn capturarea şi transportul câinilor,
costul injecţiei letale per animal, plata personalului medical specializat, costul amenajării
spaţiilor de cazare, hrana animalelor pe perioada cazării etc. Costurile indirecte se
măsoară ĩn termeni de daune aduse imaginii ţării noastre ĩn presa internă şi internaţională,
deranjul provocat circulaţiei de diversele mitinguri de protest ale asociaţiilor de protecţie
a animalelor etc.
Un alt criteriu de evaluare a alternativelor este dat de reversibilitate, adică
posibilitatea de a reconsidera decizia luată şi de a reveni la situaţia iniţială. Unii
cercetători12 merg până la a susţine că importanţa unei decizii este dată de posibilitatea
de a o reconsidera şi mai puţin de suma de bani pe care o implică finanţarea sa. Desigur
că nu se poate nega importanţa flexibilităţii pentru activitatea zilnică a unei instituţii. De
exemplu, decizia de eutanasiere imediată a câinilor vagabonzi a trebuit reconsiderată, sub
presiunea publicului.
Ĩn fine, criteriul etic de evaluare a alternativelor se referă la nivelul ĩn care o
măsură este compatibilă cu responsabilitatea socială a instituţiei. Orientarea spre valorile
etice ĩn administraţia publică s-a dezvoltat mult ĩn ultimii ani, o dată cu accentuarea
responsabilizării instituţiilor publice faţă de cetăţeni şi, implicit, faţă de banii publici.

12 Ionescu, Gh; Cazan, E; Negruţă, A.L- Modelarea şi optimizarea deciziilor manageriale; editura
Dacia; Cluj-Napoca; 1999; p.36

35
Există mai multe perspective13 de abordare a criteriilor etice ĩn activitatea
instituţiilor publice, printre care se pot enumera: perspectiva managerială clasică, cea
propusă de şcoala noului management public, perspectiva politică şi cea legală.
Perspectiva managerială tradiţională accentuează valorile eficienţei precum şi
nevoia de unitate organizaţională, ca responsabil şi ĩndrumător pentru promovarea eticii
profesionale. Şcoala Noului Management Public susţine o atitudine total diferită de cea
tradiţională, ĩntrucât se concentrează aproape ĩn ĩntregime pe performanţă şi rezultate. Ea
se opune criteriilor procedurale de siguranţă promovate de abordarea tradiţională,
considerându-le drept piedici pentru funcţionarea eficientă a instituţiilor publice. De
asemenea, promovează ĩncrederea ĩn capacitatea de decizie a funcţionarului, iar
responsabilitatea pentru obţinerea rezultatelor poate fi obţinută prin aplicarea
mecanismelor pieţei şi a judecăţii cetăţenilor.
La rândul său, perspectiva politică urmează o linie de gândire asemănătoare cu
cea a Noului Management Public şi susţine necesitatea creării unor mecanisme de
responsabilizare exterioare agenţiilor guvernamentale. Printre acestea se pot menţiona:
supravegherea activităţii legislativului, controlul bugetar, rotirea ĩn funcţii publice pentru
a evita supraspecializarea ĩntr-un anumit domeniu, dar şi rutina pe un anumit post,
informarea publică privind situaţii de incompatibilitate sau de corupţie ale funcţionarilor
publici implicaţi ĩn procesul decizional..
Ĩn fine, perspectiva legală a pus la punct un sistem de prevederi care să protejeze
drepturile constituţionale ale cetăţenilor de a fi protejaţi ĩmpotriva abuzurilor instituţiilor
publice. Ĩn cadrul acestui proces, a fost construit un sistem de motivare personalizată a
funcţionarilor publici de a proteja sau ,cel puţin, de a limita ĩngrădirile aduse drepturilor
cetăţeneşti asupra cărora acţionează ĩn calitatea lor oficială.
Ĩn concluzie, evaluarea variantelor propuse proiectului de decizie şi deliberarea
sunt realizate cu eficienţă, dacă organul decident este alcătuit din membri temeinic
pregătiţi profesional, capabili să analizeze problemele dificile care apar în activitatea
administraţiei publice.

13 Rosenblom, D- Public Administration. Understanding Management, Politics and Law in the Public
Sector; Mc Graw Hill Company; 1998; p.529-530

36
US 3.4. Adoptarea deciziei

Adoptarea deciziei constituie un drept şi o obligaţie a conducerii. Atitudinea de


nehotărâre a conducerii prejudiciază activitatea subordonaţilor, atunci când o decizie este
indispensabilă pentru funcţionarea lor. O conducere eficientă se poate înşela în adoptarea
deciziilor sale, dar atunci când împrejurările o cer, ea decide cu orice risc şi îşi asumă
această răspundere. Adoptarea deciziei este rezultatul unui proces de o complexitate
deosebită, care ia în considerare: condiţiile interne şi externe, practica experimentală şi
rezultatele anterioare, aşa cum este schiţat în Figura nr.2.

Figura nr.2 Factori cu impact ĩn procesul decizional

37
Din punct de vedere procedural şi al metodelor operaţionale, pentru ca adoptarea
unei decizii să fie fundamentată ştiinţific, este necesar să se respecte următoarele
principii:
a) principiul definiţiei. Se poate adopta o decizie eficientă, dacă problema care
urmează a fi soluţionată este precis definită, stabilindu-se exact conţinutul acesteia şi ce
anume trebuie rezolvat. O problemă insuficient cunoscută sau eronat determinată nu
poate fi soluţionată în mod adecvat. De modul în care este stabilită problema esenţială
depinde, în cea mai mare măsură, soluţia adoptată.
Fără determinarea cauzelor reale ale faptelor negative a căror combatere se
urmăreşte şi fără înlăturarea aspectelor superficiale ale activităţilor, nu se poate ajunge la
rezultatul dorit.
b) principiul justificării suficiente. Conform acestui principiu, decizia trebuie
luată pe baza unor motive temeinic studiate, care o justifică în faţa tuturor, astfel încât
oricine ar fi chemat, pentru rezolvarea problemei, să ajungă la aceeaşi soluţie sau la una
apropiată.
c) principiul identităţii. La adoptarea deciziilor este necesar să se analizeze ca
faptele implicate să aibă aceeaşi semnificaţie cu faptele de referinţă (cu baza de date) şi
să nu fi primit, între timp, alte interpretări. În cazul acesta, există riscul de a se lua o
decizie care, în alte situaţii, ar fi dat rezultate eficiente, dar în condiţile date este
necorespunzătoare.
În concluzie, trebuie verificate faptele, circumstanţele de loc şi de timp, toate
împrejurările care pot modifica datele problemelor şi natura soluţiilor, pentru ca
identitatea deciziei să rămână neschimbată.
Chiar dacă misiunea decidentului se ĩncheie prin adoptarea deciziei, sunt
necesare implementarea şi monitorizarea soluţiei alese. Implementarea este „procesul
prin care programele şi politicile sunt aplicate ĩn practică”14. Aplicarea soluţiei revine
funcţionarilor publici de execuţie, iar rolul lor este extrem de important, deoarece de ei
depinde succesul sau eşecul ĩntregului demers anterior. Privită drept o etapă lipsită de

14 Howlett, M; Ramesh, M- Studying Public Policy. Policy Cycles and Policy Subsystems; Oxford
University Press; 1995; p.153

38
probleme până la ĩnceputul anilor 1970, implementarea soluţiilor a ĩnceput să fie studiată
sub influenţa studiilor realizate de Jeffrey Pressman şi Aaron Wildawsky, care evidenţiau
lipsa de impact a unor programe populare ĩn Statele Unite ĩn acea perioadă. A urmat o
perioadă de ĩnflorire a studiilor de evaluare, ĩn care au fost propuse trei direcţii mari de
cercetare a implementării:
-prima direcţie a fost abordarea „de sus ĩn jos”, care se preocupa de felul ĩn care
oficialii implicaţi ĩn procesul de implementare puteau să-şi ĩndeplinească atribuţiile cât
mai bine;
- a doua direcţie a fost abordarea „de jos ĩn sus”, care accentua nevoia de
implicare a componenţilor grupului ţintă al programului şi de câştigare a cooperării lor;
-a treia direcţie se preocupa mai mult de utilizarea cât mai eficientă a
instrumentelor disponibile pentru a rezolva o problemă concretă.
Ĩn general, pentru ca procesul de implementare a unei decizii să aibă succes, el
trebuie planificat cu atenţie şi să se depună toarte eforturile pentru a câştiga suportul celor
implicaţi ĩn reuşita sa. Sunt nenumărate cazurile ĩn care programe şi decizii importante
nu şi-au atins obiectivele, pentru că , fie nu au fost elaborate( ĩn timp util sau deloc)
norme metodologice de aplicare, fie cei care trebuiau să se ocupe de aplicarea ĩn practică
aveau prea puţine motive să o facă. Ĩn final, monitorizarea aplicării deciziei este şi ea o
etapă importantă, deoarece este dovadă certă că problema respectivă şi-a găsit sau nu,
rezolvarea.

Teste de autocontrol:
1. Cea mai important faz a elabor rii procesului decizional o reprezint :
a. [ ]ini ierea proiectului de decizie
b. [ ]determinarea obiectivului deciziei
c. [x] preg tirea proiectului de decizie
d. [ ]evaluarea variantelor proiectului de decizie i deliberarea
e. [ ]adoptarea deciziei

2. Preg tirea proiectului de decizie se desf oar pe urm toarele etape:


a. [x] ini ierea proiectului de decizie
b. [x] determinarea obiectivului deciziei
c. [x] documentarea sau informarea
d. [x] analiza materialului documentar
e. [ ]diagnoza

39
f. [x] elaborarea proiectului de decizie

3. Care din urm toarele principii nu sunt caracteristice adopt rii deciziei în administra ia public :
a. [ ]principiul identit ii
b. [ ]principiul justific rii suficiente
c. [ ]principiul defini iei

40
US 4 MODELE DE FUNDAMENTARE A DECIZIILOR ADMINISTRATIVE

Structura unităţii de studiu:


US 4.1. Modelul managerial tradiţional
US 4.2. Modelul politic (incremental)
US 4.3. Modelele mixte

Obiective specifice:

- s specifice modelele de fundamentare a deciziilor administrative;


- s identifice caracteristicile principale ale fiec rui model;
- s identifice caracteristici ale modelelor în realitatea administra iei publice din România;
- s abordeze comparativ modelele;

Termeni cheie: decizia administrativ , model de fundamentare

Ritmul de lucru: unitatea de studiu se dezvoltă pe 3 subunităţi de studiu. Timpul de lucru


estimat este de 2 ore in medie.

Rezumat:
Unitatea de studiu 4 intitulat „Modelele de fundamentare a deciziilor administrative”
identific modelele principale tratate de literatura de specialitate, identificându-le caracteristicile
i aplicabilitatea.

O mare parte a activităţii managerilor din administraţia publică constă în


elaborarea şi adoptarea deciziilor. În principiu, luarea deciziilor în administraţia publică
constă în a alege dintre diferite alternative şi mijloace de îndeplinire a acestora pe cele
care ar trebui urmate de o organizaţie.
Procesul decizional se bazează pe utilizarea diferitelor modele15 de
fundamentare, cele mai importante fiind modelul managerial tradiţional, modelul politic
şi modelele mixte.

15 Junjan, V. – op.cit p. 14.

41
US 4.1. Modelul managerial tradiţional

Modelul managerial tradiţional este un rezultat al încercărilor timpurii de a


introduce profesionalismul în administraţia publică. Ideea de profesionalism are la bază,
pe de o parte, distincţia între administraţie şi politică, introdusă de Woodrow Wilson în
1897, iar pe de altă parte, concepţia lui Max Weber despre birocraţie şi nevoia de
raţionalitate în cadrul proceselor de luare a deciziei.
Acest model încearcă să formeze administratorii în direcţia luării deciziilor într-
o manieră cât mai eficientă, economicoasă şi eficace. O posibilă cale de îndeplinire a
acestor obiective o reprezintă construirea unui proces decizional bazat pe specializare,
ierarhizare, formalizare şi competenţă. Managerul este ajutat să aleagă între soluţii
alternative aflate în competiţie prin:
c reducerea numărului de alternative care trebuie luate în considerare;
c reducerea numărului de valori implicate în evaluarea alternativelor;
c transmiterea cunoştinţelor necesare pentru luarea deciziei în mod raţional;
c furnizarea de suficiente date despre alternativele posibile, în vederea unei
alegeri corecte dintre acestea.
Specializarea este modalitatea principală de reducere a numărului de alternative
pe care un admnistrator le ia are două moduri principale de manifestare: între instituţiile
publice şi în interiorul lor.
Specializarea pe jurisdicţii între instituţiile publice acordă unei agenţii
autoritatea asupra unui domeniu relativ bine definit. De exemplu, managerul din
Inspectoratul Şcolar Judeţean nu se preocupă de problemele de protecţie publică aflate
sub jurisdicţia Inspectoratului Judeţean de Protecţie Civilă. Ei nu compară valoarea
socială a activităţilor din programele pe care le administrează cu cele ale programelor
administrate de alte agenţii.
Specializarea se manifestă şi în interiorul instituţiilor. Unii funcţionari
publici vor formula politici, programe şi reglementări, în timp ce alţii se vor preocupa de
aplicarea lor în practică. Chiar dacă cele două aspecte sunt strâns legate, persoana care se

42
ocupă de aplicarea programelor şi reglementărilor poate să aleagă între diferite mijloace
de implementare, dar nu se poate exprima (cel puţin nu în mod oficial), cu privire la
scopul reglementării sau asupra programului de politici publice.
De asemenea, specializarea limitează setul de valori pe care un funcţionar public
le ia în considerare atunci când alege între diferite alternative care-i sunt prezentate.
Funcţionarii publici trebuie să fie preocupaţi de satisfacerea interesului general al
societăţii, atât cât este posibil în cadrul limitat al autorităţii lor. Deciziile care sunt luate
în anumite instituţii sunt, în general, conforme cu sistemul de valori existent în cadrul
organizaţiei. Totuşi în administraţia publică din ţara noastră s-a constatat că, ori de câte
ori conducătorii politici încearcă să promoveze măsuri/opţiuni contrare acestor valori
instituţionale, ei se lovesc de rezistenţă din partea personalului.
Un alt element care limitează marja de opţiuni disponibile factorilor de decizie îl
reprezintă natura ierarhică a instituţiilor publice. Autoritatea funcţionarilor publici
este definită în mare măsură prin poziţia lor în ierarhia instituţiei. Capacitatea de decizie
creşte pe măsură ce poziţia pe scara ierarhică se îmbunătăţeşte. Totuşi, ierarhia limitează
responsabilitatea oficialilor şi îi forţează să definească valorile cu care lucrează. Acesta
nu înseamnă că managerii de la nivelele medii nu iau decizii dificile. Însă, pe măsură ce
se avansează pe scara ierarhică, creşte confruntarea cu alegerea între valori şi opţiuni
concurente, conjunctură care creează o doză sporită de conflict.
Într-o anumită măsură, se poate aprecia că specializarea şi ierarhia tind să
acţioneze în comun pentru limitarea autorităţii. Astfel, specializarea limitează autoritatea
de jurisdicţie (ca în formulări de tipul „Nu sunt responsabil pentru ceea ce se întâmplă în
biroul/serviciul A”). La rândul său ierarhia limitează autoritatea managerială (în
formulări de tipul „Nu fac eu regulile”). În consecinţă, ierarhia permite, chiar obligă
factorii de conducere să definească şi să limiteze seturile de valori care încadrează
activitatea subordonaţilor.
Formalizarea este un alt factor important care contribuie la simplificarea
procesului de luare a deciziei. Prin specificarea exactă a factorilor şi a informaţiilor care
trebuie luate în considerare, formalizarea contribuie la simplificarea procesului de luare a
deciziei. Uneori anumite informaţii de interes ulterior sunt excluse din baza de date, prin

43
însă structura limitată a formularelor standard, însă acesta este unul din preţurile care se
plătesc pentru simplificare.
În fine, aplicarea modelului managerial tradiţional este condiţionată de
competenţa tehnică a factorilor decidenţi de a lua decizii raţionale eliberaţi de orice
influenţă politică. Modalitatea prin care s-a răspuns acestei cerinţe a constituit-o sistemul
meritului promovat de Woodrow Wilson16.
Sistemul de merit a fost văzut ca un mijloc de obţinere a competenţei
profesionale. Competenţa profesională consta în înţelegerea sarcinilor de serviciu,
capacitatea de procesare a informaţiilor şi îndeplinirea atribuţiilor într-o manieră
eficientă.
Constrângerile impuse de modelul managerial tradiţional au influenţat
dezvoltarea culturilor organizaţionale la nivelul instituţiilor publice. Prin urmare,
instituţiile îşi stabilesc un set consistent de valori (satisfacerea interesului public,
eficienţă, eficacitate), iar organizarea activităţii şi recrutarea personalului se realizează în
spiritul reflectării valorilor respective.
Modelul tradiţional de luare a deciziilor se derulează prin următoarele etape17
caracteristice:
1. stabilirea obiectivelor de rezolvare a unei anumite probleme;
2. explorarea şi elaborarea strategiilor alternative de rezolvare a unei probleme;
3. prevederea tuturor consecinţelor semnificative ale fiecărei strategii alternative
şi estimarea posibilităţilor de producere a acestora;
4. alegerea strategiei care rezolvă problema în maniera cea mai eficientă şi la
costul cel mai redus.
În calitate de trăsătură dominantă a modelului tradiţional, raţionalitatea s-a
aflat la baza construirii comportamentului organizaţional şi a soluţiilor practice
utilizabile de către instituţiile publice.

16 Woodrow Wilson (1856-1924) este considerat fondatorul ştiinţei administraţiei în SUA şi a îndeplinit
funcţia de preşedinte al acestei ţări. În anul 1883 a scris un studiu despre ştiinţa administraţiei-„The Study
of Public Administration”, în care critica sistemul abuzurilor („spoils system”) existent în funcţia publică
federală. În temeiul acestui sistem, partidul politic care câştiga alegerile, instala în funcţiile publice pe acele
persoane care l-au ajutat să cucerească puterea şi nu ţinea cont de criteriile valorice şi de competenţă.
17 Junjan, V. – op. cit., p. 18.

44
Astfel, studiul elaborat de Luther Gulick şi Lyndal Urwick s-a concretizat în
formula alcătuită din literele P.O.S.D.C.O.R.B; iniţialele corespund unor principii de
organizare valabile în interiorul oricărei instituţii administrative:
„P”- corespunde noţiunii de „Planning” (planificare), cu o viziune globală
asupra sarcinilor administraţiei;
„O”- provine de la „Organizing” (organizare) care vizează organizarea
subdiviziunilor în interiorul administraţiei;
„S”- de la „Staffing, respectiv modul în care este asigurată conducerea,
semnificând organizarea statelor-majore în diferitele servicii;
„D”- de la „Directing” (direcţionare), care se referă la modalitatea de luare a
deciziilor şi criteriile avute în vedere, la nivelul fiecărui compartiment. În general, se
numeşte cercetarea procesului decizional;
„CO”- de la „Coordinating” (coordonare), care desemnează studiul
interrelaţiilor din interiorul unei instituţii administrative şi dintre instituţii
administrative de acelaşi grad;
„R”- de la „Recruiting” care constă în metodele şi criteriile utilizate pentru
selecţia corespunzătoare a funcţionarilor publici;
„B”- de la „Budgeting” (bugetare), care reprezintă transpunerea în termeni
bugetari, finanţarea şi evaluarea costurilor.
În practică, utilizarea modelului managerial tradiţional se loveşte de următoarele
dificultăţi18:
1. formularea insuficient de clară a obiectivelor politicilor guvernamentale. De
exemplu, restituirea pădurilor foştilor proprietari face parte din reinstaurarea drepturilor
de proprietate, dar acest obiectiv vine în contradicţie cu atribuţiile ocoalelor silvice care
vizează protejarea şi întărirea fondului forestier;
2. lipsa coordonării şi a specializării necesare pentru aplicarea modelului. De
multe ori, coordonarea între instituţiile guvernamentale este slabă, altfel spus, „nu ştie
stânga ce face dreapta”. Motivul îl constituie faptul că instituţiile operează în sfere
diferite, cu obiective şi intervale de timp diferite. Astfel, probabilitatea ca un manager

18 Junjan, V. – op. cit., p. 20.

45
dintr-o instituţie să se afle într-un conflict personal sau politic cu un manager dintr-o altă
instituţie, este destul de mare şi are urmări asupra bunului mers al activităţii.
De exemplu, programele de protecţie a mediului dintr-o zonă montană se pot
afla în conflict atât cu proiectele de dezvoltare, cât şi cu cele privind construirea caselor
de vacanţă în zona respectivă.
3. dificultatea evaluării costurilor totale ale unui anumit program; întotdeauna
există costuri indirecte care fiind transferate asupra altor domenii/programe, exercită un
impact deosebit asupra volumului costurilor finale care sunt greu de determinat.
4.gradul ridicat de teoretizare şi abstractizare a modelului care duce la apariţia
unor decizii dificil sau chiar greu aplicabile în practică.

US 4.2. Modelul politic (incremental)

Modelul politic (incremental) de elaborare a deciziilor administrative


reprezintă o alternativă viabilă faţă de modelul tradiţional, considerat nerealist şi
inoperant de către unii critici. Argumentele aduse în favoarea modelului politic au în
vedere caracterul realist şi reprezentativ al acestuia pentru activitatea instituţiilor publice.
Meritul principal al acestui model constă în eliminarea caracterului ambiguu al multora
dintre obiectivele politicilor publice.
Această ambiguitate este o caracteristică a societăţilor pluraliste şi reprezintă
preţul necesar pentru edificarea consensului şi menţinerii puterii pe acest fundal,
interesele politice duc la formulări vagi, neclare ale obiectivelor e îndeplinit. De exemplu,
obiectivul de privatizare a întreprinderilor proprietate de stat poate veni în contradicţie cu
cel de protecţie socială. Dacă procesul privatizării este definit etapă cu etapă are ca efect
reducerea numărului de personal, suportul colectivităţii scade, imaginea autorităţii
publice se înrăutăţeşte, clasa politică aflată la putere va pierde alegerile viitoare. De
aceea, administraţi publică va recurge la acţiuni lente, fără aspecte spectaculoase, astfel
încât numărul de instituţii sau persoane „deranjate”/afectate să fie cât mai redus.
Prin urmare, modelul politic accentuează necesitatea ca funcţionarii publici să
răspundă cerinţelor comunităţii, să fie reprezentativi pentru clasa politică şi să consulte
cetăţenii în elaborarea deciziilor administrative.

46
Modelul incremental de luare a deciziilor a fost luat de Charles Lindblam19. El l-
a definit sintetic ca fiind un ansamblu de strategii care se susţin reciproc şi urmăresc
simplificarea şi concentrarea problemelor. Modelul se bazează pe analiza unui număr
restrâns de variante alternative, remedierea problemelor deja existente şi pe cercetarea
de echipă, fiecare ocupându-se de o anumită componentă a ansamblului. Astfel, factorii
de decizie sunt antrenaţi într-un proces continuu de construire plecând de la situaţia
curentă, pas cu pas şi cu schimbări graduale.
Avantajul principal al acestui model este acela că evită soluţiile radicale şi
răspunde prompt nevoilor cetăţeanului. Modelul are numeroase dezavantaje şi anume:
1.are un caracter conservator, deoarece pentru a nu pierde suportul alegătorilor,
partidele politice evită schimbările radicale în elaborarea programelor de guvernare. În
final, decizia se poate concentra în mâinile unui grup restrâns de persoane cu funcţii
înalte, pierzându-se o caracteristică importantă a acestui model, şi anume, asigurarea
reprezentativităţii părţilor interesate.
2. aplicarea modelului poate duce la obţinerea de rezultate neprevăzute la
început şi chiar total nedorite. Cauza principală o constituie tocmai urmărirea cu paşi mici
şi lenţi a unor obiective definite neclar.
3. aplicarea cu succes a modelului necesită un nivel ridicat de stabilitate socială,
de cultură a negocierii şi de maturitate a clasei politice, condiţii greu de îndeplinit pentru
ţările centrale şi est-europene, inclusiv România.

US 4.3. Modelele mixte

Dezbaterile privind avantajele şi dezavantajele celor două modele anterioare au


reţinut atenţia teoreticienilor o perioadă îndelungată de timp. În anii 70, cercetătorul
Amitai Etzioni propune modelul mixt, obţinut prin combinarea celor două abordări
anterioare. Soluţia lui Etzioni sugerează într-o primă fază căutarea variantelor alternative,
urmată apoi de explorarea în detaliu şi analiza celei mai interesante. Această abordare

19 Stillmann, R. - Public Administration. Concepts and Cases, Prentice Hall, NY, 1996, după Junjan, V.,
p. 24.

47
înglobează inovaţia (absentă în modelul politic) şi nu impune condiţionările stricte le
modelului tradiţional.
Totuşi, în anii 70 cel mai neobişnuit model mixt, a fost elaborat de March şi
Olsen. Aceştia susţineau că luarea deciziilor nu este un proces raţional, iar nivelul de
înţelegere a problemelor şi de anticipare a raporturilor dintre actorii implicaţi în procesul
decizional nu poate fi obţinut în realitate. Acest model a fost etichetat drept „modelul
coşului de gunoi”20 („garbage can model”).
Astfel, March şi Olsen susţin că posibilităţile de decizie nu sunt altceva decât o
cutie de gunoi în care participanţii la procesul decizional aruncă diversele probleme şi
soluţii. Conţinutul coşului depinde de gunoiul care este produs la momentul respectiv, de
etichetele ataşate celorlalte cutii aruncate, precum şi de viteza cu care este colectat
gunoiul. Folosirea metaforei „coşul de gunoi” a fost intenţionată, pentru a sugera lipsa de
raţionalitate existentă adeseori în procesul decizional.
Adepţii acestui model au încercat să accentueze că uneori obiectivele de
îndeplinit sunt vag definite, iar factorii de decizie stabilesc soluţii improvizate, fără o
fundamentare ştiinţifică şi influenţate de aspectele personale ale relaţiilor dintre
managerii instituţiilor publice. Or, majoritatea situaţiilor impun un nivel mai ridicat de
ordine şi rigurozitate în alegerea şi analiza variantelor de rezolvare.

Teste de autocontrol:
1. În cadrul modelului managerial tradi ional, managerul este ajutat s aleag între solu ii
alternative aflate în competi ie prin:
a. [ ]reducerea num rului de alternative care nu trebuie luate în considerare
b. [x] reducerea num rului de valori implicate în evaluarea alternativelor
c. [x] transmiterea cuno tin elor necesare pentru luarea deciziei în mod ra ional
d. [x] furnizarea de suficiente date despre alternativele posibile, în vederea unei alegeri
corecte dintre acestea

2. Care afirma ii sunt adev rate cu privire la modelul politic:


a. [x] modelul politic are un caracter conservator
b. [x] modelul politic are un caracter realist i reprezentativ pentru activit ile institu iilor publice
c. [x] modelul politic reprezint un ansamblu de strategii care se sus in reciproc i urm resc
simplificarea i concentrarea problemelor

20 Stillmann, R - op. cit.; p. 28.

48
3. Modele mixte au fost elaborate de c tre:
a. [x] Amitai Etzioni
b. [ ]Charles Lindblam
c. [ ]Max Weber
d. [x] March
e. [x] Olsen

49
US 5 EVALUAREA PROCESULUI DECIZIONAL ŞI EFECTELE DECIZIILOR
ADMINISTRATIVE

Structura unităţii de studiu:

US 5.1. Consideraţii privind evaluarea procesului decizional


US 5.2. Efectele deciziilor administrative

Obiective specifice:

- s evalueze o decizie corect ;


- s cunoasc efectele deciziilor administrative.

Termeni cheie: decizia administrativ , evaluare, efecte

Ritmul de lucru: unitatea de studiu se dezvoltă pe 2 subunităţi de studiu. Timpul de lucru


estimat este de 2 ore in medie.

Rezumat:
Unitatea de studiu 5 intitulat „Evaluarea procesului decizional i efectele deciziilor
administrative” are în vedere principalele considera ii privind evaluarea procesului decizional,
precum i aspecte relevante privind efectele deciziilor administrative, precum definirea i
clasificarea acestora.

US 5.1. Consideraţii privind evaluarea procesului decizional

Din cele arătate până acum, s-a putut observa că a lua o decizie presupune
parcurgerea unui proces complex prin care se asumă angajarea faţă de un anumit parcurs,
ĩn vederea rezolvării unei anumite probleme. Acest proces presupune alegerea ĩntre mai
multe posibilităţi de acţiune. Ĩn plus, hotărârea finală trebuie justificată ĩn funcţie de
anumite criterii de tipul: eficienţă, eficacitate, constrângeri legale, imagine publică,
impact asupra comunităţii. Ultimele trei criterii sunt importante pentru instituţiile
publice, deoarece, spre deosebire de omoloagele lor din sectorul privat, ele sunt supuse

50
influenţelor politice şi cerinţelor colectivităţii, pentru motivul că funcţionează din banii
contribuabilului.
Problemele cu care se confruntă instituţiile publice sunt foarte diverse. Ele pot fi
statice sau dinamice, structurate sau nestructurate, neprevăzute sau latente. Rezolvarea lor
impune ĩn primul rând, existenţa unui set de informaţii pertinente şi suficiente. Ulterior,
este necesară pregătirea managementului ĩn vederea utilizării eficiente a acestor
informaţii. Ĩn timp ce managementul de vârf se concentrează pe utilizarea ĩn scop
strategic a acestor informaţii, nivelele intermediare de conducere se concentrează pe
utilizarea lor operaţională.
Şi totuşi, de unde ştim că decizia luată este cea corectă? Ĩn mod obişnuit, o
decizie se ia la un anumit moment(To) şi se aşteaptă trecerea unui anumit interval de
timp, până la T1, după cum se observă ĩn Figura nr.3:

Analiză financiară

Starea x a unui obiectiv Diagnostic Starea x a unui obiectiv


y la momentul T0 y la momentul T1
Identificarea punctelor
tari şi punctelor slabe ale
instituţiei publice Execuţia
Deciziei
(acţiune)

Adoptarea deciziei

Figura nr. 3

Dacă la momentul T1 se constată o ĩmbunătăţire a situaţiei precedente, ĩnseamnă


că etapele procesului decizional au fost respectate şi s-au derulat corespunzător, deci
decizia luată este una bună. Reciproca este, de asemenea, valabilă. Succesul deciziei este
condiţionat de luarea ĩn considerare a influenţei factorilor de mediu, care acţionează din
afara administraţiei şi care se referă la schimbări ale situaţiei politice, economice,
aşteptări ale cetăţenilor. Nu există o relaţie univocă ĩntre decizia luată şi consecinţele

51
sale. O decizie luată la un moment dat, ĩntotdeauna va suferi transformări la aplicarea sa
ĩn practică, pentru că mediul ĩn care acţionează se află ĩntr-o continuă transformare.

Prin urmare, evaluarea unui proces decizional numai ĩn funcţie de consecinţele


sale este o abordare greşită, tocmai din cauza neglijării impactului factorilor de mediu.
De asemenea, este necesară analiza influenţei factorului uman asupra procesului
decizional, deoarece informaţia prelucrată cu ajutorul computerelor este un factor exogen.

Deciziile se iau de către manageri, care sunt supuşi influenţelor subiective,


diverselor valori pe care le acordă lucrurilor din jurul lor sau preferinţelor pentru soluţiile
propuse. Astfel, este nevoie să se acorde o atenţie sporită felului ĩn care managerii
gândesc atunci când iau deciziile, precum şi asupra felului ĩn care cetăţenii se implică ĩn
procesul decizional şi se ţine cont de interesele lor, ĩn elaborarea deciziei.

US 5.2. Efectele deciziilor administrative

Efectele deciziei administrative sunt consecinţele pe care aceasta le generează


prin simplul fapt al adoptării sale.
Astfel, ca urmare a adoptării, decizia devine obligatorie pentru toţi aceia cărora
li se adresează. În consecinţă, funcţionarii urmează să-şi realizeze activitatea
profesională, în conformitate cu deciziile luate. Decizia poate atrage sancţiuni asupra
celor care nu se conformează prevederilor sale.
De asemenea, decizia beneficiază de executarea ei din oficiu; drept urmare, ea
poate fi executată de administraţia publică prin proprii agenţi (servicii publice, forţă
publică), utilizând, dacă este necesar, mijloace de constrângere (materială), pentru a
anihila rezistenţa celor interesaţi.
În cazul în care decizia se dovedeşte ilegală sau inoportună, administraţia poate
s-o anuleze sau retracteze tot printr-o decizie unilaterală, fără să fie necesar
consimţământul părţilor.
Efectele deciziei administrative pot fi anihilate, suspendate, încetinite sau
accelerate, prin politica statului, modificarea cadrului legal sau a activităţii şi structurii
administraţiei. Un factor care contribuie la blocarea dinamicii deciziei administrative îl

52
constituie spiritul rutinier. Lipsa iniţiativei, absenţa operativităţii pot paraliza o decizie
administrativă. Elemente care la prima vedere par minore (lipsa echipamentelor moderne
de calcul sau a personalului de execuţie) pot prejudicia eficienţa şi dinamica deciziei.
Eficienţa unei decizii administrative se bazează pe prevederea şi calcularea
efectelor pe care le generează şi care pot fi directe şi indirecte.
Efectele directe. Din momentul în care a fost adoptată decizia, dreptul
administrativ pune capăt deliberărilor şi clarifică problemele prin rezolvarea lor în
practică. Pentru unii, decizia adoptată reprezintă confirmarea punctului lor de vedere.
Pentru alţii ea înlătură anumite incertitudini şi îndoieli. Indiferent de situaţie, decizia este
obligatorie, chiar şi pentru cei care o consideră greşită.
Nu este suficientă unirea celor două elemente, înţelegerea şi voinţa, pentru ca
decizia să producă efecte. Mai este necesar, ca cei care adoptă decizia să fie convinşi că
aceasta corespunde şi satisface cerinţele vieţii sociale. O decizie administrativă cuprinde
elemente omogene şi eterogene. Excesul celor din urmă, dăunează echilibrului şi
stabilităţii deciziilor. Alte decizii nu produc efectele aşteptate, fiindcă prin conţinutul lor
descurajează acţiunea.
Deciziile eronat concepute au efecte slabe şi nu par aplicabile. Este de preferat
să se atingă un obiectiv mai modest, decât să se eşueze spre unul irealizabil. În alte
cazuri, deciziile nu se aplică, pentru că între timp, ele nu mai corespund realităţilor
sociale, devenind inutile.
Efectele indirecte. Acestea privesc pe funcţionarii care decid, autorităţile
publice şi administraţiile. Ele reflectă răspunderea asumată de cei care au luat o anumită
decizie. În calitate de autori, ei vor apăra decizia respectivă, căutând să-i asigure eficienţa
pentru ca aceasta să producă toate efectele.
Decizia administrativă produce efecte indirecte şi asupra autorităţilor publice
superioare: Parlamentul, Guvernul. Ea clarifică uneori scopurile politice şi , la un nivel
superior, concepţiile cu privire la interesul general. Un alt efect indirect rezidă în
limitarea posibilităţilor de a recurge, în mod repetat, la decizii de acelaşi gen. În acest
domeniu este inutilă o varietate de instrumente care să reflecte dinamica vieţii sociale.
Efectul indirect asupra instituţiilor publice constă în consolidarea, modificarea
sau chiar desfiinţarea unora dintre ele.

53
Incidenţa asupra populaţiei, depinde de modul în care aceasta a participat la
procesul decizional. De gradul participării cetăţenilor la activitatea administraţiei statului,
depinde atitudinea de adeziune, colaborare, rolul lor activ sau pasiv faţă de decizia
administrativă.
Efectele unei decizii administrative sunt influenţate de modul de execuţie a
acesteia, deoarece se ridică problema organizării raţionale şi eficiente a resurselor
materiale, umane şi financiare. Pentru executarea corespunzătoare a deciziilor, s-au
formulat unele recomandări şi anume:
ð separarea îndeplinirii unei decizii, de celelalte acţiuni ale administraţiei; orice
executare urmează să se integreze în structura de ansamblu a administraţiei;
ð o bună executare depinde de experienţa şi cunoştinţele în materie ale
funcţionarilor publici;
ð executarea operativă a deciziei, deoarece orice întârziere poate avea efecte
dăunătoare, după cum şi graba aduce prejudicii;
ð executarea este mai facilă, atunci când decizia se integrează în cadrul
tradiţional al activităţilor administrative sau poate fi mai dificilă dacă impune inovaţii în
materie. În primul caz, ceea ce influenţează execuţia, este rutina funcţionarilor, iar în cel
de-al doilea caz, lipsa lor de curaj.
Execuţia unei decizii se împleteşte cu activitatea de control, care verifică atât
derularea procesului decizional, cât mai ales, rezultatele obţinute. Controlul furnizează
informaţii necesare în elaborarea deciziilor viitoare şi, în fond, marchează dinamica
deciziei administrative.

Teste de autocontrol:

1. Pin prisma efectelor deciziei administrative, pentru executarea corespunz toare a deciziilor
sunt formulate urm toarele recomand ri:
a. [x] separarea îndeplinirii unei decizii de celelalte ac iuni ale administra iei
b. [ ]o bun executare nu depinde neap rat de experien a func ionarilor publici, ci de
cuno tin ele în materie ale acestora
c. [x] executarea operativ a deciziei
d. [ ]executarea este mai facil dac decizia impune inova ii în activitatea administrativ

54
US 6. MODALITĂŢI DE ÎMBUNĂTĂŢIRE A PROCESULUI DECIZIONAL ÎN
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

Structura unităţii de studiu:

US 6.1.Structurarea problemelor
US 6.2. Judecata profesională
US 6.3 Elaborarea deciziilor de grup

Obiective specifice:

- s identifice modalit ile de îmbun t ire a procesului decizional în administra ia public ;


- s explice termenul de “judecat profesional ”;
- s n eleag importan a deciziilor de grup n administra ia public .

Termeni cheie: decizia administrativ , structurare, judecat profesional , decizie de grup,

Ritmul de lucru: unitatea de studiu se dezvoltă pe 3 subunităţi de studiu. Timpul de lucru


estimat este de 3 ore in medie.

Rezumat:
Unitatea de studiu 6 intitulat „Modalit i de îmbun t ire a procesului decizional în
administra ia public ” eviden iaz faptul c realizarea unui mediu adecvat punerii în valoare a
poten ialului uman se bazeaz pe o succesiune de etape, cele mai importante fiind structurarea
problemei care trebuie rezolvat i preocuparea permanent pentru îmbun t irea preg tirii
profesionale a factorilor de decizie i a personalului implicat în judecata profesional .
.

Literatura de specialitate susţine că îmbunătăţirea proceselor de luare a deciziilor


se bazează pe crearea unui mediu favorabil care maximizează potenţialul uman pentru a
atinge performanţa. Această recomandare se poate încadra cu uşurinţă în funcţiile
generale ale managementului unei instituţii, atât publice cât şi private. Observaţia care se
impune este aceea că managementul din sectorul public se confruntă cu mai multe piedici

55
decât managementul din sectorul privat, atunci când încearcă să-şi îndeplinească
funcţiile.
Realizarea unui mediu adecvat punerii în valoare a potenţialului uman se
bazează pe o succesiune de etape, cele mai importante fiind structurarea problemei
care trebuie rezolvată şi preocuparea permanentă pentru îmbunătăţirea pregătirii
profesionale a factorilor de decizie şi a personalului implicat în judecata profesională.
Ĩn afara acestora, se mai pot menţiona:
ð ordonarea obiectivelor şi a motivaţiilor, în vederea stabilirii priorităţilor;
ð îmbunătăţirea calităţii alternativelor propuse decidentului;
ð creşterea calităţii informaţiilor disponibile şi a felului în care acestea sunt
prezentate.

US 6.1.Structurarea problemelor
Literatura de specialitate furnizează nenumărate exemple ĩn sprijinul afirmaţiei
conform căreia procesele decizionale bazate pe structurarea problemelor, duc la
rezultate mai bune. Studiile efectuate ĩn anii ‘90 ĩn S.U.A. , ĩn domeniul constituirii şi
utilizării resurselor bugetare sunt un argument ĩn acest sens.
Ĩn majoritatea situaţiilor, ideea de structurare este asociată cu operaţiuni
cantitative, calcule, formule şi modelare computerizată, deşi sunt importante şi aspectele
calitative ale procesului decizional. Ĩntr-un proces de structurare se au ĩn vedere
următoarele etape:
-descompunerea problemei pe subansamble care vor fi studiate individual şi
ĩn detaliu;
-formularea ipotezelor de lucru şi stabilirea sistemului de valori;
-analiza cantitativă şi calitativă a fiecărui subansamblu ĩn parte;
-controlul modului ĩn care se iau decizii, prin găsirea de răspunsuri la
ĩntrebările: ce se decide, cine decide, prin ce metodă?
Structurarea problemei prezintă avantaje importante, dintre care se pot
menţiona succint, următoarele:
-identificarea corectă a problemei;
-identificarea câştigurilor primare şi a efectelor secundare;

56
-reducerea erorilor de judecată şi de decizie;
-justificarea şi apărarea unor decizii, prin eliminarea arbitrariului,
promovarea transparenţei şi clarificarea priorităţilor şi a valorilor care stau la baza
deliberării;
-furnizarea unei baze de date pentru compararea alternativelor propuse ;
-ĩmbunătăţirea comunicării ĩntre diversele părţi implicate;
- consolidarea muncii ĩn echipă şi a susţinerii reciproce ĩntre membrii
acesteia.
Ĩn practică, structurarea se loveşte de anumite limite, determinate de
tendinţa de a pierde imaginea de ansamblu asupra unei probleme, ca urmare a analizei
parţiale, pe componente ale acesteia. Ĩn plus, se consideră ca structurarea generează
lipsa de flexibilitate ĩn ĩnţelegerea unei probleme, prin apariţia unor greşeli de
cuantificare.
Ĩnsă cel mai mare pericol care acţionează ca un adevărat obstacol ĩn calea
aplicării structurării, rezidă din rezistenţa culturală sau de inerţia caracteristică
existentă ĩn organizaţii. Pentru a beneficia de avantajele structurării este nevoie de un
anumit nivel de pregătire şi de expertiză ĩn cadrul organizaţiei.
Rezistenţa culturală la schimbare a organizaţiei este datorată puterii
conducătorului, iar argumentul legat de puterea asumată ĩn cadrul etapei de
structurare are două aspecte.
Unul se referă la situaţia ĩn care şeful ierarhic asumă conducerea procesului
decizional şi ĩşi impune propria viziune asupra problemei aflată ĩn dezbatere. Dacă
programele de pregătire pentru introducerea unor metode noi de adoptare a deciziilor ,
coordonate de managementul de vârf, nu sunt susţinute ĩn mod concret, iar proiectele
care reunesc decidenţi din mai multe servicii/birouri nu beneficiază de atenţie
constantă, riscul eşecului este foarte mare. Pentru a preveni eşecul unei decizii,
managerii vor trebui să ţină cont de cel de-al doilea aspect.
Celălalt aspect este puţin mai delicat, deoarece este vorba de situaţia ĩn care
managementul consideră că are nevoie de expertiza exterioară organizaţiei şi
apelează la un consultant/o echipă de consultanţi. Ĩnsă echipa de experţi nu-şi va
asuma rolul de conducător al procesului decizional(chiar dacă , uneori, organizaţia ĩi

57
va atribui rolul de “salvator”), ci va trebui să-şi orienteze activitatea spre crearea
capacităţii de rezolvare a problemelor ĩn interiorul organizaţiei.
Poate, ĩn unele cazuri, managerii se confruntă cu situaţii speciale şi nu au
capacitea necesară de a lua cele mai bune decizii şi este nevoie să apeleze la firme de
consultanţă, cu experienţa necesară. Este un real progres şi o chestiune de etică
profesională ca un manager al unei instituţii publice să accepte ajutorul unor consilieri
de specialitate, deci să aprobe, ĩn ultimă instanţă, externalizarea procesului decizional,
ĩn situaţii bine determinate.

US 6.2. Judecata profesională


Termenul „judecată profesională” este folosit într-o manieră variată şi are
următoarele caracteristici:
1. judecata care evită conflictul de interese. Este vorba de conduita
profesională care nu are voie să fie influenţată de interese sau loialitate faţă de terţe
părţi;
2. judecata bazată pe educaţie. Există situaţii ca în cazul planificării
arhitecturii urbane, în care forţe ale pieţei pot influenţa, dacă li se permite, rezultatul
unor judecăţi profesionale. În aceste cazuri, rezultatele pot duce la soluţii total greşite,
cum ar fi distrugerea unor clădiri cu valoare istorică, din dorinţa de a se construi
sediul unei bănci;
3. judecata bazată pe autonomia profesională. Asupra anumitor decizii se pot
manifesta influenţe care să atenteze la autonomia profesională; de exemplu, refuzul
unor companii de asigurări de a încheia asigurări medicale considerate indispensabile
de către medici şi care-i pune în ipostaza de a nu-şi practica meseria în condiţii legale;
4. judecata bazată pe puterea discreţionară a persoanei care ia decizia de a
depăşi limitele impuse de regulament. Există situaţii în care decizia este lăsată, în
anumite limite, la latitudinea decidentului. Acesta trebuie să elaboreze o judecată
profesională asupra situaţiei care îi este adusă la cunoştinţă, ca de exemplu decizia de
a prelungi ajutorul de şomaj pentru un solicitant;

58
5. judecata este rezultatul unui proces complex, fundamentat pe interpretarea
şi analiza informaţiei disponibile; alegerea soluţiei optime şi monitorizarea continuă a
metodologiei de introducere a corecţiilor necesare;
6. judecata este de calitate, corectă şi bazată pe experienţa practică a celor
care decid. Practica ajută la întărirea capacităţii de diagnoză corectă şi la rapida
adaptare la realităţile din teren.
Spre deosebire de judecata profesională, judecata neprofesională nu foloseşte
structuri şi mijloace potrivite problemei analizate. Decidentul neprofesionist ignoră
incertitudinea mediului şi erorile intuiţiei pe care se bazează în mod exagerat; este
părtinitor şi lipsit de obiectivitate, influenţat de informaţii nerelevante şi confundă
faptele cu valorile.

US 6.3 Elaborarea deciziilor de grup


Ĩn administraţia publică, situaţiile ĩn care managerul ia singur deciziile sunt
cele mai frecvente, ĩnsă ĩn ultimii ani , s-au ĩnmulţit deciziile luate ĩn cadrul unor
grupuri de lucru. Motivaţia este aceea că, ĩn instituţiile publice au ĩnceput să se
deruleze activităţi sub formă de proiecte, ceea ce a dus la crearea unor grupuri de
lucru mixte, alcătuite din specialişti cu formare diferită şi care aparţin unor
subdiviziuni diferite ale organizaţiilor. Ĩn cadrul acestor grupuri, deciziile se iau ĩn
comun, ĩntre participanţi.

Procedura elaborării deciziilor de grup are atât avantaje, cât şi dezavantaje.


Printre avantaje21 se pot enumera următoarele:

- creşterea cantităţii disponibile de informaţii şi date referitoare la problema ĩn cauză;

- generarea unui număr mai mare de alternative pentru rezolvarea problemei aflată pe
agendă;

-sporirea gradului de implicare a membrilor echipei ĩn rezolvarea problemei


respective;

-ĩnţelegerea mai bună a situaţiei cu care se confruntă membrii grupului.

21 Junjan, V- op.cit; p.61-62

59
Dezavantajele includ, ĩn principal, un consum mare de timp pentru
ĩntregul proces, posibilitatea dezvoltării conflictelor ĩn cadrul echipei, precum şi
posibilitatea apariţiei efectului gândirii ĩn grup. Efectul gândirii ĩn grup apare atunci
când liderul grupului ĩşi exprimă prea devreme opţiunea proprie, ĩn cadrul procesului
de evaluare a alternativelor, iar membrii şi-o ĩnsuşesc. Ĩn felul acesta, membrii
echipei refuză să se mai gândească la altă soluţie, pentru a păstra coeziunea internă.
Cu toate acestea, un manager capabil poate avita dezavantajele procesului de grup şi
beneficia de avantajele pe care acesta le are ĩntr-o organizaţie publică.

Astfel, atunci când problema este suficient de complicată şi solicită


informaţii şi cunoştinţe din domenii diverse, consumul de timp rezultat ĩn urma
implicării mai multor persoaneĩn cadrul procesului decizional poate fi justificat. Ĩn
plus, există metode de organizare şi coordonare a unei ĩntâlniri astfel ĩncât timpul
alocat acesteia să fie valorificat la maximum. De asemenea, tehnologiile
informaţionale actuale( de ex. reţele interne de calculatoare, sisteme suport de decizie,
programe specializate de calculator) permit cooperarea şi coordonarea unui grup de
lucru, cu ĩntreruperi minime ale activităţii curente ale membrilor.

Echilibrarea compoziţiei grupului este o altă modalitate de a depăşi un


dezavantaj al activităţii de grup. Astfel, includerea unor persoane cu formaţie
profesională diferită ajută la generarea de alternative cât mai variate şi, de asemenea,
la evitarea gândirii de grup. Totuşi, pentru această situaţie, este recomandată
includerea unei persoane cu rol de mediator care să ajute la evitarea conflictelor. De
asemenea, se pot stabili de la ĩnceput şi de comun acord, reguli ale muncii ĩn grup,
urmând ca fiecare membru să fie responsabil cu respectarea lor. Includerea ĩn grup a
unor persoane cu funcţie şi statut relativ apropiate are avantajul de a elimina
inhibiţiile impuse de structura ierarhică, destul de strictă instituţiilor publice. Ĩn fine,
metodele de promovare şi ĩncurajare a creativităţii ĩn procesele de grup, au un rol
deosebit ĩn realizarea unităţii grupului şi depăşirea dezavantajelor muncii ĩn grup.

Teste de autocontrol:

1. Structura problemelor presupune parcurgerea în ordine a urm toarelor etape:

60
a. [ ]formularea ipotezelor de lucru i stabilirea sistemului de valori; descompunerea
problemelor pe subansamble; analiza cantitativ i calitativ a fiec rui subansamblu în parte;
controlul modului în care se iau decizii
b. [ ]descompunerea problemelor pe subansamble; analiza cantitativ i calitativ a fiec rui
subansamblu în parte; formularea ipotezelor de lucru i stabilirea sistemului de valori;
controlul modului în care se iau decizii
c. [x] descompunerea problemelor pe subansamble; formularea ipotezelor de lucru i
stabilirea sistemului de valori; analiza cantitativ i calitativ a fiec rui subansamblu în parte;
controlul modului în care se iau decizii
d. [ ]controlul modului în care se iau decizii; descompunerea problemelor pe subansamble;
formularea ipotezelor de lucru i stabilirea sistemului de valori; analiza cantitativ i calitativ
a fiec rui subansamblu în parte

2. În cadrul judec ii profesionale, judecata care evit conflictul de interese se caracterizeaz


prin:
a. [ ]este de calitate, corect i bazat pe experien a practic a celor care decid
b. [x] conduita profesional care nu are voie s fie influen at de interese sau loialitate fa de
ter e persoane
c. [ ]conduita profesional care trebuie s fie influen at de loialitate fa de ter e persoane
d. [ ]presupune analiza informa iilor disponibile

3. Efectul gândirii în grup în cadrul elabor rii deciziilor de grup:


a. [x] constituie un dezavantaj
b. [ ]constituie un avantaj
c. [ ]în func ie de situa ia concret poate constitui fie un avantaj, fie un dezavantaj

61
US 7 MODELELE DE ANALIZĂ DECIZIONALĂ

Structura unităţii de studiu:

US 7.1. Modelul atributelor multiple


US 7.2. Modelul arborelui de decizie

Obiective specifice:

- s identifice tipurile de probleme cu care se confrunt managerii publici,


- s identifice caracteristicile definitorii ale modelelor de analiz decizional ;
- s aplice modele de analiz decizional pe cazuri concrete din administra ia public ;

Termeni cheie: decizia administrativ , analiz decizional , modelul arborelui de decizie,


modelul atributelor multiple

Ritmul de lucru: unitatea de studiu se dezvoltă pe 2 subunităţi de studiu. Timpul de lucru


estimat este de 4 ore in medie.

Rezumat:
Unitatea de studiu 7 intitulat „Modelele de analiz decizional ” trateaz modelul
atributelor multiple i modelul arborelui de decizie din punct de vedere teoretic i al aplicabilit ii
lor în practica administra iei publice.

Poblemele cu care se confruntă managerii din administraţia publica se pot


prezenta ĩn mai multe moduri. Unele vin aproape gata structurate, sunt obişnuite pentru
activitatea zilnică şi au cerinţe clare. Apariţia lor poate fi prevăzută de dinainte, se pot
elabora proceduri clare de rezolvare, se pot planifica moduri de răspuns potrivite. Acestea
sunt deciziile programate. De exemplu, anticiparea creării de aglomerări la oficiile
administraţiei financiare la depunerea situaţiilor economico-financiare( bilanţ, fişe
fiscale etc), ĩn anumite perioade ale anului.

62
Ĩn schimb, alte probleme sunt neaşteptate, apar sub formă nestructurată,
impunând cerinţe noi cu privire la informaţile necesare ĩn vederea identificării soluţiilor
posibile. Acestea sunt deciziile neprogramate. De exemplu, producerea unor calamităţi
naturale( cutremure, inundaţii, alunecări de terenuri etc). Mulţi manageri ĩncearcă să
anticipeze asemenea evenimente şi să pregătească un plan de acţiune ĩn situaţii deosebite.
Ĩn principiu, managerii se pot confrunta cu trei tipuri de probleme, ĩn cadrul
activităţii zilnice:
-probleme-criză, care reprezintă situaţii dificile, urgente şi solicită o acţiune rapidă. Un
exemplu ĩn acest sens ĩl constituie evenimente naturale deosebite( inundaţiile,
cutremurele sau căderile masive de zăpadă etc);
-probleme non-criză, care nu exercită aceeaşi presiune deosebită ca cele din situaţia
anterioară, dar trebuie rezolvate ĩntr-un anumit interval de timp, propus de autorităţi, ĩn
urma unor analize pertinente. De exemplu, conformarea cu standardele impuse de acquis-
ul comunitar la capitolul dezvoltarea capacităţii administrative a instituţiilor publice
româneşti, până ĩn anul 2007;
-probleme de tipul oportunităţilor, adică a situaţiilor care prezintă o posibilitate ridicată
de câştig, dacă se iau anumite decizii la nivelul instituţiei. Un astfel de exemplu, poate fi
dat de elaborarea la nivelul unei primării a unor proiecte pentru obţinerea unor finanţări
din partea programelor Uniunii Europene( PHARE, SAPARD), pentru diverse nevoi
locale, cum ar fi repararea drumurilor sau susţinerea agriculturii.
Fiecare tip de problemă solicită un mod specific de răspuns, care să fie adecvat la
condiţiile impuse. Există mai multe modele22 de analiză a problemelor care vin ĩn
ajutorul managerilor, cele mai importante fiind: modelul atributelor multiple şi
modelul arborelui de decizie. Prin intermediul analizei are loc descompunerea
procesului de decizie ĩn mai multe componente care se vor studia separat, ĩnainte de
luarea deciziei. Aceste componente includ probabilităţile de realizare a variantelor luate
ĩn considerare, precum şi utilitatea ataşată fiecărei variante ĩn parte.

US 7.1. Modelul atributelor multiple

22 Junjan, V- op.cit; p.82-83

63
Modelul atributelor multiple (modelul multiatribut) se poate utiliza ĩn
administraţia publică ĩn situaţii diverse ĩn care deciziile trebuie luate ĩn funcţie de mai
multe caracteristici sau condiţii, care, de regulă, se află ĩn conflict unele cu altele.
Astfel de exemple pot fi:
-decizia de stabilire a celei mai bune locaţii pentru o groapă de gunoi ecologică pentru o
localitate. Aceasta depinde de condiţii precum: distanţa faţă de zona locuită cea mai
apropiată, tipul de teren pe care se amplasează groapa( stabilitatea geologică, potenţialul
său agricol) sau posibilitatea de protecţie a terenului respectiv etc;
-decizia de alegere ĩntre mai mulţi candidaţi pentru un anumit post ĩntr-o instituţie, care
poate depinde de răspunsul candidatului la anumite cerinţe ale postului, precum
experienţa de muncă ĩntr-un domeniu similar, abilităţi analitice, motivaţie sau
conştiinciozitate;
-decizia de stabilire a celei mai bune locaţii pentru o parcare subterană ĩntr-un oraş foarte
mare poate fi evaluată ĩn funcţie de atribute ale terenului de tipul distanţa faţă de zona cu
solicitări mari de parcări, tipul de teren, eventual timpul necesar pentru construcţie;
-decizia de selectare a candidaţilor la examenul de admitere la universitate sau la liceu pe
baza rezultatelor la un examen de admitere, la un examen standardizat sau pe baza unui
chestionar de aptitudini personalizat la caracteristicile specializării respective;
- unele decizii de achiziţie a unor autoturisme pentru dotarea parcului auto al instituţiilor
publice.
Pentru ĩnţelegerea etapelor ĩn care se derulează modelul multiatribut, este necesară
clarificarea următorilor termeni:
-scenariile sunt situaţii posibile care pot fi imaginate şi se pot petrece după ce decizia a
fost luată şi nu se află sub controlul decidentului. De regulă, scenariile posibile se ĩnscriu
la categoria „lucrurilor care pot merge prost”. Adesea, aceste scenarii posibile nu sunt
luate ĩn considerare pentru că nu se află sub controlul factorilor de decizie şi, datorită
presiunilor multiple sub care ĩşi desfăşoară activitatea, managerilor nu le place să se
ĩngrijoreze ĩn mod inutil.
O asemenea situaţie poate apărea ĩn cazul unei decizii asupra unei investiţii
importante care trebuie luată ĩntr-un an electoral. Rezultatul alegerilor este incert, nu se
ştie dacă partidul/ coaliţia care va obţine puterea va aloca bugetul necesar continuării

64
investiţiei. Totuşi, de regulă, singurul scenariu care va fi luat ĩn considerare, va fi cel
referitor la continuarea investiţiei, deoarece decidenţii ştiu ca nu pot controla rezultatul
alegerilor.Notaţia obişnuită pentru scenarii este cu cifre romane, I, II, III etc.
-alternativele reprezintă posibile direcţii de acţiune, opţiuni, posibilităţi de alegere.
Literatura de specialitate mai include ca sinonime pentru alternative şi raţiune de acţiune,
curs de acţiune, strategie candidată. Alternativele pot varia ca număr de la minimum
două, până la câteva mii. Astfel, posibilele locaţii pentru o groapă de gunoi ecologică pot
fi trei, dar candidaţii pentru admitere la facultate, por fi câteva mii. Numărul
alternativelor poate rezulta din investigaţii efectuate pe teren sau ca rezultat al creativităţii
decidenţilor. Alternativele se notează convenţional cu literele mari ale alfabetului, A, B,
C etc.
-criteriile, cunoscute sub denumirea de „atribute”, „obiective”, „puncte tari sau puncte
slabe”, sunt specifice problemei şi au diferite unităţi de măsură. Ele sunt identificate de
către factorul( factorii) de decizie, iar numărul lor poate varia ĩntre doar câteva şi 150,
număr considerat maxim de către unii cercetători23. De exemplu, pentru evaluarea
alternativelor pentru un apartament se pot lua ĩn considerare ca atribute: spaţiul locuibil,
distanţa faţă de serviciu, renumele/calitatea şcolii din cartier( dacă decidentul are copii de
vârstă şcolară), existenţa sau posibilitatea construirii unui garaj( dacă are maşină),
existenţa unor surse de poluare fonică ĩn apropiere(străzi puternic circulate, discoteci,
gări etc).
Este mai puţin recomandată ĩn această situaţie includerea preţului ca şi criteriu de
departajare, deoarece factorul financiar impune, de obicei, anumite bariere la ĩncercările
de evaluare obiectivă. Linia obişnuită de decizie pentru resurse limitate de tipul bani sau
timp, merge pe direcţia „cu atât mai puţin, cu atât mai bine”. Altfel spus, constrângerile
financiare sau de timp pot impune evaluării o direcţie nedorită iniţial, decidenţii
ĩncercând să minimizeze costurile financiare sau de timp.
Acest model este recomandat pentru evaluarea alternativelor care au costuri egale
sau comparabile. Pentru evaluarea alternativelor care au costuri diferite, literatura de
specialitate recomandă aplicarea analizei cost-beneficiu, ĩn vederea obţinerii de beneficii

23 Ionescu,Gh; Cazan, E; Negruşa, A.L-Modelarea şi optimizarea deciziilor manageriale; editura Dacia;


Cluj-Napoca; 1999; p.131

65
maxime cu minimizarea costurilor. De asemenea, atunci când numărul de criterii este
mare, ele pot fi aranjate ĩntr-o structură ierarhică.
De multe ori, criteriile aflate ĩn discuţie sunt in competiţie unele cu altele. De
exemplu, ĩn cazul parcării subterane, nevoia de proximitate cu zonele aglomerate ale
oraşului poate fi ĩn conflict, fie cu tipul de sol al terenului disponibil sau, eventual, cu
nevoia de protejare a unor relicve istorice subterane. Eventualele conflicte se pot rezolva
sau măcar atenua prin discuţii ĩn cadrul grupului de decizie, ĩn care să se stabilească de
comun acord priorităţile şi chiar să se facă o ierarhizare a criteriilor.Aceste discuţii sunt
de mare importanţă pentru obţinerea susţinerii ulterioare a deciziei atât ĩn faţa
superiorilor ierarhici, cât mai ales, ĩn faţa publicului. Nu trebuie omis faptul că, spre
deosebire de sectorul privat, unde o decizie de acest tip se finanţează din resursele
ĩntreprinzătorului, ĩn sectorul public ea este finanţată din resursele contribuabilului, iar
responsabilitatea pentru buna gospodărire se exercită, ĩn ultimă instanţă, ĩn faţa
comunităţii respective. Din acest motiv, pentru a desfăşura dezbateri constructive ĩn
cadrul unui grup de decizie( format, fie din directori ai serviciilor descentralizate dintr-
un judeţ implicaţi ĩntr-un proiect comun, fie din primari ai mai multor comune care
urmăresc crearea unei microregiuni), este nevoie să se respecte următoarele reguli:
-stabilirea unui „limbaj” comun pentru participanţi, clarificarea unor termeni specifici şi,
ĩn consecinţă, eliminarea distorsiunilor de comunicare;
-clarificarea priorităţilor pentru fiecare din părţile implicate, fie că acestea sunt
operaţionale sau politice;
-construirea unei atmosfere de ĩncredere ĩntre membrii grupului care poate fi utilă, atât
pentru implementarea deciziei, dar şi pentru viitoare proiecte comune;
-evidenţierea priorităţilor comune şi clarificarea felului ĩn care acestea afectează pe
fiecare membru;
-obţinerea suportului comun pentru decizia finala şi a satisfacţiei de ansamblu pentru
această decizie.
Etapele elaborării unui model multiatribut sunt prezentate succint ĩn Tabelul
nr.1:
Tabel nr.1 Etapele elaborării modelului multiatribut

66
Nr.crt Etape
1. Stabilirea scenariilor posibile
2. Identificarea alternativelor disponibile
3. Evidenţierea criteriilor de evaluare a alternativelor
4. Construirea tabelelor de decizie pentru fiecare
scenariu posibil
5. Aplicarea unei etichete calitative pe scala de la
« foarte rău » până la « foarte bine »
6. Echivalarea acestor etichete cu indicatori numerici,
de la o scală minimă(0), la una maximă(10, 100)
7. Stabilirea importanţei fiecărui criteriu ĩn parte, prin
acordarea unei ponderi
8. Efectuarea calculelor
9. Analiza şi controlul rezultatelor

US 7.2. Modelul arborelui de decizie

La prima vedere, o problemă se prezintă ca o aglomeraţie de valori care pun ĩn


evidenţă diferenţele dintre situaţia existentă şi situaţia dorită. Această aglomerare de date
şi informaţii nestructurate creeează uneori decidentului o stare de confuzie, din care
trebuie să iasă şi să gasească un curs de acţiune. Aşadar, are nevoie de stabilirea unor
obiective şi criterii pe baza cărora să poată lua decizia. Există mai multe instrumente
disponibile pentru structurarea incertitudinilor ĩn cadrul unei probleme, cum ar fi :
- arborele de valori pentru structurarea obiectivelor ;
- arborele de evenimente, de greşeli şi de interferenţe pentru structurarea
incertitudinilor ;
- arborele de decizie pentru structurarea incertitudinilor ca secvenţe de
evenimente ulterioare.
Schiţarea unui arbore de decizie ĩnaintea adoptării propriu-zise a soluţiei de
aplicat, este o modalitate utilă de simplificare a procesului decizional. Ea ajută la
descompunerea procesului ĩn elemente care pot fi estimate pe baza probabilităţilor şi a
utilităţilor, furnizând o imagine clară asupra deciziei şi componentelor sale.
La construirea unui arbore de decizie sunt necesare patru tipuri de informaţii, care
sunt de fapt, răspunsuri la următoarele ĩntrebări :
-care sunt alternativele ;

67
-care sunt rezultatele posibile ;
-care este probabilitatea de producere a fiecărui eveniment ;
-care este valoarea fiecarui eveniment ĩn parte pentru decident.
Procesul de construire a unui arbore de decizie poate fi ĩmpărţit ĩn trei
etape, prezentate ĩn Tabelul nr.2 :

Tabelul nr.2 Modelul arborelui de decizie

Nr.crt. Etapa Ĩntrebări specifice etapei


1. Definirea problemei -care sunt natura şi mediul problemei ;
-cine este decidentul ;
-ce valori ĩmpărtăşeşte decidentul ;
-care sunt alternativele posibile ;
-cine sunt beneficiarii deciziei ;
-care este scopul deciziei
2. Structurarea problemei -care este problema importantă, conflictul ĩntre
valori sau incertitudinea ;
-cum pot fi combinate diferitele modele pentru a
răspunde cerinţelor problemei
3. Rafinarea structurilor -modelul ales determină un grad ridicat de
identificate certitudine al deciziei şi o utilitate ridicată a
acesteia

Un exemplu de problemă ce se poate rezolva cu ajutorul unui arbore de decizie


este prezentat ĩn cele ce urmează. O persoană primeşte o ofertă tentantă de promovare ĩn
carieră, dar care implică mutarea ĩntr-o altă localitate. Oferta este motivantă sub aspect
financiar, dar mai ales ĩn ceea ce posibilităţile de dezvoltare profesională. Ĩn momentul
primirii ofertei respective, persoana avea probleme la locul de muncă, sentimentul
inutilităţii predomina, deci conturarea unei noi perpective este benefică. Totuşi, i se
precizează că există 40% şanse ca noul post să nu fie ceea ce ĩşi doreşte, iar ĩn caz de
eşec, va fi concediată. Dar, dacă nu se mută, atunci există 20% şanse ca problemele pe
care le are la locul de muncă să se ĩnrăutăţească, şi ĩn consecinţă, să fie concediată. Nu
este nicio şansă ca problemele să se rezolve de la sine. Ce ar trebui să facă persoana
respectivă ?
Datele prezentate ne ajută să elaborăm un arbore decizional, prezentat ĩn Tabelul
nr.3 :

68
Tabel nr.3 Arborele de decizie
Acceptare Respingere
a)Succes b)Insucces a)Problema b)Ĩnrăutăţire
trenează
P=0,60 P=0,40 P=0,80 P=0,20
U=1,00 U=0,0 U=0,60 U=0,0

Conform datelor din Tabelul nr.3, avem trei tipuri de informaţii :


-alternativele : acceptarea promovării sau păstrarea postului anterior ;
-rezultatele fiecărei alternative : succes, insucces, problema trenează, ĩnrăutăţire ;
-probabilităţile asociate cu fiecare dintre acestea.
Urmează estimarea utilităţii fiecărei alternative ĩn parte. Utilitatea
variază pe o scală de la 0,0(cel mai rău) la 1,0(cel mai bine). Ĩn cazul nostru,
presupunem că persoana a considerat că varianta mutare-succes este cea mai bună şi a
evaluat-o cu maximum pe scala sa, adică 1,0. Variantele eşecului, adică terminate
prin concediere, au fost evaluate cu 0,0 pe scara utilităţilor sale. De asemenea,
presupunem că varianta muncii ĩn situaţii de tensiune şi disconfort are o utilitate de
0,6 pentru decidentul nostru.
După faza de estimare, urmează evaluarea, ĩn care se studiază rezultatele.
Utilitatea fiecărui rezultat trebuie ponderată ĩn funcţie de probabilitatea sa de
ĩndeplinire. Aceasta se face matematic prin ĩnmulţirea probabilităţii fiecarui rezultat
cu valoarea estimată de decident pe scala utilităţii sale. Astfel se calculează utilitatea
aşteptată pentru fiecare alternativă.
Ĩn consecinţă, pentru alternativa ACCEPTARE, utilitatea aşteptată(UA)
se determină astfel :
UA= (0,6*1,0)+(0,4*0,0)=0,60
Pentru alternativa RESPINGERE, utilitatea aşteptată(UA) se determină
astfel :
UA= (0,8*0,6)+(0,2*0,0)=0,48
Comparând utilităţile aşteptate pentru cele două alternative, va fi aleasă
valoarea cea mai mare, adică varianta ACCEPTARE.
Totuşi, poate că decidentul nu se simte confortabil cu o diferenţa de doar
0,12 ĩntre cele două variante şi recurge la o analiză de sensibilitate ; dacă pentru

69
varianta RESPINGERE-Problema trenează, ar acorda o utilitate de 0,7, atunci UA
devine 0,56, dar are o valoare mai mică decât ĩn cazul variantei Acceptării, deci
decizia luata anterior a fost una corectă.
Ĩn situaţiile de aplicare a arborelui de decizie trebuie să facem tot ceea ce
este posibil pentru a avea estimări cât mai corecte asupra posibilităţilor de ĩndeplinire
a alternativelor şi pentru obţinerea unor utilităţi cât mai mari. Cu toate aceste cerinţe,
nu trebuie să se piardă din vedere faptul că , avantajul cel mai mare al arborilor de
decizie este că impune decidentului să clarifice elementele pe care le include, le
exclude din analiza sa, precum şi intervalul de timp pe care ĩşi proiectează
rezultatele.. Acest din urmă element este important, deoarece pot exista situaţii ĩn care
concentrarea pe termen scurt poate accentua rezultatele negative ale unei decizii, ĩn
timp ce rezultatele pozitive se pot obţine doar printr-o abordare pe termen lung.

Teste de autocontrol:

1. Scenariile în cadrul modelului atributelor multiple:


a. [ ]au ca sinonime: strategii candidate, cursuri de ac iune
b. [x] se înscriu în categoria „lucrurilor care pot merge prost”
c. [ ]reprezint „puncte tari sau puncte forte” ale problemei
d. [x] notarea obi nuit e cu cifre romane

2. La construirea arborelui de decizie sunt necesare urm toarele tipuri de informa ii:
a. [ ]care sunt scenariile
b. [x] care sunt alternativele
c. [x] care sunt rezultatele posibile
d. [x] care e probabilitate de producere a fiec rui eveniment
e. [x] care e valoarea fiec rui eveniment în parte pentru decident

70
US 8 DECIZIA ADMINISTRATIVĂ SUB INCIDENŢA DESCENTRALIZĂRII ŞI
AUTONOMIEI LOCALE
Structura unităţii de studiu:

US 8.1. Conceptul de descentralizare a administraţiei publice şi formele sale


US 8.2. Descentralizare şi federalism
US 8.3 Raporturile dintre descentralizare şi autonomie locală
8.3.1. Caracterizarea principiului autonomiei locale
8.3.2.Limitele autonomiei locale. Subsidiaritatea
8.3.3. Caracteristici ale dezvoltării regionale ĩn România

Obiective specifice:

- s n eleag rolul i importan a principiului descentraliz rii n administra ia public i, implicit,


n procesul decizional
- s tie deosebirile dintre descentralizare(ca problem administrativ ) i federalism(ca
problem politic )
- s n eleag efectele descentraliz rii, prin prisma autonomiei, subsidiarit ii, regionaliz rii;

Termeni cheie: descentralizare, federalism, subsidiaritate, autonomie local

Ritmul de lucru: unitatea de studiu se dezvoltă pe 3 subunităţi de studiu. Timpul de lucru


estimat este de 4 ore in medie.

Rezumat:
Unitatea de studiu 8 intitulat „Decizia administrativ sub inciden a descentraliz rii i
autonomiei locale” trateaz aprofundat principiul descentraliz rii, principiul subsidiarit ii i
principiul autonomiei locale i a interela iilor existente. De asemenea, se are în vedere
abordarea comparativ descentralizare-federalism.

US 8.1. Conceptul de descentralizare a administraţiei publice şi formele sale

În spaţiul european al acestui sfârşit de secol, problematica descentralizării


administrative şi autonomia locală au devenit una din preocupările majore ale societăţii.
Interesul sporit acordat acestora se leagă strâns, atât de menţinerea păcii sociale şi a

71
stabilităţii politice în prezent, cât şi de perspectiva unei organizări a continentului nostru
într-un posibil cadru instituţional unic, al Statelor Unite ale Europei în viitor. Importanţa
acestui fenomen apare, cu atât mai mare, dacă avem în vedere asocierea care se face tot
mai mult, între descentralizarea administrativă şi creşterea autonomiei locale în
rezolvarea unor probleme ale minorităţilor etnice, culturale sau lingvistice.
Descentralizarea ca fenomen social semnifică un proces fundamental de
deplasare a puterii de la centru spre periferie. El generează o multitudine de efecte care,
în sinteză, presupun:24
1. regruparea relaţiilor periferice în mediul local, care modifică viziunea despre
raţionalitatea administraţiei – principiu fundamental al procesului administrativ;
2. localizarea şi intersectarea acestor relaţii determină apariţia unui sistem
administrativ specific pe care se sprijină puterea locală;
3. agenţii locali nu mai sunt simpli executanţi ai directivelor primite de la
administraţia centrală, ci ei dobândesc capacitate strategică de acţiune;
4. politica de descentralizare generează transferul de competenţă, determină
întărirea activităţii şi dezvoltarea solidarităţii locale, creând un nou cadru, în jurul căruia
diverşii actori locali vor fi incitaţi să se mobilizeze.
Analiza proceselor de descentralizare a sectorului publicînvederează drept
coordonată majoră a acesteia determinarea sensului şi a evoluţiei guvernării locale.
În concepţia de tip francez, exigenţele unităţii naţionale conduc la o
interpretare restrictivă a descentralizării, fiind, considerată, în final, un “mijloc de luptă”
contra puterii centrale. În concepţia engleză, însă, descentralizarea este înţeleasă înrt-un
sens larg, acela de auto-administrare (“self government”). Libertatea unităţii
administrative locale de a decide şi acţiona pe baza propriei iniţiative şi responsabilităţi,
constituie caracteristica esenţială a guvernării locale.
Procesul descentralizării administrative nu înseamnă numai substituirea unui
decident central situat la nivel naţional cu unul local; el modifică profund cadrul de
referinţă şi condiţiile în care sunt alese obiectivele stabilite opţiunile şi fundamentate
deciziile.

24 Chevalier, J. – op. cit.; p.372

72
Decizia administrativă devine, în acest cadru, din momentul luării ei, produsul
interacţiunii complexe cu mediul local. Inserat într-o anumită ierarhie, agentul local se
manifestă totodată, ca o componentă a unui mediu politic şi administrativ, cu care
întreţine relaţii reciproce şi reversibile de schimb. Deciziile pe care acesta le ia, sunt
produsul variabilelor specifice de origine locală, pe care Administraţia centrală se
dovedeşte a fi, uneori, incapabilă să le perceapă şi să le ia în considerare.
Localizarea vieţii publice, în sensul afirmării descentralizării administrative şi
dezvoltării autonomiei locale, permite o mai largă participare şi implicare politică din
partea cetăţenilor. În acest context, descentralizarea devine un cadru comod de educaţie
politică, deoarece cetăţenii sunt implicaţi mai mult şi iniţiaţi în gestiunea propriei
localităţi, ceea ce favorizează înţelegerea mai bună a problemelor politice şi
administrative care se pun la nivel naţional. Se asigură astfel, premisa pentru formarea
identităţii locale care crează apartenenţa la un sistem comun de valori şi de interese
reprezen-tate şi apărate în organele administrative ierarhic-superioare, cu impact puternic
asupra dezvoltării economice şi sociale.
Descentralizarea administraţiei publice apare, totodată, ca un corolar al
democraţiei. Ea înseamnă pentru organizarea administrativă, ceea ce democraţia
reprezentativă reprezintă pentru organizarea constituţională. Toate aceste trăsături sunt,
conform afirmaţiilor lui Max Weber, expresia unui proces de raţionalizare în
administraţie publică, un indiciu al modernizării.
În acelaşi timp, se impune a observa faptul că organizarea locală nu există în
sine; ea este produsul statului care a recurs la divizarea în circumscripţii, pentru a asigura
controlul spaţiului geografic şi social. În acest sens, J.A.Mazères afirma că “statul este
organizatorul şi garantul principiului descentralizării”.25 Acest model de organizare
administrativ-statală poate contribui la creşterea eficienţei întregului sistem, deoarece
administraţia publică centrală îşi poate concentra atenţia asupra problemelor prioritare de
interes naţional, lăsând în seama colectivităţilor locale alte competenţe de gestiune.
Pe de altă parte, însă, procesul descentralizării administraţiei publice are anumite
limite şi provoacă neajunsuri, distorsiuni care, desigur, se cuvin a fi anticipate şi evitate.

25 După J. Chevalier, op. cit.; p.376

73
Prin proporţii, frecvenţă şi impact pot fi remarcate, în acest sens, următoarele aspecte
deficitare :
c abuzurile în materie de descentralizare orientate spre o escaladare o
particularităţilor, care pot merge până la a pune în pericol unitatea naţională;
c soluţiile neadecvate la problemele locale, care pot degenera în decizii
inspirate de politica unor grupuri de presiune, ale căror interese contravin celor naţionale;
c deficienţe în derularea procesului decizional, datorate şi funcţio-narilor
publici locali care, de regulă, nu au competenţa şi experienţa celor din administraţia
publică centrală;
c dispersia mai mare a resurselor publice între colectivităţile locale sau
grupurile sociale, care poate antrena un proces de dizolvare a solidarităţii tradiţionale,
creând premisele unei competiţii politice şi ale unor conflicte interne, inclusiv interetnice
şi, uneori, o eficienţă mai redusă.
Atuurile, ca şi deficienţele descentralizării administraţiei publice se manifestă
diferenţiat, în funcţie de formele de practicare ale sale. Sub acest aspect, se distinge
varianta cunoscută sub numele de descentralizare teritorială, faţă de cea numită
descentralizare tehnică.
Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor interese comune ale
locuitorilor dintr-o entitate administrativă, “fracţiune geografică”, ce reprezintă o
porţiune din teritoriul unui stat. Interesele comune ale membrilor colectivităţii
administrativ-teritoriale conduc la afaceri locale, în cele mai diverse domenii de
activitate, distincte de “afacerile” (problemele) naţionale.
În acelaşi timp, se constată că din punct de vedere sociologic, solidaritatea
cetăţenilor în jurul acestor interese depinde de dimensiunile cadrului teritorial, ea fiind
foarte puternică într-o mică localitate rurală şi adesea superficială într-o mare aglomerare
urbană. În alţi termeni, descentralizarea teritorială presupune existenţa unor autorităţi
locale alese, care au şi competenţă în gestionarea resurselor publice de care dispune
entitatea respectivă.
Spre deosebire, descentralizarea tehnică se bazează pe existenţa unor persoane
morale de drept public, care prestează anumite servicii publice, detaşate din masa

74
serviciilor prestate de autorităţile statale centrale. Aceste persoane morale sunt denumite
tradiţional, stabilimente publice locale.
Doctrina actuală26 reţine ideea că descentralizarea teritorială este o repartizare
de afaceri administrative generată de diversitatea socială şi politică a ţărilor asupra
ansamblului teritoriului; în timp ce, descentralizarea tehnică corespunde exigenţelor unei
repartizări armonioase a funcţiilor între diferitele ramuri ale administraţiei publice. Prima
răspunde, astfel, unor aspiraţii mai mult politice, pe când a doua – unor preocupări de
eficacitate. Aceasta face ca ideea de autogestiune să fie mai puţin pronunţată în cazul
descentralizării tehnice, decât în cel al descentralizării teritoriale.

US 8.2. Descentralizare şi federalism

Indiferent de formă, autorii contemporani27 în ştiinţa administraţiei sunt unanimi


în a aprecia descentralizarea ca o problemă exclusiv de natură administrativă, spre
deosebire de federalism, care este o problemă de natură politică.
Federalismul reprezintă o tehnică de organizare a puterii politice care afectează
însăşi structura statului, realizând o dezmembrare a acestei puteri în domeniile
determinante (legislativ, executiv, judecătoresc). Un stat membru al unei federaţii statale
are competenţă proprie, acordată prin Constituţie. El este însă, prezentat adesea, ca forma
cea mai extinsă a descentralizării. Un asemenea punct de vedere, nu mai permite astfel, să
se facă o delimitare justificată între ţări ca Germania şi Elveţia (ca federaţii) şi Marea
Britanie sau Franţa (ca state unitare , mai mult sau mai puţin descentralizate).
Diferenţa dintre descentralizare şi federalism este justificată pe plan juridic. În
practică, este mult mai dificil de făcut distincţie între un stat aparţinând unei federaţii şi o
colectivitate descentralizată. O colectivitate descentralizată nu dobândeşte competenţe,
decât în materie administrativă, în limita stabilită prin lege.
Or, în condiţiile descentralizării, oricât de largă este autonomia locală (a
autorităţilor alese sau a stabilimentelor politice), pentru a rezolva problemele locale,

26 Debbasch, Ch. – op. cit.; p.198

27 Pondaven, C. – Économie des Administrations Publiques; Édition Cujas; Paris; 1995; p.72

75
aceste autorităţi îşi desfăşoară activitatea în cadrul unui stat unitar şi nu în afara acestuia.
Sunt de avut în vedere două lucruri distincte: caracterul autonom faţă de autoritatea
centrală a autorităţilor publice prin care se realizează descentralizarea administrativă şi
limita statală impusă activităţii acesteia.
Dacă nu s-ar admite această limită, fixată prin Constituţie, autorităţile locale
autonome, nu numai că s-ar transforma în autorităţi politice (ca în cazul federaţiei), dar
ele ar putea deveni veritabile structuri statale independente, cu efecte dramatice pe plan
naţional şi internaţional.
În principiu, descentralizarea ar putea cuprinde activităţile prin care se
concretizează îndeplinirea funcţiilor tradiţionale şi moderne ale statului. Se poate admite
că, exceptând funcţia externă a statului, toate serviciile guvernamentale (administrarea,
ordinea publică, educaţia, serviciile de sănătate etc.) constituie obiectul procesului de
descentralizare. Este evident că, în acelaşi cadru al descentralizării se presupun ca
procese, atât redistribuirea venitului naţional, cât şi producţia publică de bunuri şi
servicii. Aceasta din urmă este descentralizată, nu atât prin transferul drepturilor de
proprietate şi a puterilor decizionale de la guvernul central către guvernele locale, cât mai
ales prin transferul în sectorul privat.
Tocmai de aceea descentralizarea, ca element esenţial al autonomiei locale, nu
poate fi concepută, cel puţin în statele unitare, fără existenţa unui control din partea
autorităţilor centrale ale statului. Numit tradiţional control de tutelă, el poate fi exercitat,
atât de funcţionari sau autorităţi ale adminis-traţiei de stat, cum este cazul în Franţa şi
Italia, cât şi de judecători, cum se întâmplă în Marea Britanie. Totodată, este
semnificativă constatarea că structura constituţională a unei ţări a influenţat, considerabil,
rapiditatea şi eficienţa procesului de descentralizare. Ca regulă generală, statele federale,
caracterizate de nivele administrative multiple, au avut întotdeauna un echi-libru al
puterilor decizionale.
Landurile germane, cantoanele elveţiene sau statele nord-americane au dobândit,
încă de la constituire, însemnate puteri politice şi adminis-trative, autoritatea lor derivând
din constituţie şi nu de la guvernul federal. Pe de altă parte, nivelele administrative
intermediare nu deţin atribuţii de control asupra comunităţilor locale, ci reprezintă, mai

76
ales, “noduri” în reţea, transmiţători ai deciziilor statale către administraţiile locale, care
au atribuţii foarte largi.
În statele cu organizare piramidală, atribuţiile nivelelor intermediare şi locale ale
administraţiei publice sunt stabilite de guvernul central. Fie că prevalează principiul
competenţei generale, ca în modelul continental (Franţa), fie că prevalează principiul
furnizării de servicii publice (Marea Britanie), administraţiile locale sunt în totalitate
subordonate nivelului intermediar. În pofida faptului că administraţiile locale şi
intermediare au competenţe foarte largi, reprezentantul guvernului are dreptul conferit de
lege, în unele ţări europene, să cenzureze aceste competenţe.
O situaţie aparent paradoxală se întâlneşte în ţările nordice (mai cu seamă în
Suedia, Norvegia şi Danemarca), unde descentralizarea este o practică tradiţională şi
constituţională, dar guvernul central exercită un control apreciat ca excesiv, prin
reglementările privind standardele şi preţurile serviciilor publice. Este de admis că o
expresie a descentralizării pot fi considerate măsurile de descongestionare a guvernului
central care s-au produs în unele ţări prin crearea, în perioada postbelică, a nivelului
administrativ regional. Astfel, în Italia, Spania şi Belgia, administraţiile locale sunt relativ
autonome, protejate prin garanţii constituţionale şi dotate cu puteri legislative pe un
spectru larg de activităţi.
Descentralizarea de nivel calitativ a sectorului public are importanţă economică
şi politică. Însă ea nu poate contribui la o ameliorare semnificativă a eficienţei alocării
resurselor şi a calităţii funcţiei administrative, dacă nu este dublată de o descentralizare
cantitativă, inclusiv de raţionalizarea sectorului economic de stat.
Între descentralizare şi desconcentrare, şi între descentralizare şi federalism
există diferenţe. În regimul desconcentrării, decizia este întotdeauna luată în numele
statului, prin unul din funcţionarii săi. În regimul descentralizării, decizia nu mai este
luată în numele şi pentru stat, de către unul din funcţionarii săi, ci în numele şi pentru
colectivitatea umană locală, de către un organ care emană de la ea. În ambele regimuri se
ajunge la apropierea administraţiei de colectivităţile umane, dar prin metode diferite
fundamental.
Descentralizarea este un fenomen administrativ, şi nu unul politic care să implice
exerciţiul puterii de stat. Deci, nu este vorba de un raport între puterea centrală şi locală

77
a statului, cum este în cazul federaţiei, între statul federal şi statele din federaţie, Există
în primul rând o distincţie constituţională între valorile statului federal şi cele ale statelor
federalizate, şi ca urmare numai constituţia este cea în măsură să prevadă această
repartiţie a misiunilor şi competenţelor.
Locul rezervat colectivităţilor locale în cadrul statului federal ca Germania şi
Elveţia, este bine definit. Astfel, în măsura în care entităţile federale sunt considerate
adevărate state, Constituţia federală a instituit doar unele nome de principiu privind
existenţa colectivităţilor descentralizate. Statele federale sunt de altfel statele unde
recunoaşterea descentralizării a antrenat existenţa unor colectivităţi locale puternice.
Într-o accepţiune largă, apare diferenţierea juridică între un sistem administrativ
descentralizat şi un sistem administrativ federal, aceasta constând în faptul că,
competenţa statului central asupra colectivităţilor teritoriale descentralizate este practic
limitată. Ea poate fi mai mult sau mai puţin importantă, însă statul central este cel care
decide, în schimb, competenţa statului central asupra statelor federalizate este, prin
definiţie, limitată şi precizată prin Constituţie.
Regionalismul este interesant, deoarece se află la jumătatea distanţei dintre statul
federal şi cel descentralizat. În comparaţie cu celelalte sisteme această experienţă creează
o nouă concepţie de repartiţie a puterii, pentru că regiunile autonome aflate în interiorul
acestor tipuri de state au o anumită capacitate legislativă, şi deci există o pluralitate a
ordinelor juridice în sânul aceluiaşi stat naţional.
În statele regionale tensiunea între centralizare şi descentralizare se menţine, în
unele state unitare aceasta s-a atenuat prin introducerea unui nivel suplimentar între stat
şi colectivităţile locale. Aceste state au fost iniţial marcate de incertitudinea susţinută de
vechiul nivel intermediar între stat şi comună, şi de riscul unui centralism regional care
se putea substitui centralismului etatic. În acest context, descentralizarea a rămas o
preocupare esenţială a statelor comunitare, care după reforme a dus la o mare stabilitate
instituţională în Germania şi Spania. Italia, din contră recunoaşte autonomia regională,
dar de o manieră limitată. Belgia constituie un stat aparte, scopul actualelor reforme fiind
transmiterea într-un stat federal, compus din comunitate şi regiuni. În schimb,
regionalizarea efectivă a Franţei este greu de imaginat, în sensul trecerii peste pragul
descentralizării, întrucât aceasta are calitatea de stat unitar unanim recunoscut, iar Marea

78
Britanie se află sub influenţa unor curente politice favorabile autonomiei regionale, fără
să fie posibilă încă punerea formală a problemei.

US 8.3 Raporturile dintre descentralizare şi autonomie locală


8.3.1. Caracterizarea principiului autonomiei locale

Autonomia locală reprezintă forma modernă de exprimare a principiului


descentralizării administrative şi înseamnă dreptul la autoadministrare. Ea este
asociată cu stabilirea unui statut distinct al colectivităţilor şi autorităţilor locale, în
raport cu administraţia de stat. Esenţa acestui principiu este legată de colectivităţile
locale care, în „Carta Europeană: Exerciţiul autonom al puterii locale”, adoptată de
Consiliul Europei la 15 octombrie 1985 cunosc două accepţiuni:28
c colectivităţi locale de bază (comune, districte şi departamente);
c colectivităţi regionale (regiuni).
România a ratificat Carta Europeană a Autonomiei Locale în anul 1997, prin
Legea nr. 199/199729. Conform Art. 2 al acesteia, ţara noastră declară că prin
noţiunea de autoritate regională, se înţelege, potrivit legislaţiei sale în vigoare,
autoritatea judeţeană a administraţiei publice locale.
Problematica autonomiei locale este valabilă atât în statele unitare cât şi în
statele membre ale unei federaţii. În ambele cazuri, autonomia locală relevă gradul de
independenţă a colectivităţilor locale în raport cu autorităţile publice centrale sau cu
statul federat din care fac parte. Ca atare, autonomia locală nu poate fi confundată cu
organizarea raportului dintre statul federal şi statele federate. În statele federale este
exclusă orice putere (intervenţie) a autorităţilor federale asupra colectivităţilor locale
din statele federate. Controlul se manifestă numai la nivelul statului federal, fiind
exclusă imixtiunea sa în problemele colectivităţilor locale care dispun de autorităţi
proprii.

28 Matei, C.; Matei, A. – Acquis comunitar şi administraţie publică; editura Economică; Bucureşti; 2000;
p. 139

29 Legea nr. 199/1997 pentru ratificarea Cartei Europene a Autonomiei Locale, în Monitorul Oficial al
României, parte I, nr. 331/26.11.1997

79
Problemele locale sunt numai de ordin administrativ, în timp ce statul federat
dispune de putere constituantă, având posibilitatea să-şi elaboreze propria Constituţie.
În cazul unei comune, de exemplu, aceasta nu poate recurge la modificarea structurii
administrative stabilită prin lege şi nici nu poate crea alte autorităţi administrative, pe
lângă cele prevăzute de lege.
Autonomia locală trebuie deci înţeleasă, ca o modalitate de integrare
armonioasă a intereselor tuturor colectivităţilor locale cu interesele generale de ordin
material, teritorial sau juridic ale statului nostru, ca o expresie supremă a caracterului
naţional, unitar şi independent al statului. Numai pe acest temei, autorităţilor locale li se
creează condiţiile fireşti administrării şi gestionării treburilor specifice colectivităţilor
locale, şi numai în măsura în care acţiunile întreprinse de autorităţile administrativ-
teritoriale corespund ordinii de drept care guvernează societatea în ansamblul său.
Principiul autonomiei locale, în România, formulat expres în Constituţie, dar şi
în Legea nr. 215/2001, este unul dintre principiile fundamentale pe care se bazează
administraţia publică locală românească. Legiuitorul român s-a inspirat în definirea
acestui principiu de organizare şi funcţionare a administraţiei publice locale din
legislaţiile avansate ale statelor europene, valorificând şi experienţa naţională din
perioada interbelică. Este important de evidenţiat caracterul oscilant al legiuitorului
român în materia consacrării autonomiei locale ca fenomen administrativ, care se
situează între un sistem centralizat şi unul descentralizat al administraţiei publice, între
reglementarea unui control de legalitate moderat al prefectului, şi un tip de control ce se
încadrează în ceea ce doctrina interbelică desemna tutela administrativă.
Ca o consecinţă a aplicării acestui principiu, autorităţile comunale/orăşeneşti nu
sunt subordonate faţă de vreo autoritate judeţeană sau centrală. Drepturile conferite
acestora nu ştirbesc cu nimic principiul autonomiei locale, sub aspectul său esenţial, cu
privire la raporturile dintre consiliul local/primar şi organele ierarhic superioare. Aceste
drepturi rezultă din prevederile Constituţiei, care stipulează o seamă de prerogative ce
revin, pe de o parte, consiliului judeţean, precum şi dreptul de control privind legalitatea,
care-i revin prefectului pe de altă parte.
Distingem astfel, trei elemente ale autonomiei locale ce definesc în plan logic
conţinutul conceptului: elementul organizatoric, funcţional şi cel gestionar. Sunt

80
edificatoare în acest sens, dispoziţiile legii, care precizează că „autonomia locală este
numai administrativă şi financiară, fiind exercitată pe baza şi în limitele prevăzute de
lege" şi că "autonomia locală priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele şi
atribuţiile, precum şi gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin comunei, oraşului
sau judeţului, după caz”30.
Din punct de vedere organizatoric, autonomia locală se manifestă prin alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale de către populaţia cu drept de vot din unitatea
administrativ-teritorială respectivă, prin posibilitatea recunoscută consiliilor locale de a
adopta statutul localităţii, organigramele şi numărul de personal, a organizării serviciilor
publice locale şi a înfiinţării unor persoane juridice de drept public. Se poate afirma că,
autonomia organizatorică conţine capacitatea de autoorganizare a autorităţilor
administraţiei publice locale, fapt care legitimează deciziile adoptate la acest nivel.
Autonomia organizatorică a acestor autorităţi presupune un nou tip de relaţii ce se
stabilesc între acestea pe de o parte, şi alte autorităţi (prefectul) pe de altă parte. Relaţiile
sunt definite ca fiind bazate pe principiile autonomiei, legalităţii, responsabilităţii,
cooperării şi solidarităţii în rezolvarea problemelor comune.
Funcţional, autonomia locală se manifestă în principal, prin competenţa
consiliilor locale şi a primarilor în rezolvarea problemelor de interes local, fără
intervenţia altor autorităţi. Ea presupune consacrarea principiului plenitudinii de
competenţă în soluţionarea problemelor de interes local. În plan juridic, autonomia
funcţională, are două surse normative: una legală şi una regulamentară .
Gestionar, autonomia vizează competenţa autorităţilor locale, ce decurge din
calitatea de persoane juridice a unităţilor administrativ-teritoriale care gestionează
patrimoniul local. Prin utilizarea de către legiuitor a formulei gestiune de interese, s-a
dorit a se evidenţia că autonomia locală prin conţinutul său depăşeşte sfera de cuprindere
a noţiunii de gestionare a patrimoniului localităţilor, şi că autorităţile autonomiei locale
trebuie să promoveze interesele comunităţilor pe care le reprezintă.
Tot o manifestare a acestui principiu, o reprezintă şi faptul că autorităţile
administraţiei publice locale au dreptul ca în limitele competenţelor lor, să coopereze şi

30 art.4 din Legea administraţiei publice locale nr.215/2001, publicat în M.Of.nr.204 din 23 aprilie
2001

81
să se asocieze cu alte autorităţi similare din ţară sau din străinătate, să încheie între ele
acorduri şi să participe la realizarea unor programe de dezvoltare regională.
Este important de menţionat că o reală autonomie locală nu poate exista decât în
măsura în care este asigurată şi o autonomie financiară; un simplu transfer de
competenţe de la nivel central la nivel local, care însumează o autonomie
administrativă, fără existenţa unor competenţe în mobilizarea de resurse la bugetele
locale, conduce în final la afectarea negativă a nivelului de satisfacere a intereselor
locale.
În acelaşi context, sunt importante de remarcat câteva aspecte cu relevanţă în
accentuarea rolului fenomenului de autonomie locală. Astfel, autonomia locală
reprezintă atât un drept, cât şi o obligaţie pentru autorităţile reprezentative ale
colectivităţilor locale, care au misiunea de a gestiona şi rezolva toate problemele
populaţiei din raza lor administrativ-teritorială. În legătură cu modul în care şi-au
îndeplinit drepturile şi obligaţiile ce le revin, în virtutea principiului autonomiei locale,
autorităţile administraţiei publice locale răspund din punct de vedere politic, în faţa
celor care le-au ales, iar din punct de vedere juridic în faţa statului.
Toate drepturile şi îndatoririle rezultate din conţinutul principiului autonomiei
locale se exercită în numele colectivităţilor locale, ca o consecinţă a împuternicirilor
date de cei pe care-i reprezintă, cu alte cuvinte, numai pe baza mandatului încredinţat
de electorat. În acest sens, autorităţilor administraţiei publice locale le revin spre
rezolvare şi administrare numai o parte a treburilor publice, şi anume, acea parte care
este delimitată expres de lege, în funcţie de atribuţiile şi sarcinile acestor unităţi -
consiliul local, primar, consiliul judeţean .
Potrivit prevederilor legale, colectivităţilor locale le sunt recunoscute o seamă
de drepturi şi obligaţii în procesul de a administra, prin aleşii săi şi prin propriile forţe,
dar numai sub controlul jurisdicţional al legalităţii, control exercitat de autorităţi
abilitate ale statului.
Această concepţie este în deplină concordanţă cu reglementările internaţionale
în materie. În principiu, în ţările unde autoritatea statului se face simţită cu vigoare
asupra colectivităţilor locale, nu se vorbeşte deci de o administraţie locală sau de regim
local. Astfel, în Franţa şi Germania, nu se recunosc autonomiile locale preexistente,

82
prin descentralizare statul acceptând să transfere o parte a competenţelor sale de natură
politico-administrativă în favoarea autorităţilor locale alese, din raţiuni de eficienţă şi
eficacitate, şi pentru a lărgi democraţia prin apropierea deciziei de cetăţeni.
În acelaşi timp, pentru a putea fi aplicat, acest principiu trebuie însoţit de
existenţa unor pârghii economico-sociale la aceste niveluri şi de resurse ce trebuie
gestionate. Trebuie remarcat că în administraţiile locale din Europa de Vest, S.U.A.,
Canada, în mod deosebit, există o largă autonomie, atât în obţinerea resurselor, cât şi în
folosirea acestora. Autonomia se afirmă mai ales în ţările anglo-saxone, în anumite
perioade însă s-a restrâns şi în Marea Britanie, în special în Anglia31. Suedia şi
Norvegia exemplifică cel mai bine modelul unei autonomii relative, în care aspectele
cele mai importante sunt punerea accentului pe nivelul districtual, dar şi integrarea
furnizării de servicii de la toate nivelurile de stat, district, municipiu.
În marea majoritate a cazurilor, autonomiile locale nu exercită atribuţii de
suveranitate internă sau externă, la care se adaugă şi neutilizarea terminologiei
respective în toate ţările, conturându-se o tendinţă de preocupare a statelor de a integra
autonomia locală în contextul mai general al principiilor democratice, al participării
comunităţilor locale la afirmarea propriilor interese, tendinţă afirmată mai pregnant în
legislaţia specială.

8.3.2.Limitele autonomiei locale. Subsidiaritatea

Recunoaşterea valorii teoretice a principiului autonomiei locale şi consacrarea sa


legislativă, ca fundament al organizării şi funcţionării administraţiei publice locale, pune
în faţa analizei ştiinţifice şi problema limitelor autonomiei locale.
În acest context, se pune problema dacă, caracterul de stat naţional unitar,
conferit statului de Constituţie, nu este afectat de recunoaşterea în acelaşi timp a
existenţei unităţilor administrativ-teritoriale. Este clar că cele două noţiuni nu se exclud,
tocmai datorită naturii juridice a unităţilor administrativ-teritoriale, de a fi decupaje
geografice a teritoriului unui stat unitar cu scopul unei mai bune administrări a
intereselor cetăţenilor ce îl compun. Astăzi, caracterul de stat naţional unitar, se menţine

31 Alexandru Ioan, op.cit., p.297

83
în cazul statului român, fiind recunoscute un singur tip de organe centrale, o singură
Constituţie, un singur sistem de drept.
Legislaţia română actuală nu cunoaşte distincţia dintre actele de guvernământ şi
cele administrative, utilizându-se un limbaj juridic comun pentru actele juridice de
putere emise de autorităţile administrative, ele fiind definite prin noţiunea de acte
administrative. Utilizarea limbajului politic este determinată şi de încercarea de a
introduce în limbajul curent noţiuni juridice ce reflectă realităţi consacrate de sistemul
de drept anglo-saxon, unde sinonimul autonomiei locale apare sub forma de self-
gouvernment.
Caracterizând statul român, limitele autonomiei locale, aplicarea principiilor ce
fundamentează organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, nu poate
permite separatismul politic sau etnic. Principiul autonomiei locale, aşa cum este
consacrat de legiuitorul român, este străin de orice abordare a sa din perspectivă etnică,
întrucât legislaţiile europene care l-au inspirat, utilizează noţiunea de interes local
(afaceri locale), comunitate locală şi nu pe cele de comunitate etnică. Principalul
mecanism prin care se realizează armonizarea intereselor naţionale cu cele locale, este
reprezentat de aplicarea cu stricteţe a principiului legalităţii în activitatea administraţiilor
locale. De altfel, consacrarea instituţiei prefectului, a urmărit tocmai un astfel de
obiectiv: asigurarea respectării legalităţii şi realizarea intereselor naţionale.
O limită a autonomiei locale este legată de perspectiva definirii acesteia. Atunci
când Legea administraţiei publice locale defineşte conţinutul autonomiei locale, acest
concept este legat de comunitatea locală, respectiv de colectivitatea umană organizată la
nivel comunal şi orăşenesc. De aceea, autorităţile reprezentative prin care se realizează
autonomia locală în comune şi oraşe, sunt consiliile locale şi primarii, acestea
funcţionând ca autorităţi administrative autonome.
Atunci când autonomia locală este definită din perspectiva structurilor
administrative judeţene, a consiliilor judeţene, situaţia se prezintă cu totul diferit. Astfel,
la nivel judeţean nu întâlnim noţiuni ca: autorităţi administrative autonome, interes local
etc., deoarece autorităţile administraţiei publice judeţene, consiliile judeţene, receptează
interesul local şi tot astfel caută să armonizeze interesele comune ale mai multor
localităţi, în ceea ce priveşte serviciile publice de interes judeţean. O altă limitare a

84
aplicării principiului autonomiei locale este aceea ce rezultă din respectarea
drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti prevăzute în Constituţie. Într-un plan mai
general este vorba de definirea autonomiei locale în cadrul dreptului intern şi cu
respectarea acestuia.
Sunt însă cazuri când legiuitorul român a înţeles să limiteze aplicarea principiului
autonomiei locale prin consacrarea unor alte principii care nu au valoare constituţională,
cum este principiul subsidiarităţii.
În plan global, principiul subsidiarităţii soluţionează raporturile dintre
colectivităţile locale şi regionale - judeţe, regiuni, dintre acestea din urmă şi structurile
statale din care fac parte, iar în plan supraetic, dintre statele membre ale U.E. Aceste
raporturi se referă în primul rând la competenţa autorităţilor respective, în sensul că se
dă prioritate apropierii actului de conducere a treburilor publice de comunităţile locale
de bază - comune, oraşe, municipii.
La noi în ţară, acest principiu constituie un element de noutate, necunoscut până
acum în legislaţia românească, şi se traduce în faptul că autorităţile administraţiei
publice centrale nu intervin în domeniile care nu ţin de competenţa lor exclusivă, decât
dacă şi în măsura în care obiectivele acţiunii nu pot fi realizate de autorităţile
administraţiei publice locale datorită dimensiunilor sau efectelor pe care ar urma să le
producă.
Prin modul de redactare a principiului subsidiarităţii, este permisă o intervenţie
discreţionară în competenţa locală a structurilor administrative aparţinând administraţiei
centrale de stat. Pe de altă parte, Carta europeană privind autonomia regională,
recunoaşte prioritatea principiului autonomiei locale care nu poate fi îngrădit sau limitat,
spre exemplu prin aplicarea principiului autonomiei regionale.
În realitate, există şi alte limitări ale principiului autonomiei locale, după cum a
scos în evidenţă practica unor state avansate. Astfel, jurisprudenţa în Franţa a jucat un
rol important în stabilirea limitelor autonomiei locale. O primă restrângere a
aplicabilităţii acestui principiu a fost legată de necesitatea păstrării caracterului unitar al
statului francez. O a doua restrângere, rezultă din faptul că principiul restrictiv a venit în
contradicţie cu principii constituţionale, ce garantau drepturi şi libertăţi cetăţeneşti. În
cele din urmă, autonomia locală este limitată de acţiunea principiului continuităţii

85
activităţii executive, acesta justificând intervenţia organelor centrale, permanent. În
Germania, practica judiciară scoate în evidenţă faptul că autonomia locală se
circumscrie în jurul interesului local promovat de autorităţile locale. Ori de câte ori
localităţile s-au pronunţat în domeniul politicii naţionale, au intervenit în aceste hotărâri.
În concepţia noastră însă, principiul subsidiarităţii trebuie să contribuie la
punerea în valoare a autonomiei locale tocmai prin limitarea încălcării sale în ceea ce
priveşte competenţa locală, astfel subsidiaritatea este lipsită tocmai de elementul său
esenţial, şi anume, deschiderea democratică şi politică pe care o oferă acest principiu,
care postulează apropierea actului de decizie de cetăţeni. De altfel, pentru România s-a
dovedit greoaie aplicarea conceptelor europene privind sistemul autonomiei locale,
deoarece ele nu au fost cunoscute de doctrină, legislaţie şi practica judiciară în perioada
când în ţara noastră a funcţionat un sistem centralizat de organizare şi funcţionare a
administraţiei publice locale. Pe de altă parte, ţările europene au consacrat autonomia
locală a participării cetăţenilor la conducerea vieţii locale, ceea ce a generat o concepţie
pluridisciplinară asupra dezvoltării locale.
Pe lângă principiul autonomiei locale, Carta Europeană a autonomiei locale a
instituit şi principiul subsidiarităţii, care face obiectul dreptului public contemporan.
Acest principiu presupune ca centrul de greutate în luarea deciziilor de interes public să
coboare cât mai mult înspre nivelul de bază; adică să nu mai constituie obiect al
monopolului administraţiei de stat. De aceea, regula în materie de competenţă pentru
satisfacerea interesului public trebuie să o constituie autorităţile locale autonome la
nivelul de bază (comună şi oraş); acestea sunt cele mai apropiate de nevoile cetăţenilor şi
sunt alese de aceştia. Excepţiile trebuie să fie reprezentate de autorităţile administraţiei
publice autonome de la nivelul intermediar, precum şi autorităţile administraţiei de stat.
Principiul subsidiarităţii, aplicat în administraţia publică nu înseamnă, într-un stat
unitar, o dereglare sau o diminuare a autorităţii, întrucât autonomia locală este prevăzută
de Constituţie şi de Legile statului unitar şi se exercită în condiţiile şi în limitele
prevăzute de acestea.

8.3.3. Caracteristici ale dezvoltării regionale ĩn România

86
Începând cu anul 1996, o componentă esenţială a strategiei de reformă elaborată de
Guvernul României, a constituit-o politica de dezvoltare regională. Aceasta a fost
concepută ca o parte integrantă a procesului actual de descentralizare administrativă şi
economică şi urmăreşte, în principal, stimularea iniţiativei locale şi regionale. Politica de
dezvoltare regională se bazează pe un parteneriat activ între administraţia centrală şi
reprezentanţii autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene, agenţii economici cu
capital privat, sindicate, asociaţii neguvernamentale, agenţii locale etc.
Necesitatea adoptării unei politici de dezvoltare regională în ţara noastră este
susţinută prin următoarele argumente:
a) întărirea capacităţii României de a-şi asuma responsabilităţile unui viitor
stat membru al Uniunii Europene;
b) reducerea dezechilibrelor între nivelurile de dezvoltare a
judeţelor/regiunilor, dar şi între nivelurile de dezvoltare a unor zone aparţinând
aceluiaşi judeţ sau grup de judeţe;
c) integrarea activităţilor sectoriale în cadrul regiunilor, în vederea ridicării
nivelului de dezvoltare economico-socială al acestora, în contextul adâncirii
procesului de descentralizare economică şi administrativă.
Obiectivele de bază ale politicii de dezvoltare regională sunt:
1. diminuarea dezechilibrelor regionale existente şi preîntâmpinarea
producerii de noi disparităţi;
2. pregătirea cadrului legal şi instituţional, pentru a răspunde criteriilor de
integrare în structurile Uniunii Europene şi de eligibilitate, în vederea accesului la
fondurile acesteia;
3. stimularea iniţiativei locale şi regionale, în scopul ridicării nivelului de
dezvoltare economico-socială a acestora;
4. stimularea cooperării interregionale, interne şi internaţionale, a cooperării
transfrontaliere, inclusiv în cadrul euroregiunilor.
Pentru susţinerea acestui tip de politică, în ţara noastră a fost adoptată Legea
nr. 151/1998 privind dezvoltarea regională, cu dezvoltările şi modificările ulterioare.
Legea stabileşte 8 regiuni de dezvoltare- structuri fără personalitate juridică, care
joacă un rol important în dezvoltarea economico-socială a României. Fiecare regiune

87
este condusă de un Consiliu pentru dezvoltare regională, care are un preşedinte şi un
vicepreşedinte. Aceste funcţii se îndeplinesc prin rotaţie, pentru un mandat de un an,
de către reprezentanţii judeţelor, desemnaţi de acestea.
Consiliul este alcătuit din preşedinţii consiliilor judeţene şi din câte un
reprezentant al consiliilor locale municipale, orăşeneşti şi comunale. La lucrări poate
lua parte şi prefectul judeţului, dar nu are drept de vot.
Legea precizează criteriile de stabilire a zonelor defavorizate şi structurile de
coordonare ale regiunilor de dezvoltare. În aceste zone se acordă o serie de avantaje
agenţilor economici care investesc şi crează noi locuri de muncă, cum ar fi: reducerea
cu 50% a impozitului pe profit, impozitului pe salarii şi scutirea de taxe vamale.
Apariţia acestei legi a jucat un rol deosebit în crearea Agenţiei Naţionale de
Dezvoltare Regională şi Agenţiilor Regionale de Dezvoltare; prin intermediul
acestora se derulează programe de dezvoltare locală şi se administrează fonduri
europene destinate dezvoltării economico-sociale a ţării noastre.

Teste de autocontrol:

1. Descentralizarea genereaz o multitudine de efecte pozitive, precum:


a. [x]regruparea rela iilor de putere la nivel local, care devine centru de greutate al procesului
administrativ
b. [ ]deficien e în derularea procesului decizional datorate func ionarilor publici locali, care, de
regul , nu au competen a i experien a celor din administra ia public central
c. [x]politica de descentralizare genereaz transferul de competen , determin înt rirea
activit ii i dezvoltarea solidarit ii locale
d. [x]agen ii locali nu mai sunt simpli executan i ai directivelor primite de la administra ia
central , ci ei dobândesc capacitate strategic de ac iune

2.Descentralizarea teritorial :
a. [x]presupune existen a unor interese comune ale locuitorilor dintr-o entitate administrativ ,
„frac iune geografic ”, ce reprezint o por iune din teritoriul unui stat
b. [x]presupune existenta unor autorit i locale alese, care au i competen în gestionarea
resurselor publice de care dispune entitatea respectiv
c. [ ]r spunde unor preocup ri de eficacitate

88
US 9 PARTICIPAREA CETĂŢENEASCĂ ĨN PROCESUL DECIZIONAL AL
ADMINISTRAŢIEI LOCALE

Structura unităţii de studiu:

US 9.1. Necesitatea participării cetăţeneşti ĩn procesul decizional


US 9.2. Forme şi instrumente ale participării cetăţeneşti ĩn procesul decizional

Obiective specifice:

- s n eleag responsabilit ile cet enilor n procesul decizional;


- s tie formele de participare a cet enilor n procesul decizional.

Termeni cheie: decizia administrativ , participare cet eneasc , process decizional, grup
consultative cet enesc, administra ie public local

Ritmul de lucru: unitatea de studiu se dezvoltă pe 2 subunităţi de studiu. Timpul de lucru


estimat este de 2 ore in medie.

Rezumat:
Unitatea de studiu 9 intitulat „Participarea cet enesc în procesul decizional al
administra iei locale” trateaz necesitatea particip rii cet enilor la procesul decizional,
identificându-se formele i instrumentele particip rii cet enilor.

US 9.1. Necesitatea participării cetăţeneşti ĩn procesul decizional


La nivelul admnistraţiei publice locale, ideea participării cetăţenilor în
procesul guvernării are profunde semnificaţii, deoarece deciziile administraţiei au cel
mai vizibil impact asupra oamenilor; în plus, aportul cetăţenilor la dezvoltarea
comunităţii se obţine mult mai uşor, dacă administraţia îşi doreşte, cu adevărat,
aceasta. Prin urmare, administraţia locală trebuie să-şi educe cetăţenii în rolul de
participanţi activi la procesul de guvernare, nu numai în perioada campaniei
electorale.

89
Într-o comunitate locală, unde administraţia şi cetăţenii sunt parteneri aflaţi
în dialog permanent asupra problemelor curente, administraţia locală32 va fi
pregătită:
Æ să împărtăşească informaţiile într-o manieră onestă, completă şi clară;
Æ să ofere cetăţenilor posibilitatea de a-şi exprima opiniile şi de a influenţa
deciziile administraţiei într-un mod corect şi deschis;
Æ să încurajeze cetăţenii să profite de aceste posibilităţi;
Æ să se angajeze în explicarea argumentelor şi a raţiunii care a stat la baza
luării unei anumite decizii administrative.
La rândul lor, cetăţenii vor înţelege drepturile şi îndatoririle pe care le au în
comunitatea în care trăiesc şi vor fi pregătiţi să lucreze într-o manieră constructivă,
alături de reprezentanţii administraţiei publice locale.
Implicarea cetăţenilor în problemele comunităţii este o noutate, care ar trebui
să fie susţinută şi promovată, chiar de autorităţile locale. În fond avem de a face cu o
adevărată provocare pentru aceste autorităţi, capabile să se angajeze într-un asemenea
demers. Astfel, atât primarul, cât şi cei aflaţi în echipa sa, precum şi funcţionarii
publici care lucrează cu publicul, ar trebui să-şi exprime angajamentul pentru
participarea cetăţenească sincer, clar şi în mod frecvent.
Este adevărat cu nu toţi cei din administraţia locală sunt convinşi că
participarea cetăţenească este necesară sau potrivită. Aceasta nu este o problemă
neobişnuită. În fiecare ţară, reprezentanţii administraţiei au roluri dificile şi
pretenţioase, dar înţeleg că există multe obstacole în realizarea acestor lucruri.
Câteodată, reprezentanţii administraţiei se pot întreba dacă implicarea cetăţenilor
chiar va fi eficientă ,dacă cetăţenii de rând pot înţelege cu adevărat problemele
existente şi pot contribui la realizarea celui mai bun plan. Participarea cetăţenească
pare să fie unul dintre obstacolele care îi împiedică în exercitarea funcţiei lor.
Exprimarea unor astfel de dubii reflectă, de fapt, natura umană. Dar democraţia este
întărită atunci când reprezentanţii administraţiei locale, nu numai că acceptă dar şi
încurajează participarea cetăţenească.

32 Chetwynd, E.; Chetwynd, F. – Participarea cetăţenească pentru îmbunătăţirea procesului decisional în


administraţia publică locală; U.S.A.I.D.; Bucureşti; 2001; p. 4

90
Participarea cetăţenească nu este numai responsabilitatea reprezentanţilor
administraţiei. Cetăţenii au şi ei responsabilităţi. Ideea de bază este aceea că, atunci
când administraţia locală planifică să facă ceva care afectează drepturile sau
interesele oricărui cetăţean, administraţia ar trebui să informeze cetăţenii despre
aceste planuri. Primăria ar trebui să continue să furnizeze informaţii, până ce planul
este îndeplinit. Cu cât administraţia locală planifică să dezvolte aceste planuri,
responsabilitatea cetăţeanului este să acorde atenţie informaţiilor pe care i le
furnizează administraţia. Responsabilităţile cetăţenilor pot fi sintetizate astfel:
_ să observe ce face administraţia locală şi în ce scop;
_ să fie pregătiţi să îşi aducă aportul când administraţia planifică să facă
ceva ce poate să le afecteze interesele;
_ să abordeze reprezentanţii administraţiei cu o atitudine pozitivă;
_ să manifeste interes în a înţelege problemele, incluzând constrângerile în
ceea ce administraţia poate să facă;
_ să-şi exprime interesele şi ideile clar şi complet;
_ să lucreze constructiv cu oficialii administraţiei locale, pentru a găsi şi
implementa soluţii satisfăcătoare pentru ambele părţi.
Esenţa acestor idei de participare cetăţenească este o comunicare
bidirecţionată de la administraţie către cetăţeni şi de la cetăţeni către administraţie. O
bună comunicare între administraţie şi cetăţeni necesită timp şi bani, dar se regăseşte
în încrederea şi înţelegerea publică. Comunicarea în două sensuri pretinde ca cetăţenii
să aibă avantaje din oportunităţile prezentate, să fie informaţi despre ceea ce se
întâmplă în localitatea lor şi să-şi poată exprima punctele de vedere personale.
În S.U.A. până la mijlocul anilor ̀60, cele mai multe informaţii din domeniul
administraţiei nu erau accesibile cetăţenilor. Astfel, un cetăţean care căuta o
informaţie trebuia să vadă dacă acea informaţie exista şi unde era stocată; apoi,
trebuia să-i convingă pe cei responsabili să furnizeze informaţia. Cetăţenii aveau
acces la informaţie numai dacă:
_ administraţia nu prevedea informaţia ca fiind confidenţială;
_ cetăţeanul trebuia să aibă un motiv întemeiat pentru a solicita o asemenea
informaţie.

91
Începând cu anii ̀60, s-a schimbat optica administraţiei cu privire la difuzarea
de informaţii publicului. Toate informaţiile au devenit publice, cu excepţia cazurilor
în care administraţia ar putea aduce un motiv serios, pentru ca respectivele informaţii
să nu fie publice. Multe administraţii din Europa de Vest au o legislaţie asemănătoare
în această privinţă. Sub incidenţa cadrului normativ, multe informaţii se distribuie în
mod gratuit. Acestea se pot referi la:
Ø modul cum este organizată şi cum funcţionează administraţia;
Ø serviciile publice pe care le furnizează administraţia comunităţii;
Ø regulile, regulamentele şi hotărârile care afectează drepturile cetăţenilor;
Ø când au loc întâlnirile corpurilor legislative (Consiliul judeţean şi cel
local);
Ø planurile departamentelor administraţiei şi de natură financiară.

US 9.2. Forme şi instrumente ale participării cetăţeneşti ĩn procesul decizional

Participarea cetăţenească în procesul decizional al administraţiei publice se


realizează prin următoarele forme: întâlniri publice, audieri publice şi dezbateri
publice.
Întâlnirile publice sunt cele mai flexibile şi mai informale modalităţi de
realizare a schimbului de informaţii dintre administraţie şi cetăţeni. O întâlnire
publică este caracterizată printr-un schimb activ de idei. Scopul organizării acesteia
este deteminat de necesitatea discutării unei probleme şi a soluţiilor posibile de
rezolvare, informarea cetăţenilor asupra intenţiilor comunităţii şi a planurilor
autorităţilor locale.
Audierile publice sunt de obicei mult mai formale decât întâlnirile publice.
O audiere publică este caracterizată prin ascultarea atentă a oficialilor aleşi. Ea se
organizează atunci când administraţia are un plan, se ocupă de campania de informare
publică şi intenţionează să facă un angajament. Aceasta ar trebui să fie organizată
înainte ca administraţia să semneze o aprobare pentru o construcţie nouă sau înainte
ca primăria să admită un buget propus spre aprobare consiliului local. În acest
context, o audiere publică permite cetăţenilor interesaţi să-şi exprime punctele de

92
vedere asupra planurilor aproape finalizate şi permite reprezentanţilor administraţiei
să audă punctele acestora de vedere şi să aprecieze dacă planul necesită modificări de
ultim moment.
Termenul de dezbatere publică a fost folosit în ţara noastră pentru a descrie
o întâlnire publică care oferă o oportunitate formală pentru un schimb de informaţii.
De exemplu, dezbaterile publice au oferit o oportunitate pentru un schimb de
informaţii pe tema bugetelor planificare ale primăriei.
Într-un sistem democratic, administraţiile locale folosesc comitetele
consultative cetăţeneşti şi grupurile operative pentru a furniza consiliilor
locale/judeţene şi primăriilor, opinii de dezvoltare legate de aspecte cât mai diferite.
Grupurile Consultative Cetăţeneşti (G.C.C.) reprezintă un instrument important
folosit de către administraţia locală de a angaja cetăţenii în procesul de guvernare şi
de a-i informa în permanenţă despre schimbările survenite în structura nevoilor
publice în perioadele dintre alegeri. Constituirea unei G.C.C. necesită costuri
însemnate şi de aceea trebuie să existe argumente pertinente care să-i susţină
activitatea. Între acestea se pot invoca următoarele:
Ø G.C.C.-urile cresc nivelul şi calitatea implicării cetăţenilor în activitatea
administraţiei locale, în felul acesta construindu-se canale de comunicare între cei
care conduc şi cei conduşi, bazate pe încredere, fapt care contribuie la consolidarea
societăţii civile;
Ø constituie o modalitate concretă şi vizibilă care demonstrează
angajamentul administraţiei faţă de comunitate;
Ø reprezintă un mecanism de aducere a opiniilor comunităţii în procesul
decizional al administraţiei publice;
Ø contribuie la sporirea dialogului dintre administraţie şi cetăţean, dintre
legislativ şi executiv.
Un G.C.C. poate fi înfiinţat oricând administraţia are o sarcină de îndeplinit
care necesită consultarea cetăţenilor. Administraţia trebuie să definească sarcinile pe
care le va îndeplini grupul consultativ, câţi membri va avea acesta, cum se va face
selecţia lor şi cât timp vor lucra (de regulă, între 1-5 ani). Membrii unui G.C.C. sunt
voluntari. Ei ar putea fi selectaţi de către administraţie, aleşi de electorat sau chiar

93
dintr-un alt grup consultativ. Uneori, membrii de înscriu singuri înr-un astfel de
comitet, contactează administraţia ca răspuns la un anunţ al acesteia pentru un loc
vacant sau pentru a-şi declara dorinţa de a servi. Membrii trebuie să fie confirmaţi de
către administraţie printr-un angajament formal. Aceste grupuri pot avea activitate
permanentă şi temporară.
Cînd o administraţie locală înfiinţează un G.C.C., documentul de înfiinţare
va preciza şi modalitatea în care vor fi aleşi membrii săi. Ei trebuie să aibă o reputaţie
bună de onestitate şi dreptate şi să acţioneze pentru realizarea misiunii grupului.
G.C.C.-uri diferite necesită diferite tipuri de membri. Câteva corpuri consultative ar
trebui să fie reprezentative pentru o mai mare parte a comunităţii. De exemplu, un
G.C.C.care asistă la procesul de planificare al comunităţii sau un G.C.C. care acordă
asistenţă în cadrul unui program pentru tineri, ar trebui să aibă reprezentanţi ai tuturor
membrilor comunităţii. Alte G.C.C.-uri ar trebui să includă membri specializaţi,
având anumite abilităţi. De exemplu, un comitet consultativ pe buget sau finanţe, ar
trebui să includă membri cu abilităţi reale în domeniile financiar, contabil,
informatică, în administrarea afacerilor. Indiferent de tipul grupului consultativ la
care participă, membrii nu trebuie să primească nici o remuneraţie pentru activitatea
prestată.
Este important ca într-un grup consultativ, să se realizeze rotaţia membrilor.
Astfel, timpul unui membru poate fi limitat, de la unu la cinci ani. Rotaţia membrilor
prezintă următoarele avantaje:
ð fortifică membrii echipei;
ð reduce probabilitatea ca grupul să fie fracţionat şi părtinitor;
ð oferă oamenilor experienţă, prin activităţile pe care le desfăşoară în cadrul
unui grup.
Corpurile consultative voluntare sunt o sursă de influenţă în comunitate şi în
funcţionarea administraţiei locale. Ele nu trebuie privite ca instrumente ale nici unui
grup de interes, fie politic, fie etnic, aparţinând comunităţii. Alegerea persoanelor
potrivite pentru un grup consultativ reprezintă o activitate de o responsabilitate
deosebită; dacă nu sunt găsite persoanele potrivite, care nu-şi îndeplinesc în mod

94
corespunzător atribuţiile, atunci activitatea grupului eşuează şi se materializează într-
un adevărat eşec.
Participarea cetăţenilor în procesul decizional al administraţiei publice
locale este necesară în: procesul bugetar, planificarea investiţiilor, dezvoltarea
economică locală.
Într-o societate ideală, bugetul administraţiei locale este un document mai
curând previzionat. Veniturile anului bugetar curent nu sunt foarte diferite de cele ale
anului bugetar încheiat: în mod similar, evoluţia cheltuielilor de-a lungul câtorva ani
bugetari, va aduce o imagine relativ clară a cheltuielilor anului curent şi a celui viitor.
Prin urmare, bugetul va corespunde viziunii şi necesităţilor comunităţii, programului
de investiţii şi strategiei generale de dezvoltare a acesteia. În acest context, atât
administraţia cât şi cetăţenii ştiu la ce să se aştepte, iar participarea poate fi mai uşor
integrată procesului de planificare bugetară. În realitate, procesul de elaborare a
bugetului este mult mai puţin predictibil. Atunci când însăşi administraţia are
dificultăţi în a lua decizii pentru viitor, ca urmare a acţiunii unor factori exteriori,
participarea cetăţenească în luarea acestor decizii este foarte dificilă.
Însă chiar într-o asemenea situaţie, cetăţenii sunt în măsură să fie informaţi
despre bugetul administraţiei, iar în elaborarea acestuia trebuie să se ţină seama şi de
părerile cetăţenilor, pentru a se identifica nevoile prioritare. Cetăţenii pot veni cu idei
utile, depsre ceea ce se poate întreprinde cu eforturi financiare mai scăzute, într-o
manieră raţională şi eficientă. De asemenea, fiind ţinuţi la curent cu privire la
activitatea administraţiei, cetăţenii ar aduce mai puţine critici aparatului administrativ.
Se poate afima că ţările cu o democraţie înaintată sunt interesate să difuzeze
informaţiile despre buget şi să implice cetăţenii în dezbateri publice pe această temă.
Motivul principal este acela că, transparenţa şi participarea publică fac administraţia
mai stabilă şi mai eficientă. În plus, într-o democraţie stabilă, administraţia locală are
nevoie de încrederea şi participarea cetăţenilor, din următoarele motive:
1. participarea publică permite oficialilor responsabili să ştie dacă este bine
ceea ce fac şi dacă cetăţenii sunt mulţumiţi de prestaţia lor;

95
2. atât aleşii locali (primarii şi consilierii) cât şi funcţionarii publici numiţi,
vor dori să-şi păstreze posturile. Or, într-un sistem democratic, dacă reprezentanţii
administraţiei pierd încrederea oamenilor, ei nu mai sunt votaţi la viitoarele alegeri;
3. administraţia locală depinde de resursele financiare ale cetăţenilor, în
calitate de contribuabili; or, dacă aceştia consideră că, pe de o parte, presiunea fiscală
este tot mai mare, iar pe de altă parte banii publici nu sunt cheltuiţi într-o manieră
raţională, vor avea două „căi de atac”: sancţionarea celor vinovaţi prin neacordarea
votului în alegeri sau practicarea evaziunii fiscale. Invers, dacă cetăţenii cred în
procesul planificării bugetare, ei vor avea bunăvoinţa de a-şi plăti impozitele şi taxele
şi îşi vor exprima încrederea în administraţie, prin susţinerea acesteia.
Odată ce administraţia locală a făcut un angajament pentru implicarea
cetăţenilor în procesul bugetar, un pas care ar trebui făcut imediat, este înfiinţarea
unui comitet consultativ al cetăţenilor. Acesta poate să informeze populaţia cu privire
la procesul bugetar şi să participe la procesul de elaborare al deciziilor la nivel local.
Rolul Comitetului pentru Buget nu este o copie a muncii departamentelor primăriei
ori a Consiliului local, dar oferă o perspectivă diferită- cea a cetăţeanului informat şi
preocupat- cu privire la veniturile şi cheltuielile administraţiei. Dintre atribuţiile
acestui comitet se pot menţiona următoarele:
ð studierea proiectului de buget şi a anexelor acestuia şi formularea de
observaţii şi propuneri;
ð în cazul în care administraţia are un plan strategic, căruia îi este
subordonat bugetul, comitetul poate să-l revadă şi să recomande posibile schimbări;
ð evaluarea impactului economic şi social al deciziilor de natură fiscal-
bugetară;
ð monitorizarea procesului de execuţie bugetară;
ð căutarea de oportunităţi privind educarea şi informarea publicului asupra
problematicii bugetare;
ð selectarea şi analiza recomandărilor şi propunerilor cetăţenilor legate de
buget.
În ţările cu democraţii avansate, un Comitet Consultativ Cetăţenesc este
format din 9-15 membri voluntari; o parte dintre aceştia ar trebui să aibă cunoştinţe de

96
specialitate (în contabilitate, finanţe, informatică etc.). Restul membrilor echipei ar
trebui să fie reprezentanţi ai sectoarelor importante ale comunităţii, ca de exemplu,
educaţia, sănătatea, transporturile, dezvoltarea carierei etc. Este important să fie
desemnaţi voluntari bine calificaţi care dispun de timp şi energie pentru a se ocupa de
problemele bugetare. Mai mult, membrii ar trebui să fie persoane a căror integritate să
nu le pemită să urmărească profitul personal din acest angajament. De asemenea, ar
trebui ca membrii să lipsească de la acele discuţii sau sarcini în care ar putea exista un
conflict de interese. Administraţia locală care tratează cu seriozitate aceste probleme,
va fi respectată de comunitate pentru introducerea acestor standarde.
Membrii Comitetului Consultativ nu au o treabă uşoară de făcut; problemele
pe care le au de abordat sunt dificile şi controversate, iar munca în echipă necesită
mult timp. Pe de altă parte, persoanele care lucrează ca voluntari ar putea să aibă ca
motivaţie următoarele argumente:
Ø o întrunire a comitetului de buget se bucură de un anumit prestigiu;
Ø membrii comitetului înţeleg mult mai bine problemele fiscal- bugetare ale
comunităţii;
Ø pensionarii pot să facă parte din această echipă, din dorinţa de a-şi ocupa
mai bine timpul liber;
Ø unii oameni consideră ca o adevărată recompensă, faptul de a lucra într-un
grup de cetăţeni informaţi care au diferite abilităţi şi cunoştinţe;
Ø munca într-un comitet consultativ permite educarea membrilor acestuia cu
privire la procesul guvernării, mai ales atunci când administraţia este deschisă şi
transparentă;
Ø unii oameni doresc să întărească idealurile democratice ale comunităţii,
doresc să dea un exemplu bun celorlalţi, sunt onoraţi să-şi ajute comunitatea şi sunt
convinşi că experienţa câştigată îi va ajuta în viitor.
Cetăţenii se pot implica şi în procesul de planificare al investiţiilor.
Programul de investiţii cuprinde diferite proiecte în legătură cu: starea drumurilor,
furnizarea agentului termic, reţeaua de apă, sistemul de salubritate, parcuri şi şcoli.
Proiectele de investiţii influenţează, de obicei, calitatea vieţii oamenilor, vin în
întâmpinarea nevoilor oamenilor de la aspecte legate de furnizarea hranei până la cele

97
de adăpost. Este pe deplin justificat, ca în planificarea investiţiilor viitoare precum şi
în procesul de extindere al unor servicii, colectivitatea să fie consultată.
Aceasta nu înseamnă că, dacă se manifestă o puternică cerere din partea
populaţiei pentru un proiect de interes particular, acesta ar trebui inclus în programul
de investiţii al comunităţii locale. Sunt multiple aspecte de natură tehnică, economică,
financiară şi juridică, ale planificării investiţiilor care necesită consultarea de experţi.
Cu toate acestea, cetăţenii pot să ajute la definirea nevoilor, stabilirea priorităţilor şi
să sprijine procesul schimbării. Dacă oamenii sunt excluşi din procesul consultării,
administraţia nu îşi va îndeplini responsabilităţile ca partener al cetăţenilor şi acest
lucru va avea efecte negative, care pot fi enumerate astfel:33
Ø scade încrederea în aparatul administrativ, acesta fiind element esenţial în
procesul democratic;
Ø intensifică obiecţiile acestora care se opun planului sau deciziei;
Ø crează probleme politice reprezentanţilor aleşi în autorităţile locale;
Ø contribuie la amplificarea rezistenţei, în cazul eventualelor tentative de
creştere a impozitelor şi taxelor, care ar putea fi utilizate în finanţarea unui
proiect/program.
Or, oamenii au dreptul să ştie dacă administraţia are de gând să folosească
banii contribuabililor sau să contracteze o datorie în numele comunităţii. Această
chestiune este importantă, mai ales dacă planul de investiţii programat va solicita
ajustarea impozitelor şi taxelor. Cât de devreme este posibil, în decursul acestui
proces, administraţia ar trebui să-i informeze pe cetăţeni, cu privire la intenţiile sale
şi, totodată, să le asculte opiniile.
Cetăţenii trebuie să se implice şi în dezvoltarea economică a comunităţii.
Dezvoltarea economică este „procesul prin care administraţia locală şi/sau
comunitatea, bazată de grupuri, administrează resursele existente şi intră într-un
angajament de parteneriat cu sectorul privat, în vederea creării de locuri de muncă şi
pentru a stimula activităţile economice într-o zonă economică bine definită”34. Prin
procesul dezvoltării economice, comunitatea locală îşi poate administra mai bine

33 Chetwynd, E.; Chetwynd, F. – op. cit.; p. 4


34 după Edward J. Blakelz – Planning Local Economic Development: Teory and Practice, Washington,
DC, 1996

98
resursele proprii şi poate spori nivelul de bunăstare al locuitorilor săi. În timp ce
dezvoltarea economică este un proces pe termen lung, pe termen scurt se pot
întreprinde acţiuni concertate de promovare a investitorilor locali, stimularea
parteneriatului public-privat pentru dezvoltarea afacerilor, crearea de noi pieţe de
desfacere.
Un punct forte al dezvoltării economice descentralizate, este acela că
oamenii sunt mai legaţi de viaţa comunităţii. Astfel, la nivel local se pot cuantifica
mult mai bine nevoile comunităţii, iar în virtutea sentimentului de identitate locală,
cetăţenii sunt direct interesaţi ca localitatea în care trăiesc să se dezvolte tot mai mult,
pentru că şi aceştia vor trăi mai bine. Implicarea cetăţenilor în planificarea strategică a
dezvoltării economice şi informarea lor permanentă despre evoluţia proiectelor şi
rezultatele obţinute, constituie premisa asigurării suportului cetăţenilor în acţiunile
comunităţii; în plus, cetăţenii au sentimentul că sunt direct interesaţi în dezvoltarea
comunităţii.
Implicarea cetăţenilor în procesul de planificare şi de realizare a strategiei
necesită mai mult decât o simplă participare a doar uneia dintre părţi, a
reprezentanţilor întregii comunităţi. Astfel, este necesar să se ţină cont de varietatea
de grupuri interesate în procesul de dezvoltare economică, dar şi de motivul pentru
care aceştia sunt interesaţi. Aceste grupuri pot include, de exemplu, comercianţi,
bancheri, investitori, operatori imobiliari, proprietari, reprezentanţi ai oficiului
forţelor de muncă, grupuri orientate spre protecţia mediului, precum şi reprezentanţi
ai comunităţii care vor suporta consecinţele impactului dezvoltării.
Un alt grup de interes important în dezvoltarea economică locală este cea
mai mare regiune economică din care face parte comunitatea. O parte a procesului de
comunicare pe problema dezvoltării economice din contextual actual al României,
este înţelegerea planurilor economice şi intenţiilor la nivel local. Aceasta ar trebui să
fie o parte a informării bazate pe nivelul de planificare economică a comunităţii. Ar fi
ideal, ca obiectivele economice de la nivel local să fie stabilite cu aportul comunităţii.
O comunitate poate să propună planificarea strategică a dezvoltării
economice, din raţiuni diverse, cum sunt următoarele:

99
Ø implementarea unui singur proiect, ca de exemplu, atragerea unor
investitori sau dezvoltarea turismului;
Ø rezolvarea unor probleme specifice, ca de exemplu, atragerea comunităţii
faţă de închiderea unor instalaţii importante sau a unor uzine;
Ø elaborarea unei strategii de dezvoltare pe termen lung a întregii
comunităţi.
Elementul cheie este acela ca administraţia locală să recunoască faptul că
dezvoltarea economică reprezintă o iniţiativă a comunităţii. Acest lucru este bine
realizat atunci când comunitatea este mobilizată, atât în realizarea, dar şi în
implementarea programului. Dezvoltarea economică solicită o participare activă a
tuturor grupurilor de interes, de la oameni de afaceri, la liderii comunităţii. Toţi
aceştia trebuie angajaţi pe deplin în procesul de elaborare al strategiei, dar şi în
implementarea acesteia.

Teste de autocontrol:

1. Efectele negative ale neconsult rii cet inlor sunt urm toarele:
a. [x] scade încrederea în aparatul administrative
b. [x]intensific obiec iile acestora care se opun planului sau deciziei
c. [ ] nu creeaz probleme politice reprezentan ilor locali ale i
d. [x] contribuie la amplificarea rezisten ei, în cazul eventualelor tentative de cre tere a
impozitelor i taxelor, care ar putea fi utilizate în finan area unui proiect/program.

100
US 10 CONTROLUL ADMINISTRATIV

Structura unităţii de studiu:

US 10.1. Necesitatea şi obiectivele controlului administrativ


US 10.2. Organizarea controlului administrativ
US 10.3. Forme şi metode de control
US 10.4. Efectele controlului administrativ
US 10.5. Aplicarea controlului de gestiune în administraţia public

Obiective specifice:

- s argumenteze necesitatea controlului administrativ într-o institu ie public ;


- s eviden ieze obiectivele controlului administrativ;
- s precizeze cerin ele privitoare la organizarea controlului administrativ;
- s reliefeze formele controlului administrativ;
- s descrie metodele de control administrativ;
- s prezinte efectele controlului administrativ.

Termeni cheie: decizia administrativ , control administrative, forme de control

Ritmul de lucru: unitatea de studiu se dezvoltă pe 5 subunităţi de studiu. Timpul de lucru


estimat este de 3 ore in medie.

Rezumat:
Unitatea de studiu 10 intitulat „Controlul administrativ” trateaz forma de control sub
aspectul necesit ii, obiectivelor, aplic rii, efectelor.

US 10.1. Necesitatea şi obiectivele controlului administrativ

Controlul este una din componentele activităţii de administrare sau conducere şi


este nelipsit, ca atare, în sistemele administrative din toate timpurile. Exercitarea
controlului se integrează în activitatea de administraţie şi semnifică mijlocul prin care se
analizează modul cum organele administrative îşi îndeplinesc sarcinile. Într-una dintre
accepţiunile sale controlul constă în “observarea, constatarea sau stabilirea situaţiei de

101
fapt, confruntarea acesteia cu obiectivele propuse, combaterea unor fenomene
nefavorabile şi sesizarea organelor competente”.35
În esenţa sa, controlul vizează îmbunătăţirea rezultatelor dintr-un anumit sector,
înlăturarea unor erori sau prevenirea lor. Pentru aceasta, el are nevoie de criterii şi de
etaloane de măsură, spre a putea compara realitatea cu ceea ce ar trebui să fie.
Necesitatea controlului este strâns legată de modul în care se derulează procesul
decizional. Astfel, prin control se verifică în mod nemijlocit, cum se îndeplinesc deciziile
administrative, se iniţiază noi demersuri şi se corectează eventualele disfuncţionalităţi.
Necesitatea controlului rezultă din însăşi natura lui, fiind o activitate conştientă
ce urmăreşte scopuri multiple, însă, pentru aceasta, ea urmează să satisfacă următoarele
condiţii:
1. să fie înfăptuită chiar de conducătorii instituţiilor sau comparti-mentelor
administrative, întrucât funcţia de control este inseparabilă de func-ţia de conducere.
Eficienţa controlului asigură eficienţa conducerii. În acest sens, funcţionarii de conducere
trebuie să efectueze un control permanent, deoarece nu implică întreruperea activităţii
celor controlaţi şi nici cheltuieli suplimentare;
2. controlul trebuie efectuat la locul realizării activităţii, spre a putea verifica
modul de lucru şi rezultatele concrete ale activităţii. Controlul din birou sau prin
consfătuiri nu poate ajunge la o informare precisă cu privi-re la starea de fapt, la
descoperirea deficienţelor în activitate sau a abaterilor de la dispoziţiile legale. Şi
controlul de la centru, prin rapoarte şi dări de seamă este insuficient, deoarece asemenea
mijloace de informare necesită chiar ele o confruntare cu realitatea;
3. funcţia de control trebuie să fie realizată de un personal temeinic pregătit
profesional, capabil să analizeze în mod judicios aspectele pozitive şi negative ale
activităţii verificate şi să propună soluţii privind îmbunătă-ţirea rezultatelor obţinute.
Controlul nu se rezumă, din acest motiv, la o singură inspecţie formală, ci implică o
contribuţie nemijlocită a organului de control la rezolvarea problemelor instituţiei
publice;
4. asigurarea regularităţii controlului şi a caracterului său sistematic. Dacă
verificarea se efectuează periodic, conducerea poate lua măsuri, înainte ca deficienţele să

35 Starosciak, J. – op. cit.; p.156

102
se amplifice, prevenind apariţia consecinţe-lor negative. Astfel, se pot preveni erorile,
prin îndrumări corecte, iar atunci când se constată metode de lucru utile, ele pot fi
popularizate la nivelul tuturor instituţiilor administrative;
5. asigurarea caracterului preventiv; organul care efectuează con-trolul nu se
poate limita, doar la simple constatări, fără a propune soluţii de îndreptare a situaţiei,
atunci când se descoperă deficienţe. Este de dorit ca funcţia de control să contribuie
practic la rezolvarea problemelor, deoarece misiunea sa se împleteşte cu acţiunea de
organizare a executării sarcinilor. Ca atare, organele de control trebuie să propună soluţii
concrete, în scopul remedierii deficienţelor constatate;
6. asigurarea caracterului principial, ca suport obiectiv al consta-tărilor şi
măsurilor adoptate; controlul trebuie să fie obiectiv, imparţial şi să nu denatureze situaţia
constatată. În acelaşi timp, controlul trebuie să fie complet, să semnaleze atât aspectele
negative, cât şi pe cele pozitive;
7. asigurarea integralităţii controlului; astfel el urmează să cuprin-dă toate
compartimentele de activitate, nu numai pe cele cu probleme, ci şi resorturile unde nu s-
au semnalat lipsuri. Chiar dacă atenţia trebuie focali-zată înspre compartimentele
ineficiente, aceasta nu înseamnă neglijarea celorlalte, care în lipsa unei verificări a
activităţilor pot comite erori;
8. controlul trebuie să aibă un caracter organizat. Înainte de începerea
controlului este necesară examinarea materialelor privind activitatea compartimentului
care urmează a fi verificată (procese verbale, rapoarte informative, sesizări, reclamaţii,
dări de seamă, statistici etc.), precum şi studierea actelor normative, inclusiv
instrucţiunile de aplicare a lor. Acest studiu are ca scop, documentarea asupra
problemelor specifice compartimentului, rezultatelor activităţii din trecut, deficienţelor
constatate şi măsurilor întreprinse de organul de control anterior.
Pe baza acestor documentări, se întocmeşte un plan operativ de control, pentru
fiecare instituţie în parte, în care sunt prevăzute: obiectivele cu caracter general şi
particular; perioada în care urmează a fi controlată; modalităţile de control şi durata
verificării.
Obiectivele controlului administrativ pot fi prezentate succint, astfel:

103
– descoperirea şi evidenţierea celor mai adecvate metode de lucru în
administraţia publică, pentru a fi generalizate;
– stabilirea cauzelor care frânează activitatea şi propunerea de mă-suri pentru
înlăturarea lor;
– verificarea modului în care este utilizat ansamblul mijloacelor juridice aflat la
dispoziţia instituţiilor publice pentru înfăptuirea funcţiilor organizatorice;
– verificarea îndeplinirii din punct de vedere cantitativ a sarcinilor din
administraţia publică, în raport cu volumul resurselor consumate;
– cunoaşterea comportamentului personalului administrativ, în vederea
aprecierii corecte a contribuţiei acestuia la optimizarea activităţii din administraţie.
În temeiul constatărilor controlului, conducerea poate proceda la o altă
organizare a activităţii, la promovarea elementelor valoroase şi la adoptarea de măsuri
adecvate faţă de cei care nu-şi îndeplinesc sarcinile de serviciu. Efectuarea controlului
constituie un prilej de a verifica dacă activitatea şi structura administraţiei sunt eficiente
şi pe măsura sarcinilor primite.

US 10.2. Organizarea controlului administrativ

Punctul de pornire, în problema organizării controlului, este rolul special al


acestora de a observa evoluţia situaţiei sau a stărilor de fapt, cu scopul adoptării de soluţii
necesare pentru îmbunătăţirea activităţii controlate. În plus, acţiunile de control şi
implicit cele de constatare, sunt indisolubil legate de funcţia de conducere. De aceea, la
organizarea controlului, trebuie să se ţină seama de următoarele cerinţe:
1) orice conducător al unei instituţii publice trebuie să-şi exercite atribuţiile de
control, atât în ceea ce priveşte activitatea funcţionarilor din subordinea sa, cât şi în
privinţa rezultatelor acţiunii organului administrativ, în ansamblu.
2) apropierea compartimentului organizatoric care îndeplineşte funcţia de
control, de personalul din conducere capabil să ia măsuri de reme-diere, în scopul
diminuării distanţei dintre constatarea făcută şi măsura luată.
3) operaţiunea de control şi întocmirea anterioară a rapoartelor de activitate să se
realizeze de funcţionarii publici independenţi care nu răspund direct de domeniul

104
controlat. Altfel, materialele prezentate de către aceştia nu oferă o garanţie de apreciere
obiectivă a activităţii din instituţia respec-tivă. În plus, ele ar putea să nu corespundă pe
deplin realităţii şi să fie excesiv de optimiste.
4) controlul nu este exonerat de orice răspundere. Controlorul trebuie să
răspundă personal, dacă nu constată la timp o situaţie care trebuie remediată şi dacă nu
efectuează o analiză completă şi obiectivă a împre-jurărilor de fapt. Însă, controlul nu
poartă răspunderea, în totalitate, pentru modul în care sunt aplicate soluţiile.
5) persoanele care efectuează controlul trebuie să aibă capacitate profesională
deosebită, competenţă şi calităţi personale. Ele trebuie să ocupe, sub raport organizatoric,
o poziţie care să le faciliteze misiunea şi să nu le-o îngreuneze. Această poziţie poate fi
stabilită ţinând cont de două criterii principale şi anume:
– primul criteriu priveşte răspunderea şi subordonarea controlorului faţă de
serviciul controlat. Acela care face controlul nu trebuie să poarte răspunderea pentru
starea de fapt existentă, pentru a păstra caracterul obiectiv al constatărilor sale;
– al doilea criteriu îl constituie modul în care calitatea activităţii con-trolorului
influenţează cariera lui personală; dacă salarizarea şi promovarea depind de
promptitudinea şi precizia informaţiilor acumulate sau de eficienţa activităţii sale de
control. Pentru a asigura obiectivitatea controlorului, cointeresarea sa materială trebuie să
depindă de eficienţa muncii sale.
6) la stabilirea volumului controlului, trebuie să se ţină seama de faptul că
amplificarea exigenţei, faţă de activitatea administraţiei, atrage în mod necesar, creşterea
calităţii şi a numărului organelor de control. Fără un număr suficient de organe de
control, nu se poate analiza întreaga activitate a administraţiei.
Totodată, din raţiuni de ordin economic, nu este de dorit un număr prea mare de
organe de control, care pe de o parte, ar consuma un volum ridicat de resurse ale
administraţiei, iar pe de altă parte ar frâna activitatea acesteia.
În fine, pentru evitarea unor aspecte negative, este necesară coordo-narea
acţiunilor de control, efectuând verificarea simultană a tutror compartimentelor instituţiei
publice şi realizându-se însemnate economii de timp şi de resurse. La raţionalizarea
activităţii de control, aduce o contribuţie importantă organizarea sistematică a acestuia,
favorizând munca în echipă, dar şi autocontrolul fiecărui funcţionar.

105
US 10.3. Forme şi metode de control

Din punct de vedere a naturii organului de control (criteriul organic), în


administraţia publică se disting două forme de control: control de stat şi control al
societăţii civile(obştesc).
a) Controlul de stat se efectuează de către organele legiuitoare, administrative
şi judecătoreşti. Acesta are următoarele forme:
1) Controlul realizat de către organele legislative, care are caracter extern şi
general; el se exercită asupra tuturor organelor administraţiei statului, întregii activităţi a
acestora, extinzându-se asupra legalităţii şi oportunităţii ansamblului actelor şi deciziilor
administrative;
2) Controlul realizat de către organele administrative, care din punct de vedere
al poziţiei juridice ocupate de organul de control, faţă de instituţia analizată, poate fi:
– control intern – efectuat de funcţionarii de conducere din interiorul instituţiei
verificate, care are caracter general sau de specialitate;
– controlul intern general se exercită asupra actelor şi faptelor (operaţiunilor)
administrative efectuate de subordonaţi, analizându-se oportunitatea deciziilor luate de
către aceştia;
– controlul intern specializat, care ia forma controlului financiar intern,
controlul ierarhic operativ curent şi a controlului preventiv.
Controlul administrativ se diferenţiază de cel de gestiune, prin obiective, surse
de informare, tehnici şi instrumente folosite, după cum se observă din Figura nr. 4:

Controlul de Controlul administrativ


gestiune
Obiectivul controlului Analiza Verificarea regularităţii
performanţelor unei actelor administrative
organizaţii
Surse de informare Interne Interne
De obicei repetitive De obicei specifice

106
Tehnici şi instrumente Contabilitate analitică Monografii
utilizate Tabele de bord

Figura nr.4 Diferenţieri între controlul administrativ şi controlul de gestiune

3) Controlul judecătoresc constă în verificarea legalităţii actelor emise de


organele administrative, dar nu şi a oportunităţii lor. Verificarea se efectuează asupra
actelor emise de organele administraţiei, în urma sesizării persoanelor fizice sau juridice,
care se consideră nedreptăţite sau vătămate de acţiunile autorităţilor publice.
b) Controlul exercitat de societatea civilă( obştesc) este realizat, atât de
organele şi organizaţiile obşteşti, precum şi de cetăţeni. Controlul obştesc faţă de
instituţiile adminis-traţiei, are caracter democratic şi eficient. Astfel, prin semnalarea
promptă a deficienţelor din instituţiile administrative, el contribuie la întărirea legalităţii
şi îmbunătăţirea generală a activităţii administraţiei. Controlul obştesc asupra activităţii
aparatului administrativ face ca funcţionarii să păstreze legături strânse cu societatea şi cu
cetăţenii pe care îi servesc.
Diversificarea activităţilor în administraţia publică a determinat o varietate de
metode de control, care pot fi clasificate astfel:
1) După momentul soluţionării unei probleme în administraţie şi metodele
utilizate pentru analiza caracterului său raţional şi eficient, controlul poate fi: prealabil,
concomitent şi posterior.
În cadrul controlului prealabil, decizia administrativă nu poate fi adoptată, decât
dacă verificarea atestă că sunt îndeplinite condiţiile legale. Această formă de control are
un caracter preventiv şi prezintă avantajul că, evită comiterea unor neregularităţi.
Dezavantajul său constă în îngreunarea procedurii administrative.
Controlul concomitent se practică în acelaşi timp cu derularea activi-tăţii în
administraţie, dar el este dificil de realizat şi se întâlneşte mai rar.
Controlul posterior constituie metoda utilizată, în mod obişnuit, în administraţie.
El lasă posibilitatea realizării iniţiativei şi activităţii în seama organelor administrative şi
stimulează răspunderea acestora pentru acţiunile efectuate. Riscul controlului posterior
rezidă în faptul că, uneori, poate interveni cu întârziere.

107
2) După cum se anunţă sau nu data efectuării controlului (prin diverse metode),
acesta poate fi prevăzut (anunţat) şi inopinat (neanunţat).
Controlul prevăzut (anunţat) urmăreşte, atât descoperirea erorilor în activitatea
dintr-o instituţie publică, cât mai ales, analiza profundă a activităţii realizate. Această
metodă corespunde cerinţelor unui control de tehnică administrativă.
Controlul inopinat are drept scop surprinderea şi evidenţierea deficienţelor
organului verificat şi a neregulilor existente în activitatea acestuia. El reprezintă un
avertisment pentru funcţionari, în sensul că oricând pot fi controlaţi, astfel încât să nu
săvârşească abateri în activitatea lor. Necesitatea unor asemenea acţiuni inopinate poate
să apară în unele domenii din administraţie, atunci când un fenomen oarecare trebuie
urmărit după modul cum se manifestă zilnic; de exemplu, verificarea modului în care sunt
primiţi cetăţenii în instituţiile publice şi le sunt rezolvate problemele.
O asemenea metodă nu se recomandă, atunci când se urmăreşte o analiză în
profunzime a activităţilor administrative. Pentru ca verificarea să fie eficientă, este mai
raţional ca şi funcţionarii, ale căror acţiuni urmează a fi controlate, să fie informaţi despre
aspectele supuse examinării; astfel, ei pot să reflecteze asupra problemelor analizate şi să
conlucreze la efectuarea verificării, pregătind materiale şi documente necesare sau
formulând propuneri privind îmbunătăţirea activităţii.
Chiar dacă sunt preveniţi asupra controlului, funcţionarii pot încerca să înlăture
deficienţele existente, dar problemele pe care le rezolvă administraţia sunt atât de
complexe, încât anunţarea controlului nu permite, de obicei, schimbarea situaţiei de fapt.
3) După metodele utilizate şi care pot fi axate, pe cazuri, fie individuale, fie
generale, se mai pot distinge: un control pe eşantioane şi unul exhaustiv. În controlul pe
eşantion se examinează cazuri individuale care se generalizează, pe când în cel exhaustiv
se studiază toate elementele domeniului analizat.
Când controlul îşi concentrează atenţia asupra unui singur comparti-ment, se
crează condiţii pentru o analiză aprofundată şi rapidă. Dar în acest caz, apare riscul unei
imagini limitate asupra instituţiei controlate şi nu se poate analiza multilateral problema
studiată. De aceea, numai în cazul unei abordări ample şi complexe a problemelor de
specialitate, conducerea insti-tuţiei publice poate lua o decizie corectă.

108
4) O altă clasificare, din punctul de vedere al metodelor folosite, diferenţiază:
efectuarea controlului la faţa locului, de cel pe acte, sau pe dosar.
Controlul la faţa locului prezintă avantajul de a lua contact nemijlocit cu
funcţionarii a căror activitate se analizează. Prin această metodă, controlorul colectează
diferite detalii, fără să obţină o vedere de ansamblu şi să poată compara diferitele detalii,
ca în cazul examenului pe dosar.
La controlul pe acte, se solicită instituţiei verificate să înainteze documentele care
permit să se aprecieze conformitatea activităţii cu baza de referinţă a analizei. Această
metodă este lentă, antrenând un schimb de corespondenţă, cereri complementare,
precizări etc. Lipsa unor contacte directe poate determina o verificare şi o apreciere
inexacte.
5) controlul se mai poate realiza: în mod unilateral sau în contradictoriu.
Controlul unilateral se realizează fără participarea funcţionarului a cărui
acrivitate este analizată. Este o metodă autoritară, cu efect de intimi-dare, în care nu se
cer explicaţii şi nici funcţionarul controlat nu-şi formu-lează apărarea.
Controlul contradictoriu înseamnă confruntarea opiniilor şi se realizează cu
participarea funcţionarului a cărui activitate este analizată. În această metodă
democratică, se favorizează eficienţa controlului, evitânduse erorile de interpretare şi
deducţiile eronate. Riscul constă în aceea că se oferă prilejul unor funcţionari abili să-l
deruteze pe controlor. Dar acest risc este minor faţă de avantajele prezentate.
6) controlul mai poate fi efectuat : în mod liber sau dirijat după normele
procedurale. În organizarea controlului există o anumită doză de libertate, pe care
controlorul o are, în reunirea elementelor ce-i permit să-şi formuleze poziţia.
Metoda controlului liber permite o investigare mai suplă şi face posibilă
descoperirea unor aspecte pe care controlul dirijat nu ar putea să le pună în evidenţă.
Metoda controlului dirijat respectă procedura în materie şi oferă mai multe garanţii de
reuşită activităţii realizate.
7) Alte metode de control mai sunt:
_ controlul individual, exercitat de un singur controlor, respectiv controlul
colegial, efectuat în echipă;

109
_ controlul de materialitate, care priveşte verificare elementelor concrete,
pentru care aprecierea se reduce doar la prezenţa sau absenţa factorilor măsurabili;
_ controlul de regularitate, care asigură confruntarea elementului supus
verificării cu o normă sau cu o regulă juridică; el se referă, în general, la actele juridice şi
la operaţiuni financiare;
_ control de rentabilitate, care depinde de metodele contabile utili-zate şi are
un caracter sintetic, atunci când vizează bunuri şi activităţi al căror cost trebuie evaluat.
El face o apreciere a costurilor resurselor utilizate pentru a îndeplini misiunea stabilită;
_ controlul de eficienţă, implică probleme de apreciere a activităţilor şi
rezultatelor care pot fi comparate între ele; el include o anumită dificultate, deoarece
rezultatul, obţinut prin diferite procedee, nu se poate evalua întotdeauna în cifre (ca la
controlul de rentabilitate).

US 10.4. Efectele controlului administrativ

Exercitarea controlului administrativ produce efecte primare şi efecte derivate.


Efectul direct al controlului administrativ constă în stabilirea unei aprecieri de
conformitate. Astfel, dacă în aprecierea pe care o face organul de control, rezultă
concordanţa dintre activitatea administraţiei cu ceea ce se aştepta de la ea, înseamnă că
aceasta funcţionează normal.
Punerea în evidenţă a neconcordanţelor produce efecte derivate, al căror scop
este restabilirea conformităţii, între ceea ce trebuia să facă admi-nistraţia şi ceea ce a
realizat. Dintre efectele derivate, menţionăm:
º transmiterea constatărilor organului competent, în scopul de a lua măsuri
pentru remedierea deficienţelor semnalate;
º publicarea constatărilor, având ca scop informarea opiniei publice; în acest
mod, funcţionarii pot să se conformeze cu normele de referinţă, pentru a-şi desfăşura
activitatea mai eficient. În mod practic, concluziile controlului sunt dezbătute în instituţia
administrativă supusă verificării, formulându-se, dacă este cazul, obiecţiuni şi
propunându-se măsuri pentru îmbunătăţirea activităţii;

110
º autocontrolul constă în acţiunile întreprinse de către organul de control, pentru
a restabili conformitatea şi pentru a remedia deficienţele, prin propriile sale decizii.
Întrucât controlul urmăreşte respectarea normelor juridice, rezultatul său constă
în conformarea Administraţiei cu această stare şi cu aplicarea legii de către toţi
funcţionarii publici.
Controlul se derulează într-o succesiune logică de operaţiuni, fiind urmat de
acţiunea de evaluare care finalizează întrgul demers al verificării. Aceasta din urmă se
soldează, fie cu analiza impactului activităţii de control asupra administraţiei fie cu
aprecieri, reflecţii sau dezbateri cu caracter public, după cum se arată în Figura nr.5.

FAZA DE CONTROL FAZA DE EVALUARE


Ce este? Analiza conformităţii Analiza impactului
Asupra a ce se Activităţi Efectele unei acţiuni
efectuează? Persoane
Cu ce criteriu? Norme stabilite Apreciere subiectivă sau politică
Cu ce Sancţiuni Reflecţie
consecinţe? Corectare Dezbatere
Figura nr.5 Raportul dintre control şi evaluare

În vederea realizării acestui scop, se ţine cont de următoarele raţiuni:


1) raţiuni de eficienţă. Activitatea de control urmăreşte ca administraţia publică
să funcţioneze în mod raţional şi eficient, ca un ansamblu unitar. Atrăgându-i atenţia
asupra abaterilor constatate de la normele stabilite şi propunând soluţii pentru remedierea
deficienţelor constatate, controlul contribuie la funcţionarea în condiţii optime a
administraţiei.
2) raţiuni de legalitate. Prin acestea se urmăreşte respectarea legilor de către
instituţiile publice; în acest mod, administraţia publică devine mai eficientă, deoarece
lucrează în interesul general.
3) raţiuni de legitimitate. O importantă funcţie a controlului este aceea că
verifică în ce măsură administraţia transpune în practică concepţia politico-juridică a
statului, pentru a acţiona în cadrul legitimităţii.

111
Controlul are un efect dinamic şi devine un factor de progres, urmărind
optimizarea activităţilor administrative. Acţiunea administraţiei apare pe primul plan, iar
aceea a controlului, pe un plan secundar.
În anumite condiţii, exercitarea controlului poate frâna activitatea administraţiei
şi spori costurile sale; aceasta denotă că activitatea de control a fost concepută în mod
eronat şi trebuie reorganizată pentru a nu prejudicia acţiunile instituţiilor publice.

US 10.5. Aplicarea controlului de gestiune în administraţia public

În cadrul modernizării metodelor de gestiune publică, controlul de gestiune


este prezentat ca instrumentul cel mai bun de conducere prin gestionarea propriilor
programe de acţiune şi a propriului buget. Potrivit expresiei lui Octave Gelinier36,
controlul de gestiune reprezintă „sistemul senzorial”care avertizează gestionarii (n.n-
funcţionarii publici) asupra diferenţelor ecartului dintre nivelul de realizare al
obiectivelor pe de o parte şi consumul de mijloace aferente acestora, pe de altă parte.
Administraţiile n-au fost prea receptive la ideea aplicării unui sistem
informatic, adesea asimilat cu controlul de gestiune însuşi, a cărui implementare
necesită în primul rând, o schimbare de comportament din partea acestora. Într-o
schemă clasică, sistemul informatic cuprinde patru etape: studiul, decizia, acţiunea şi
controlul (după cum se observă în Figura nr. 6

DECIZIA
ACTIUNE
STUDIUL

CONTROLUL

Figura nr. 6

36 Hussenot, Philippe – La gestion publique par objectifs. Des ambitions à la pratique; Les editions
d’organisation; Paris; 1983; p. 38

112
Conform acestei reprezentări grafice, controlul este implicat în verificarea
faptică a rezultatelor acţiunilor administrative şi a conformării acestora cu obiectivele
iniţiale. Această verificare presupune punerea în practică a unui sistem informaţional
care să sprijine organele în drept în pregătirea de noi decizii administrative. În fapt,
controlul devine „sistemul nervos care irigă în mod continuu procesul de gestiune cu
fluxurile informaţionale necesare”37.
Experienţa aplicării controlului de gestiune datează din anii 70 şi s-a bazat
pe construirea de sisteme informatice vaste, cu largul concurs al informaticii. Astfel,
constituirea în anul 1970 a unei celule de analiză de gestiune la Direcţia Spitalelor în
Franţa, s-a materializat în crearea unei baze de date informatizate care prelucrează o
cantitate enormă de informaţii privind costul şi activitatea spitalelor. În aceeaşi
perioadă, Direcţia Generală a Poştelor a introdus în cadrul serviciilor sale externe, pe
cel al controlului de gestiune, prezentat în Figura nr.7. Schema sistemului constitutiv
al controlului de gestiune relevă importanţa sistemului informatic de gestiune,
considerat drept susţinător al unui ansamblu arhitectural cuprinzând două elemente
aflate într-o relaţie reciprocă: sistemul obiectivelor şi sistemul responsabilităţilor.

37 Hussenot, Philippe – op. cit.; p.38

113
Pregătirea bugetului
Analiza rezultatelor

SISTEMUL SISTEMUL RESPON-


OBIECTIVELOR SABILITĂŢILOR
Tablou de
bord

Coerenţa între
Pregătirea,
prezentarea
corectarea şi măsurarea
SISTEMUL INFORMATIC informaţiilor şi nivelul
obiectivelor
DE GESTIUNE responsabilitaţilor

INFORMAŢII STATISTICA
CONTABILE ACTIVITĂŢILOR
- contabilitate
INFORMAŢII PRIVIND
bugetară - statistici anuale
CALITATEA SERVICIILOR
- contabilitate - măsurarea
- întârzieri
analitică activităţii pe
- contabilitate de
- restanţe secţiuni
gestiune - primirea publicului

INFORMAŢII ECONOMICE
PRIVIND MEDIUL

Figura nr. 7 Sistemul constituitiv al controlului de


gestiune la Direcţia Generală a Poştelor în Franţa

În acelaşi context, se poate preciza faptul că, şi Ministerul Agriculturii s-a


orientat începând cu anul 1972 către realizarea unui sistem informatic automat, destinat
să integreze diversele date de bază (contabile, financiare, administrative, tehnice,
statistice, economice) cu privire la gestiunea propriilor direcţii departamentale.
Pentru Jacques Ratier un asemenea dispozitiv de informare este indispensabil
activităţii de administraţie publică pentru „a corecta traiectoria” şi „a realimenta procesul
de decizie conform efectului de retroactivitate”38. În acest scop sunt necesare trei
elemente:

38 Hussenot, P. – op. cit.; p. 42

114
1. contabilitatea analitică, care permite cunoaşterea costului produselor pe centre
de gestiune şi măsurarea randamentului;
2. un sistem statistic util eşalonului administraţiei publice centrale în munca de
concepţie;
3. proceduri participative din partea funcţionarilor publici, aflaţi în postura de
gestionari, în vederea atingerii rezultatelor dorite.
Acordarea de instrumente concrete de gestiune responsabililor de drept,
reprezintă cadrul principal al modernizării administraţiei publice. Procedurile de fixare a
obiectivelor, prezenţa bugetelor de gestiune, a tablourilor de bord şi contabilităţii de
gestiune sunt mijloace privilegiate de acţiune în scopul modernizării activităţii
administrative.
Efortul de evidenţiere a specificităţii controlului de gestiune în administraţia
publică constată, în general, două aspecte negative şi anume:
1. absenţa instrumentelor obiective de măsurare a performanţelor;
2. dificultatea de a structura activitatea organizaţiilor publice pe centre de
responsabilitate.
În legătură cu primul aspect, se poate invoca faptul că rezultatele activităţii
entităţilor publice nu se măsoară întotdeauna valoric, în termeni monetari. Organizaţiile
publice au scop non-lucrativ şi, prin urmare, profitul nu reprezintă un indicator sintetic de
apreciere a performanţelor. Activitatea sectorului public este profund influenţată de
atitudinea guvernului în privinţa elaborării politicii de preţuri şi tarife, stabilirii volumului
subvenţiilor şi sumelor alocate pentru depăşirea situaţiilor dificile.
În acest mod, întreprinderile publice vor reacţiona într-o manieră cu totul diferită
faţă de întreprinderile private care, în situaţii de criză, vor aplica măsuri radicale de
reducere a costurilor prin concedieri masive.
În cazul administraţiei publice, absenţa criteriilor cantitative, sintetice de
măsurare a rezultatelor exercită consecinţe multiple asupra controlului de gestiune şi
anume:
’ incertitudinea în privinţa aprecierii eficienţei comparative a proiectelor
derulate într-o instituţie publică;

115
’ dificultatea de a aplica analiza cost-avantaje şi de a face un clasament pe
subdiviziuni al instituţiilor de administraţie publică;
’ imposibilitatea de a cunoaşte cu certitudine gradul de îndeplinire al
obiectivelor principale ale unei organizaţii publice.
În legătură cu al doilea aspect, este de remarcat că entităţile administrative
publice nu agrează deloc structurarea pe centre de responsabilitate, în forma cerută de
controlul de gestiune. Astfel, controlul de gestiune se loveşte în administraţiile publice de
trei obstacole:39
● principiul omogenităţii
● sistemul juridic de delegare
● sistemul de sancţiune
Principiul omogenităţii vizează asigurarea coeziunii în interiorul aparatului
administrativ, dar este dificil de respectat în practică. Unul din mijloacele de asigurare a
acestei coeziuni este modelul ierarhic fondat pe o construcţie piramidală a sarcinilor şi
atribuţiilor şi pe un sistem de reguli generale impersonale. Şeful ierarhic superior se
mulţumeşte doar să verifice modalitatea de supunere şi de subordonare a funcţionarilor
faţă de aceste reguli. Supunerea funcţionarilor înseamnă acceptarea unui raport ierarhic
formal care conservă unitatea administraţiei. Această manieră de lucru este specifică
ministerelor, în care omogenitatea suficientă poate asigura autoritatea miniştrilor, în
calitate de titulari de departamente. Astfel, subdiviziunea muncii pe paliere sau eşaloane
succesive, de la direcţii la birouri, pe unităţi din ce în ce mai specializate, asigură
ministrului conducerea şi gestiunea propriului minister şi totodată asumarea răspunderii
pentru activitatea departamentului respectiv.
Sistemul juridic de delegare administrativă cuprinde două forme posibile de
delegare: delegarea de semnătură şi delegarea de putere. Prima este o măsură de ordin
intern, nu modifică cu nimic repartiţia competenţelor de care dispune delegatul şi are un
caracter personal.
La rândul său, delegarea de putere este impersonală şi reprezintă voinţa de
desconcentrare a competenţelor administrative. Însă, măsurile pentru care puterea de
decizie este transferată în seama altor persoane, trebuie definite precis în textul delegării.

39 Hussenot, P. – op. cit.; p. 45

116
Aceste măsuri constituie obiectivul unor instrucţiuni ierarhice care vor face conţinutul
transferului de competenţe.
Practica demonstrează că autorităţile centrale nu recurg des la sistemul juridic al
delegării; dimpotrivă, ambiţia lor este de a concentra tot mai multă putere şi, numai dacă
riscă să fie sufocate de volumul atribuţiilor, acceptă să transfere o parte din ele în seama
administraţiilor locale.
Sistemul de sancţiuni este dificil de aplicat în controlul de gestiune, deoarece
activitatea funcţionarilor publici este reglementată de un statut special care îi protejează.
Regulile de avansare şi salarizare sunt fixate de către statut, iar funcţionarii care comit
abateri sunt deferiţi unei jurisdicţii administrative, fiind traşi la răspundere pentru faptele
lor.

Teste de autocontrol:
1. Organizarea controlului trebuie s in seama de urm toarele cerin e:
a. [ ]controlul este exonerat de orice r spundere
b. [x] orice conduc tor al unei institu ii publice trebuie s - i execute atribu iile de control
c. [x] persoanele care efectueaz controlul trebuie s aib capacitatea profesional deosebit ,
competen i calit i personale

2. Dup momentul solu ion rii, controlul administrativ poate fi:


a. control inopinat
b. [x] control prealabil
c. [x] control posterior
d. [x] control anterior

3. Controlul de gestiune se love te în administra ia public de urm toarele obstacole:


a. [x] principiul omogenit ii
b. [x] sistemul juridic de delegare
c. [x] sistemul de sanc iune

4. Exercitarea controlului administrativ produce urm toarele tipuri de efecte:


a. [x] efecte primare
b. [x] efecte directe
c. [x] efecte derivate

5. Controlul unilateral presupune:


a. [x] realizarea f r participarea func ionarului a c rui activitate este analizat
b. [x] este o metod autoritar
c. [x] are efect de intimidare
d. [ ]func ionarul controlat î i formuleaz ap rarea în scris

117
6. Efectele derivate ale controlului administrativ presupun:
a. [x] transmiterea constat rilor organului competent, în scopul de a lua m suri de remediere a
deficien elor semnalate
b. [ ]stabilirea unei aprecieri de conformitate
c. [x] publicarea constat rilor
d. [x] autocontrolul

118
BIBLIOGRAFIE

1. ALEXANDRU, I - Administra ie public - Teorii. Realit i. Perspective; editura


Lumina Lex; Bucure ti, 1999
2. AMIEL, M - Management de l’Administration 2éme édition; Paris; 1997
3. BERKLEY,G - The Craft of Public Administration; Fourth Edition;
Massachusetts; 1984
4. BERTONI, P - Les politiques fiscales sous la cinquième Rebublique;
Editions L’Harmattani; Paris; 1995
5. BUCHANAN, J. - Calculul consensului. Fundamente logice ale democra iei
TULLOCK, G. constitu ionale; ed. EXPERT; Bucure ti; 1995
6. BUCHANAN, J. - The Public Finances; Richard D. Irvin
FLOWERS, M.
7. CHALDIVAN,P - Droit administratif. Manuel practique; Paris; 1995
HOUTEER, C
8. CHAMBON, F - La déontologie administrative; Librairie générale de droit
GASPON, O en jurisprudence (L.G.D.J.); Paris; 1996
9. CHAPUS, R - Droit administratif générale; Tome 2; 6 éme édition; Paris;
1992
10. CHEVALIER, J - Introduction à la science administrative; Mémentos Dalloz;
LOSCHAK, D Paris; 1974
11. CHEVALIER, J - La comunication administration-administres; Presses
Universitaires de France; Paris; 1989
12. CHEVALIER, J - Science administrative; Presses Universitaires de France;
Paris; 1986
13. COX, R - Public Administration in Theory and Practice; 1994
BUCK, S
MORGAN, B
14. CRESPY, A - La péréquation financière entre les collectivités locales et
MOREAU, J-R l’aménagement du territoire; Direction de la
formation; Paris; 1996
15. CROZET, J -Analyse économique de l’État; Editeur Armand Colin;
Paris; 1991
16. CURRIE, D - Constitu ia SUA - comentarii; editura Nord-Est Ia i, 1992
17. DEBBASCH, CH - Institutions et droit administratif. L’action et le contrôle de
l’administration; Presses Universitaires de France;
Paris; 1983
18. DEBBASCH, CH - Science administrative. Administration Publique; Précis
Dalloz; Paris; 1976
19. FILIP,Gh; ONOFREI,M - Elemente de tiin a administra iei; editura Junimea ;Ia i;
2004
20. FILIP,Gh; ONOFREI,M - Sisteme administrative comparate ; editura Sedcom
Libris ; Ia i ; 2001

119
21. FISCHER, L - Constitutional Conflicts between Congress and the
President, Princeton University Press, New-Jersey,
1985
22. GAUDEMET, P-M - Boudget et Trésor. Économie et politique financière;
Editions Cujas; Paris; 1973
23. GALBRAITH, J-K - Societatea perfect . La ordinea zilei: binele comun;
EUROSONG & BOOK; 1997
24. GALBRAITH, J-K - tiin a economic i interesul public; Editura politic ;
Bucure ti; 1982
25. GICQUEL, J - Droit constitutionel et institutions politiques; 2 éme édition
Montchrestien; Paris; 1991
26. GHEORGHE, GH - Separa ia puterilor în stat, editura tiin ific , Bucure ti, 1994
27. GREFFE, X - Économie des politiques publiques; Librairie Dalloz; Paris;
1994
28. GRJEBINE, A - La politique économie ou la maîtrise des contraintes;
Editions du Seuil; Paris; 1991
29. GUY PETERS, B - The Politics of Bureacracy; 1989

30. HASSING, R - Problemele republicanismului democratic, Cluj, 1994


HASSING, A
31. IANCU, A - Tratat de economie. tiin a economic i interferen ele ei;
volumul I; Editura Economic ; Bucure ti; 1993
32. IORGOVAN, A. - Drept administrativ; Editura “Actami”; Bucure ti; 1994
33. JANDA, K - The challenge of Democracy in America, Boston,
BERRY, Y.M Houghton Mifflin Company, 1990
GOLDMAN, Y
34. KING, A The New American Political System, American Enterprise
Institute Press, 1990
35. LANE, F - Current Issues in Public Administration; St. Martin’s
Press; New-York; 1982
36. LESSMAN, S - Budgetary Politics and Election. An investigation of public
expenditures in West Germany; European University
Institute; 1987
37 LINOTTE, D - Services publique et droit publique économique; Tome II;
MESTRE, A Librairie de la Cour de Cassation; Paris; 1992
ROMI, R
38. LOMBARD, M - Droit administratif; Paris; Dalloz; 1997
39. LOWI, T.J - American Government: Freedom and Power-Madison
GINSBERG, B James, "The federalist papers" no 10, New-York,
London, 1992
40. LYNCH, TH - Public Budgeting in America, 3rd edition, Prentice Hall,
New Jersey, 1990
41. LYNN, N - Public Administration – The State of the Discipline;
WILDAVSKY, A Chatam House Publishers, Inc; New-Jersey; 1990

120
42. MIHU , L - Despre pluralism în America, editura Enciclopedic ,
Bucure ti, 1997

43. NEGULESCU, P - Tratat de drept administrativ; vol I; Bucure ti; 1935

44. NOORDERHAVEN, H - Private competence and public responsability; Groningen:


Rijksuniversitcit; 1990
45. ONOFREI,M - Administra ie public .Fundamente tiin ifice i bune practici;
Editura Universit ii “Al.I.Cuza”;Ia i; 2007
46. OROVEANU, M - tiin a administra iei; Editura Cerma; Timi oara; 1996
47. ORSONI, G - L’administration de l’économie; L.G.D.J.; Paris; 1995
48. PACTET, P Institutions politiques. Droit constitutionnel; 13e édition;
Masson Paris-Millan-Barcelona; 1994
49. PARINI, Ph - Institutions et droit administratif; Librairie Armand Colin;
Paris; 1989
50. PERROUX, Fr - Pouvoir et économie; édition DUNOD; Paris; 1973
51. PICARD, J-F - Finances publiques; 2 éme édition; Paris; 1997
52. PONDAVEN, C - Economie des Administrations Publiques; Edition Cujas;
Paris; 1995
53. PRELOT, M - Institutions politiques et droit constitutionnel; 11e édition;
BOULOIS, J Dalloz; Paris, 1990
54. RABIN, J - Handbook of Public Administration, Second Edition; 1998
55. RIVERO, J - Droit administratif; 3 éme édition; Librairie Dalloz; Paris;
1990
56. SAVIGNAC, J-C - Functions publiques et fonctionnaires; Paris; 1997
SALON, S
57. SEMPÉ, H - Precis de Finances Publiques; vol I; Éditions
Montchrestien; Paris; 1970
58. SHAFRITZ, J - Defining Public Administration; Westview Press; 2000
59. STAROSCIAK, J - Elemente de tiin a administra iei; Editura Politic ;
Bucure ti; 1976
60. TOCQUEVILLE, A - Despre democra ie în America, vol.I, editura Humanitas,
Bucure ti, 1995

61. TROSA, S - Moderniser l’Administration. Les éditions d’organisation;


Paris; 1995
62. TROTABAS, L - Droit public; L.G.D.J.; Paris; 1992
63. WEBER, M - La vocation d’homme politiques; Paris; 1959
64. WHITE, L-D - Introduction to the Study of Public Administration; edi ia a
IV a; New-York; 1995

65. WOLFGANG, G - Ghid al politicii comunale, editura InterGraf Re i a, 1999

121
66. *** - Gh. Filip, M. Onofrei – Descentralizarea. Obiective i
implica ii, în revista “Economie i administra ie local ”,
nr.1/1999
67. *** - “Bureaucrats and Politicians in Policy Making: Yhe
Case of Japan” – M.4Muramatsu; Science Review; vol.
78/1984
68. *** - Legea Fundamental pentru Republica Federal
Germania, editura ALL, Bucure ti, 1998
69. *** - Observatoire info. Note de conjucture de l’observatoire de
la FPT sur le personnel des collectivités trritoriales no
5,6,7/1996
70. *** - Revue Politiques et Management publique volume 7; no
3/1989
71. *** - Revista român de drept nr. 4/1967, editat de P.
Negulescu i M. Oroveanu
72. *** - Revista “Economie i Administra ie local ”, 1998
73. *** - Revue francaise d’Administration Publique; Institut
International d’Administration Publique, colec ia 1998
74. *** - Traité sur l’Union Européene; Office des publications
officiels des Communantés Européennes; Bruxelles
– Luxembourg; 1992

122