LAS RELACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL Y EL ESTADO EN MATERIA

DE EDUCACIÓN

Temas de debate y perspectivas de acción

∗
Dr. Jorge Rivera Pizarro

1. Nuevos escenarios: ¿nuevos paradigmas?

El tema central de este evento, la articulación entre el Estado y la

sociedad civil, busca una agenda que permita a los agentes sociales
que intervienen en la gestión de la política pública, fortalecer sus
respectivos roles en ese proceso y hacer de su relación un espacio de
construcción democrática, en momentos en los que la democracia y
sus instituciones se encuentran atravesando etapas complejas y
críticas en la Región. En ese contexto, los esfuerzos para que los
actores sean mejores interlocutores y adopten o elaboren
instrumentos para crear los canales indispensables entre política y
ciudadanía, son bienvenidos. Lo que va a requerir una buena dosis de
inventiva y creatividad.

Nunca ha sido un problema cómo obtener pensamientos nuevos e innovadores por

nuestra mente; lo ha sido, más bien, cómo lograr que los pensamientos viejos salgan de
ella. Esta atinada observación de Dee Hock (WALDROP, 1996) bien podría explicar las
dificultades que experimentan los sistemas educativos para transformarse en la medida
en que lo demandan los cambiantes tiempos que vivimos. Tal vez sea cierto aquello de
que cuando ya habíamos aprendido las respuestas, nos cambiaron las preguntas.

Lechner (LECHNER 2002, GÜENDEL 2006) ha señalado que los mapas

disponibles para entender la realidad social actual, también la
centroamericana, son obsoletos, ya no sirven. Acontecimientos
sociales y políticos recientes en la región latinoamericana nos llevan a
pensar que, efectivamente, hay cursos nuevos de acción que no
encajan en las formas de pensamiento que teníamos habitualmente.
Se requieren encontrar o diseñar nuevos mapas que guíen
adecuadamente esta época de cambios permanentes. Los
desencuentros actuales entre los actores gubernamentales y no
gubernamentales de la política pública podrían originarse en la
perplejidad que nos producen las nuevas situaciones.

El telón de fondo para el debate sobre temas como los que convocan a esta reunión, son
los cambios de escenario que preludian, en el pensamiento de algunos filósofos de la
política, verdaderos cambios de paradigma en distintos ámbitos que afectan al
pensamiento y la conducta social. De ellos se pueden reconocer varios signos en
diversos textos y documentos (QUESADA, 2001; BUSTELO, 1999; GARRETÓN
2001; FUKUYAMA 2004), de los que voy a presentar algunos que afectan de manera


Consultor de UNESCO. Doctor en Ciencias de la Educación. Funcionario de UNICEF entre 1991-2005,
fue Representante de la organización en Costa Rica, Argentina y Ecuador.

1
más directa a las reflexiones y consideraciones de este evento, es decir los relacionados
con los temas de la toma de decisiones y sus actores

Los tipos societales que tenemos ya no pueden ser definidos sobre la base de la
polaridad que caracterizó a la América Latina, en la mayor parte del siglo pasado.
Garretón (GARRETÓN, 2001), nos alerta sobre el fenómeno de la convivencia
simultánea de la sociedad industrial del Estado nacional y la sociedad post-industrial
globalizada, en la que las esferas cultural, social, económica y política, se superponen
sin dependencia interna, como ocurría anteriormente. En la sociedad industrial se podía
encontrar un tipo de estructura de clases, de organización familiar, de ética y un tipo de
sistema político. La sociedad post-industrial globalizada carece de esos elementos y
para existir, se injerta en las sociedades industriales, incluso en las nuestras,
contradictorias y ambiguas, porque no puede constituirse con autonomía en un nuevo
tipo societal, no podría existir sino inserta en el que existe.

Una de las consecuencias de ello es que estamos viviendo la desarticulación de la

relación entre Estado, representación y sociedad civil. Los informes de gobernabilidad
del PNUD en la región muestran la poca confiabilidad que la población tiene en los
partidos políticos, desacreditados y venidos a menos por su incapacidad para garantizar
condiciones mínimas de vida a la mayoría de la población, descrédito que se extiende a
las instituciones democráticas, como los congresos y asambleas nacionales. Frente a
eso, la historia cotidiana nos muestra la presencia de una pluralidad de actores, que se
expresan mediante redes de distinta naturaleza, unas más estructuradas que otras, unas
con mayor y más estable organización que otras. A estas últimas pertenecen, por
ejemplo, las organizaciones no-gubernamentales, que incluso forman parte de redes
transnacionales. Además de ellas, hoy existen y actúan en la sociedad una serie de
agrupaciones basadas en las identidades étnico-regionales, de sexo, edad, religión, entre
otras… Estos actores diversos no se constituyen ya a partir de su posición dentro de la
estructura, en función de las relaciones estructurales antagónicas, y co-existen con los
actores clásicos de la sociedad industrial, que siguen basados en su relación con la
producción y el trabajo.

Todos estos actores presentan problemas de representación, como sociedad civil,

particularmente en su interlocución con el Estado, lo cual constituye un escollo
complejo cuando se quieren establecer mecanismos de articulación que no sean
excluyentes.

Los nuevos escenarios evidencian hoy en día la presencia de poderes fácticos, como los
medios de comunicación social, los grupos de presión económica, grupos
insurreccionales, sin que podamos evitar la mención a las mafias de la corrupción y el
narcotráfico, que actúan al margen y en contra de las reglas del juego democrático, pero,
paradójicamente, dentro de sociedades formalmente estructuradas en “democracias”.
Son, a no dudarlo factores de poder actuantes en la toma de decisiones, mediante
diversidad de mecanismos, que no son, ciertamente, los establecidos en las instituciones
democráticas tradicionales.

Otro elemento nuevo en el escenario es que, en virtud de las transformaciones del

modelo de desarrollo a nivel mundial, el centro de gravitación de las decisiones se ha
ido desplazando hacia las fuerzas del mercado, incluso el transnacional, trayendo como

2
consecuencia que el Estado, al tener menos cosas que ofrecer, torne a la política más
lejana y hasta abstracta y por ello menos atractiva,

La consecuencia social más crítica de ese modelo de desarrollo ha sido el

empobrecimiento general y la vergonzosa inequidad que sufren nuestros pueblos,
fenómeno que no requiere aquí ser descrito para justificarlo, pero que explica en gran
medida las conclusiones del Latinobarómetro sobre la poca credibilidad de la población
en las instituciones democráticas. Sin embargo, eso no es patrimonio solamente de
nuestros países tercermundistas. Fernando Quesada (QUESADA, 2000) lo llama el
desencantamiento político y la desafección democrática, y es conclusión aplicable
incluso a los países desarrollados. Basa su afirmación en las conclusiones de un estudio
sobre las dieciséis democracias más importantes del mundo, encargado por la Comisión
Trilateral a eminentes profesores, el cual señala que la desafección con respecto a las
democracias es creciente y no hay ningún grupo de naciones que marque una diferencia
en lo referente a tal pérdida de legitimación política.

Ese carácter crítico frente a la democracia se advierte también como un elemento común
en los países de esta parte del mundo, de acuerdo a los balances que se reallizan en ellos
(LEIS, 2003).. El último Informe Regional (PNUD, 2003)1 señala en el capítulo 6, El
desafío de la democratización de los regímenes políticos, que en todos los países de la
región centroamericana, la ciudadanía expresa crecientes dudas y apatía hacia los
mecanismos tradicionales de la política.

El hecho mismo de la insistencia en dar lugar a la sociedad civil en la

toma de decisiones que afectan a la vida colectiva, es ya una muestra
de la crisis de institucionalidad que tiene la democracia
representativa. Significa que las instituciones democráticas creadas
para representar los intereses de la población, hoy no merecen la
confianza de los ciudadanos. La noción de sociedad civil ha
alimentado, incluso, las ideas de sustituir la institucionalidad política
partidaria, en la que se asienta esta democracia, sea porque los
partidos entraron en descrédito, sea porque el pluralismo partidario
no ha encontrado condiciones para consolidarse.

En el nuevo escenario asistimos, igualmente, a cambios en el

concepto de desarrollo (SEN. 1997), que durante los últimos treinta
años ha ido viendo cuestionando una concepción centrada en la
acumulación de capital para reubicar en el centro, primero la
satisfacción de las necesidades humanas y, más recientemente, al
ciudadano/a, titular de derechos. Hoy gana lugar en el escenario la
concepción de desarrollo que armoniza la interdependencia entre el bienestar social de
la gente, la capacidad productiva y el desarrollo potencial de una economía. Un
desarrollo humano y sostenible, respetuoso de los derechos de las personas (SEN,
2000).

Este pensamiento alternativo ha dado lugar al desarrollo endógeno, autónomo, al

desarrollo con transformación estructural, que no se realiza sin la participación de los
interesados. En los años 80 y 90 dio lugar a las teorías y la práctica del desarrollo rural y
local. Hablar de las necesidades básicas es acercarse a las comunidades locales, es
1
Actualmente se halla en curso de preparación un nuevo informe que estará disponible en el 2008.

3
buscar un desarrollo autocentrado y de promoción de las propias capacidades. El
territorio dejó de ser considerado un objeto pasivo y se convirtió en actor del desarrollo
(RIVERA, 2007). El enfoque se consolidó en los noventa con la experiencia exitosa de
desarrollo local en países de la Unión Europea, principalmente. Cambió la visión de una
planificación de arriba hacia abajo, para proponerse lo contrario, modelos ascendentes y
participativos. Y con eso cambiaron las formas de ejercicio de la autoridad. En los
nuevos escenarios, lo local, queda en el centro de las consideraciones por efecto de una
nueva visión del desarrollo.

Sobre la base de un desarrollo centrado en las necesidades básicas de las personas,

desde hace aproximadamente diez años ha surgido el concepto de desarrollo centrado en
los derechos humanos. Este nuevo enfoque se fundamenta en el ciudadano-sujeto, que
requiere acceso a recursos y capacidades para configurarse como tal, para construirse y
afirmarse como actor social que cumple un papel activo y consciente en el proceso de
reproducción social. El enfoque demanda una perspectiva ética para construir una
sociedad mejor, más democrática, más igualitaria y más justa. Devuelve al Estado su rol
de garante de los derechos ciudadanos, fortaleciendo la institucionalidad que haga eso
posible. UNESCO ha incorporado el enfoque de manera explícita para el sector
educativo (OREALC, 2007). La perspectiva de los derechos supera el dualismo
antagónico Estado-sociedad civil, público-privado, al constituir el espacio de lo público,
mediante un acuerdo social y la conformación de una estructura básica institucional,
responsable de garantizar los principios de universalidad e integralidad de los derechos
y de atender, consecuentemente, a las desigualdades e inequidades inaceptables.

Güendel (GÜENDEL, 2006) reconoce la compatibilidad del enfoque de los derechos

con la categoría de capital social, concepto estrechamente ligado a los nuevos enfoques
del desarrollo y al reconocimiento de la función del Estado garante. Así lo entienden
incluso autores conservadores como Francis Fukuyama (FUKUYAMA, 2004): “…el
único enfoque posible para crear capital social en toda la sociedad es fortalecer
políticamente el imperio de la ley y las instituciones estatales fundamentales en las que
se apoya, que es algo que todo aquel que quiera promover el desarrollo debe procurar
hacer en cualquier caso”.

Para algunos (QUESADA, 2001), estos nuevos escenarios mostrarían que habríamos
entrado en una nueva época civilizatoria irrefrenable, marcada por el fin de todas las
formas tradicionales en el orden social y político.

Revisemos, en relación con ese escenario los conceptos clave que están en juego para
los intereses de esta reunión: Estado y sociedad civil

2. El escenario conceptual sobre el Estado y la sociedad civil

El Estado: los temas del debate

La primera comprobación que se desprende de los análisis de los especialistas es el

creciente reconocimiento de que el Estado es necesario para la constitución de los
espacios y de las instituciones de ejercicio de la ciudadanía, con actores autónomos.

4
Es evidente que ya quedó atrás, incluso entre sus propios promotores, la idea de que el
Estado debe quedar reducido a la mínima expresión, como se intentó hacer desde el
Consenso de Washington, bajo el impulso del Gobierno de los Estados Unidos, el FMI
y el Banco Mundial. La política del Siglo XX estuvo dominada por la discusión sobre
el tamaño y la fuerza del Estado, como bien lo analiza Fukuyama (FUKUYAMA,
2004), al que hemos citado líneas arriba. A las críticas populares a estas políticas
tildadas en América Latina como neo-liberales, se sumaron voces autorizadas de
economistas académicos e instituciones internacionales. Fukuyama advierte que el
énfasis en la disminución de algunos aspectos críticos de un Estado ineficiente, hizo
olvidar la necesidad de fortalecer otros aspectos del Estado. Opinión benevolente sobre
las intenciones de los corifeos neoliberales, pero que, independientemente de ello, son
apreciaciones que abonan a favor del fortalecimiento del Estado. El propio Banco
Mundial, al menos desde 1997, un poco tardíamente, por cierto, viene reiterando que
“las instituciones importan”, lo que quiere decir que hoy no hay duda de que si bien no
es el unificador único de la vida social, si el Estado no está presente con fuerza, el vacío
social, la crisis de representación y la inequidad no terminarán. La nueva visión del
desarrollo exige un Estado sólido y fuerte, capaz de ser garante de los derechos para
todos sus ciudadanos, en el marco de una sociedad democrática.

Desde hace algún tiempo atrás, varios gobiernos latinoamericanos están clara y
abiertamente comprometidos con recuperar el rol del Estado y curar las heridas dejadas
por su ausencia en la vida económica, social y política de sus países. Lo que implica un
arduo trabajo para recuperar su capacidad para actuar como compensador del desigual
poder que se genera en nuestras sociedades, su eficacia para multiplicar los resultados
en la disminución de las inequidades y desterrar palabras tales como sobornos,
corrupción, deuda externa, exclusión social, clientelismo, riesgo país, las cuales han
generado una desconfianza sin precedentes sobre la acción del Estado, no solamente
entre los autores del Consenso de Washington, sino entre amplios sectores de la
sociedad civil.

La lección aprendida del pasado, especialmente teniendo en el pensamiento las

pesadillas autoritaria y bélica durante las décadas pasadas, es que la práctica de la
democracia debe buscar aumentar la participación de la sociedad civil en las políticas
públicas, a fin de asegurar que el fortalecimiento del Estado sea para el beneficio de
toda la sociedad.

Las transiciones democráticas que experimentan nuestros países, con todo, no han
logrado configurar un sistema de relaciones estables y coherentes entre Estado y
sociedad. Existen varias tendencias y los intentos por llenar ese vacío podrían, más bien,
instalar sustitutos que limitan y hasta impiden el fortalecimiento de los componentes de
esa relación. Todavía hay concepciones unilaterales de la modernización que intentan
instalar la razón tecnocrática, con la primacía de la lógica del mercado, y que tratan de
reducir el Estado, por una visión crítica negativa de su pasado; el único contenido de la
política queda reducido a resolver los problemas concretos de la gente. En reacción, otra
tendencia fuertemente crítica de los fenómenos de globalización, busca el
fortalecimiento y empoderamiento de la sociedad civil, apelando a los principios de
ciudadanía, participación, apoyada en diversas concepciones del capital social, con una
fuerte presencia de organizaciones basadas en la identidad o en el corporativismo, pero
que alimenta una visión fuertemente cuestionadora del Estado y la política. Entre
medio, una tercera tendencia procura reconstruir la legitimidad del Estado y la política,

5
con una visión más institucionalista y de refuerzo de la democracia representativa, para
evitar la destrucción de la sociedad por el mercado, los poderes fácticos o el
particularismo de las reivindicaciones identitarias y coporativas.

Es claro que el desarrollo humano necesita de un Estado fuerte y que el movimiento

pendular desde el estadocentrismo hasta el sociocentrismo, va llegando a un momento
de equilibrio en el que la pregunta es ¿qué le corresponde hacer al Estado? Por lo que
toca a nuestro tema, entre sus responsabilidades aparece claro que está la de elaborar y
ejecutar políticas sociales de inversión y de prestación de servicios sociales, en lo que
podría todavía quedar lugar para el debate sobre cuánto es lo que el Estado debe hacer y
cuánto es lo que debe dejar librado a la iniciativa privada (ARAYA, 2002).

Hay acuerdo también en la necesidad de modernización del Estado, pero la discusión se

aviva cuando se considera que ese proceso no se agota en las nuevas tecnologías
administrativas y la búsqueda de eficiencia, sino que implica un nuevo estilo de relación
entre sociedad y Estado, para lo cual la consideración del territorio es clave, pues vuelve
esa relación más concreta y específica. El centralismo tradicional de los países de
América Latina, que no necesita ser explicado ni comentado ante este auditorio, hizo
ignorar durante mucho tiempo que el territorio es el espacio del ejercicio de los
derechos políticos y sociales. Las comunidades locales parecen ser lugares privilegiados
para construir y practicar la ciudadanía.

Las ideas descentralizadoras fueron ventiladas en América Latina en las dos décadas
pasadas y se han realizado valiosas experiencias que muestran tanto las ventajas como
los efectos no deseados en estos procesos. Aunque seguramente hay más discurso que
práctica, existen en marcha proyectos nacionales de descentralización en la región
centroamericana (LEIS 2000, 2003) y en estos días se discuten estrategias de
regionalización en otros países. Quedan todavía sobre el tapete cuestiones no menores,
como el tema de quién toma la decisiones. Hay un debate entre elitistas y
participacionistas que muestra los extremos de la discusión sobre este aspecto. Unos
encuentra más orden en la concentración del poder de decisión en un grupo pequeño de
personas y los otros ponen el énfasis en el movimiento por encima del orden.

El proceso de reforma del Estado parece que pasa indefectiblemente por el

fortalecimiento de los gobiernos regionales y locales. Además de que parece haber
aumentado el interés de los ciudadanos por participar de manera más directa, por lo cual
se han multiplicado programas de participación de gobiernos locales con organizaciones
de base y ONG's, asociaciones intermunicipales, planificación estratégica en ciudades
grandes e intermedias, presupuestos participativos, etc. Todos estos fenómenos están
mostrando una articulación novedosa público-privado, una mayor asociatividad
horizontal de los municipios entre sí y la incorporación de nuevos roles económicos y
sociales. DEMUCA está apoyando estos procesos en la Región.

La sociedad civil: los temas del debate

Detengámonos un momento en revisar la noción de sociedad civil, tan presente en la

vida social y política, hoy, de manera que permita ver los orígenes de las tendencias
señaladas. Desde un punto de vista histórico, la aparición del concepto en el siglo
XVIII señaló la autonomía de la sociedad burguesa respecto a la feudal y el triunfo de

6
la razón y su creencia en la evolución y el progreso, sobre la fe religiosa. La
elaboración de un pensamiento racional fue un punto crítico para cuestionar y poner fin
a una autoridad y tradición fundamentados religiosamente. La aparición del concepto
marcó un hito en el proceso de modernización capitalista y fue fruto tanto de la
conquista del poder, cuanto de la práctica de participación democrática. Así se dio
origen al nuevo proyecto democrático-liberal que, al privilegiar lo civil frente a lo
estatal, separó la vida privada y las libertades individuales en el ordenamiento jurídico
y las hizo inaccesibles al Estado (GÜENDEL, 2007). Ese nuevo proyecto de
organización social y política, fruto de la impugnación del orden existente y de largas
luchas sociales e ideológicas de los siglos anteriores, dejó de ser una demanda
exclusivamente burguesa para convertirse en una reivindicación simplemente humana,
por los derechos humanos y la vida democrática.

El concepto de sociedad civil –lo hemos dicho ya- tiene una cierta ambigüedad, no sólo
por la heterogeneidad de quienes lo conforman, sino por el tipo de reclamos y
reivindicaciones que realizan (ROITTER, 2004; MORALES, 2001). Esto se expresa en
cómo se denominan: organizaciones no-gubernamentales, sociedad civil, tercer sector,
sector no-lucrativo, movimientos populares… Me atrevería a decir que, en los
siguientes años, la controversia sobre este asunto va a tomar el lugar que en el siglo
pasado tuvo la discusión sobre el Estado, su fuerza y tamaño.

Para los fines que interesan a esta reunión, haremos un breve recorrido sobre los
principales elementos de la discusión que están en juego.

Se argumenta y se discrepa si las tendencias que acentúan la colaboración entre el

Estado y la sociedad civil conducirían a una relación de mutuo entendimiento, en
desmedro de la capacidad de contestación y generación de alternativas por parte de la
sociedad civil, con lo que se generaría una relación de tipo funcional que no
contribuiría a la profundización de la democracia.

En rigor, los sustentos teóricos del concepto de sociedad civil (alimentados

principalmente por Tocqueville y Gramsci en el pasado reciente) permiten ver que todas
las corrientes de pensamiento contienen elementos de contestación y colaboración, sin
que se pudieran considerar éstas como dimensiones excluyentes. El peso de cada
elemento en la teoría es un elemento variable, como lo son las circunstancias históricas
en las que las formulaciones teóricas surgen y, por supuesto los proyectos políticos de
cada autor (MIORELLI, 2001).

Revisando lo que aconteció en América Latina, Miorelli, sistematiza el pensamiento de

varios analistas mostrando el rol cambiante de la sociedad civil en los últimos treinta
años, aproximadamente. Si se consideran tres etapas, la de derrocamiento de los
regímenes dictatoriales, la de transición democrática y el proceso de consolidación, el
rol de la sociedad civil ha ido cambiando. Abelardo Morales, en el informe de
investigación que realizó para Ibis, marca para Centroamérica este proceso de
evolución, ligado a fenómenos políticos, como la transición del autoritarismo a la
democracia, y los económicos, provocados por los impactos del ajuste estructural y las
políticas aperturistas, tales como el incremento de la pobreza crónica y el aumento de la
vulnerabilidad y la exclusión social (MORALES, 2001).

7
Algunos atribuyen a los movimientos sociales y a las organizaciones de derechos
humanos un rol fundamental en el desmantelamiento de los regímenes autoritarios, pero
consideran que las organizaciones de la sociedad civil no fueron determinantes en el
proceso de transición a la democracia (para afirmarlo la investigadora cita a autoridades
en la materia como O’Donell) y que tuvieron un rol limitado y funcional en la
consolidación de los regímenes democráticos, en los años 90.

Quienes consideran que en la transición y consolidación de la democracia, la sociedad

civil ha perdidos sus características contestatarias, indican que, si bien ha crecido el
número de organizaciones no gubernamentales, particularmente las orientadas al
desarrollo, la mayoría de éstas, han nacido apoyadas por el financiamiento del propio
Estado o de la cooperación internacional, lo cual refuerza las limitaciones en la
capacidad contestataria de la sociedad civil.

Ha ido prevaleciendo en las teorías contemporáneas de sociedad civil (COHEN y

ARATO, 1994) la idea habermasiana de la separación entre sociedad civil y sociedad
política (representada por los partidos) que sería la intermediaria entre la sociedad civil
y el Estado. Esta separación se basa en el esquema tripartito propuesto por Habermas,
compuesto por el mercado (el sistema económico), la sociedad civil (la esfera pública y
el “mundo de la vida”) y el estado (el sistema político). La sociedad civil, espacio de
las asociaciones y de la comunicación (FERNANDEZ, 1997), define su rol desde el
“mundo de la vida”, en defensa frente a los intentos de invasión y sometimiento de los
sistemas económico y político, pero no se concibe como fuente de posible cambio o
renovación de esos sistemas.

El tema de la representación es, pues, uno de los temas centrales del debate. En su rol
frente al Estado, se discute la exclusividad de los partidos políticos para establecer las
relaciones entre el Estado y la sociedad civil. El descrédito de la sociedad política y su
incapacidad para atender los problemas de la vida cotidiana, está mostrando, en la
práctica política de la Región, que la sociedad civil, en algunas de sus expresiones, está
asumiendo roles políticos. La búsqueda de nuevas instancias de relacionamiento entre la
sociedad civil y el Estado, en cualquier ámbito, incluido el educativo, tiene implícita la
pregunta o la toma de posición acerca de la exclusividad que han tenido los partidos
para articular a la sociedad civil con el Estado. ¿Se trata de buscar alternativas
temporales a los mecanismos tradicionales o de sustituirlos? Si son temporales, se
entiende que esa acción estaría enmarcada en otra más amplia de revitalización de la
sociedad política y de recuperación de su rol en el Estado. Hay intentos en esta Región
centroamericana, de replantearse las agendas pendientes para lograr restablecer la
figura y la función de los partidos, tan venidos a menos hoy, bajo el reconocimiento de
que la democracia y las instituciones políticas de América Latina en general pasan
actualmente por momentos difíciles. En breve, en el mes de Julio, se realizará en esta
misma ciudad de Managua un evento regional del Proyecto “Medios de Comunicación,
Política y Democracia en América Central”2, que es una muestra del empeño por
restablecer la presencia de la sociedad política.
2
El Instituto Holandés para la democracia multipartidista –NIMD (Netherlands Institute for Multiparty
Democracy ) junto a varias otras instituciones, entre ellas el PNUD, impulsan la realización de este
proyecto que tiene por objetivos contribuir a que los partidos políticos respondan con mayor eficacia a la
promoción de la democracia; a que los medios de comunicación informen imparcialmente a la ciudadanía
sobre la política y que se reconozca el valor de la información para la democracia y se ayude a mejorar
los instrumentos institucionales y legales en el área del derecho de la ciudadanía a la información.

8
Pero el tema de la representación también es un tema sobre el tapete del debate al
interno de la sociedad civil, principalmente por la enorme heterogeneidad de sus
componentes. ¿Quién representa a quién?

Esa pregunta es suficientemente válida para el interés que nos reúne en este evento,
seguramente va a necesitarse claridad sobre cuáles son las instancias ciudadanas que
debieran estar representadas y participando en la toma de decisiones en materia
educativa y eso debiera ser parte de los debates que se den en foros como estos. No es
un asunto fácil, dada la complejidad del campo. Si se toma en cuenta, por ejemplo, la
diversidad y heterogeneidad de organizaciones no-gubernamentales de desarrollo, ¿cuál
de ellas representaría a todas? y ¿de qué manera se garantizaría que, efectivamente,
represente los intereses de todas? Si hablamos del campo empresarial, no es menos
complicada la situación. Las cámaras de la producción pudieran ser un mecanismo
claro, pero el enorme campo de la economía popular en alto grado informalizada, podría
requerir también su representación. Las organizaciones de trabajadores pudieran
encontrar en el sindicalismo una vía de hacer escuchar su voz, facilitado si existe alguna
central que aglutine a todas. Si la academia debe estar representada, los criterios para
designar una representación tampoco son fáciles de establecer. En todo caso, alguien
podrá opinar que no todos están de la misma manera interesados en los temas
educativos. Probablemente el tema no forme parte de las agendas institucionales, pero
sería muy aventurado decir que el interés por la educación está restringido a algunos
actores sociales. Probablemente el trabajo más importante de los organismos más
conscientes de la sociedad civil sea lograr que la educación se considere un bien público
y estratégico por toda la ciudadanía.

Adicionalmente, abundando en el asunto de la complejidad, voy a subrayar la presencia

en el escenario de un nuevo fenómeno relacionado con el rol de la sociedad civil en las
cuestiones del desarrollo. Cada vez más amplios sectores de la sociedad civil protestan
públicamente sobre el modelo de desarrollo vigente a escala internacional. Pero existe,
también desde la sociedad civil, una fuerte corriente que considera que protestar contra
procesos generales inherentes al desarrollo de la economía mundial como el capitalismo
o la globalización actuales, no tiene ningún sentido práctico, porque no se tratan de
ideologías a las que hay que adherirse o rechazar. Frente a un proceso general inherente
al desarrollo de la economía mundial, es más efectivo luchar –dicen- contra situaciones
concretas de desigualdad, injusticia o marginación que desencadena la globalización.

Estos principios inspiran algunas prácticas sociales de Responsabilidad Social

Empresaria, entre las cuales sobresale la irrupción de la acción de grandes filántropos,
que financian fundaciones con mucha capacidad económica.

La Fundación de Bill y Melinda Gates ha recibido del hombre más rico del mundo 31
mil millones de dólares, principalmente para enfrentar los problemas de salud de los
pobres del mundo. La siguiente generación de los líderes de la tecnología, como los
fundadores de eBay y Google también están dedicando sus billones a “hacer del mundo
un mejor lugar”. The Economist cita, en una investigación sobre fortuna y filantropía,
los cálculos de Catherine Fulton, co-autora de un informe sobre la industria de la
donación, que si solamente del 5 a 10% de los nuevos billonarios fueran imaginativos,
transformarían la filantropía en los siguientes 20 años. Según las revistas especializadas
en los últimos diez años han aparecido 268 nuevos billonarios, lo que quiere decir que

9
una treintena de ellos podría hacer la diferencia. Los medios de comunicación publican
ahora una suerte de ranking de los super-ricos, por la magnitud de sus donaciones. En
los últimos cinco años, el co-fundador de Intel ha relegado al segundo lugar al creador
de Microsoft.

La irrupción de estas figuras no es gratuita, de acuerdo al sondeo hecho por The

Economist y que estoy usando ahora como referencia. Una intención es clara,
expresamente señalada por uno de los gurús de la Escuela de Negocios de Harvard,
Michael Porter: “la filantropía está décadas detrás de los negocios en aplicar un
pensamiento riguroso al uso del dinero”. Porter piensa que el mundo de las donaciones
puede transformarse, aprendiendo del mundo de los negocios.

Pero también es dable pensar –aunque esto no lo dice el gurú de Harvard- que hay un
intento de proyectar ampliamente en el mundo que la vía más efectiva para resolver los
problemas del pueblo, sin tocar el modelo económico, es la empresa privada. Una
mayor intervención del Estado para regular los negocios privados, cobrar impuestos
excesivos, está minando un nuevo fin oficial de la actividad lucrativa: mejorar la vida
de la mayoría y ayudar a quienes lo necesitan.

Este nuevo fenómeno, ciertamente tiene repercusiones sobre los conceptos en los que la
empresa privada fundamenta su responsabilidad social, así como sobre la acción de las
organizaciones no-gubernamentales por medio de las cuales se canalizan esos fondos.

Por fin, otro tema de debate se genera porque han aparecido otros ámbitos de
reivindicación que no son sola o exclusivamente frente al Estado, como ser los
relacionados con el acceso y calidad de los servicios, sino frente a otros poderes
fácticos, como es el caso de los medios de comunicación que, por concentración
monopólica o por otros factores, irrespetan el derecho a la libertad de elegir
(GARRETÓN, 2001). Y otro asunto de no menor trascendencia son los derechos
colectivos, cuyos titulares no son individuos, lo que significa una revolución en el
concepto clásico de los derechos humanos. Estos nuevos campos carecen de
instituciones o son éstas parciales o de existencia aún inicial, con lo que se da un
espacio difuso y genérico de demanda, al no existir instituciones que regulan deberes y
derechos de los involucrados.

3. Algunos elementos prácticos para la articulación Sociedad Civil – Estado en

materia de educación

El recuento de algunos de los más importantes temas del debate sobre estos temas,
hecho en los acápites anteriores, tiene por objeto contribuir a que, una discusión seria
sobre el contenido de la demanda de “articulación sociedad civil-Estado” comience por
aclarar cuáles son los supuestos sobre los cuales se afinca una demanda que, tal vez,
ustedes mismos han hecho en foros similares a éste, al menos desde el año 2003.

Por una parte, si la demanda hoy es la misma que la de unos años atrás, habrá que tener
en cuenta el escenario de ese entonces, tal vez en alguna medida diferente al que hoy se
plantea, afectado por los fenómenos señalados y por la vertiginosidad de los cambios
que se experimentan en el mundo. En cuatro años, desde que la demanda fue planteada,

10
puede haberse producido alguna diferencia, aún manteniéndose el carácter crítico en la
democracia y las instituciones políticas.

Pero, además, se trata de aclarar el referente conceptual de los demandantes. Esto es

preguntarse si todos parten Del mismo concepto de Estado y de la misma noción de
sociedad civil, para la cual reclaman lugar, así como su posicionamiento frente a los
temas en debate. Para ilustrarlo, consideremos que es diferente que la demanda de
articulación tenga sus raíces en la variante gramsciana del marxismo occidental o en la
visión habermasiana de estos temas; como es diferente también que se formule en
continuidad al pensamiento con el que se resistió a las dictaduras militares autoritarias o
que forme parte de la oposición intelectual a los regímenes que hoy muestran un corte
social mucho más explícito en esta Región. Hay que tener presente que, en todos los
casos, la sociedad civil es siempre invocada, desde distintos referentes, dando lugar al
calificativo de concepto ambiguo que le atribuye Lechner y que Norberto Fernández
califica de “oscuro, pero movilizador” (FERNANDEZ, 1997).

La necesidad de nuevos mecanismos

Lo que parece evidente es que hay un acuerdo bastante generalizado sobre la necesidad
de mecanismos de relación directa de la sociedad civil y el Estado, tal como lo muestra
una amplia y variada experiencia en esta Región latinoamericana. En el marco de la
construcción permanente de la vida democrática –en la que están empeñados nuestros
países- tal vez el cuidado sea institucionalizar espacios en los que los instrumentos
tradicionales, como el sistema de partidos o la representación sindical y laboral, se
encuentren con otras manifestaciones de la vida social, frente al Estado. Seguramente es
algo que los propios partidos necesitan, como impulso externo, para que recuperen su
rol activo en nuestros países. Lo que la sociedad política no está haciendo bien, tiene
que hacerse en el espacio de lo público y para ello, la sociedad civil es un instrumento.
Sin embargo, en los hechos, considero que, pese a la discusión teórica, la representación
de la sociedad civil ante el Estado ya no puede ser intermediada por solamente los
partidos.

Esos son los intentos que reflejan, a mi entender experiencias como la legislación
boliviana sobre la participación popular y nuevas formas de definición de elementos
centrales de la política pública en el nivel local como las experiencias exitosas del
presupuesto participativo de algunos municipios brasileños, por vía de ejemplo3.

Hay una compleja tarea de re-elaborar las tradicionales expresiones de la demanda

social por medio de las instituciones formales de la democracia (partidos), sin hacer
irrelevante la participación ciudadana, o viceversa. Es tal vez uno de los desafíos que
tienen tanto el Estado como la sociedad civil, a la hora de pensar en alternativas de
articulación y de construcción de lo político, como espacio, para evitar simplemente
sustituir aquellos instrumentos. La sociedad civil tiene en esto una oportunidad para

3
Referencias al tema de los presupuestos participativos en municipios de Brasil, Argentina,
España pueden encontrarse en:
http://www.participacionciudadana.sevilla.org/PRESUPUESTOS/portada.htm
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0043506.pdf
http://www.rosario.gov.ar/sitio/informacion_municipal/pp.jsp

11
asegurar, con su participación, la consolidación de una sociedad más apegada al derecho
ciudadano y garantizar el robustecimiento democrático. Para ello, sin duda, tendrá que
tender puentes con las élites democráticas profesionales, tecnocráticas, políticas y
religiosas.

En todo caso, los estudiosos de estos asuntos nos alertan sobre una visión
exageradamente optimista de este rol de la sociedad civil, pues existe el riesgo evidente
de que las visiones de las asociaciones que la conforman no sean las mismas, aún bajo
un común denominador conceptual básico sobre ciudadanía, como lo hemos señalado
anteriormente. Algunas pueden tender a sustituir a los actores políticos, postulando un
cierto tipo de democracia directa que elimine las condiciones institucionales de la
democracia. Y otras pueden, simplemente, representar intereses legítimos, pero
particulares, confundiendo su espacio con el público.

En esto, las búsquedas no son sola ni principalmente una preocupación académica. Los
pueblos están hoy ensayando fórmulas que tal vez, escapan a los análisis y previsiones
hasta ahora realizados. Me gustaría citar, como ejemplo de esta necesidad de articular la
democracia representativa con la participación ciudadana, lo que está aconteciendo en
mi propio país, Bolivia, donde este tema se discute en el marco de la redacción de una
nueva Constitución Política del Estado, que en su Artículo 1 declara: Bolivia, libre,
independiente, soberana, multiétnica y pluricultural constituida en República Unitaria,
adopta para su gobierno la forma democrática representativa y participativa, fundada
en la unión y la solidaridad de todos los bolivianos. Así como en la actualmente
propuesta nueva Ley de Educación (BOLIVIA, 2006). Hoy se discute en este país una
nueva Ley educativa, en la que una de las cuatro estructuras del sistema, además de la
organización curricular, la gestión educativa y el apoyo técnico en recursos y servicios,
es la participación comunitaria popular. Es comunitaria, democrática participativa de
consensos para la toma de decisiones en la gestión de políticas educativas públicas
dentro del marco de la unidad en la diversidad. Propone el establecimiento de 8
mecanismos de participación, desde los Concejos Comunitarios de Unidad Educativa,
hasta el Congreso Nacional de Educación, instancia máxima de definición de la política
nacional de educación, que reúne a todos los sectores de la sociedad.

Hay, todavía, un largo proceso de aprendizaje para lograr entendimiento entre los
nuevos actores y los clásicos. O, si se quiere, para encontrar las vías de la otra
democracia, a la que todos aspiramos, pero sobre la que todavía no se pueden realizar –
al menos es mi pensamiento- apuestas incondicionales .

Un instrumento de análisis útil para la acción

Con los señalamientos hechos, quisiera ahora contribuir de manera más práctica a la
búsqueda de las posibilidades de identificar mecanismos institucionalizados de relación
entre sociedad civil y Estado, particularmente en el sector educativo. Para ello, voy a
apropiarme de un instrumento de análisis sobre toma de decisiones públicas elaborado
por Lant Pritchett y Michael Woolcock (PRITCHETT – WOOLCOCK, 2002) en un
excelente artículo sobre el sector público. La Tabla 1 presenta de manera visual ese
instrumento. Los conceptos de la matriz, que explicaré a continuación, son de los
autores, mientras que el contenido ilustrador de cada concepto es de mi entera
responsabilidad. Esta herramienta, con las limitaciones de todo instrumento, podría
ayudarnos a establecer las necesarias diferenciaciones en los roles que puede cumplir la

12
sociedad civil en la toma de decisiones y para ejemplificar cómo en la práctica
latinoamericana ya están en uso algunos mecanismos de participación en esa toma de
decisiones.

El concepto de partida, de acuerdo a Pritchett y Woolcok, es que existen servicios

públicos clave, entendiendo por tales aquellos sobre los que existe amplio consenso de
que necesitan algún tipo de acción gubernamental, deseable y/o inevitable. Esto va
desde garantizar las leyes y el orden, pasando por programas de desarrollo que incluyen
el riego, el saneamiento ambiental, el suministro de agua, la educación y salud. Los
autores entienden que aún si estos servicios son, en principio, susceptibles de ser
provistos por el sector privado, es altamente improbable que el gobierno pueda escapar
de asumir importantes responsabilidades en su prestación, especialmente cuando
experimentan algún fallo.

Estos servicios son discrecionales en la medida que su prestación depende de

decisiones fundamentadas en información básica, pero que, en sí misma, es inespecífica
e imperfecta y que no permite llegar a decisiones mecánicas o deterministas. Quienes
las toman deben tener un conocimiento profesional (ganado por capacitación o
experiencia) específico de los contextos. Un ejemplo de discrecionalidad o
inespecifidad4 podemos verlo en las decisiones sobre una reforma curricular: necesitan
información calificada para tomarse, pero ésta no es tan específica que conduzca
solamente a un tipo de decisión, no desemboca en una única opción, podría tomarse más
de una. La decisión correcta depende de condiciones externas que son difíciles de
evaluar (ex ante o ex post) y de ahí que es muy difícil de monitorear, en plazos incluso
medianos, si la decisión fue correctamente tomada o no. Los servicios de salud curativa
pueden ilustrar, por el contrario, que su prestación depende de decisiones que se basan
en información muy específica: determinar qué medicamentos genéricos debe tener un
centro de salud en un determinado tipo de región, no admite un campo muy amplio de
opciones. Ese tipo de servicios tienen alta especificidad y, correlativamente, baja
discrecionalidad.

Por intensidad o volumen de las transacciones, los autores entienden la cantidad de

transacciones que requiere la entrega de un servicio (o una parte de él). Un mayor
número de transacciones, casi siempre implican contacto cara a cara con el
beneficiario. Un programa de desayuno escolar, por ejemplo, requiere numerosas
cocineras y personal de limpieza que deben estar presentes diariamente para preparar y
distribuir individualmente cientos de desayunos en un ambiente higiénico. Por el
contrario, el menú mensual puede ser establecido por un pequeño comité en una sola
reunión.

Los servicios clave, entonces, contienen elementos que pueden ser tanto discrecionales
como no discrecionales e intensivos o no en transacciones. Estas distinciones generan
una matriz sencilla pero útil para el análisis (ver la Tabla 1), que a su vez ayuda a
distinguir entre algunas expresiones que son familiares para todos, tales como
“políticas”, “programas” y lo que llamaremos “prácticas”.
A las actividades discrecionales pero no intensivas en transacciones, les llamamos
políticas. Los autores cuyos conceptos estoy siguiendo, señalan que los ejemplos más
4
El instrumento que es también utilizado por Fukuyama, adopta la terminología de Israel quien prefiere
hablar de especificidad, en vez de discrecionalidad. Comprendido el concepto, el uso del término es, para
mí, irrelevante.

13
claros de política están en la macro-economía: disminuir o aumentar la tasa de interés,
devaluar o no la moneda, lograr una meta de déficit fiscal o establecer el salario básico.
Todas estas son acciones que intrínsecamente implican una valoración de la situación,
incluso mundial, para tomar la decisión apropiada. Para Pritchett y Woolcok, este tipo
de decisiones, pueden ser tomadas por un grupo reducido (que ellos llaman “diez
personas inteligentes”) de personas, pero que requieren de una considerable
capacitación y juicio profesional, y no pueden ser automatizadas. Este tipo de
decisiones, dicen, pueden o no requerir apoyo masivo. Desde mi punto de vista, en el
sector social existen también acciones como una Reforma Educativa, una Ley de
Presupuesto, una Reforma Curricular, el establecimiento del Escalafón de Maestros que
son casos que pertenecen al género de las políticas, porque responden al cuadrante
donde se pueden incluir acciones de alta discrecionalidad y bajo volumen de
transacciones.
Tabla 1. CLASIFICACIÓN DE MODOS DE TOMA DE DECISIONES EN LOS
SERVICIOS PÚBLICOS CLAVE5

Alta discrecionalidad Baja discrecionalidad

Baja especificidad Alta especificidad
Alto volumen de Prácticas Programas
transacciones Enseñanza en el aula Desayuno escolar
Evaluación del desempeño (de Reducción de la deserción
maestros y alumnos) Internet al aula
Desayuno provisto por una Alfabetización de adultos
microempresa de madres de
familia

Bajo volumen de Políticas Procedimientos, Reglas

transacciones Ley de Educación
Reforma Educativa
Diseño del Currículo
Educación Intercultural Bilingüe
Formación de maestros
Plan Decenal de Educación
Ley de Presupuesto

En contraste, los programas requieren múltiples, incluso miles, de transacciones

individuales y por tanto cientos o decenas de cientos de “proveedores” del servicio, y
cada transacción puede ser realizada con relativamente poca discrecionalidad de la parte
del agente responsable de su implementación. Para implementar un programa, los
prestadores del servicio solamente necesitan atenerse a un guión relativamente fijo, en
el cual las elecciones son muy pocas y es relativamente fácil juzgar la elección para una
determinada situación. Hemos mencionado ya un Programa de Desayuno Escolar o de
Alfabetización de Adultos. Los problemas primarios de los programas son técnicos
(encontrar una solución efectiva al costo más bajo) y logísticos (realizar confiablemente
las acciones prescritas).

Las prácticas en este instrumento de análisis, se encuentran al momento de la entrega o

provisión de estos servicios a sus destinatarios, en la medida en que son más o menos
5
Adaptado por el autor con base en la tabla original de Pritchett, L.- Woolcok, M

14
discrecionales y con alto volumen de transacciones y son incompatibles con la lógica y
los imperativos de los controles administrativos a gran escala. La enseñanza en el aula
podría ser un buen ejemplo de prácticas.

En el criterio de Pritchett y Woolcok, las políticas, entonces, son primariamente

tecnocrácticas, los programas son primariamente burocráticos y las práctica son
primariamente idiosincrásicas. No concuerdo necesariamente con algunos de los
conceptos de los autores que han inspirado el esquema analítico básico que estoy
usando, que considero extremadamente útil. Pero recojo sus atinadas observaciones, por
ejemplo cuando señalan que la búsqueda de las mejores prácticas debe conducir a los
expertos a analizar sus implicaciones sobre los programas y la política, pues podrían
producir, por ejemplo, la elaboración de manuales de capacitación para una replicación
estandarizada de esas prácticas en un determinado programa. Pienso que ello implicaría,
también, modificaciones en los niveles de la política. Por esto no siempre las prácticas
pueden recibir el calificativo de idiosincrásicas, pues esto podría dar a entender que son
únicas e irrepetibles, no estoy de acuerdo con ello.

Las buenas prácticas de enseñanza pueden conducir a Programas de capacitación

horizontales, por ejemplo mediante Escuelas Demostrativas, donde los maestros, en
lugar de recibir cursos por parte de capacitadores profesionales, realicen pasantías al
lado de maestros seleccionados por sus buenas prácticas. Esto, sin duda, puede afectar
en algún momento los sistemas de formación y capacitación determinados por la
política. Ésa podría ser una nueva manera de formular política de abajo hacia arriba y no
a la inversa, como es el modelo predominante. Una de las explicaciones a los fracasos o
aciertos limitados de las reformas educativas es que no llegaron nunca al aula, pues hay
un quiebre grande en la gestión cuando los maestros son considerados simplemente
ejecutores de las decisiones que otros toman. Para corregir esto y comenzar a formular
no nuevas políticas educativas, sino para formularlas de manera diferente, la UNESCO,
desde su Oficina Regional en Santiago de Chile ha comenzado a implementar el
Programa Regional de Política Pública para la Profesión Docente, para recuperar el rol
central del docente en el proceso educativo y su participación activa en la gestión de la
política pública (OREALC, 2007).

Un elemento que hay que introducir en este esquema de análisis es el nivel en el cual
éste se está planteando. Si lo local cobra fuerza en una perspectiva desarrollo, algunos
de los elementos típicamente centrales (una reforma curricular, por ejemplo) debieran
ser replanteados en función de ello.

El tema de la participación

Un criterio importante a tener en cuenta sobre el rol participativo de la sociedad civil en

todos los niveles del proceso de decisión (políticas, programas, prácticas), es el que
nace del enfoque de derechos en el desarrollo. Las propuestas de desarrollo hasta hoy
ensayadas y que todavía se encuentran vigentes en muchos lugares, lo concibieron como
la satisfacción de una serie de “necesidades” por medio de un servicio civil centralizado
en la burocracia gubernamental. En todos los países, seguramente, tendremos ejemplos
de este tipo de política y programas, así como de su incapacidad para resolver los
problemas de la gente.

15
Cuando se cambia el enfoque de las necesidades a los derechos, la participación de la
ciudadanía se vuelve absolutamente imprescindible. Cuestionado el enfoque usual del
desarrollo, “la necesidad de participación popular no es solamente una concesión
piadosa. En realidad, la idea de desarrollo no puede ser disociada de ella” (SEN,
1999). Pero es necesario asegurar que la acción participativa de la sociedad civil no sea
sólo un derecho atendido por reclamo, sino que contribuya a dar respuestas que
garanticen efectivamente, los demás derechos de las personas. Políticas y programas
formulados y ejecutados participativamente, que no sean efectivos, no se diferencian en
nada de los que no lo son.

El caso de las reformas educativas ilustra acerca de la necesidad de aumentar la

participación en la toma de decisiones. En las numerosas reformas llevadas a cabo en la
Región en los últimos diez años, el nivel de la política ha sido definido por gente
notable y técnicamente impecable y no creo que pueda cuestionarse eso en la mayor
parte de los casos. Está fuera de cuestionamiento que, para reformar la educación (y esto
es lo mismo para los otros sectores del Estado) se necesita estar en posesión de
información y saber manejarla; su interpretación requiere un conocimiento ilustrado,
pero, al mismo tiempo es una acción con bajo nivel de especificidad, esto quiere decir
que la toma de las decisiones es más discrecional, pues las pistas no están trazadas, ni es
solamente uno el curso posible de la acción. De acuerdo a las categorías de Pritchett y
Woolcok, son decisiones claramente dentro del cuadrante de las políticas y, por tanto,
campo de responsabilidad de un grupo de gente seleccionada por sus altas capacidades
(los “top ten”). Y así fueron, en general, tomadas esas decisiones, con matices,
obviamente. Sin embargo, como lo reconoce el PRELAC, eso ha limitado las
posibilidades de que las políticas educativas se conviertan en prácticas efectivamente
desarrolladas en las escuelas y las aulas. (UNESCO, 2002). Las decisiones de política
educativa, incluyendo las propias reformas, han sido diseñadas e implementadas sin la
participación de los docentes y otros actores sociales y a veces a sus espaldas,
considerando a los maestros solamente uno de los insumos a mejorar en los sistemas y
no los actores de él (esa es la diferencia entre el concepto de desarrollo basado en la
satisfacción de necesidades y basado en el enfoque de derechos).

“En general, los procesos de reforma en los países han obviado a los sujetos; sus
limitados logros se deben, entre otros factores, a que dichas reformas orientaron sus
acciones fundamentalmente hacia la gestión de los sistemas y la mejora en los insumos.
En tal sentido, los docentes formaron parte de este grupo de «insumos» que deberían ser
«mejorados» para lograr los objetivos educativos propuestos, a partir de decisiones
predeterminadas desde las instancias «superiores» de los ministerios de educación.
(OREALC, 2007).

Dos de los temas centrales de la discusión hoy es si la formulación de políticas

educativas debe continuar siendo un espacio reservado para planificadores, expertos y
técnicos y cómo lograr que la participación de los actores principales y de la sociedad
civil interesada, contribuyan a fortalecer la corresponsabilidad y aseguren la llegada al
aula. Esto implica pensar en una nueva manera de hacer política pública que debe ser
acordada por los responsables estatales de la toma de decisiones y los órganos de la
sociedad civil que tengan la capacidad de interlocución con ellos. Se trata de
implementar políticas que cambien el énfasis en los factores (currículo, administración,
métodos, tecnologías…) para ponerlo en los actores.

16
Recapitulemos, hoy hay un amplio consenso acerca de que los gobiernos son los
responsables de la provisión de los servicios clave. Hay, sin embargo, exigencia de que
las instituciones logren los objetivos de esos servicios de manera transparente, con
rendición de cuentas, de forma sostenible y eficiente… entre las características que hoy
mas se exigen para la gestión de la política pública. El centro de la controversia hoy es
en el “cómo” podrán hacerlo estas instituciones. ¿Podrá, realmente, la participación
mejorar los resultados?

Uno de los desafíos que tiene la decisión estatal (no puede ser otra) sobre la gestión
participativa de la política pública, deriva de la necesidad de que quienes toman las
decisiones puedan manejar de manera apropiada la información en un campo que es
muy genérico, con poca especificidad y sobre lo cual no existen antecedentes que
puedan confirmar que, tomando las decisiones con una amplia participación, los
resultados queden garantizados.

Estamos todavía, aunque militemos en la visión del desarrollo humano con un enfoque
de derechos, en el campo de las “apuestas” y debemos reconocerlo. Porque eso nos
llevará a mantener profundo respeto por la complejidad del campo y humildad para
establecer los controles y la evaluación necesarias que hagan de esta apuesta no la
compra de un boleto de lotería, ni el recitado de un catecismo doctrinario, sino el intento
serio de los actores del Estado, gubernamentales o no –como los que hoy están aquí
reunidos- para lograr alcanzar las metas y poner en manos de la gran mayoría de la
población de nuestra Región una educación de calidad, único capital, junto con la
salud, con que cuentan los pobres, para alcanzar las metas de desarrollo humano a las
que tienen derecho.

Rol de la sociedad civil y mecanismos de participación

Algunos temas a resolver cuando se buscan mecanismos de articulación entre Estado y

sociedad civil, se refieren al ámbito que se quiere cubrir, al nivel de la gestión que se
pretende y a los sentidos que puede adoptar el término articulación. Revisemos estos
conceptos.

La cuestión del ámbito hace referencia al proceso de gestión de política pública, que
comprende la formulación, la implementación mediante programas y proyectos y la
evaluación de los resultados. La matriz que hemos utilizado toma en cuenta este
proceso.

Cuando nos referimos a la implementación de políticas y programas, estamos,

necesariamente llegando hasta el nivel de las prácticas, pues los enunciados de las
políticas, por ejemplo, de una Reforma Educativa, solamente cobran vida si es que se
traducen en las prácticas del aula. Sin embargo, quedan como opciones buscar
articulación solamente en los niveles macro-decisionales o buscarla también en los
niveles micro. Pero el asunto del nivel hace relación tanto a los órganos nacionales o
centrales de la gestión de políticas, cuanto a las instancias intermedias y locales en la
estructura administrativa de los sistemas educativos. La complejidad será diferente si es
que nos encontramos, además con sistemas gerenciales centralizados, desconcentrados o
descentralizados. Todas estas son variables a tomarse en cuenta en la búsqueda de
mecanismos de articulación del Estado con la sociedad civil.

17
Queda, por fin, concretar el sentido amplio de “articulación”, y para evitar ejercicios
imaginativos, resultará mejor apelar a la experiencia de los países latinoamericanos,
citando las formas que ha tomado esta relación: la consulta general o especializada, la
validación o legitimación de propuestas ya formuladas, el referéndum, inclusive,
asociado a procesos electorales, la participación en cuerpos colegiados de decisión, el
monitoreo de la información, los concejos de todo nivel, los congresos nacionales…

Regresaremos al instrumento que hemos adaptado para esta presentación para pensar en
los posibles roles de la sociedad civil en cada instancia decisional así como para ilustrar
ese rol con algunas de las prácticas que en la región se están llevando adelante como
mecanismos de articulación Estado-Sociedad Civil. Los presento en la Tabla 2.

Tabla 2. ROL DE LA SOCIEDAD CIVIL Y ALGUNOS MECANISMOS DE

PARTICIPACION EN LA GESTIÓN DE POLÍTICA PÚBLICA:
EXPERIENCIAS ILUSTRATIVAS DE LA REGIÓN
Alta discrecionalidad
Baja especificidad
Alto volumen de Prácticas
transacciones Enseñanza en el aula
Evaluación del desempeño (de
maestros y alumnos)
Desayuno provisto por una
microempresa de madres de
familia
Baja discrecionalidad
Alta especificidad
Programas
Desayuno escolar
Reducción de la deserción
Internet al aula
Alfabetización de adultos

Rol de la sociedad civil: Rol de la sociedad civil

Monitoreo, seguimiento y Rendición de cuentas
documentación

Mecanismos: Mecanismos:
Juntas escolares locales Observatorios ciudadanos
Bajo volumen de Políticas Procedimientos, Reglas
transacciones Ley de Educación
Reforma Educativa
Diseño del Currículo
Educación Intercultural Bilingüe
Formación de maestros
Plan Decenal de Educación
Ley de Presupuesto

Rol de la sociedad civil

Consulta, concertación,
legitimación

Mecanismos:
Consejos Nacionales,
Departamentales…
Foros permanentes

18
 Alta discrecionalidad Baja discrecionalidad
Baja especificidad Alta especificidad
Congresos
Mesas de concertación
Consultas

Hacia un abrazo vivificador

Bustelo se ha referido a las relaciones entre Estado y Sociedad Civil como un “abrazo
vivificador”-comentando la expresión de Bobio al discutir las relaciones entre
democracia y capitalismo- siempre y cuando signifique relacionarse a partir de la
constitución de la esfera de lo público, donde se posibilita la realización de los derechos
y responsabilidades de ciudadanía (BUSTELO, 1999). “América Latina –dice Bustelo-
no es ajena a esta relevante discusión y utilizando esa misma imagen, podríamos de
igual modo referirnos a las relaciones entre el Estado y la Sociedad Civil, con especial
referencia a los organismos no gubernamentales: o se trata de un "abrazo mortal" en
donde los organismos no-gubernamentales se transforman a través del clientelismo, la
cooptación política y la dependencia asistencial en organismos neo-gubernamentales,
o de lo contrario, se trata de un "abrazo vivificador", posibilitador y habilitante de
nuevas propuestas de relacionamiento social a partir de la constitución de una esfera
pública y del desarrollo de una autonomía política y económica que posibilite la
realización de los derechos y responsabilidades de ciudadanía”.

Me gustaría proponerles que este evento busque en todo momento este tipo de abrazo. Y
ya que traigo a colación al respetado colega, maestro y amigo Eduardo Bustelo, me
parece oportuno retomar una sugerencia hecha por él hace muchos años ya: “la
posibilidad de una relación equilibrada entre el Estado y los organismos no
gubernamentales debería pasar por acordar un sistema de derechos y responsabilidades
públicas en una Carta Social”. De manera más específica, me atrevería a sugerir una
especificación proponiendo una “Carta sobre la participación ciudadana en la gestión de
la política pública”, donde se acuerden los niveles e instancias de participación, se
defina el carácter de los actores sociales que debieran sentarse a la mesa de las
discusiones y las decisiones, se establezcan los mecanismos apropiados para cada nivel
y se garantice la transparencia sobre los recursos disponibles.

4. Algunas lecciones de la experiencia

Hemos hecho un recorrido conceptual para recordar cuáles son los temas en debate
sobre el Estado, la sociedad civil y sus relaciones. Luego hemos utilizado un
instrumento analítico para ubicar los momentos de la gestión de la política pública y los
roles posibles de la sociedad civil en ellos, así como algunos mecanismos que han
venido utilizándose en la práctica de la Región.

Ahora voy a hablar de aquellas que considero lecciones que yo he aprendido a partir de
mi propia práctica y me voy a limitar a mencionar aquellas experiencias en los que he
estado de alguna manera involucrado en los últimos diez años.

19
a. No todos los actores de la sociedad civil tienen interés en la política
pública, hay que aprender a diferenciarlos y aceptar que pueden auto-asignarse
roles mucho más específicos. Sin embargo, en la medida de lo posible hay que
tender a que la acción de apoyo a la educación de los empresarios privados, las
organizaciones no gubernamentales de desarrollo, las iglesias, la academia…
inscriban su acción en el marco de los lineamientos de la política pública del país.
No es fácil, existe una enorme desconfianza hacia el Estado y sus organizaciones,
todavía. Y en muchas ocasiones, esa desconfianza es mutua.
b. Existen, sin embargo, organizaciones no gubernamentales que se
proponen como objetivo influir en la política pública de un país. En este caso,
conviene facilitar la articulación de las que quieran tener impactos mayores que
los del nivel local. Para lo cual ha mostrado tener buen nivel de logro, la
constitución de organizaciones de segundo grado, que toman la figura de
consorcios, fundaciones y similares. También existe esta misma posibilidad en el
sector empresarial, aunque con mayor dificultad. Algunas empresas de gran
presencia y capacidad nacional han comenzado a tener intervenciones importantes
en sus áreas de influencia y otras han generado movimientos tipo foros de
empresarios por la educación.
c. Uno de los problemas que tienen los mecanismos de articulación de los
organismos de la sociedad civil entre sí, es el de la subsistencia institucional del
órgano creado, sea éste un foro o un consorcio. Cuando pasan a depender
financieramente de terceros, particularmente de proyectos de la cooperación
internacional en un país, son extremadamente vulnerables a la disponibilidad de
recursos para sustentar su acción.
d. La educación es un derecho de niños, niñas y adolescentes y ellos, como
sujetos principales de la educación, pueden participar en instancias apropiadas,
principalmente locales, con gran propiedad. Cuando se trata de intervenciones en
los niveles macro, existen también problemas de representación. Debe prestarse
especial atención a impedir cualquier acción “manipuladora” de los adultos sobre
los niños.
e. La articulación de la sociedad civil y el Estado es mucho más fácil y
efectiva en los niveles locales, que en los niveles macro.
f. Los mecanismos institucionalizados tales como consejos y similares,
pueden caer con facilitad en la rutina. La atención a coyunturas específicas resulta
altamente efectiva si se cuenta con la posibilidad de facilitar información,
conocimiento y asistencia técnica a quienes toman decisiones o las preparan, por
ejemplo, a los asesores de los cuerpos legistlativos.
g. El involucramiento político del más alto nivel (Presidente de la
República, Ministro…) es indispensable cuanto más amplia es la intención de
someter a consulta o validación, medidas trascendentes de política educativa, tales
como leyes o planes de largo aliento.
h. La provisión de información estadística sobre los indicadores educativos
tiene un alto poder para la actuación de la sociedad civil en la toma de decisiones,
así como en el monitoreo y la rendición de cuentas. Los “observatorios
ciudadanos”, están mostrando que pueden convertirse en un instrumento valioso
para el logro de las metas educativas que un país se proponga.

20
REFERENCIAS

Araya, E., La construcción del Estado regulador y la relacion Estado-sociedad civil. En:
Revista Estado, Gobierno, Gestión Pública Nº 1, marzo 2002, Santiago.

BOLIVIA (2006). Ministerio de Educación y Culturas. Comisión Nacional de la Nueva Ley de

la Educación Boliviana, Ante Proyecto: Nueva Ley de Educación “Avelino Siñani y
Elizardo Pérez”, La Paz.

Bustelo, E. (1999). El Abrazo, Reflexiones sobre las relaciones entre el Estado y los
Organismos No-Gubernamentales en Revista de Ciencias Sociales No. 9, Universidad
Nacional de Quilmes, Buenos Aires.

Cohen, J. and Arato, A. (1994). Civil Society and Political Theory. Cambridge, MA and
London, UK, MIT Press.

FEMICA (1993). La descentralización y el fortalecimiento del gobierno local, un desafió

para la democracia. Federación de Municipios del Istmo Centroamericano. Guatemala

Fernández, O. (1997). Los avatares de la noción de sociedad civil, Boletín Electoral

Latinoamericano No. XVII.

Fukuyama, F. (2004). La Construcción del Estado. Hacia un nuevo orden mundial en el

Siglo XXI, Ediciones B, Barcelona.

Garretón, M.(2001). Cambios Sociales, Actores y Acción Colectiva en América Latina

CEPAL División de Desarrollo Social, Santiago de Chile.

Güendel, L. (2006). El sujeto y la política pública: “Del poder como instrumento al poder
como servicio”. Pro-manuscripto, Quito

Güendel L. (2007). La reforma de la política social en Costa Rica en el contexto de

América Latina: 1980-2002, pro-manuscripto, San José.

Lechner, N. (2002). Las sombras del mañana: la dimensión subjetiva de la política,

Colección Escafandra, Santiago de Chile.

Leis, R. (2000). Abrir canales de participacion: descentralización y poder local.

CONADEL, Panamá.

Leis, R. (2003). Balance de la descentralización en Panamá, UNICEF, Panamá

Miorelli, R. (2001). Sociedad civil y democracia: entre contestación y colaboración. En: III
Encuentro de la Red Latinoamericana y del Caribe de la Sociedad Internacional de
Investigadores del Tercer Sector ISTR, "Perspectivas Latinoamericanas del Tercer Sector",
Buenos Aires.

Morales, A. (2002). Sistematización de programas de apoyo al Fortalecimiento de la

Sociedad Civil en Centroamérica por parte de Ibis Dinamarca. Informe final de consultoría

Nari, P., Bifarello, M. (1999). Políticas locales para la construcción de ciudadanía. Ponencia
al IV Congreso Nacional de Ciencia Política- Sociedad Argentina de Análisis Político.

21
OREALC/UNESCO (2007). Educación de calidad para todos: un asunto de
derechos humanos. Documento de discusión sobre políticas educativas en el marco de
la II Reunión Intergubernamental del Proyecto Regional de Educación para América
Latina y el Caribe (EPT/PRELAC), Buenos Aires.

OREALC/UNESCO (2007). Programa Regional de Políticas para la Profesión

Docente, Santiago, 2007.

Pritchett, L.- Woolcok, M. (2002). Solutions when the Solution is the Problem: Arraying
the Disarray in Development, Center for Global Development, Working paper number 10.

PNUD (2003). Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamérica y Panamá.

Proyecto Estado de la Región, San José.

Quesada, F. (2001). Hacia un nuevo imaginario político. Conferencia en el Seminario Público

“Cambio de Paradigma en la Filosofía Política”. Fundación Juan March, Madrid.

Rivera, J. (2007). Gestión de la política pública en el marco de la construcción de

ciudadanía: papel de la comunicación y de la información. Documento de Trabajo del Foro
Centroamericano “Expresión local y el derecho a la información: Condiciones básicas para
diseñar, ejecutar y evaluar políticas públicas municipales”, UNESCO/DEMUCA/H
ALCALDÍA DE PANAMÁ, Panamá.

Roitter, Mario (2004). El tercer sector como representación topográfica de sociedad civil.
En Daniel Mato (coord.), Políticas de ciudadanía y sociedad civil en tiempos de globalización,
Universidad Central de Venezuela, Caracas.

Sen, A. (1997). Development Thinking at the Beginning of the 21st Century, en: Economic
and Social Development into the XXI Century, Louis Emmerij (ed), Banco Interamericano de
Desarrollo, Washington DC, Johns Hopkins University Press. Teorías del desarrollo a
comienzos del siglo XXI Documento en castellano, incluido dentro de la Biblioteca Digital de
la Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética y Desarrollo – www.iadb.org/etica.

Sen, A. (2000). Desarrollo y libertad, Planeta, Madrid

The business of giving, Survey: Wealth and Philantropy, The Economist, Feb 23rd. 2006.

Waldrop, M. (1996). Dee Hock's management principles, in his own words. En: Fast
Company, No. 5.

22