Sunteți pe pagina 1din 63

PREFAŢĂ

Prevenirea corupţiei contribuie la creşterea veniturilor, la îmbunătăţirea serviciilor publice, la stimularea încrederii şi participării publicului şi la câştigarea alegerilor. Cartea de faţă îşi propune să vină în sprijinul cetăţenilor şi al funcţionarilor publici în diagnosticarea, cercetarea şi prevenirea cazurilor de corupţie şi de comportament ilicit. Ea tratează situaţiile de corupţie sistematică şi mai puţin cazurile izolate de iniţiativă ilicită a persoanelor particulare şi pune accentul pe măsurile de prevenire mai mult decât pe măsuri punitive sau campanii moralizatoare. Cartea oferă exemple de strategii anticorupţie care funcţionează. Deşi corupţia face obiectul unor pasionate schimburi de opinie şi poartă o încărcătură etică aparte, prevenirea ei necesită o strategie calculată la rece, ca pentru orice schimbare majoră a politicii sau metodelor de administraţie municipală. Strategia trebuie să treacă dincolo de disputa moralizatoare, chiţibuşurile legislative sau platitudinile care susţin că dacă ne-am face cu toţii datoria, corupţia n-ar mai exista. Ea trebuie să depăşească reflexul de a crea noi regulamente, reguli, sau niveluri de analiză. Cartea conţine de asemenea sugestii referitoare la modalităţi de punere în practică în contexte dificile, caracterizate fie prin indiferenţă politică, prin inerţie birocratică sau prin faptul că nu a fost încă mobilizat sprijinul cetăţenilor. Oferim aici mai multe modele de analiză şi acţiune, care, sperăm, se vor dovedi stimulatoare pentru factorii de decizie şi manageri. Însă aceste modele nu îşi propun să indice primarilor, consilierilor municipali şi funcţionarilor superiori pe ce butoane să apese, ce politici să modifice, ce sisteme să instaleze, pe cine să angajeze şi pe cine să concedieze sau de care forme de corupţie să se ocupe mai întâi. Îndrumarea şi exemplificările nu alcătuiesc o reţetă pe care să o poată aplica în orice situaţie. Ele trebuie reformulate şi adaptate cu atenţie la particularităţile fiecărei localităţi în

parte. Cititorii vor constata că în această carte corupţia şi în general administraţia municipală sunt discutate în acelaşi timp cu mai multă modestie şi cu mai multă îndrăzneală decât în alte lucrări. Se recunoaşte cu modestie că nu există soluţii universale, că posibilităţile de atac sunt determinate şi restricţionate de situaţia politica şi chestiuni practice de administrare şi că ceea ce dă rezultat într-un oraş poate eşua în altul. În acelaşi timp, se cere cu îndrăzneală cititorului să privească din alt unghi corupţia, din perspectiva economică, făcând abstracţie temporar de perspectiva moralei şi eticii. Se analizează, deşi schematic, ceea ce multe tratate de management omit şi anume tacticile de obţinere a unor rezultate pozitive, chiar şi într-un context de corupţie instaurată. Abordarea adoptată aici se bazează pe încrederea că funcţionarii municipali vor folosi această carte ca sursă de inspiraţie stimulatoare pentru propria creativitate. Vom încerca să punem corupţia în contextul general. Ea nu este singurul, nici măcar cel mai important aspect de care trebuie să se preocupe liderii municipali. Oraşele de astăzi trebuie să îndeplinească o multitudine de obiective. Trebuie să furnizeze servicii. Trebuie să dea puteri cetăţenilor. Trebuie să colaboreze colegial cu sectorul privat, ceea ce ar fi fost neobişnuit sau imposibil cu o generaţie în urmă, iar aceste relaţii au adeseori un scop diferit: acela de a transforma municipiile în centre economice puternice şi active. Abordarea corectă a corupţiei poate fi un mijloc de a atinge aceste obiective mai largi. Nu recomandăm o abordare a corupţiei bazată pe intensificarea măsurilor de control, proliferarea legislaţiei sau a birocraţiei. Acestea nu duc decât la paralizarea administraţiei şi în unele cazuri pot încuraja apariţia unor forme de corupţie noi şi mai greu de eradicat. Din contră, noi susţinem, mai ales în cazul corupţiei sistematice, restructurarea serviciilor municipale şi reforma instituţională

care să determine o îmbunătăţire a informării şi care să creeze factori mai puternici de motivare şi de descurajare. O temă majoră a cărţii de faţă este aceea că lupta împotriva corupţiei, in cazul în care este condusă corect, poate deveni o pârghie în realizarea unor obiective mult mai ambiţioase, nu numai a celor legate de supravieţuirea financiară ci şi a celor legate de refacerea relaţiilor dintre cetăţeni şi administraţiile locale. Cartea face uz de contribuţii teoretice şi practice de prevenire a corupţiei, dar nu îşi propune să devină o enciclopedie. Ea nu doreşte să devină o colecţie de exemple despre ceea ce s-a făcut sau nu s-a făcut în toate oraşele din lume. Chiar şi cele două studii de caz pe care le-am analizat - cel din Hong Kong în anii 1970 şi din La Paz în anii 1980 - nu sunt prezentate cu toate detaliile. Nu veţi găsi aici o baghetă magică şi din păcate ne temem că o asemenea baghetă nici nu există. Cu toate acestea, abordările discutate în cartea de faţă au ajutat oficialii din multe ţări să analizeze corupţia, să elaboreze strategii de reducere a acesteia şi să le pună în practică, uneori chiar într-un context politic şi administrativ nefavorabil. Mesajul nostru este optimist. Corupţia poate fi realmente prevenită, chiar dacă nu va putea fi eliminată cu totul din această lume imperfectă.

CAPITOLUL 1 IMPORTANŢA CORUPŢIEI

CE ESTE „CORUPŢIA” ŞI DE CE ESTE EA DĂUNĂTOARE? Definiţie

Corupţia este o problemă universală, dar administraţia locală din întreaga lume pare

a fi cu deosebire vulnerabilă faţă de ea. De exemplu, în Japonia, potrivit unui studiu, administraţia provincială are de trei ori mai mulţi angajaţi decât cea naţională, dar pe seama ei se raportează de cincisprezece ori mai multe cazuri de corupţie pentru care sunt arestaţi de patru ori mai mulţi funcţionari. 1 În oraşul New York, costul cazurilor de corupţie depistate numai în construcţia de şcoli a fost de ordinul sutelor de milioane de dolari 2 . Municipalităţile sunt adesea acuzate nu numai de proasta gestionare a fondurilor, dar şi de folosirea fondurilor publice pentru a umple buzunarele firmelor private. Acuzaţiile sunt la fel de diferite ca şi varietatea activităţilor autorităţilor municipale.

1. Mită care duce la alocarea preferenţială a locuinţelor subvenţionate.

2. Comisioane ilicite oferite organizatorilor de licitaţii pentru acordarea contractelor publice unor firme necorespunzătoare.

3. Mită pentru ca poliţia municipală să nu intervină pentru stoparea comiterii unor infracţiuni.

4. Utilizarea de către funcţionarii municipali a bunurilor publice în scopuri personale.

5. Facilitarea obţinerii în regim de urgenţă sau cumpărarea de autorizaţii şi licenţe.

6. Mită pentru posibilitatea de a încălca reguli de siguranţă a construcţiilor, de protecţia muncii, de pază contra incendiilor sau altele, fapt ce poate produce grave riscuri sociale.

7. Condiţionarea furnizării de servicii publice de plata unor sume pe sub mână.

8. Extorsiune la plata impozitelor sau mai adesea nesemnalarea evaziunii fiscale în schimbul unei mite.

9. Influenţarea prevederilor incluse în documentaţiile de urbanism ale localităţilor, prin corupţie.

Şi aşa mai departe: această listă nu reprezintă exhaustiv toate tipurile de corupţie întâlnite în administraţia locală de pe întregul glob. Există multe definiţii ale corupţiei. Sensul cel mai larg al acesteia este folosirea abuzivă a funcţiei oficiale în vederea unui câştig personal. Investirea într-o funcţie oficială este un act de încredere prin care o persoană capătă autoritatea de a acţiona în numele unei instituţii private, publice sau nonprofit. Corupţia înseamnă impunerea unui preţ ilicit pentru un serviciu sau utilizarea puterii conferite de funcţie pentru promovarea unor scopuri ilicite. Corupţia se manifestă prin acte de omisiune sau comitere. Ea poate implica activităţi legale sau ilegale. Poate apare în interiorul unei organizaţii (de exemplu, delapidarea) sau în exteriorul acesteia (de exemplu, extorsiunea). Efectele diferitelor tipuri de corupţie sunt foarte variate. Deşi uneori actele de corupţie pot determina un beneficiu social net, în general corupţia duce la ineficienţă, injustiţie şi inechitate 3 . Actele de corupţie diferă ca proporţii şi ca tip. Unele sunt de tipul „liber profesionist”, generate de activităţile anumitor persoane sau grupuri oficiale care încearcă să profite de pe urma monopolului de putere prin mită. Altele acte de corupţie sunt generate din păcate de corupţia sistematică. Recent, doi autori au diferenţiat un tip de corupţie analog faultului din sport şi un alt tip care reprezintă încălcarea insăşi a regulilor prin care se defineşte şi se pedepseşte faultarea. În cel

de-al doilea caz, competiţia sportivă îşi pierde practic sensul. Luis Moreno Ocampo numeşte acest fenomen „hiper-corupţie”. Eticheta pe care i-o pune Herbert Werlin este aceea de „corupţie secundară”, pe care o compară cu alcoolismul. 4 Indiferent de terminologie, atunci când corupţia ajunge într-o astfel de fază, ea devine mortală; şi din păcate aceasta este situaţia existentă în multe oraşe din întreaga lume. Corupţia sistematică generează costuri economice prin distorsionarea măsurilor stimulative, costuri politice prin subminarea instituţiilor şi costuri sociale prin redistribuirea avuţiei şi puterii către cei care nu le merită. Atunci când corupţia subminează dreptul la proprietate, statul de drept şi stimularea investiţiilor, dezvoltarea economică şi politică sunt compromise. Corupţie există în toate ţările. Însă ea tinde să afecteze mai mult ţările sărace, în care poate determina subminarea dreptului la proprietate, statul de drept şi stimulentele oferite pentru investiţii.

Caseta 1: Oraşele sunt diferite Unele dintre variaţiunile din tabelul de mai jos reflectă diferenţe climatice şi geografice, dar altele indică fără îndoială diferenţe între oportunităţile existente pentru apariţia corupţiei.

Oraşul

Întârzieri

Perioadă

Costuri

Raport preţ

Deplasare la

Locuinţe ocupate ilegal, % b

autorizaţii

constr. luni

constr.

locuinţă /

loc muncă,

constr. luni

USD/ m2

venit a

minute

Alger

2

6

500

11,7

30

4

Bangkok

11

5

156

4,1

91

3

Beijing

24

17

90

14,8

25

3

Bogota

36

6

171

6,5

90

8

Dar es

36

28

67

1,9

50

51

Salaam

Hong Kong

2

30

641

7,4

45

3

Istambul

2

16

110

5,0

40

51

Djakarta

28

2

65

3,5

40

3

Johannesburg

24

2

192

1,7

59

22

Karachi

nsa

12

87

1,9

na

44

Kingston

6

12

157

4,9

60

33

Londra

5

20

560

7,2

30

0

Madrid

8

18

510

3,7

33

0

Manila

36

3

148

2,6

30

6

Melbourne

36

3

386

3,9

25

0

New Delhi

36

24

94

7,7

59

17

Paris

2

8

990

4,2

40

0

Rio de

6

18

214

2,3

107

16

Janeiro

Seul

20

18

617

9,3

37

5

Singapore

2

9

749

2,8

30

1

Tokio

8

12

2.604

11,6

40

0

Toronto

30

6

608

4,2

26

0

Washington

36

4

500

3,9

29

0

D.C.

Note: nsa = nu se aplică. m2 = metri pătraţi

a Preţ mediu al unei locuinţe ca multiplu al venitului anual mediu

b % din fondul locativ care ocupă ilegal terenuri Sursa: The Economist „Sondaj pe oraşe” 29 iulie 1995, p.8, care citează date nepublicate ale Băncii Mondiale

Un exemplu

Puţini oficiali locali s-au confruntat cu situaţii extreme ca cele cu care s-a întâlnit Ronald MacLean- Abaroa atunci când a preluat funcţia de primar al oraşului La Paz

din Bolivia. De câte ori am relatat cazul său oficialilor din alte ţări, aceştia m-au ascultat zâmbind înţelegător.

La 13 septembrie 1985, am depus jurământul ca cel dintâi primar ales în La Paz din 1948. Ştiam că voi avea de înfruntat o sarcină dificilă, dar nu-mi imaginasem niciodată cât de gravă era situaţia. Am descoperit curând că aş face bine să găsesc pe cineva care să mă împrumute cu bani pentru a supravieţui în primele luni, deoarece noul meu salariu era echivalentul a 45 USD lunar. Nu numai atât, dar mi-ar fi fost imposibil să-mi formez un cabinet, deoarece aceşti funcţionari ar fi fost plătiţi şi mai prost. La sfârşitul primei zile în funcţie m-am urcat în maşina oficială, un autoturism prăpădit de teren din 1978 ca să mă întorc acasă, întrebându-mă dacă nu cumva căzusem într-o capcană din care nu mai puteam ieşi decât dîndu-mi demisia din prima funcţie în care fusesem ales. Ideea că o schimbare radicală era absolut necesară a reprezentat salvarea mea. Aveam de luptat cu o situaţie aflată la limită. Bolivia era în mijlocul celei mai mari crize economice din istoria ei. Preşedintele anterior trebuise să renunţe la funcţie înainte de încheierea mandatului ca să nu fie scos cu forţa de armată de populaţie sau şi mai probabil de amândouă împreună. Deşi un preşedinte onest, el nu a putut să oprească prăbuşirea economiei. În august, inflaţia ajunsese la o cotă estimativă anuală de 40.000 la sută. A doua zi am revenit la birou, întrebându-mă de unde să încep reforma. Maşina se stricase pe drum şi a trebuit să mă duc la serviciu cu autoturismul propriu. Când am parcat în faţa primăriei am observat că printre vehiculele deteriorate se aflau două maşini care atrăgeau atenţia prin luxul lor. Una aparţinea, am aflat mai târziu, unui expert străin care lucra la primărie. Cealaltă, o berlină elegantă, era a casierului primăriei. Aşa am căpătat primele indicii despre locul unde se aflau resursele primăriei. Casierul era un birocrat categoria a cincea cu un salariu minim, dar care, am aflat, avea obiceiul să schimbe maşina cu care sosea la serviciu de câteva ori pe săptămână. Nu făcea nici un secret din evidenta lui prosperitate. De fapt oferea în mod curent împrumuturi angajaţilor sărăciţi ai primăriei, inclusiv unora dintre superiorii săi, cu o dobândă săptămânală „competitivă”. Mai târziu, ajuns în birou, m-am simţit profund izolat. Obişnuit să lucrez în sectorul privat, unde condusesem societăţi miniere destul de mari, eram deprins să lucrez în echipă. În noul post în care fusesem ales nu am găsit nimic asemănător unei echipe. Toţi cei cu care mă întâlneam păreau şi se purtau mai curând ca nişte supravieţuitori ai unui naufragiu. Personalul tehnic câştiga în medie cam 30 USD pe lună. Mulţi angajaţi căutau cu înfrigurare surse alternative de venit pentru familie. Corupţia, chiar dacă nu la proporţiile celei din cazul casierului, domnea peste tot. Bolivia tocmai suferise o schimbare de guvern, iar noua administraţie provenea dintr-un alt partid decât al meu. Deci nu m-aş fi putut baza pe sprijinul administraţiei naţionale, aşa cum fusese obiceiul în trecutul apropiat, când primarii erau numiţi de preşedinte şi subvenţionaţi de la bugetul central. Noua legislaţie prevedea ca oraşele să devină independente din punct de vedere financiar şi am aflat că peste două săptămâni trebuia să achit un stat de salarii care reprezenta circa 120 % din veniturile lunare totale colectate in La Paz! În parte, situaţia se datora hiperinflaţiei şi modificărilor mecanismelor federale de susţinere. Dar pe de altă parte, poate chiar in mai mare măsură, se datora corupţiei. Am identificat multe semne ale instaurării acestei stări maligne în cadrul primăriei. Gradul decăderii instituţiei era atât de avansat încât autoritatea ei se prăbuşise aproape complet în municipiu. Fiecare căuta modalităţi de supravieţuire prin generare de venituri alternative şi de aceea corupţia era larg răspândită. Colectorii de impozite foloseau tot felul de tehnici, mergând de la extorsiune, şpagă

pentru accelerarea procesului sau aranjamente pentru reducerea impozitelor în schimbul unei mite. Impozitele pe proprietate erau cele mai vulnerabile la înţelegerile încheiate între contribuabili şi încasatori. Era necesară o recalculare a impozitelor ca urmare a hiperinflaţiei; şi un batalion de funcţionari municipali era gata să pornească din casă în casă pentru a se întâlni cu proprietarii şi a „negocia”o valoare a proprietăţii care să satisfacă ambele părţi, dar cu mult sub valoarea reală. Rezultatul ar fi fost o economie la impozite pentru proprietari, mai ales pentru cei bogaţi; o mită pentru funcţionarul care închidea ochii; şi o primărie incapabilă să ofere servicii deoarece ar fi fost lipsită de un minim de resurse. Administraţia municipală era de fapt o uriaşă „firmă de construcţii” care nu construia mare lucru. Primăria deţinea tractoare, camioane şi tot felul de utilaje de construcţii. Existau 4000 de muncitori municipali plătiţi cu salarii fixe în sume modice, care nu veneau la lucru decât cinci ore pe zi în medie. Utilajele erau şi ele folosite o perioadă similară de timp, ceea ce le făcea extrem de nerentabile, având în vedere costul mare al investiţiei. Dar am aflat că ele consumau anormal de multă benzină, ulei şi piese de schimb. Eram sigur că acestea se vindeau pe piaţa neagră şi nu după multă vreme suspiciunile mi-au fost confirmate. Erau scoase la vânzare anvelope noi şi piese de schimb costisitoare ca de exemplu injectoare de carburant, pompe şi piese pentru Caterpillar; în schimb la utilajele primăriei se făceau „înlocuiri” cu piese defecte şi uzate. În sfârşit, mai era poliţia municipiului, o „poliţie moale” care nu efectua investigaţii ale infracţiunilor şi nu purta arme, dar răspundea de reglementarea sectorului neoficial, inspectând curăţenia în pieţe şi menţinând ordinea printre comercianţi. Şi aceasta era o sursă de corupţie, deoarece poliţia municipală cerea bani pentru care lăsa comercianţii să desfăşoare atât activităţi legale cât şi ilegale.

Confruntat cu astfel de probleme, primarul MacLean Abaroa s-a gândit mai întâi să demisioneze. Din fericire pentru La Paz, nu a făcut-o; în schimb, după cum vom vedea, a luat măsuri severe pentru rezolvarea acestor copleşitoare probleme. Dar mulţi alţi lideri municipali din Bolivia şi din alte ţări ale lumii s-au temut să abordeze corupţia. În unele cazuri, această teamă s-a bazat pe complicitate. În alte cazuri primarii şi consilierii municipali au evitat problema corupţiei din alte motive. Unii lideri nu au simţit suficientă presiune electorală, iar alte administraţii provinciale sau regionale nu s-au arătat prea interesate. În alte cazuri, liderii locali nu au fost dispuşi să atragă atenţia asupra corupţiei, temându-se că şi un succes relativ modest ar putea întina totuşi administraţia pe care o conduc cu eticheta de „coruptă”. Lupta împotriva corupţiei implică de fapt existenţa acesteia, ceea ce ar fi putut da apă la moară adversarilor. În sfârşit, poate că mulţi lideri s-au gândit pur şi simplu că nu se poate face mare lucru în lupta cu corupţia. „Cum poţi începe atacarea unui complex de probleme atât de dificile?” se întreabă aceştia. Paginile ce urmează vor încerca să dea câteva răspunsuri la această întrebare. Astăzi sunt semne că situaţia a început să se schimbe. În întreaga lume, în alegerile locale şi naţionale se face mare caz de corupţie. S-a dus vremea când un primar din Brazilia în timpul campaniei de realegere în funcţie se putea lăuda spunând: „Robo mas faço obras” (în traducere aproximativă: „Da, fur, dar termin lucrările publice”).

DE CE ESTE CORUPŢIA O PROBLEMĂ ATÂT DE EVIDENTĂ ASTĂZI?

Peste tot în lume, lupta împotriva corupţiei este privită astăzi ca o prioritate. De ce? Este greu de spus şi au fost deja oferite mai multe genuri de explicaţii.

O posibilitate ar fi că fenomenul corupţiei s-a agravat, determinând un val de

indignare populară şi o nouă atitudine politică. Dar de ce să se fi agravat fenomenul corupţiei? Unul din argumente ar fi creşterea rapidă a comerţului internaţional şi a nivelului comunicaţiilor internaţionale, ceea ce a dus la creşterea expunerii la tentaţii economice, mai mult decât oricând în istorie. Dipak Gyawali de la Academia Regală Nepaleză de Ştiinţe şi Tehnologie este de părere că publicitatea a creat cereri noi, iar salariile erodate de inflaţie au dus la perceperea unor noi necesităţi, ceea ce a generat comportamente corupte 5 . Un alt argument indică reformele democratice şi economice care au cuprins întreaga lume. Pe termen lung, majoritatea se aşteaptă ca liberalizarea economică şi concurenţa politică să determine o reducere a fenomenului de corupţie, deoarece ambele tind să limiteze exercitarea monopolului de putere. Dar pe termen scurt, concurenţa democratică şi noua concurenţă economică au creat oportunităţi pentru manifestarea corupţiei prin schimbarea rapidă a regulilor cunoscute ale jocului, ducând la un fel de debandadă cu prea puţin respect pentru aplicarea legilor. În multe situaţii, corupţia apare datorită implementării schimbărilor politice de către instituţii şubrede, conducând la concurenţă neloială dublată de înţelegeri pe sub mână, trafic politic şi municipalităţi scoase la mezat. Este posibil ca sfera corupţiei să nu se fi extins ci numai măsura în care o percepem şi intoleranţa noastră faţă de ea. Poate percepem mai acut costurile corupţiei, acum că Războiul Rece s-a îmblânzit iar politicile economice şi municipale sunt în mare „îndreptate”. Sau poate că liberalizarea politică a înlesnit accesul la informaţii şi posibilitatea de a reclama cazurile de corupţie, şi astfel am devenit mai

conştienţi de acest fenomen. Multe ţări se bucură de o presă mai liberă decât în trecut şi de un transfer internaţional mai activ al informaţiilor; şi aceste două condiţii binevenite înlesnesc raportarea cazurilor de corupţie, chiar şi a formelor de corupţie existente în trecut.

O altă posibilitate ar fi aceea că oamenii dau vina pe corupţie pentru faptul că

rezultatele pieţelor libere şi a reformelor democratice nu s-au ridicat la înălţimea aşsteptărilor, şi aceasta pentru a nu recunoaşte faptul că aceste reforme ar putea să nu funcţioneze la fel de bine în toate situaţiile. Unii argumentează că atenţia acordată corupţiei este scuza apologeţilor capitalismului confruntaţi cu eşecurile acestuia în fostele ţări comuniste. Ei arată cu degetul la subita îmbrăţişare a problemei corupţiei de către anterior recalcitrantele Bancă Mondială şi Fond Monetar Internaţional. Ei spun că este mai uşor să critici corupţia care a apărut in procesul de implementare a strategiilor tale decât să pui la îndoială valabilitatea strategiilor

înseşi. Este greu de stabilit cu precizie dacă fenomenul corupţiei este în creştere sau în descreştere. Informaţiile cu privire la corupţie sunt puţine şi pot conduce la concluzii false. Aşa cum spunea John T. Noonan în magistrala sa istorie a mitei, este posibil ca într-o ţară să fi fost aduse în faţa justiţiei mai multe cazuri de mituire decât în altele, dar în acelaşi timp incidenţa corupţiei pe teritoriul ei să fie mai scăzută, pentru că voinţa şi capacitatea ei de a lupta împotriva corupţiei sunt mai puternice 6 . Dar corupţia în administraţia locală? A ajuns ea mai gravă? S-a susţinut că substanţa şi stilul administraţiei municipale se schimbă în direcţii ce promit o mai bună gospodărire, dar oferă şi tentaţii mai numeroase faţă de corupţie. Un raport recent al Comisiei de Audit din Marea Britanie sintetizează aceste schimbări. „Multe dintre schimbările survenite în administraţia locală” susţine Comisia, „au ţinut de ieşirea de sub un control centralizat şi un regim financiar strict, făcând să crească riscul de producere a fraudelor şi cazurilor de corupţie” 7 . Descentralizarea administrativă şi democratizarea municipalităţii reprezintă tendinţe puternice. În ultimii cincisprezece ani s-a cerut administraţiilor municipale să îşi înmulţească atribuţiile. În acelaşi timp, mai ales în ţările în curs de dezvoltare,

în multe municipalităţi s-a resimţit erodarea salariilor reale ale funcţionarilor municipali. Din toate aceste motive au crescut îngrijorările legate de corupţie la nivelul administraţiei locale. Analistul politic chilian Claudio Orrego arată că „toate

obiectivele stabilite pentru reforma sectorului administraţiei locale (creşterea legitimităţii şi democratizare, creşterea eficienţei şi eficacităţii serviciilor oferite şi creşterea participării cetăţenilor) pot fi reduse în cadrul unui obiectiv mai larg:

întărirea responsabilizării” 8 . Noonan pune în discuţie ipoteza, fără a o susţine pe de-a întregul, că o societate tinde să devină mai puţin permisivă faţă de corupţie pe măsură ce devine mai permisivă faţă de comportamentul sexual. 9 Noonan notează că urmărirea fără precedent în instanţă a cazurilor de corupţie din Statele Unite începând cu anii 1970

a avut loc după o liberalizare fără precedent a atitudinilor şi comportamentelor

sexuale 10 . Aşa cum ilustrează şi ideea lui Noonan, întrebarea „de ce a devenit corupţia o asemenea problemă în zilele noastre?” poate conduce pe căi foarte îndepărtate de remediile practice. Indiferent care ar fi motivele pentru preocuparea mai intensă pe care o avem astăzi faţă de corupţie, este o schimbare de care trebuie să ne bucurăm. Este clar, corupţia ameninţă dezvoltarea economică şi politică. Trebuie să suplimentăm interesul manifestat faţă de corupţie printr-o analiză mai profundă a

fenomenelor de corupţie şi printr-o gândire mai creativă şi mai practică a modurilor

în care împreună le vom putea rezolva.

DE CE EŞUEAZĂ ATÂT DE MULTE EFORTURI DE COMBATERE A CORUPŢIEI?

Din nefericire, istoria campaniilor de anticorupţie, de oriunde în lume, nu ne face mai optimişti. La nivel naţional sau local, în ministere sau agenţii publice precum poliţia, până şi eforturile de reducere a corupţiei însoţite de o intensă publicitate s-au împotmolit, s-au pierdut şi în ultimă instanţă au dezamăgit. În mod obişnuit, lucrurile se petrec cam în felul următor. Apare un scandal. De exemplu, se dovedeşte că un consilier municipal a acceptat să fie mituit. Sau se constată că poliţia este în mod sistematic complice cu infractorii. Sau se dovedeşte că programele de lucrări publice au costuri exagerate influenţate de comiterea unor fraude sau de plăţiile pe sub mână ale unor comisioane. Sau se descoperă că licitanţii pentru o ofertă publică s-au coalizat pentru limitarea concurenţei şi ridicarea preţurilor. În momentul în care se dezlănţuie scandalul, publicul se simte lezat. Presa se inflamează. Politicienii se desolidarizează de cei corupţi şi cer acţiuni decisive. După şase luni sunt publicate rezultatele comisiei de anchetă. În general aceasta recomandă întărirea supravegherii, mărirea bugetului alocat investigaţiilor şi aplicarii legii, precum şi adoptarea unui nou cod de conduită. Dar în cele şase luni care au trecut indignarea publicului a mai scăzut, astfel încât politicienii şi presa acordă mai puţină atenţie recomandărilor raportului. La drept vorbind, aceasta se datorează şi faptului că recomandările implică soluţii costisitoare şi nu includ prevenirea unor situaţii similare în viitor. Se poate întâmpla ca, pe termen scurt, intensificarea interesului public să ducă la reducerea corupţiei în instituţia vizată. Dar acest interes este greu de susţinut şi de instituţionalizat. Ca urmare, reforma urmează o cale ciclică. După criză poate apărea o îmbunătăţire a situaţiei. Dar după un timp, corupţia îşi face din nou apariţia 11 . În majoritatea ţărilor, după cum arăta sociologul Amitai Etzioni, 12 nu există lobby de combatere a corupţiei. Spre deosebire de situaţiile asociate cu, să spunem zahărul, soia sau pantofii, unde schimbarea politicii afectează un grup anume de interese, costul corupţiei este de obicei distribuit pe un număr mare de persoane, de

obicei contribuabilii. Deoarece beneficiile prevenirii corupţiei sunt la fel de larg distribuite, logica acţiunii colective arată că va fi greu de mobilizat şi susţinut un grup de interes. Relativ recenta constituire a grupului Transparency International (TI) 13 este un semn încurajator că această concluzie logică s-ar putea să nu fie etern valabilă. TI a fost creată la Berlin în 1993 şi este în prezent reprezentată în patruzeci de ţări. Ea speră să realizeze în privinţa corupţiei ceea ce Amnesty International a realizat în privinţa drepturilor omului. După cum vom vedea, o preocupare strategică de bază în campaniile anticorupţie este cum să mobilizezi şi să faci să dureze participarea publicului în lupta împotriva corupţiei. Multe eforturi de stăvilire a corupţiei eşuează deoarece adoptă o abordare exclusiv legalistă sau se bazează numai pe apelul la moralitate. Uneori, eforturile de combatere a corupţiei sunt urmărite fără prea mare tragere de inimă, din cauza celor şapte scuze” din Caseta 2. Uneori chiar eforturile de combatere a corupţiei devin victima acesteia, degenerând în campanii de învinuire sau pedepsire a opoziţiei. Din fericire, există însă şi iniţiative de combatere a corupţiei încununate de succes, de pe urma cărora putem trage învăţăminte. Acestea ne învaţă că secretul succesului stă în a avea o strategie de prevenire a corupţiei.

Caseta 2: Şapte scuze false pentru a nu lupta contra corupţiei

Scuza 1. „Corupţie este peste tot. În Japonia, în Olanda, în Statele Unite. Nu se poate face nimic contra unui fenomen endemic”. Dar să ne gândim la sănătate. Şi bolile sunt peste tot. Dar cu toate acestea nimeni nu trage concluzia că eforturile de prevenire şi tratare a bolilor nu-şi au rostul. Ca şi în cazul bolilor, nivelul şi tipurile de corupţie variază foarte mult, iar măsurile preventive şi curative produc într-adevăr o schimbare a stării de fapt.

Scuza 2. „Corupţie a existat dintotdeauna. Ca şi păcatul, ea face parte din natura umană. Nu se poate face nimic împotriva ei.” Din nou, observaţia este corectă, dar concluzia nu este valabilă. Dacă păcatul există, asta nu înseamnă că fiecare dintre noi păcătuieşte în egală măsură, şi la fel şi în cazul corupţiei. Am putea restrânge tentaţiile care ne fac să cădem în păcatul corupţiei, chiar dacă tendinţa rămâne perenă.

Scuza 3. „Noţiunea de corupţie este vagă şi determinată cultural. În unele culturi comportamentul care vă deranjează nu este considerat corupt. Lupta împotriva corupţiei are cumva conotaţii de imperialism cultural.” De fapt, aşa cum arată monumentala istorie scrisă de John T. Noonan, mita nu este acceptabilă în nici o cultură. Studiile antropologice arată că toţi oamenii pot face clar distincţia dintre dar şi mită şi deasemenea că mita este condamnată. Formele de corupţie analizate în această carte sunt considerate ilegale în orice ţară din lume.

Scuza 4. „Eradicarea corupţiei din societatea noastră ar necesita o răsturnare completă de atitudini şi valori. Aşa ceva nu se va întâmpla decât după…[la alegerea vorbitorului: o sută de ani de educaţie, o adevărată revoluţie proletară, o renaştere creştină., musulmană sau a unei alte religii sau al unui stat şi aşa mai departe]. Orice s-ar încerca până atunci ar fi sortit eşecului.” Istoricul campaniilor moralizatoare nu este încurajator. Mai relevante pentru administratorii municipali ar fi alte două puncte de vedere. Primul, că asemenea schimbări masive depăşesc domeniul lor de responsabilitate. Al doilea că până atunci se pot face multe alte lucruri cum ar fi închiderea unor portiţe, crearea de stimulente şi de factori descurajanţi, creşterea transparenţei si competiţiei, îmbunătăţirea regulilor jocului.

Scuza 5. „În multe ţări corupţia nu dăunează cu nimic. Este uleiul care unge osia economiei şi liantul sistemului politic.” Adevărat, există elemente ale corupţiei care aduc echilibru. Dar atât modelele teoretice cât şi studiile empirice au demonstrat că acestea sunt inferioare elementelor de echilibrare care nu sunt bazate pe corupţie. A argumenta că plăţile corupte au un rol pozitiv într-un anumit sistem nu demonstrează că fără ele nu ar fi mai bine.

Scuza 6. „Nu se poate face nimic dacă persoana din vârful piramidei este coruptă, sau dacă este vorba de o corupţie sistematică”. Este de mai bun augur pentru campaniile anticorupţie dacă liderii sunt curaţi sau dacă este vorba de o corupţie episodică şi nu de una de rutină. Dar cazurile de succes arată că prin îmbunătăţirea sistemelor se creează mai puţine oportunităţi pentru toţi, inclusiv pentru deţinătorii puterii politice, de a căpăta plăţi necuvenite. Corupţia sistematică poate fi redusă.

Scuza 7. „Nu are rost să ne îngrijorăm de existenţa corupţiei. O dată cu apariţia pieţelor libere şi a democraţiilor multipartinice, corupţia va dispărea treptat!” Democraţia şi pieţele încurajează concurenţa şi responsabilizarea, prin aceasta ducând la reducerea corupţiei. Dar în perioada de tranziţie, corupţia poate creşte. În democraţiile stabile, corupţia este o ameninţare cronică pentru furnizarea multor bunuri şi servicii publice, mai ales a celor aflate inerent sub monopol de stat (ca de exemplu justiţia).

CAPITOLUL 2 FORMULAREA UNEI STRATEGII

EXEMPLU DE STRATEGIE DE PREVENIRE

Efortul anticorupţie din Hong Kong ilustrează un argument major al acestei cărţi:

lupta împotriva corupţiei nu trebuie considerată un scop în sine, ci un principiu călăuzitor pentru reforma administraţiei publice. În Hong Kong, o iniţiativă remarcabilă de eradicare a corupţiei, în special în departamentul de poliţie, a devenit mijlocul de modernizare a serviciilor publice şi de implicare a cetăţenilor în administraţia locală. Cazul dovedeşte valabilitatea altor doua idei. În primul rând, că o strategie durabilă trebuie să trateze sisteme corupte. În al doilea rând, că o cultură a cinismului şi impunităţii poate fi distrusă. La începutul anilor 1970, poliţia din Hong Kong era la cheremul traficanţilor de droguri, patronilor de jocuri de noroc ilegale şi a proxeneţilor care plăteau poliţiştii ca să nu se amestece în treburile lor. Poliţia însăşi îşi dezvoltase sisteme de preluare a plăţilor ilicite. De exemplu, în cartierul de vest Kowloon, o bandă de poliţişti colecta prin mijlocitori plăţile de la drogaţi şi vânzătorii de droguri, care plăteau mai departe ofiţerii inferiori. Ofiţerii de rang superior erau şi ei plătiţi regulat pentru a închide ochii; banda de poliţişti pusese la punct o schemă complicată de distribuire şi gestionare a plăţilor ilicite, implicând angajarea de contabili, depunerea banilor la şase bănci diferite şi în unele cazuri scoaterea din ţară a unor fonduri. Ofiţerii de rang inferior mai participau la „rezolvarea” amenzilor de circulaţie în schimbul unui bacşiş şi cereau bani pentru protecţie de la proprietarii de ceainării şi de la vânzătorii stradali. Corupţia afecta şi sistemul intern de promovare pe merit, iar Biroul Anticorupţie din poliţie era şi el corupt. Noul guvernator a comandat o analiză serioasă care a scos la lumină probele şocante ale bolii care măcina sistemul. Descrierea făcută de comisia de investigaţii merită citată pe larg, deoarece exemplifică un fenomen adeseori omis, dar de relevanţă universală: corupţia sistematică.

Cele mai grave forme ar putea fi descrise… drept corupţie „organizată”, adică un întreg grup de ofiţeri implicat în colectarea şi distribuţia banilor….Adeseori, „colectarea” reprezenta mult mai mult decât corupţie în sensul propriu-zis. Era vorba chiar de extorsiune însoţită de ameninţări voalate de violenţă administrată de bandele de gangsteri…. Mulţi ofiţeri de poliţie, se spunea, s-au descurajat pur şi simplu şi au renunţat să mai lupte cu numărul mare de infracţiuni „sociale” intrând în rândul celor care „storc” infractorii în loc să-i cheme în justiţie…. Se spunea că în poliţie corupţia era în cea mai mare parte „organizată”, corupţia la nivel individual fiind prost văzută de către organizatorii acestor „bande” – oricine încearca să acţioneze pe cont propriu ajungea să fie „rezolvat”. Organizatorii erau buni psihologi. Noii veniţi în poliţie erau puşi la încercare pentru a vedea cât de puternic le este simţul datoriei. Testarea putea lua forme variate - sume de bani lăsate pe biroul lor, etc. Dacă un ofiţer nu raporta prima încercare de acest gen, era „prins in plasăşi se temea să mai raporteze orice activitate coruptă care i-ar fi ajuns la cunoştinţă după aceea. În Hong Kong era o vorbă:

1. „Urcă-te în autobuz”, adică, dacă vrei să fii corupt, vino alături de noi.

2. „Fugi după autobuz”, adică, dacă nu vrei să fii corupt nu contează, dar nu te băga.

3. „Nu sta niciodată în faţa autobuzului”adică, dacă încerci să raportezi cazuri de

corupţie, o să te calce „autobuzul”, o să fii accidentat sau chiar ucis, sau vei ajunge să te ruinezi în afaceri. Te vom prinde noi cumva.

Poate fi uşor de imaginat reacţia ofiţerilor de poliţie tineri şi cinstiţi la auzul acestor vorbe. Fie se urcau şi ei în „autobuz”, fie îşi vedeau de treabă 1 .

Corupţia poliţiei crea un climat de neîncredere în întreaga administraţie, într-o vreme când Hong Kongul era supus unor presiuni de democratizare şi întărire a participării cetăţenilor, venite din partea unei „noi clase” de tineri profesionişti. Mai mult, o poliţie coruptă facilita răspândirea corupţiei şi în alte departamente ale administraţiei. Reputaţia internaţională a Hong Kongului avea de suferit. Un studiu arăta că 70 la sută din reportajele de actualităţi despre Hong Kong apărute în presa britanică tratau cazuri de corupţie. 2 Cu o corupţie înfloritoare, existau temeri că investiţiile şi comerţul se vor orienta către alte ţări. Corupţia era în creştere, dar cu siguranţă nu era ceva nou. Şi nici preocuparea faţă de ea nu era ceva nou. Avuseseră loc numeroase încercări de lichidare a corupţiei din poliţie, toate punând accentul pe ceea ce s-ar putea numi „soluţii obişnuite” – legi mai stricte, mai multe resurse şi prerogative acordate Biroului Anticorupţie din cadrul departamentului de poliţie şi accentul pus pe investigarea cazurilor. De exemplu, cu timpul, autorităţilor li s-a acordat dreptul de a examina conturile bancare ale funcţionarilor din administraţie, mai întâi în cadrul anchetelor cazurilor de corupţie, apoi în cazurile în care „nivelul de trai” al unui funcţionar şi „controlul asupra resurselor pecuniare” erau considerate excesive. Pasul următor a fost să se permită concedierea funcţionarilor datorită „îmbogăţirii lor inexplicabile”. Când nici această soluţie nu a dat rezultate, în etapa următoare s-a ajuns la transferarea obligaţiei de a aduce dovezi: acuzaţii urmau să-şi probeze nevinovăţia. Biroul Anticorupţie din poliţie a dobândit noi prerogative de culegere a informaţiilor şi urmărire pe termen lung, de investigare a faptelor presupuse de corupţie şi de cercetare a stilului de viaţă al poliţiştilor. În ciuda tuturor acestor măsuri, corupţia a continuat. Atunci când este

sistematică, de multe ori soluţiile obişnuite nu funcţionează. Ba chiar reflexul tipic de întărire a reglementărilor şi înmulţire a forurilor de supraveghere se poate dovedi contraproductiv, chiar şi în oraşe din cele mai bogate ţări ale lumii, aşa cum au argumentat Frank Anechiarico şi James B. Jacobs în cazul oraşului New York. 3 Din fericire, noul guvernator din Hong Kong, Murray MacLehose, nu a urmărit liniile obişnuite de atac. A adoptat în schimb o nouă strategie îndrăzneaţă. El a creat

o Comisie Independentă împotriva Corupţiei (ICAC), direct subordonată

guvernatorului şi a desfiinţat Biroul Anticorupţie din cadrul poliţiei. ICAC se bucura de capacităţi puternice de investigaţie, dar încă de la început s-a pus accentul pe prevenire şi participarea cetăţenilor. ICAC avea trei componente:

1. Departamentul operaţional, însărcinat cu anchetele.

2. Departamentul de prevenire a corupţiei (CPI), care identifica punctele vulnerabile la corupţie din cadrul diferitelor agenţii pe care apoi le ajuta să adopte măsuri de remediere

3. Departamentul de relaţii cu comunitatea (CRD), care implica cetăţenii oraşului Hong Kong în lupta împotriva corupţiei

Strategia ICAC recunoştea necesitatea distrugerii culturii corupţiei. Aşa cum

ne învaţă şi alte cazuri de succes, un pas important în lupta împotriva corupţiei

sistematice este „prinderea peştilor mari”, respectiv urmărirea şi pedepsirea infractorilor de la nivel înalt. Hong Kong a reuşit extrădarea cu succes a unui fost comisar şef care fugise în Anglia şi se bucura acolo de averea dobândită pe căi ilicite.

Extrădarea a lansat semnalul că regulile jocului s-au schimbat şi că vorbele despre prevenirea corupţiei vor fi dublate de fapte. Departamentul de prevenire a corupţiei a recrutat şaizeci şi cinci de specialişti, între care experţi în management, analişti de sisteme, experţi în computere, contabili, jurişti, ingineri şi arhitecţi. Citând un oficial al CPD, acesta

răspunde de analiza temeinică şi în profunzime a practicilor şi procedeelor folosite în administraţie şi serviciile edilitare. Facem acest lucru printr-o examinare şi analiză atentă a sistemelor, metodelor, abordărilor şi politicilor. Obiectivul este eliminarea şi simplificarea, ori de câte ori este posibil şi dezirabil, a legilor şi regulilor lipsite de aplicabilitate,a procedurilor complicate [şi] a practicilor vagi şi ineficiente care pot genera corupţie.

CPD a format două secţii. O Secţie „persoane” care se ocupa de serviciile şi funcţiile legate de personal şi o secţie „proprietăţi”, care analiza contracte, clădiri şi terenuri. ICAC a lucrat fără tam-tam şi a stabilit relaţii de tip „meritul vă aparţine” cu diferitele agenţii guvernamentale. Dacă o agenţie nu dorea să analizeze situaţia internă cu ajutorul ICAC, sau dacă, după o astfel de analiză, nu lua măsurile cuvenite, ameninţarea implicită era supărarea guvernatorului, publicitatea şi acţiunea represivă de proporţii. Dar nu a fost nevoie să se pună în practică ameninţarea. Împreună, CPD şi agenţiile guvernamentale au identificat domeniile de autoritate excesivă sau subterană, sistemele de control deficitare şi regulile şi regulamentele neaplicabile. Raportul anual pe 1975 al ICAC a numit CPD „un concept cu totul nou în administraţia publicăşi este de înţeles să se fi mândrit cu aceasta. Rezultatele nu au dus numai la un control al corupţiei. Administraţia dispunea acum de un instrument de reformă a serviciilor publice. ICAC a reprezentat şi un instrument strategic de mobilizare a participării şi sprijinului cetăţenilor. Acest lucru s-a realizat pe două căi. În primul rând au fost create comitete consultative cetăţeneşti care să îndrume şi să monitorizeze activitatea ICAC. În rândul acestora se numărau critici ai guvernului, iar obiectul de activitate mergea de la stabilirea politicii generale şi a funcţiunilor ICAC până la alcătuirea unui „comitet pentru sesizări”. Ideea unei comisii de supraveghere alcătuită din cetăţeni are, credem noi, o mare relevanţă în asigurarea transparenţei agenţiilor guvernamentale, mai ales a acelora cu atribuţii pe măsura celor acordate ICAC. În al doilea rând, Departamentul ICAC pentru relaţii cu comunitatea a reprezentat o altă inovaţie strategică. CRD a constituit birouri locale pentru culegerea informaţiilor legate de corupţie de la societatea civilă, precum şi pentru implicarea în acţiuni educative de bază pe teme de nocivitate a corupţiei. CRD a creat programe şcolare, campanii publicitare, filme, drame TV, o emisiune de radio cu telefoane de la ascultători, foi volante speciale şi expoziţii. Rezultatele au fost remarcabile. Corupţia sistematică din cadrul poliţiei a fost distrusă. Mai mult, a fost redusă corupţia la nivelul întregului Hong Kong. ICAC a urmărit oficialii din departamentele de pompieri, locuinţe, imigrare, muncă, marină, medicină şi sănătate, administraţia noilor teritorii, poştă, închisori, lucrări publice, transporturi şi servicii urbane. ICAC a urmărit şi dat în judecată şi cazuri de corupţie din sectorul privat. ICAC a lucrat într-o manieră proactivă cu şefii şi administratorii multor departamente ale administraţiei. În şapte ani, Departamentul de prevenire a corupţiei a efectuat aproape 500 de studii privind diverse politici şi practici din cadrul agenţiilor guvernamentale. Pe multe dintre acestea le-a continuat cu rapoarte de monitorizare amănunţită a modului în care erau puse în practică recomandările sale. În aceşti primi şapte ani, la seminarele pe care le-a organizat pe tema prevenirii corupţiei au participat peste 10 000 de oficiali.

Şi poate cele mai importante beneficii create de ICAC subliniază una dintre temele cărţii de faţă: prevenirea corupţiei poate reprezenta o pârghie pentru reinventarea administraţiei municipale. În Hong Kong, mulţumită iniţiativelor conduse de ICAC, serviciile municipale au devenit mai eficiente, iar populaţia din Hong Kong a avut la dispoziţie noi modalităţi de participare şi influenţare a felului în care este guvernată. În Caseta 3 sunt prezentate sumar câteva din principalele caracteristici ale succesului strategiei de combatere a corupţiei din Hong Kong 4 . Caseta 3 Principalele trăsături ale strategiei din Hong Kong

1. În confruntarea cu corupţia sistematică, abordarea prin măsuri întărite de aplicare a legii nu este eficientă. Chiar şi prerogative draconice de investigare pot eşua când însuşi mecanismul de investigare poate fi corupt.

2. Crearea unei agenţii anticorupţie noi, cu personal talentat şi atent selectat, o conducere curajoasă şi un control intern puternic. Crearea a cinci comisii cetăţeneşti de supraveghere care să îndrume şi să monitorizeze agenţia. Ambele măsuri vor conferi credibilitate.

3. Distrugerea culturii de cinism şi complezenţă prin „prinderea peştilor mari”.

4. Punerea accentului pe prevenire. Analizarea sistematică a funcţiunilor administraţiei. Măsuri de reducere a monopolurilor de putere, clarificare şi restrângere a puterii discreţionare şi promovarea responsabilizării. Relaţii de colaborare şi nu de confruntare cu celelalte agenţii guvernamentale. În acelaşi timp cu combaterea corupţiei, această abordare permite producerea de schimbări radicale în modul de furnizare a serviciilor publice.

5. Mobilizarea cetăţenilor în lupta împotriva corupţ