Nº 122 - Ano 2011
ISSN 0103-8109
A V A L I A Ç Ã O
ORÇAMENTO 2011
C omo ocorre todo ano, o
presente número de Notas
examina a proposta orçamentária
da União. Apesar de o Projeto de
Lei nº 59/2010-CN ter seu
relatório final aprovado pelo
Congresso Nacional, a Lei Or-
çamentária Anual para 2011, até a
presente data (meados de fe-
vereiro), não foi ainda sancionada
pela Presidente. As razões para tal
demora são as negociações refe-
rentes a cortes de despesas que
incorporam a fixação do salário
mínimo e a correção das faixas de
renda que definem as alíquotas do
imposto de renda. O Executivo
estabeleceu um corte de despesas
de R$ 50 bilhões, o qual atingirá as
emendas parlamentares em 86%
de seu valor aprovado pelo Con-
gresso Nacional, um corte nos
repasses ao BNDES e uma redução
na taxa de crescimento do PIB para
5%, como parâmetro orçamen-
tário.
Na discussão do atual orça-
mento apresentaremos os proce-
dimentos legais que caracterizam
o processo orçamentário, mas não
são efetivos, para, então, apresen-
tarmos como o processo efeti-
vamente é levado a cabo. A seguir
examinaremos a proposta de distri-
buição da despesa pelas diversas
funções considerando o orçamento
aprovado pelo Congresso, uma vez
que aquele que incorpora os cortes
nos gastos ainda não foi divulgado.
O QUE DEVERIA SER
O orçamento público é o ins-
trumento de ordenação das prio-
ridades das decisões coletivas,
D E P R O J E T O S D E L E I
tanto no que se refere à tributação
quanto às despesas públicas. O
Orçamento Geral da União resulta,
teoricamente, de um processo
longo e subordinado à ação pública
de longo prazo. Assim, o processo
orçamentário da União requer um
Plano Plurianual (PPA), diretrizes
orçamentárias (Lei de Diretrizes
Orçamentárias – LDO) e o orça-
mento anual (Lei Orçamentária
Anual – LOA).
O PPA estabelece os objetivos e
metas para os quatro anos de uma
administração federal. Deve ser
submetido até 31 de agosto do
primeiro ano de cada novo go-
verno. Desse modo, o primeiro
ano de uma nova administração tem
suas metas e objetivos definidos
pelo governo anterior. A justifi-
cativa é a manutenção de certa
continuidade nos programas go-
vernamentais, independentemente
do governo. Além disso, como o
orçamento anual é votado até 22
de dezembro de cada ano anterior
ao de sua referência, o novo
governo herdará, também, um
orçamento para seu primeiro ano.
Definidos os objetivos e metas
do governo em um PPA, até 15 de
abril de cada ano o Executivo
encaminha, ao Congresso Nacional,
um projeto de lei estabelecendo as
diretrizes orçamentárias (LDO)
para a elaboração do orçamento a
vigorar no ano subsequente. Ne-
cessariamente, o Congresso deve
aprovar a LDO até 17 de julho do
mesmo ano. Com base na LDO
aprovada o Executivo deve sub-
meter ao Congresso, até 31 de
agosto do mesmo ano, um projeto
de lei orçamentária (LOA) para o
ano subsequente. A LOA deve ser
aprovada pelo Congresso até 22 de
dezembro.
A LDO é a essência do orça-
mento da União. O ambiente
macroeconômico a vigorar no ano
de execução do orçamento a ser
proposto é estabelecido por meio
de um cenário caracterizado por
indicadores econômicos inti-
mamente associados às previsões
de receita tributária, tais como
crescimento do PIB, variações nas
taxas de câmbio e de juros bem
como nos índices de preços. Ainda
com relação às receitas tributárias
são especificados os benefícios
fiscais a serem mantidos ou mesmo
ampliados. No caso das despesas,
maior atenção é dada às exigências
constitucionais e às despesas de
natureza obrigatória (saúde, edu-
cação, previdência, seguro-desem-
prego, juros da dívida pública,
pessoal). Desse modo, as metas
fiscais são estabelecidas em termos
do superávit primário (em geral
como percentual do PIB, sendo que
para 2011 esse superávit foi fixado
em reais), das empresas estatais
(excluído o Grupo Petrobras), da
previdência social e da dívida
pública.
Caracterizados os riscos orça-
mentários pela antecipação das
receitas e a especificação das
despesas já assumidas, assim como
o risco da dívida pública, a LDO
define possíveis propostas de
alteração na legislação tributária e
na política de crédito das organi-
zações financeiras estatais, bem
como despesas de capital, transfe-
rências a entidades públicas e
privadas, despesas outras e es-
tabelece que certas despesas não
possam sofrer contingenciamento.
O QUE É
O projeto de lei orçamentária
encaminhado pelo Executivo re-
presenta, na realidade, as intenções
desse poder e, por isso mesmo,
ao ser examinado pelo Congresso
o PLOA tende a incorporar as
preocupações dos Congressistas
na satisfação dos interesses de seus
constituintes. Essa sistemática de
proposição, análise e aprovação do
orçamento invalida as boas in-
tenções refletidas no PPA e na
LDO. Como a principal preo-
cupação dos Congressistas é a
satisfação dos interesses de quem
promove sua eleição, caso con-
trário sua vida política será curta,
tanto o PPA quanto a LDO perdem
importância na orientação da
confecção do orçamento. Por isso
mesmo as discussões sobre o
orçamento envolvem muita nego-
ciação e um número elevado de
emendas garantidas pelos proce-
dimentos legais. Cada deputado e
cada senador podem apresentar
até 20 emendas. Além disso, há
a possibilidade de as bancadas
estaduais apresentarem emendas
que podem variar de 18 a 23,
conforme o número de deputados
da bancada.
Com tantas emendas que im-
plicam maiores gastos, sistemati-
camente o Congresso revê para
mais a estimativa de receita apre-
sentada pelo Executivo. Ainda
assim, as emendas propostas são
em valor muito superior aos re-
cursos disponíveis. Desse modo, a
liberdade orçamentária, isto é, a
decisão sobre como alocar os
recursos não contingenciados, é
exercida por intensa barganha
política, distante, portanto, do PPA
e da LDO e de qualquer princípio
de eficiência alocativa. Desse
modo, o PPA perde qualquer
significado como instrumento de
avaliação do desempenho admi-
nistrativo do Executivo, e a LDO,
desenhada para definir o tamanho
do orçamento e sua adequação ao
PPA, fica sem função.
Entretanto, poder-se-ia ter a
impressão de que o processo de
análise e aprovação do orçamento
pelo Congresso Nacional, embora
desmantelando a lógica das insti-
tuições orçamentárias, estaria mais
próximo aos anseios da população.
Pura ilusão. As emendas propostas
e aprovadas refletem primei-
ramente o desejo de reeleição do
congressista, o que não significa que
não tragam benefícios aos cidadãos
2
comuns. Além disso, não há ga-
rantia de que uma emenda aprovada
seja efetivamente executada.
O orçamento autoriza despesas,
mas não é impositivo. Isso significa
que uma despesa aprovada pode ou
não ser feita, e essa decisão cabe
apenas ao Executivo. Isso implica
que o processo de negociação das
emendas parlamentares não ter-
mina após o Presidente sancionar a
LOA aprovada pelo Congresso.
Liberação de recursos ou contin-
genciamento de despesas é prerro-
gativa do Executivo, o qual a usa
intensivamente ao longo do ano
para conseguir aprovar matéria de
seu interesse. Todos esses proce-
dimentos tornam o orçamento da
União um instrumento inócuo para
a administração da ação coletiva de
responsabilidade do setor público.
Embora as decisões coletivas sejam
exaradas no sistema político, não
há razão para não se avaliar seus
impactos sobre o cidadão que as
financia, assim como a racionalidade
de seu processo decisório.
A escolha pública é um campo
híbrido de economia e ciência
política. As contribuições mais
importantes nesse campo estão
associadas a Kenneth Arrow, James
Buchanan, Duncan Black, Anthony
Downs, Mancur Olsen, Robert
Tollison e Gordon Tullock. A análise
da escolha pública é um ramo da
teoria econômica que aplica seus
princípios metodológicos na com-
preensão do processo de decisão
coletiva. Embora menos desen-
volvida que a teoria que explica o
comportamento humano em
situações de mercado, a análise da
escolha pública desenvolve uma
teoria lógica e consistente que liga
o comportamento individual à ação
política, analisa as implicações
dessa teoria e testa-a com relação
a eventos do mundo real. O pro-
cesso de decisões coletivas pode
ser visto como uma complexa
interação entre eleitores, legisla-
dores e burocratas. Examinando os
incentivos produzidos pelo nosso
sistema político poderemos ter
uma melhor compreensão dos por-
quês dos procedimentos utilizados
na administração pública, assim
como da própria legislação polí-
tico-eleitoral.
PRINCIPAIS PARÂMETROS E
INDICADORES ECONÔMICOS
A Tabela 1 apresenta os principais
indicadores econômicos extraídos
da LDO e que orientam a elabo-
ração do Orçamento Geral da
União. Esses indicadores não serão
objeto de discussão.
É importante destacar que o
superávit primário do setor público
tem sido modificado segundo a
conveniência do Executivo, tor-
nando o conceito inteiramente
desprovido de qualquer significado,
especialmente para comparações
ao longo do tempo. Para 2011 esse
superávit não implica qualquer
compromisso fiscal, uma vez que
a LDO não determina os valores
que podem ser excluídos do
orçamento para a fixação dessa
meta. A indicação é de que na
execução orçamentária as reduções
no superávit poderão advir da
manutenção das despesas com o
PAC, segundo as dotações auto-
rizadas e restos a pagar referentes
ao exercício de 2010. Assim como
no ano anterior, as operações do
Grupo Petrobras são desconsi-
deradas no estabelecimento e na
posterior apuração desse superávit.
Tabela 1 - Principais parâmetros e indicadores econômicos
Parâmetros e indicadores econômicos
Crescimento real do PIB (%)
Variação do IPCA (%)
Variação da massa salarial (%)
Taxa de câmbio R$ / US$
Taxa Selic média (%)
Superávit primário do setor público não financeiro (%PIB)
Resultado nominal do governo federal (% PIB)
Dívida líquida do governo federal (% PIB)
*Fixado em valor nominal de R$ 125,5 bilhões.
DESPESAS POR FUNÇÃO
A apreciação do Orçamento
Geral da União será feita segundo
as despesas aprovadas pelo Con-
gresso para as diversas funções
conforme plano de contas. As
despesas propostas pelo Executivo
implicam um aumento nominal de
cerca de 5% em relação ao total
das despesas aprovadas para o ano
anterior, sendo que o total das
despesas aprovadas pelo Congresso
implica, em relação à mesma base,
uma elevação de aproximadamente
6%. Isso poderia dar a falsa
impressão de que os gastos pú-
blicos federais não contemplarão
em 2011 qualquer aumento real.
Entretanto, levando-se em conta os
valores empenhados em 2010 e
que não foram efetivamente pagos,
mas que representam desembolsos
no corrente ano, o aumento no-
minal de despesas do Governo
Federal será muito maior: 31%
para a proposta do Executivo e
33% para o total aprovado pelo
Congresso!
Na melhor das hipóteses, cerca
de 80% dos gastos especificados
no Orçamento Geral da União já
estão comprometidos com Ad-
ministração (1,16%), Encargos
Especiais (60,79%) e Previdência
Social (17,88), isto é, despesas
que, no curto prazo, não podem
2011
5,50
4,50
10,36
1,88
8,71
3,30*
-0,27
24,50
3
ser reduzidas ou mesmo elimi-
nadas. Isso deixa o Executivo com
capacidade de administrar apenas
20% do orçamento. Note que as
maiores parcelas dos Encargos
Especiais se referem ao custo da
dívida pública, isto é, gastos
associados a despesas realizadas no
passado. O mesmo vale para os
benefícios da Previdência Social
originários de contribuições que
ocorreram no passado.
A Tabela 2 apresenta as despesas
típicas de governo como porcen-
tagem das despesas totais e das
despesas administráveis pelo
governo. Sem qualquer consi-
deração sobre a eficiência da ação
governamental e sem filtrar do total
de cada função gastos periféricos
e não essenciais às mesmas,
classificamos como gastos essen-
cialmente de governo as despesas
com a administração pública, com
as funções judiciária e legislativa,
com as seguranças nacional e
pública, com as relações externas
e com direitos da cidadania. Assim,
cerca de 5% dos gastos totais do
Governo Federal se referem às
despesas essenciais à sua função em
uma sociedade democrática de
homens livres sob a égide do
Estado de Direito. Considerando os
recursos sobre os quais o governo
pode exercer alguma função
alocativa, esses gastos corres-
2012 2013
5,50 5,50
4,50 4,50
10,18 9,86
1,88 1,94
8,71 8,79
3,30 3,30
0,01 0,21
22,40 20,20
Fonte: LDO 2011
 Tabela 2 - Orçamento Geral da União: Importância relativa das despesas típicas de governo (%)

Funções Sobre o Total das Despesas Sobre o Total das Despesas Livres
Essencialmente de governo
Administração 1,16 -
Defesa Nacional 1,63 8,08
Direitos da Cidadania 0,09 0,45
Essencial à Justiça 0,29 1,46
Função Judiciária 1,13 5,59
Função Legislativa 0,34 1,68
Relações com o Exterior 0,10 0,49
Segurança Pública 0,41 2,03
SUBTOTAL 5,15 19,78
Com alto teor de externalidades positivas
Ciência e Tecnologia 0,40 1,99
Comunicação 0,07 0,33
Educação* 1,75 8,69
Habitação 0,04 0,18
Saneamento 0,09 0,45
Saúde 3,63 18,01
SUBTOTAL 7,15 29,65

TOTAL GERAL 12.30 49,43

*Excluídos os gastos com o programa Brasil Universitário. Fonte: LOA 2011.

pondem a pouco menos de 20%
do total desses recursos consi-
derados livres.
Se considerarmos as funções
associadas à geração de exter-
nalidades positivas – e por isso é
possível desenvolver-se um
argumento favorável à ação estatal,
a qual não precisa ser a de produzir
tais bens ou serviços – teremos as
seguintes funções: Ciência e
Tecnologia, Comunicação, Edu-
cação, Habitação, Saneamento e
Saúde. Sabemos que nem todos os
gastos com essas funções estão
associados a externalidades posi-
tivas, mas só nos foi possível, com
segurança, eliminar os gastos com
educação superior. Assim, do total
orçamentário cerca de 7% das
despesas poderiam ser justificadas
como despesas públicas para a
sociedade descrita acima.
Essas despesas, com alto teor de
externalidades positivas, respon-
deriam por quase 30% dos
recursos de livre alocação pelo
governo. Assim, do orçamento total
apenas 12,3% dos gastos se
referem a gastos tipicamente de
governo, isto é, apenas 12,3% do
que o Governo Federal extrai dos
cidadãos é consubstanciado em
gastos que, em tese, deveriam ser
de sua responsabilidade. Como
nem todo orçamento está dispo-
nível para financiar as atividades do
governo, tomando-se os recursos
livres, menos de 50% desses
recursos são alocados em funções
típicas de governo.
Da parcela livre do orça-
mento, os gastos com saúde
absorvem mais do dobro da
quantidade de recursos dedi-
cados às funções de educação
(8,69%) e defesa nacional (8,08%).
Isso não significa que os gastos
com essa função produzam efeti-
vamente externalidades posi-
tivas, uma vez que em grande
parte os gastos públicos com
saúde se referem à ação curativa
e não preventiva. Nesse sentido
é ilustrativa a pouca importância
orçamentária da função sanea-
mento (0,45%).
OBSERVAÇÕES FINAIS
Nossas observações sobre a
LOA 2011 deixam clara a neces-
sidade de mudanças, não só no
processo de elaboração do orça-
mento do setor público, mas na
distribuição de seus gastos. Evi-
dentemente é possível melhorar
a administração pública e, dessa
forma, tornar o governo mais efi-
ciente em seus gastos. En-
tretanto, mais importante que a
eficiência do setor público é a
liberdade do brasileiro. Essa
liberdade tem sido e é ameaçada
pela ausência de instituições que
caracterizem, inequivocamente, a
divisão do trabalho entre os
cidadãos e o setor público, e
entre as três esferas adminis-
trativas de governo. Para tanto é
preciso deixar claro que tipo de
organização social desejamos para
nós, nossos filhos e netos. Se
quisermos uma sociedade de
pessoas livres e responsáveis,
precisaremos tornar nossa Cons-
tituição um instrumento supremo
de proteção ao cidadão contra a
concentração de poder de qual-
quer natureza, em especial do
poder a ser concedido ao go-
verno em sua atividade de pro-
mover decisões coletivas.