Sunteți pe pagina 1din 72

Institutul European din România – Studii de impact III

Studiul nr. 3

REFORMA ADMINISTRATIEI PUBLICE


ÎN CONTEXTUL INTEGRARII EUROPENE

Autori:
Marius Profiroiu – coordonator
Tudorel Andrei
Dragos Dinca
Radu Carp

1
Institutul European din România – Studii de impact III

CUPRINS

Introducere 3

1. Cadrul general privind reforma administratiei publice 4


1.1. Capacitatea administrativa si reforma administratiei publice 4
1.2. Utilizarea sondajului statistic în analiza caracteristicilor procesului de 5
implementare a reformei în administratia publica
1.3. Caracteristici generale ale procesului de reforma 6
1.3.1. Perceptia procesului de reforma a administratiei publice 6
1.3.2. Perceptia actorilor implicati în procesul de reforma 9
1.3.3. Introducerea instrumentelor moderne la nivelul administratiei publice 11
1.4. Procesul de integrare europeana din perspectiva administratiei publice 14
2. Reforma functiei publice 17
2.1. Recrutarea si selectia functionarilor publici 19
2.2. Motivarea functionarilor publici 22
2.3. Perfectionarea functionarilor publici 24
2.4. Evaluarea performantelor 26
2.5. Conduita functionarilor publici 28
2.6. Stabilitatea în functia publica, relatiile cu sistemul politic 30
2.7. Comunicarea, stilul de conducere si creativitatea 32
2.8. Responsabilitati în procesul de reforma a functiei publice. 33
3. Reforma administratiei publice locale 35
3.1. Definirea conceptului de descentralizare 35
3.2. Stadiul actual al descentralizarii 39
3.3. Riscurile procesului de reforma 44
3.3.1. Implicatiile coruptiei asupra activitatilor economice 46
3.3.2. Coruptia la nivelul administratiei publice 47
4. Concluzii si recomandari 52
Bibliografie
ANEXE

2
Institutul European din România – Studii de impact III

Introducere

Societatea româneasca se afla într-un proces de schimbare în care toate


elementele de ordin economic, social, politic, civic au cunoscut o noua dinamica în
încercarea de adaptare la conditiile prezente.
Un sistem democratic este functional atunci când economia înregistreaza
reusite si în masura în care se dezvolta un spirit democratic în mentalitatea sociala.
În aceasta transformare a societatii românesti nu se poate face abstractie de
sistemul administratiei publice, de necesitatea introducerii unei dimensiuni europene
în acest domeniu, în conformitate cu valorile acestui spatiu administrativ.
Studiul de fata îsi propune sa abordeze aceste aspecte tinând cont de impactul
masurilor de reforma de la nivelul administratiei publice ce au fost întreprinse în
ultima perioada. În acest sens, s-a organizat o cercetare pe baza sondajului statistic la
nivelul administratiei publice centrale si locale fo losind doua esantioane
reprezentative la nivelul primarilor localitatilor si al retelei nationale de
modernizatori. Pe baza rezultatelor obtinute s-a analizat impactul masurilor de
reforma asupra derularii procesul descentralizarii si al reformei functiei publice .
Prin derularea coerenta si continua a procesul de descentralizare în perioada
imediat urmatoare vom putea asista la cresterea calitatii si eficientei serviciilor
publice, iar administratiile locale vor raspunde într-o masura îmbunatatita exigentelor
cetatenilor si dezvoltarii locale.
Administratiile publice locale în perioada imediat urmatoare au ca prioritati:
ameliorarea furnizarii de servicii locale de calitate, cresterea veniturilor la nivel local,
sprijinirea dezvoltarii capacitatii de valorificare a potentialului local si implementarea
de masuri pentru atragerea de investitori strategici în zona de competenta, etc. în acest
scop, administratiile publice locale sunt considerate ca unitati primare ale politicii
locale si ale procesului decizional.
Provocare majora pe termen scurt si mediu a administratiilor publice locale
este cel al crearii mecanismelor care sa sustina aderarea României la Uniunea
Europeana, atât pentru a face fata schimbarilor culturale, economice si a putea
gestiona fondurile europene, cat si pentru a pune în practica politicile publice. în acest
sens, se recomanda dezvoltarea capacitatii administratiilor publice locale si prin
cresterea nivelului de pregatire a functionarilor publici de la nivelul institutiilor
administratiei publice locale. Un rol important revine în acest sens reformei functiei
publice. Crearea unui corp de functionari publici neutru din punct de vedere politic,
profesionist si onest va asigura premisele unei transformari reale a administratiei
publice din tara noastra.

3
Institutul European din România – Studii de impact III

1. Cadrul general privind reforma administratiei publice

Pe plan mondial tendinta ultimilor douazeci de ani este cea a globalizarii si


dezvoltarii intense a sistemelor sociale. În acest nou context statele nationale sunt
puse într-o pozitie cu totul noua, în care institutiile si sistemele administrative trebuie
sa fie flexibile pentru a se adaptata acestor transformari. În noul context geopolitic
administratia publica centrala si locala au devenit factori definitorii în competitivitatea
economica a unei tari sau regiuni economice.
Pentru România procesul de transformari din administratia publica capata noi
dimensiuni. Astfel, acestea trebuie sa raspunda noilor schimbari din economia
mondiala, dar în egala masura si noilor cerinte ale procesului de integrare în
structurile Uniunii Europene. Reforma administratiei publice implica modificari de
substanta ale componentelor sale majore, atât la nivelul administratiei publice centrale
cât si al administratiei publice locale si a serviciile publice în general. Pe de alta parte,
dezvoltarea democratiei reclama instituirea unei noi relatii între cetateni si
administratie, cresterea si întarirea rolului autoritatilor si reconsiderarea
parteneriatului cu societatea civila si alesii locali.

1.1 Capacitatea administrativa si reforma administratiei publice

Adesea, discutiile despre reforma administratiei publice din România dau


nastere unor confuzii referitoare la sensul acestei expresii. Concret, reforma înseamna
mai mult decât îmbunatatirea capacitatii administrative. Pe scurt, raspunsul este ca
acestea sunt doua concepte diferite despre organizarea sectorului public. Totusi, ele
sunt corelate functional.
Reforma administratiei publice este un concept larg, care include toate
aspectele organizarii sectorului public, printre care se remarca: “arhitectura” generala
a ministerelor si agentiilor, organizatiile si institutiile de la nivel local, sistemele,
structurile, procesele, motivatiile, precum si modul de supraveghere a acestora si de
adaptare periodica a sistemului.
Pe de o parte, administratia se refera la modul în care este autorizata formal,
ordonata si organizata coordonarea activitatilor din sectorul public, iar pe de alta
parte, capacitatea administrativa care este o evaluare a functionarii structurii ierarhice
a personalului din serviciile publice, fiind deci doar unul dintre elementele reformei
administratiei publice.
Cu toate acestea, capacitatea administrativa este esentiala pentru reforma si
pentru functionarea statului, dar, asa cum am aratat, este doar o parte a acestei viziuni
complexe si, în sine, nu poate asigura rezultatele asteptate de la o administratie
moderna. De fapt, simpla crestere a capacitatii administrative poate fi un impediment
în obtinerea rezultatelor, pentru ca depinde partial de modul în care este organizata si
realizata, dar si de modul de încadrare cu personal si de atitudinea acestora referitoare
la realizarea atributiilor lor.

4
Institutul European din România – Studii de impact III

Pentru sustinerea procesului de transformare a administratiei publice, în acord


cu cerintele procesului de reforma din acest domeniu este nevoie de un ansamblu
coerent de masuri ce trebuie întreprinse într-o perioada bine delimitata, în domeniul
functiei publice, care urmareste crearea unui corp profesionist de functionari publici,
stabil si neutru din punct de vedere politic, în domeniul administratiei publice locale
prin continuarea procesului de descentralizare/deconcentrare a serviciilor publice si
cel al administratiei publice centrale prin îmbunatatirea procesului de formulare a
politicilor publice.
Pentru a combina ierarhia administrativa clasica cu managementul modern,
creativ si orientat spre rezultate intr-o organizare unitara a sectorului public, trebuie sa
modificam “arhitectura” generala a sistemului, diversele forme ale contractului de
munca din sectorul public, rolurile si functiile agentiilor, reproiectarea sistemelor si
proceselor decizionale interne, modurile si nivelurile participarii si incluziunii sociale
în luarea deciziilor si implementarea politicilor, sistemele de stabilire a obiectivelor,
masurarea performantelor, alocarea resurselor, asumarea raspunderii, supravegherea si
controlul, etc. Reforma administratiei publice include toate aspectele organizarii
statului si fiecare dintre acestea trebuie verificate, testate si, daca este necesar,
ajustate, pentru a obtine cea mai potrivita combinare a structurii ierarhice si capacitatii
administrative cu eficacitatea si eficienta manageriala si capacitatea de a obtine
rezultate si performante. Însa, problema managementului este una esentiala, reprezinta
un test-cheie si acopera toate celelalte aspecte deoarece schimba întregul potential al
statului si, intr-o lume competitiva, tarile trebuie sa urmeze tendinta globala cat mai
repede pentru a nu iesi din competitie.
Pentru sustinerea unui proces consistent si coerent de reforma, la nivelul
sistemului, consideram ca este necesara existenta unei retele stabile de promovare a
schimbarii alcatuita din principalii actori ai procesului.
în practica, reteaua de reforma îsi poate demara activitatea prin a încerca sa
dezvolte capacitatile de management, si sa gaseasca solutia pentru inserarea acestor
capacitati în ierarhiile existente ale statului. Pas cu pas, acest proces identifica tipul de
probleme pe care celelalte tari au trebuit sa le rezolve si în fiecare etapa acestea vor
deveni noile preocupari ale reformei administratiei publice. în acest fel, reforma se va
dezvolta în timp, animata de nevoia combinarii ierarhiei si managementului intr-un
sistem unitar.
Întelegerea tipurilor de probleme cu care s-au confruntat si pe care le-au
rezolvat celelalte tari în acest proces va scurta ciclul de învatare pentru România.
1.2. Utilizarea sondajului statistic în analiza caracteristicilor procesului de
implementare a reformei în administratia publica

Pentru analiza caracteristicilor procesului si comportamentului unor actori cheie s-


a organizat o cercetare pe baza sondajului statistic la nivelul administratiei publice
centrale si locale pe parcursul lunilor iulie si august 2005. Au fost constit uite
urmatoarele trei esantioane reprezentative:
?? Esantion la nivelul primarilor localitatilor;
?? Esantion la nivelul retelei nationale de modernizatori (grupuri de monitorizare
a reformei constituite la nivelul ministerelor si judetelor);

5
Institutul European din România – Studii de impact III

?? Esantion la nivelul consilierilor de preaderare din ministere si agentii (pentru


acest esantion s-a derulat numai faza pilot urmând ca în perioada imediat
urmatoare sa fie aplicat chestionarul).
Pentru constituirea primelor doua esantioane s-a recurs la o tehnica de esantionare
în doua faze, volumul acestora reprezentând 9% din populatia totala cercetata. Eroarea
estimarii parametrilor la nivelul populatiilor de referinta este de 1.2%, în cazul
primului esantion, si de 1.8% pentru al doilea esantion.
În realizarea chestionarelor pentru primele doua aplicatii au fost luate în
considerare urmatoarele doua aspecte:
?? Masurarea opiniei unor actori importanti ai procesului, vizând probleme
de actualitate ale reformei administratiei publice: managementul functiei
publice, formarea continua a functionarilor publici, reforma administratiei
publice locale prin continuarea procesului de descentralizare, asigurarea
pregatirii alesilor locali pe probleme specifice ale administratiei publice locale,
coruptia, schimbarile la nivelul aparatului tehnic din administratie sub
presiunea factorului politic, calitatea comunicarii în derularea procesului de
reforma etc.
?? Masurarea convergentelor de opinie pe probleme de reforma între
aparatul tehnic reprezentat de functionarii publici, membri ai retelei
nationale de modernizatori si nivelul politic reprezentat de primarii
localitatilor. În acest sens au fost incluse întrebari similare în cele doua
categorii de chestionare.

1.3. Caracteristici generale ale procesului de reforma

Un aspect important al reformei administratiei publice îl constituie managementul


reformei în procesul de aplicare a acesteia. Un risc important în realizarea reformei
administratiei publice este aglomerarea sarcinilor cotidiene, ramânând astfel putin
timp pentru a cauta noi solutii la disfunctionalitatile aparute. În consecinta, pentru ca
reforma administratiei publice sa aiba succes este necesar ca un numar mare de
grupuri tinta, (în particular persoane cheie de la nivele de conducere si decizie) sa-si
exprime sprijinul si angajamentul în recunoasterea necesitatii schimbarilor si în
implementarea acestor schimbari.
Pe baza modelului dezvoltarii integrate a organizatiilor, se pot identifica patru
factori de blocaj în implementarea reformei:
?? strategici - complexitatea decizionala;
?? structurali - birocratia specifica oricarui sistem, mijloace umane si financiare
limitate, dimensiunea si complexitatea;
?? culturali - teama de risc, traditia „continuitatii”, schimbarea mentalitatii;
?? comportamentali - absenta stimulentelor individuale, ne întelegerea
obiectivelor finale, demotivare si frustrari, comportamentele de asteptare.
1.3.1. Perceptia procesului de reforma a administratiei publice

6
Institutul European din România – Studii de impact III

Procesul de reforma a administratiei publice, atât la nivelul aparatului tehnic,


cât si la nivelul alesilor locali este perceput ca un proces care nu a adus înca
transformarile asteptate. Astfel, jumatate dintre primari au o opinie nefavorabila cu
privire la schimbarile din administratia publica, în timp ce 36.4% dintre
modernizatori considera ca administratia publica este supusa unui proces de reformare
într-o mica masura. Mai mult, între cei doi actori importanti ai procesului de reforma,
modernizatorii din prefecturi si consilii judetene si primarii localitatilor, exista
diferente semnificative în perceperea acestuia. Reprezentantii retelei de modernizatori
au o perceptie mult mai pozitiva asupra procesului în raport cu cea a primarilor având
în vedere implicarea mai intensa a acestora în actiunile de reforma întreprinse.

Tabelul 1.1. Considerati ca administratia publica este supusa unui amplu proces de
reforma?
Variante de raspuns Primari modernizatori balans
frecvente frecvente frecvente frecvente (%)
relative relative relative relative
(%) cumulate (%) (%) cumulate (%)
1 2 3 4 5 6=4-2
nu 3.6 3.6 0.0 0.0 3.6
într-o mica masura 46.6 50.2 36.4 36.4 10.2
într-o mare masura 41.9 92.1 54.5 90.9 -12.6
unor schimbari radicale 7.1 99.2 9.1 100.0 -2.0
non raspuns 0.8 100.0 0.0 100.0 0.8
Total 100.0 - 100.0 - -

60
Primari
50 Modernizatori
40

30

20

10

0
nu într-o mica într-o unor non
masura mare schimbari raspuns
masura radicale

Figura 1.1. Considerati ca administratia publica este supusa unui amplu proces de
reforma?

7
Institutul European din România – Studii de impact III

Posibilele explicatii ale acestei situatii pot fi:


?? lipsa de comunicare între grupurile de modernizatori din judete si
primarii localitatilor pe probleme concrete de reforma;
?? o serie de masuri de reforma în curs de implementare nu au înca efecte
semnificative la nivelul localitatilor, procesul de reforma fiind unul de
durata ;
?? mesajul politic de la nivelul guvernului nu este însotit de o campanie
de informare si cursur i de formare pentru alesii locali pe componentele
concrete ale reformei etc.
De altfel, lipsa unei campanii de promovare a masurilor de reforma ce vor fi
întreprinse în perioada imediat urmatoare la nivelul administratiei publice locale
explica o concordanta redusa între aspiratiile si schimbarile percepute de primari.

Tabelul 1.2. În ce masura actualele schimbari coincid cu aspiratiile dumneavoastra?


Variante de raspuns frecvente frecvente
relative (%) relative cumulate (%)
1 2 3
nu coincid deloc 5.5 5.5
într-o mica masura 48.6 54.2
într-o mare masura 39.1 93.3
coincid în totalitate 6.3 99.6
non raspuns 0.4 100.0
Total 100.0 -

i n t r - o m i c a m a s u r a4 8 . 6 2 %

nu coincid5.53%

non raspuns 0.40%

c o i n c i d i n t o t a l i t a t6e. 3 2 %

i n t r - o m a r e m a s u r a3 9 . 1 3 %

Figura 1.2. Masurarea concordantelor dintre actualele schimbari si aspiratii la


nivelul primarilor

8
Institutul European din România – Studii de impact III

1.3.2. Perceptia actorilor implicati în procesul de reforma

În cadrul procesului de reforma, principalii actori implicati în coordonarea,


implementarea si monitorizarea masurilor de reforma conform Strategiei de reforma a
administratiei publice aprobata în mai 2004 si agreata de Comisia europeana sunt
prezentati în tabelul de mai jos:

Tabelul 1.3. Actori implicati în procesul de reforma a administratiei publice 1


Nr Actori implicati Rol în procesul de reforma
crt
1 Primul Ministru - rolul de a coordona reforma de ansamblu a Guvernului;
- de a delega sarcinile specifice catre toti ministrii responsabili.

2 Ministerul Administratiei si - coordonarea întregul proces de reforma a functiei publice si a


Internelor procesului de descentralizare.

3 Consiliul Superior pentru - va analiza strategiile sectoriale, pentru fiecare minister în parte
Reforma Administratiei sau în ansamblu;
Publice, Coordonarea
- va face sugestii catre ministere si recomandari catre Primul
Politicilor Publice si
Ministru.
Ajustare Structurala

4 Ministerul Finantelor - elaboreaza si implementeaza strategia Guvernului în domeniul


Publice finantelor publice; - -- împreuna cu MAI sunt responsabile pentru
derularea procesului de descentralizare fiscala, asigurarea
suportului tehnic la nivelul Comitetului tehnic inter-ministerial si a
grupurilor de lucru privind problemele financiare specifice
procesului de descentralizare;
- are un rol important în sustinerea financiara a masurilor privind
reforma functiei publice.

5 Secretariatului General al - întarirea capacitatii Guvernului de coordonare a procesului de


Guvernului, prin Unitatea formulare, implementare si monitorizare a politicilor publice;
de Politici Publice
- asigura interfata între diferitele institutii cu rol determinant în
domeniul formularii polit icilor publice.

6 Unitatea Centrala pentru - asigura suportul tehnic si monitorizarea întregului proces de


Reforma Administratiei reforma, precum si derularea procesului de descentralizare si
Publice deconcentrare;
- diseminarea bunelor practici nationale si europene la nivelul
administratiei publice;
- asigura suport pentru introducerea instrumentelor moderne la

1
Conform Strategiei din 2004

9
Institutul European din România – Studii de impact III

nivelul administratiei;
- coordoneaza Reteaua nationala de modernizatori.

7 Agentia Nationala a - responsabila pentru managementul functiei publice.


Functionarilor Publici
8 Institutul National de - responsabil cu elaborarea si asigura implementarea strategiei de
Administratie formare continua a functionarilor publici;
- asigura, împreuna cu centrele regionale si cu sprijinul institutiilor
partenere, formarea continua a grupurilor tinta strategice.
9 Grupurile de monitorizare - interfata între administratia publica centrala si locala, între
a reformei administratiei nivelul politic si aparatul tehnic din administratia publica.
publice din judete si
ministere

Tabelul 1.4. Cum apreciati activitatea principalilor actori implicati în reforma


AP?
Varianta de Guvern MAI MFP ANFP INA UCRAP UPP
raspuns
nesatisfacatoare 9,1 0.0 13,6 4,5 4,5 0.0 0
satisfacatoare 9,1 18,2 54,5 31,8 0.0 0.0 18,2
buna 59,1 50 13,6 36,4 50 50 59,1
foarte buna 18,2 31,8 9,1 18,2 45,5 50 4,5
non raspuns 4,5 0.0 9,1 9,1 0.0 0.0 18,2
Total 100 100 99,9 100 100 100 100

Din datele obtinute la nivelul esantionului de modernizatori se remarca aprecierea


pozitiva a activitatii din domeniul reformei desfasurata la nivelul Ministerului
Administratiei si Internelor ( aproximativ 60% si-au exprimat o opinie favorabila). În
contrast, activitatea Ministerului Finantelor Publice este apreciata de cea mai mare
parte numai în termeni satisfacatori.

10
Institutul European din România – Studii de impact III

60
nesatisfacatoare
satisfacatoare
50 buna
foarte buna
non raspuns
40

(%) 30

20

10

0
Guvern MAI MFP ANFP INA UCRAP UPP

Figura 1.3. Aprecierea activitatii principalilor actori implicati în reforma AP


1.3.3. Introducerea instrumentelor moderne la nivelul administratiei publice

Pentru sprijinirea procesului de reforma din administratia publica, Unitatea


Centrala pentru Reforma Administratiei Publice a initiat procesul de introducere la
nivelul administratiei centrale, precum si la nivelul prefecturilor si consiliilor judetene
a doua instrumente inovatoare specifice administratiilor din tarile dezvoltate:
Programele Multianuale de Modernizare (PMM) si Cadrul de Auto-evaluare a
modului de Functionare a institutiilor administratiei publice (Common
Assessment Framework – CAF).
A. Programele Multianuale de Modernizare (cu o durata de 3 ani) sunt definite prin
intermediul a trei documente:
?? Strategia proprie de modernizare a fiecarei institutii care descrie contextul
intern, prioritatile sectoriale identificate, actiunile de modernizare si
procedurile de implementare, monitorizare si evaluare;
?? Planul de actiune care cuprinde masurile preconizate, rezultatele asteptate,
indicatorii de progres, termene de realizare, responsabili si surse de finantare;
?? Raportul anual de monitorizare prin care se cuantifica realizarea
obiectivelor propuse, reprogramarea actiunilor restante si introducerea de noi
prioritati în planul de actiune pentru anul urmator.
Implementarea PMM-urilor la nivelul ministerelor, prefecturilor si consiliilor
judetene a demarat în luna iulie 2003, o data cu formularea cerintei adresate
autoritatilor publice centrale si locale pentru elaborarea Strategiilor proprii de
accelerare a reformei administratiei în domeniul de activitate pe care îl
administreaza.
În cadrul chestionarului aplicat reprezentantilor Retelei nationale de
modernizatori au fost înserate doua întrebari ce au vizat masurarea opiniei cu
privire la aplicarea si rezultatele generate de aplicarea acestui instrument.
Principalele concluzi sunt formulate, dupa cum urmeaza:
?? Opinia generala este favorabila aplicarii PMM- urilor la nivelul
institutiilor. Trebuie remarcat faptul ca nici un subiect intervievat nu a

11
Institutul European din România – Studii de impact III

considerat implementarea PMM- urilor ca o simpla activitate


birocratica;
?? Peste jumatate dintre modernizatori considera implementarea acestui
instrument un factor eficient în procesul de modernizare a
administratiei publice;
?? Cealalta jumatate este si ea favorabila aplicarii, dar semnaleaza
dificultari majore în procesul de aplicare în actualul stadiu al reformei.
Dificultarile majore sunt legate de lipsa unui fond special constituit
pentru sprijinirea masurilor de modernizare cuprinse în cadrul
Planurilor de actiune din cadrul PMM- urilor elaborate la nivelul
institutiilor;
?? Implementarea PMM- urilor au determinat rezultate pozitive în
domeniul comunicarii si tehnologiei informatiei;
?? Rezultate mai putin notabile au fost atinse în domeniul actiunilor ce au vizat
managementul resurselor umane. Astfel, mai mult de jumatate dintre subiectii
intervievati au semnalat rezultate nesemnificative în acest domenii în urma
aplicarii PMM-urilor.

o activitate birocratica

0,0
un instr de modernizare
greu de aplicat in actualele
conditii
un instrument eficient in
45,5 procul de modernizare a
administratiei publice
54,5

Figura 1.4. Cum apreciati aplicarea PMM la nivelul institutiei dvs.?

Tabelul 1.5. Precizati în ce masura PMM au contribuit la îmbunatatirea urmatoarelor


elemente:
Organizarea Managementul Instrumente Comunicare si
de gestiune tehnologia
interna resurselor umane
publica informatiei
(%)
(%) (%)
(%)
Deloc 0.0 4.5 0.0 4.5
Într-o masura 9.1 13.6 13.6 0.0
nesemnificativa

12
Institutul European din România – Studii de impact III

Moderat 27.3 36.4 36.4 36.4


Destul de mult 27.3 22.7 36.4 22.7
În mare masura 27.3 13.6 4.5 31.8
Non raspuns 9.1 9.1 9.1 4.5
Total 100.0 100.0 100.0 100.0

factori* rezultate

3. Gestiunea 7. Rezultate
resurselor legate de
umane personal

9. Rezultate
1. Rolul 5. Gestiunea 6. Rezultate
2. Strategie* legate de
nivelului de proceselor* si legate de
& planificare performantele
conducere a schimbarii beneficiari*
cheie*

4. 8. Rezultate
parteneriate* legate de
& resurse societate

Inovatie si învatare

Figura 1.5. Modelul CAF

B. Cadrul de Auto-evaluare a modului de Functionare a institutiilor


administratiei publice (Common Assessment Framework – CAF) este un instrument
de masurare a performantelor unei organizatii, prin stabilirea unei analize diagnostic.
Acest instrument, conceput în anul 2000 de Grupul Inovativ pentru Servicii Publice
(IPSG) de la nivelul Comisiei Uniunii Europene, are patru obiective principale:
identifica trasaturile specifice ale organizatiilor din sectorul public; îmbunatatirea
performantei organizatiei; asigurarea unei « punti de legatura » între diferitele modele
utilizate în managementul prin calitate; studierea comparativa a performantelor
(sistemul de benchmarking) între organizatiile din sectorul public. CAF-ul la a doua
generatie este aplicat la nivelul administratiilor publice centrale si locale, dar si al
firmelor private în toate tarile Uniunii europene.
Acest instrument a fost aplicat în faza pilot în cursul anului 2004, la nivelul a
noua directii din cadrul Ministerului Administratiei si Internelor si ANFP. Cu sprijinul
Retelei nationale de modernizatori s-a dorit extinderea aplicarii acestui instrument la

13
Institutul European din România – Studii de impact III

nivelul ministerelor, consiliilor judetene, prefecturilor, precum altor institutii publice


interesate.
Pe baza rezultatelor obtinute la nivelul retelei rezulta ca extinderea aplicarii
acestui instrument este foarte lenta. Astfel, aproape trei patrimi din ministere,
prefecturi si consilii judetene înca nu l-au aplicat în faza pilot.

Tabelul 1.6. Ati aplicat la nivelul institutiei dvs. CAF-ul?


Varianta de raspuns frecvente
relative (%)
Nu 72.7
Da 18,2
Non raspuns 9,1
Total 100

Non raspuns;
9,1

Da; 18,2

Nu; 72,7

Figura 1.6. Aplicarea CAF-ului la nivelul institutiilor

1.4. Procesul de integrare europeana din perspectiva administratiei publice

Reprezentantii primariilor considera procesul de integrare în structurile Uniuni


Europene deosebit de benefic pentru dezvoltarea locala într-o perspectiva imediata.
Mai mult de 80% dintre primari considera ca în perspectiva urmatorilor cinci ani,
procesul de integrare va avea influente pozitive la nivelul localitatilor pe care le
reprezinta, în timp ce proportia scepticilor este de numai 17.8%.

Tabelul 1.7. Cum considerati ca va influenta integrarea României în UE


dezvoltarea localitatii dvs. în urmatorii 5 ani?
Varianta de raspuns frecvente frecvente
relative (%) relative cumulate (%)
negativ 2.4 2.4

14
Institutul European din România – Studii de impact III

nu va avea o influenta 15.4 17.8


semnificativa
pozitiv 81.8 99.6
non raspuns 0.4 100.0
Total 100.0 -

negativ; 2,4 nu va avea o


non raspuns; 0,4
influenta
semnificativa; 15,4

pozitiv; 81,8

Figura 1.7. Cum considerati ca va influenta integrarea României în UE


dezvoltarea localitatii dvs. în urmatorii 5 ani?

Din pacate optimismul manifestat de primari asupra efectelor pozitive ale


acestui proces nu este dublat si de o pregatire pe masura a autoritatilor locale si a
agentilor economici pentru utilizarea fondurilor structurale. Mai mult, la nivelul
administratiilor locale nu exista preocupari pentru determinarea necesarului de
pregatire a alesilor si a agentilor locali în accesarea si utilizarea acestor fonduri (15%
dintre primarii intervievati nu au putut sa-si formuleze o opinie asupra acestui
subiect).

non raspuns;
0,8
nu cunosc; 15,4

da; 36,40

nu; 47,4

Figura 1.8. Pregatirea agentilor economici în utilizarea fondurilor structurale

15
Institutul European din România – Studii de impact III

Exista un numar foarte mare de administratii publice locale care nu au accesat pâna în
prezent fonduri externe pentru dezvoltarea institutiei sau a localitatii pe care o
reprezinta. Astfel, se gasesc în aceasta situatie mai mult de jumatate dintre localitatile
din România. Acestea sunt semnale certe a capacitatii administrative reduse a tarii
noastre în utilizarea fondurilor structurale în perioada imediat urmatoare datei de
integrare în structurile europene.

Tabelul 1.9. Utilizarea finantarilor externe


Varianta de raspuns frecvente
relative (%)
Au fost accesate fonduri europene 45.8
Nu au fost accesate fonduri europene 51.0
Non raspuns 3.2
Total 100.0

non raspuns; 3,2

nu; 51 da; 45,8

Figura 1.9. Utilizarea finantarilor externe

16
Institutul European din România – Studii de impact III

2. Reforma functiei publice

Trebuie precizat de la bun început ca nu exista un acquis comunitar în ceea ce


priveste administratia sau functia publica. Tratatul Uniunii Europene (art. 39, par. 4)
precizeaza ca libertatea de circulatie a persoanelor nu se aplica “încadrarii în serviciul
public”, ceea ce înseamna ca statele membre sunt libere sa decida asupra legislatiei
nationale aplicabile în acest domeniu. Aceeasi dispozitie este reluata de altfel si în
Tratatul de instituire a unei Constitutii pentru Europa (art. III – 133, par. 4). Cu toate
acestea, Uniunea Europeana insista pe întarirea capacitatii administrative care este
considerata a sta la baza unei mai bune absorbiri a fondurilor comunitare. Întarirea
acestei capacitati nu poate fi conceputa fara o functionare eficienta a administratiei
publice, atât în statele membre, cât si în cele candidate, iar o asemenea functionare
presupune adaptarea continua a acestui sector prin strategii de lunga durata si prin
îmbunatatirea cadrului legislativ. Este motivul pentru care Strategia actualizata a
Guvernului României privind accelerarea reformei în administratia publica a fost
adoptata la cererea si cu sprijinul organismelor comunitare.
Poate cea mai buna dovada a acestei legaturi indirecte între cerinta
transpunerii acquis-ului comunitar în legislatia româneasca, pe de o parte si reforma
administratiei si functiei publice, pe de alta parte, este faptul ca Raportul din 2004 al
Comisiei Europene privind progresele României pe calea aderarii 2 face referiri
substantiale la masurile de reforma întreprinse în domeniul reformei din aceste
sectoare, fara a face referire la vreun act comunitar pe care România ar trebui sa îl
implementeze în legislatia româneasca. Se fac în schimb referiri la Strategie si se
precizeaza ca aceasta reprezinta “o buna baza pentru viitoare reforme si trebuie
acordata prioritate implementarii ei”.
Institutiile responsabile pentru reforma functiei publice sunt:
?? ANFP - pentru managementul functiei publice;
?? Institutul National de Administratie - pentru formarea continua a
functionarilor publici. Pe lânga Institutul National de Administratie, în prezent,
formarea continua este asigurata de centrele regionale, facultati si centre de
formare continua din învatamântul superior, scoli si centre de formare apartinând
ministerelor si altor institutii publice centrale, precum si de organizatii
neguvernamentale si institutii private.
Ca urmare a monitorizarii procesului de implementare a legislatiei din
domeniul functiei publice si al formarii continue a functionarilor publici, dar si a
evolutiei managementului functiei publice si formarii continue la nivel european, s-au
constatat unele probleme în dezvoltarea functiei publice din tara noastra. S-au
identificat atât probleme de ordin legislativ, cât si unele probleme privind gestionarea
functiei publice. Acestea au impus, în anul 2003, modificarea cadrului legislativ si
întarirea rolului Agentiei Nationale a Functionarilor Publici. Prin Legea nr.161/2003 a
fost îmbunatatit regimul juridic al incompatibilitatilor si al conflictului de interese,
aplicabil functionarilor publici. De asemenea, au fost adoptate acte normative care
completeaza legislatia (organizarea carierei, organizarea comisiilor de disciplina si
paritare, dosarul profesional, codul de conduita al functionarilor publici, etc.). Acest
proces de dezvoltare institutionala si legislativa privind functia publica a continuat.

2
Commission of the European Communities, 2004 Regular Report on Romania’s progress towards
accession, Brussels, 6.10.2004, SEC (2004) 1200.

17
Institutul European din România – Studii de impact III

Functia publica a fost în atentia proceselor de reforma derulate, dar nu s-a


conturat o strategie de reforma dedicata exclusiv functiei publice, care sa vizeze toate
aspectele acestui domeniu, prin care sa se constientizeze ca deciziile materializate în
acte normative se pot pune în practica doar daca exista “corpul de profesionisti, stabil
si neutru din punct de vedere politic”. Acest aspect s-a materia lizat în inexistenta unei
“reglementari integrate” pentru managementul resurselor umane din administratia
publica.

Tabelul 2.1. Actualul proces de reforma încurajeaza:


atragerea mobilitatea îmbunatatir reducerea cresterea dezvoltarea si
tinerilor angajatilor ea formarii coruptiei transparentei valorificarea
continue potentialului
deloc 9.1 4.8 0.0 0.0 0.0 0.0
intr-o masura 18.2 28.6 9.5 18.2 22.7 4.5
nesemnificativa
moderat 31.8 47.6 28.6 50.0 13.6 27.3
destul de mult 13.6 14.3 52.4 13.6 27.3 18.2
in mare masura 27.3 4.8 9.5 18.2 31.8 40.9
non raspuns 0.0 0.0 0.0 0.0 4.5 9.1
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

dezvoltarea si valorificarea potentialului


cresterea transparentei

reducerea coruptiei

imbunatatirea formarii continue


mobilitatea angajatilor

atragerea tinerilor

0% 20% 40% 60% 80% 100%


deloc
intr-o masura nesemnificativa
moderat
destul de mult
in mare masura
non raspuns

Figura 2.1. Actualul proces de reforma încurajeaza:

Obiectivele referitoare la functia publica vor asigura dezvoltarea resurselor umane, în


mod evident, componenta cheie a reformei. Acestea, vor constitui, de asemenea,
suportul pentru aplicarea masurilor de reforma pe termen lung.
?? In perioada 2004 - 2006 dezvoltarea managementului schimbarii si

18
Institutul European din România – Studii de impact III

?? In perioada 2007 – 2010 stabilizarea si consolidarea sistemului functiei


publice.
De asemenea, pentru asigurarea coerentei reformei pe termen scurt si lung, în cadrul
strategiei, se face distinctie între masurile ce implica managementul resurselor umane
si dezvoltarea resurselor umane:
Managementul politic al reformei administratiei publice
Managementul resurselor umane Dezvoltarea resurselor umane
2004 - 2006 Dezvoltarea capacitatii de formulare a Dezvoltarea carierei înaltilor functionari
politicilor publice prin întarirea rolului publici
Strategii de înaltilor functionari publici si a
management a - dezvoltarea de programe de formare
functionarilor publici de conducere
schimbarii specializata pentru înaltii functionari
publici
Implementarea prevederilor legale
privind cariera functionarilor publici de
Functionari publici de
conducere
conducere
- dezvoltarea oportunitatilor privind
cariera pentru functionarii publici de
conducere prin schema tinerilor
profesionisti (YPS)
- dezvoltarea unui sistem de formare a
functionarilor publici de conducere
2007 – 2010 Managementul resurselor umane din Formarea functionarilor publici
cadrul administratiei publice
Strategii de (INA si alti furnizori de formare
stabilizare si (ANFP împreuna cu alte institutii ale continua)
consolidare administratiei publice implicate)

O reala reforma a functiei publice trebuie sa urmareasca aspecte precum:


?? Recrutare, selectie, încadrare;
?? Motivare;
?? Perfectionare;
?? Evaluarea performantelor;
?? Conduita;
?? Stabilitate, relatiile cu sistemul politic;
?? Comunicarea, stilul de conducere si creativitatea.
?? Responsabilitati în procesul de reforma a functiei publice.

2.1.Recrutarea si selectia functionarilor publici

În contextul acestui studiu, trebuie sa precizam ca recrutarea personalului


reprezinta procesul de cautare, de localizare, de identificare si atragere a candidatilor
potentiali din care urmeaza sa fie alesi, prin selectie, candidatii capabili care, în cele
din urma, prezinta caracteristicile profesionale necesare sau care corespund cel mai

19
Institutul European din România – Studii de impact III

bine cerintelor posturilor vacante actuale si viitoare 3 . Aceste precizari sunt necesare
întru-cât legislatia în vigoare face confuzii în utilizarea acestor termeni.
În administratia publica, adesea, problema nu este pe cine sa alegem pentru
ocuparea unui post vacant, ci de unde si cum sa atragem un numar cât mai mare de
candidati competitivi si motivati din care sa selectam persoanele necesare.
Astfel, administratia trebuie sa stabileasca si sa identifice cai de atragere a
potentialilor candidati, care dovedesc reale aptitudini si motivare pentru o cariera de
functionar public. De asemenea, trebuie identificate cai eficiente de selectie, de
alegere a candidatilor potriviti, care corespund cel mai bine cerintelor posturilor
vacante.
Administratia publica din România trebuie sa-si orienteze procesele de
recrutare si selectie a personalului spre un sistem formal-normativ, în dauna celui real-
uman.
În formularea obiectivelor de reforma privind recrutarea si selectia
personalului din administratia publica s-a pornit de la constatarea ca nu se asigura pe
deplin corectitudinea acestor procese, personalul angrenat nu este specializat si nu
sunt utilizati indicatori de performanta. De asemenea, exista o puternica influenta a
sistemului politic 4 si sunt foarte multe concursuri organizate la nivelul administratiei
publice în dauna unui concurs national.
Astfel, personalul angrenat în gestiunea resurselor umane nu poseda
întotdeauna suficiente cunostinte pentru a identifica acei candidati cu adevarat
pregatiti, limitând u-se doar la utilizarea instrumentelor de recrutare si selectie
imperativ impuse prin legislatie.
În ceea ce priveste recrutarea personalului remarcam ca sunt utilizate relativ
putine surse de informare a potentialilor candidati, existând o evidenta problema de
transparenta, sunt utilizati putini intermediari în asigurarea publicitatii posturilor
vacante, unul dintre ei – ANFP, nu a reusit înca sa centralizeze si sa publice functiile
vacante pe pagina web, paginile web ale diferitelor institutii publice sunt destul de
putin utilizate în vederea asigurarii unei publicitati adecvate, sunt putin utilizate
parteneriate cu institutii de formare/ perfectionare.
În materie de selectie a personalului se pune înca un accent destul de mare
pe memorarea de fapte, idei etc., aspect dovedit de bibliografiile de concurs formate
exclusiv din acte normative si de numarul mare de subiecte de concurs ce presupun
redarea unor paragrafe, articole din legislatie.

3
În acest sens a se vedea Dan Anghel Constantinescu, Marinica Dobrin, Stanel Nita, Anca Nita,
Managementul resurselor umane, Colectia Nationala, Bucuresti, 1999, pag. 117
4
Din „Raportul privind organizarea si desfasurarea concursurilor de recrutare a functionarilor
publici pe anul 2004” (n.a. corect recrutare si selectie) elaborat de catre ANFP sesizam ca: În ceea ce
priveste functia de Director general:Functii publice scoase la concurs 40;Functii publice ocupate
37;Numar candidati 44;Secretar general adjunct;Functii publice scoase la concurs 6; Functii publice
ocupate 6; Numar candidati 6; Secretar general;Functii publice scoase la concurs 22; Functii publice
ocupate 21;Numar candidati 23.
Se observa numarul redus de candidati ce au participat la concursuri, fapt ce denota fie
slabiciuni în procesul de recrutare, de identificare a potentialilor candidati, fie faptul ca aceste functii
de conducere de nivel superior se ocupa pe alte criterii decât cele privind competenta profesionala.

20
Institutul European din România – Studii de impact III

intr-o masura
non raspuns; 4,5 deloc; 4,5
nesemnificativa; 9,1

moderat; 9,1
in mare masura; 31,8

destul de mult; 40,9

Figura 2.2. În ce masura concursurile încurajeaza memorarea

De asemenea, sunt putin utilizate studiile de caz, exercitiile practice si cele


care urmaresc sa identifice competentele si abilitatile candidatilor si foarte rar în
evaluarea finala exista un echilibru între cunostintele de specialitate, abilitati,
competente, trasaturi de caracter, acest fapt datorându-se si inexistentei procedurilor
unitare de recrutare si selectie.
Consideram externalizarea procesului de recrutare o solutie viabila în
viitorul apropiat. Externalizarea poate avea în vedere formarea unor comisii nationale
de concurs, compuse din specialisti în domeniul recrutarii si selectiei personalului,
personalitati recunoscute, asa cum este cazul recrutarii înaltilor functionari publici. De
asemenea, consideram ca s-ar putea apela la firme specializate în recrutarea si selectia
personalului.. De asemenea, este necesara limitarea accesului la functiile publice a
unor categorii de pensionari si proceduri speciale pentru selectia înaltilor functionari
publici.
O mentiune speciala trebuie facuta în ceea ce priveste recrutarea si selectia
ocupantilor functiilor de manageri publici. În acceptiunea noastra, ocuparea acestor
functii doar de catre anumite categorii de absolventi ai unor programe de formare este
foarte limitativa si încalc a principiul enuntat privind accesul egalitar la ocuparea
functiilor publice.
În ceea ce priveste recrutarea si selectia viitorilor prefecti, functionari
publici, constatam ca actualul cadru legal nu este în masura sa asigure stabilitatea si
continuitatea în fata schimbarilor politice.
În concluzie, recrutarea si selectia personalului în administratia publica din
România trebuie profund restructurate, astfel încât sa se asigure promovarea
neutralitatii politice a functionarilor publici si cresterea transparentei procesului.

21
Institutul European din România – Studii de impact III

2.2.Motivarea functionarilor publici

Motivatia ca proces psihologic, reprezinta “ansamblul de factori dinamici care


determina conduita unui individ”5 . Oamenii pot avea motive diferite în abordarea unui
anume tip de comportament; personalitatea, conditiile sociale, experienta, influentele
grupului sau alti factori pot avea impact asupra motivatiei.
În ceea ce priveste administratia publica, de prea putine ori se constientizeaza
faptul ca aceasta este în competitie cu sectorul privat în identificarea si mentinerea
unui personal calificat, astfel ca si importanta acordata motivarii functionarilor publici
este destul de neînsemnata, reducându-se de cele mai multe ori la abordarea salarizarii
si a drepturilor materiale în general.
Legislatia în domeniu abordeaza în primul rând drepturile functionarilor
publici, ca si baza a motivarii: dreptul la opinie, dreptul de a fi informat cu privire la
deciziile care se iau în aplicarea Statutului functionarului public si care îl vizeaza în
mod direct, dreptul de asociere sindicala, dreptul la greva, dreptul la salariu etc.
Constatând ca exista un nivel scazut de salarizare pentru functionarii publici,
ca lipsesc instrumente de motivare alternative, nu exista transparenta cu privire la
veniturile salariale ale unor categorii de functionari publici, precum si inexistenta unor
compensatii care sa asigure un trai decent, elemente ce conduc la cresterea numarului
cazurilor de coruptie, la crearea unei imagini negative a corpului functionarilor
publici, s-a propus drept obiectiv crearea si implementarea unui sistem unitar de
salarizare.
Daca în materie de salarizare lucrurile nu au evoluat si datorita unor restrictii
bugetare sau impuse de organisme internationale, restructurarea din perspectiva
numarului de angajati publici a fost rar adusa în discutie si mai rar pusa în aplicare.
Foarte putine reglementari au vizat acest aspect în sensul dimensionarii numarului de
angajati în raport cu obiectivele fiecarei entitati publice. Din pacate, se constata ca
unele functii publice nu îsi justifica existenta.
Pe de alta parte, managerii din sectorul public, asociaza cel mai frecvent
motivarea cu recompensele banesti si materiale, fapt explicabil si prin competentele
manageriale inadecvate.
Motivarea se poate realiza printr-o serie de elemente care tin însa de
cunostintele managerilor în domeniu, fapt ce impune o reforma a functiilor de
conducere si o selectie a acestora si pe baza abilitatilor manageriale. Pe de alta parte
este importanta inovarea în materie de motivare si o noua atitudine a managerilor fata
de colaboratori.

Tabel 2.2. Motivarea functionarilor publici


In mare Destul de Moderat Intr-o masura Deloc
masura mult nesemnificativa
a. salarizarea 31,8 27,3 27,3 4,5 4,5
b. conditiile de munca 22,7 59,1 9,1 0 4,5
c. perspectiva unei 45,5 22,7 27,3 0 0
cariere

5
N. Sillamy, Dictionar de psihologie, Ed. Univers Enciclopedic, Bucuresti, 1996, pag. 202

22
Institutul European din România – Studii de impact III

d. recunoasterea 33,3 47,6 14,3 0 4,8


muncii
e. satisfactia de a face 45,5 36,4 13,6 4,5 0
lucruri utile
f. existenta unei 22,7 31,8 31,8 9,1 4,5
competitii
g. comunicarea în 45,5 45,5 9,1 0 0
cadrul echipei din care
faceti parte
h. libertatea de a avea 40,9 40,9 9,1 9,1 0
initiative

Astfel, se pot utiliza ca alternative de motivare:


?? aprecierea, politetea, atentia acordata muncii, informarea echipei, elemente ce
tin de relatiile dintre oameni ce nu pot fi reglementate;
?? implicarea în munca ce are în vedere repartizarea sarcinilor si realizarea unui
echilibru între angajati;
?? conditiile de munca;
?? competitia în realizarea sarcinilor.
Practic, managerii din sectorul public sunt în fata unui paradox: trebuie sa îsi
motiveze colaboratorii fara a avea la îndemâna mijloace materiale si financiare, astfel
ca se impune cu atât mai mult utilizarea unor forme alternative de motivare.
În acest sens este necesara crearea si implementarea unui sistem unitar de
salarizare a functionarilor publici motivant, simplu si transparent care sa reflecte
importanta si rezultatele activitatii depuse si sa permita atragerea si mentinerea
functionarilor publici competenti. Pentru crearea unui sistem de salarizare unitar sunt
necesare:
?? elaborarea unei metodologii de evaluare a posturilor si evaluarea propriu- zisa a
acestora;
?? elaborarea mai multor optiuni privind sistemul de salarizare si estimarea
costurilor financiare, împreuna cu Ministerul Finantelor Publice si cu
consultarea partenerilor de dialog social;
?? finalizarea proiectului legii cadru privind sistemul unitar de salarizare a
functionarilor publici;
?? implementarea legii privind sistemul unitar de salarizare a functionarilor publici,
astfel încât, în mod gradual, pâna în 2007 sa creasca gradul de atractivitate a
carierei în functia publica;
?? colaborarea în proiectarea promovarii rapide si a sistemului de plata luând în
considerare modelul dezvoltat prin programul „Schema Tinerilor Profesionisti”
pentru întarirea functiei publice la cel mai înalt nivel.

23
Institutul European din România – Studii de impact III

2.3.Perfectionarea functionarilor publici

Perfectionarea resurselor umane reprezinta un ansamblu de procese prin care,


în urma parcurgerii unor programe specializate, angajatii îsi îmbogatesc aptitudini,
cunostinte, deprinderi, comportamente si tehnici de lucru în care au deja o calificare
de baza, în vederea realizarii la un nivel superior a obiectivelor si sarcinilor ce le
revin. Deci prin perfectionare este vizata îmbunatatirea capacitatii profesionale deja
existente.
Desi perfectionarea reprezinta un drept si o obligatie a functionarilor publici,
în prezent, administratia publica din România se confrunta cu unele constrângeri, cele
mai importante fiind insuficienta resurselor în paralel cu o crestere si o diversificare
permanenta a cerintelor cetatenilor si a mediului economic si social.
În acest moment, responsabilitatea principala cu privire la perfectionarea
functionarilor publici revine Institutului National de Administratie si celor opt centre
regionale coordonate de catre acesta.

nu 5.26%

non raspuns 5.26%

89.47%

da

In ultimul an ati urmat cursuri de lunga sau scurta durata?


da
nu
non raspuns

Figura 2.3.

24
Institutul European din România – Studii de impact III

80.0%

60.0%
Percent

40.0%

20.0%

0.0%
institutia in partial institutia din surse proprii din sponsorizari finantari externe
totalitate

Cine a platit aceste cursuri?

Figura 2.4.

În contextul unor resurse financiare limitate, absentei unei retele structurate a


furnizorilor de formare în domeniul administratiei publice, absentei relatiei directe
între formarea functionarilor publici si dezvoltarea carierei si absentei unui sistem
extern de monitorizare si evaluare a calitatii procesului de formare, s-a stabilit drept
obiectiv strategic consolidarea capacitatii Institutului National de Administratie în
vederea asigurarii implementarii componentelor strategice ale formarii continue a
functionarilor publici. În prezent, trebuie sa remarcam amploarea programelor de
perfectionare destinate functionarilor publici si eforturile depuse în acest sens de
sistemul institutional national si regional.
Cu toate acestea trebuie precizat ca, în opinia noastra, resursele destinate
perfectionarii nu sunt utilizate cu maxima eficienta, deoarece:
??nu exista un sistem coerent si expertiza necesara pentru identificarea exacta
a necesarului de perfectionare pentru fiecare institutie publica. Criteriile
frecvent utilizate în acest moment sunt rotatia si relatia informala cu
conducatorii institutiei;
??nu se fac evaluari ale rezultatelor obtinute în urma participarii la programe
de perfectionare;
??cursurile de perfectionare de scurta durata se finalizeaza cu acordarea
diplomelor de participare ceea ce conduce la lipsa de implicare a cursantilor;
??calitatea prelegerilor, seminarilor de perfectionare si a conditiilor de
desfasurare lasa de dorit datorita inexistentei unor standarde în domeniu;

25
Institutul European din România – Studii de impact III

??implicarea limitata a institutiilor de învatamânt în programele de


perfectionare;
??capacitatea limitata de perfectionare a centrelor regionale;
??inexistenta programelor de perfectionare si dezvoltarea de solutii alternative
(sistem e- learning de perfectionare) care ar reduce costurile perfectionarii si
ar facilita accesul unui numar mai mare de functionari publici.
Ca principale modalitati de consolidare a capacitatilor institutionale în vederea
asigurarii implementarii componentelor strategice ale formarii continue a
functionarilor publici se pot propune:

?? Dezvoltarea mecanismului institutional legat de implementarea, monitorizarea si


evaluarea procesului de formare continua,;
?? Dezvoltarea mecanismelor institutionale de corelare între actorii formarii continue
(incluzând crearea unor standarde unitare, a unor grupuri de lucru tematice între
experti, precum si organizarea unor evenimente periodice, pentru multiplicarea
rezultatelor si diseminarea bunelor practice însusite prin colaborarea cu partenerii
externi);
?? Dezvoltarea capacitatii INA de a asigura realizarea activitatilor de formare
continua prevazute, la standarde calitative de nivel european;
?? Dezvoltarea centrelor regionale de formare continua ale administratiei publice
locale atât din punct de vedere logistic, cât si al resurselor umane;
?? Extinderea retelei de parteneri nationali si internationali.

2.4.Evaluarea performantelor

Evaluarea angajatilor din administratia publica are în vedere:


?? masurarea obiectiva a rezultatelor obtinute în timp de personal;
?? fundamentarea posibilitatilor de promovare a personalului;
?? justificarea unor decizii de redistribuire sau reducere a personalului.
În materie de evaluare, constatând ca nu se parcurge întreg ciclul formulare de
obiective – realizare – evaluare/masurare, s-a propus generalizarea CAF (cadrul de
evaluare a functiilor publice).
În acest moment CAF-ul este cunoscut în foarte putine institutii publice si
este utilizat în si mai putine. În ceea ce priveste evaluarea performantelor profesionale
individuale se reclama subiectivismul acesteia. Desi evaluarea se realizeaza în functie
de obiective individuale, în cele mai multe cazuri aceste obiective nu exista, pentru ca
nu exista capacitatea de le formula sau nici obiectivele organizatiei nu sunt foarte
clare si cunoscute de tot personalul. Astfel, evaluarea performantelor individuale
reprezinta o apreciere subiectiva a superiorului direct, ce se bazeaza în primul rând pe
relatia informala superior-subordonat.
Pornind de la aceasta constatare, este necesara includerea elementelor de
evaluare externa, prin aprecieri din partea “clientilor”. De asemenea, trebuie

26
Institutul European din România – Studii de impact III

constientizat rolul autoevaluarii ca baza a cresterii performantelor profesionale


individuale.

Tabel 2.4. Elemente de organizare interna - cunosc sistemul de evaluare si ma


autoevaluez periodic

Indicator Procent
nu este
9,1
important
deloc 4,5
partial 36,4
in mare
27,3
masura
complet 22,7
Total 100.0

Autoevaluare periodica

nu este
9% important
23% deloc
5%
partial
36% in mare masura
27%
complet

Figura 2.5. Gradul de autoevaluare

27
Institutul European din România – Studii de impact III

40,91% Pies show counts

nu

da

59,09%

Considerati obiectiv actualul sistem de evaluare a performantelor profesionale


d a
n u

Figura 2.6.

2.5.Conduita functionarilor publici

Atitudinea functionarilor publici, relatiile acestora cu cetatenii si


profesionalismul cu care îsi îndeplinesc atributiile reprezinta repere frecvent aduse în
discutie în cadrul proceselor de reforma a administratiei, în încercarea de a îmbunatati
imaginea si eficienta acesteia.
În materie de conduita, se face adesea apel la coruptia existenta în sistemul
administratiei publice, aspect semnalat de numeroase rapoarte internationale sau ale
societatii civile din România.
Ultimii ani au fost marcati de încercarea de ameliorare a imaginii
administratiei publice, prin cresterea transparentei actului administrativ si luarea unor
masuri anticoruptie ferme, vizibile pentru opinia publica.
Au existat propuneri privind înfiintarea, începând cu anul 2004, a
Observatorului Functiei Publice, format din reprezentanti ai societatii civile, ai
institutiilor publice beneficiare, ai sindicatelor si ai partidelor politice, pentru a asigura
o transparenta sporita a managementului functiei publice si a independentei corpului
functionarilor publici. De asemenea, au existat intentii de a reduce fenomenul
coruptiei.

28
Institutul European din România – Studii de impact III

80.0%

60.0%
Percent

40.0%

20.0%

0.0%
da nu non raspuns

Considerati coruptia o problema reala a AP din Romania?

Figura 2.7.

Tabel 2.4. Cauze ale coruptiei


In mare Destul de Moderat Intr-o masura Deloc
masura mult nesemnificati
va
a. cadrul legal 12,5 50 18,8 6,3 0
b. sistemul de 50 31,3 12,5 6,3 0
salarizare
c. moralitatea 6,3 50 18,8 25 0
functionarilor
publici
d. presiunea din 18,8 25 31,3 12,5 0
partea mediului
economic
e. presiunea 25 18,8 25 12,5 12,5
sistemul politic
f. comportamentul 25 18,8 12,5 43,8 0
cetatenilor

29
Institutul European din România – Studii de impact III

Trebuie evidentiate încercarile ultimilor ani în materie de conduita a


functionarilor publici, dar, de asemenea, trebuie sa remarcam ca rezultatele sunt
departe de a fi semnificative deoarece nu a existat o abordare sistemica a fenomenului
care sa vizeze:
1. angajament politic – dorinta si vointa puterii politice de generalizare a unui
comportament etic, inclusiv prin puterea exemplului;
2. cadrul legal – uneori mult prea general si neclar, permisiv si interpretabil
în unele zone, cum ar fi licitatiile, achizitiile, investitiile publice;
3. mecanisme eficiente de tragere la raspundere;
4. coduri de conduita functionale – codul de etica este ineficient în acest
moment, mai mult este un instrument de control si constrângere la îndemâna
conducatorilor;
5. mecanisme de socializare profesionala, inclusiv perfectionare – nota
dominanta în institutiile publice din România o reprezinta teama – de a avea initiative,
de a avea puncte de vedere, de a comenta, pentru ca pot exista sanctiuni;
6. conditii care sa sprijine actiunea serviciilor publice, inclusiv o atitudine
pozitiva a cetatenilor - comportamentul acestora genereaza de foarte multe ori acte de
coruptie si sprijin din partea mediului de afaceri;
7. existenta unor organisme de coordonare;
8. o societate civila si o presa active, care sa supravegheze si sa sanctioneze
actiunile oficialilor si functionarilor publici.
Încalcarea normelor de conduita este strâns legata de valoarea umana a celor
care activeaza în administratia publica, fiind strâns legata de procesele de recrutare si
selectie care nu au în vedere aceste aspecte. Reglementarea excesiva a conduitei si
impunerea de sanctiuni aspre nu va rezolva niciodata problema conduitei, fiind un
domeniu în care ar trebui sa actioneze autocontrolul fiecarui individ. Pe de alta parte,
chiar existenta unor norme imperative cu privire la comportament, cum este cazul
acum, presupun si existenta unui mecanism de urmarire a modului în care se aplica.
2.6.Stabilitatea în functia publica, relatiile cu sistemul politic

Neutralitatea si impartialitatea sunt principii fundamentale ale functiei publice,


în sensul ca ocupantii acestora trebuie sa fie impartiali în rezolvarea problemelor de
serviciu. Legislatia trebuie sa creeze cadrul adecvat prin care sa se asigure stabilitatea
în functie indiferent de schimbarile de natura politica. Din pacate însa, schimbarile
politice, indiferent de garantiile legale, conduc la numeroase schimbari în rândul
functionarilor publici, îndeosebi ocupanti ai functiilor publice de conducere. Desi
teoretic este asigurata stabilitatea asistam din patru în patru ani la migrari masive ale
functionarilor publici generate de presiuni ale nivelului politic.

30
Institutul European din România – Studii de impact III

30,0%

25,0%

20,0%
Percent

15,0%

10,0%

5,0%

0,0%
nu au fost nesemnificative semnificative in cea mai mare non raspuns
schimbari parte

In ce masura schimbarile la nivel politic au generat schimbari la nivel


tehnic - la nivel de conducere

Pe de alta parte, asistam la migrari masive ale functionarilor publici catre


sectorul privat, îndeosebi datorita nivelului de salarizare din administratia publica si
faptului ca perspectiva unei cariere este mult prea îndepartata.

31
Institutul European din România – Studii de impact III

50.0%

40.0%

30.0%
Percent

20.0%

10.0%

0.0%
fara nici o indoiala, NU probabil ca NU probabil ca DA fara nici o indoiala ca
DA

Daca ati avea posibilitatea sa incepeti din nou o activitate, ati alege sa
lucrati tot in functia publica?

50.0%

40.0%

30.0%
Percent

20.0%

10.0%

0.0%
in aceeasi inst, pe in aceeasi inst, pe in alta inst publica in sect privat, cu alte cazuri
aceeasi pozitie alta pozitie afacere proprie

Unde va vedeti lucrand peste 5 ani?

2.7.Comunicarea, stilul de conducere si creativitatea

Comunicarea poate fi formalizata, când se realizeaza în baza unor norme


imperative si neformalizata, bazându-se pe interactiunile dintre indivizi. În orice
organizatie comunicarea este definitorie, fiind strâns legata de cultura acelei
organizatii. În administratia publica din România, domina comunicarea neformalizata,
în multe cazuri si datorita inexistentei unor proceduri si circuite clare ale
documentelor. Din pacate, tendinta este de a înlocui comunicarea pe orizontala cu una
pe verticala, tip directiva.

32
Institutul European din România – Studii de impact III

În ceea ce priveste stilul de conducere asistam la dominarea stilului autoritar,


astfel ca apare pertinent obiectivul de a construi o categorie de manageri profesionisti
pentru administratia publica, eventual încadrati pe baza unui contract managerial,
astfel încât performanta sa fie elementul cheie în activitatea acestora si nu apartenenta
politica.
În materie de creativitate, inovare, lucrurile sunt departe de a fi încurajatoare.
Managerii nu încurajeaza initiativele, angajatii nu doresc sa-si asume responsabilitati
noi. Si în aceasta situatie lucrurile sunt legate de calitatile manageriale si cultura
organizationala, care, în general, în institutiile publice este una de tip negativ,
birocratic.
În aceste domenii, legislatia nu are mare efect, pentru ca stilul de conducere
sau creativitatea nu pot fi impuse prin acte normative, astfel ca schimbarea este legata
în primul rând de calitatile si cunostintele celor care activeaza în institutiile publice.
2.8. Responsabilitati în procesul de reforma a functiei publice.

Agentia Nationala a Functionarilor Publici (ANFP) are atributii pentru


managementul functiei publice, iar Institutul National de Administratie (INA) 6 în
domeniul perfectionarii resurselor umane. ANFP este condusa de un presedinte cu
rang de secretar de stat numit de primul – ministru la propunerea ministrului
administratiei si internelor (art. 19/alin. 2, Legea nr. 188/1999 7 ). Potrivit H.G. nr.
624/2003 pentru aprobarea Regulamentului de organizare si functionare a ANFP8
vicepresedintele acestei institutii are rangul de subsecretar de stat (art. 3/alin. 1). INA
este în subordinea MAI si functioneaza sub patronajul primului – ministru.

non raspuns;
4,3
foarte bun; 2,8
nesatisfacator;
28,9
bun; 24,1

satisfacator;
39,9

Cum apreciati actualul sistem centralizat de management al functiei publice


asigurat de ANFP? (primari)

6
Înfiintat prin O.G. nr. 81/2001 (M.Of. nr. 542/1.09.2001), aprobata cu modificari prin Legea nr.
106/2002 (M.Of. nr. 185/18.03.2002). INA îsi desfasoara activitatea în baza H.G. nr. 710/2002 (M.Of.
nr. 519/17.07.2002).
7
Republicata în M.Of. nr. 251/22.03.2004; modificata prin: Legea nr. 344/2004 (M.Of. nr.
674/27.07.2004); O.U.G. nr. 92/2004 (M.Of. nr. 1091/23.11.2004), aprobata cu modificari si
completari prin Legea nr. 76/2005 (M.Of. nr. 324/18.04.2005); O.U.G. nr. 39/2005, M.Of. nr.
430/20.05.2005.
8
M.Of. nr. 410/11.06.2003.

33
Institutul European din România – Studii de impact III

Statutul functionarilor publici nu se aplica decât celor aproximativ 100.000 de


functionari publici, nu însa si personalului contractual sau celui cu statut special.
ANFP nu gestioneaza totalitatea informatiilor relevante privind salariatii din sectorul
public. Aceasta situatie va exista si în continuare, atâta vreme cât nu exista o
autoritate publica responsabila cu centralizarea datelor privind personalul contractual.
Exista necesitatea unei asemenea autoritati care sa aiba atributii asemanatoare ANFP.
Ea ar putea sa functioneze pe o perioada de tranzitie, determinata prin efectul legii, la
capatul careia sa fie formata o singura institutie: Oficiul National de Gestiune a
Resurselor Umane din cadrul Administratiei Publice.
- Aceasta institutie este justificata si de urmatoarele consideratii. Ideea
care a stat la baza functionarii ANFP potrivit Legii nr. 188/1999 a
fost ca aceasta institutie sa colaboreze cu toate compartimentele
specializate de resurse umane din cadrul institutiilor publice (art. 22).
Ulterior intrarii în vigoare a Statutului functionarilor publici, a aparut
Legea nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea
transparentei în exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice
si în mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei9 .
În practica, prevederile Legii nr. 161/2003 care erau menite sa rationalizeze
activitatea din cadrul administratiei publice si sa reduca numarul functiilor de
conducere, nu se aplica integral. Un asemenea Oficiu ar avea ca atributie si urmarirea
aplicarii prevederilor Legii nr. 161/2003, astfel încât structurile interne de gestionare a
resurselor umane din cadrul autoritatilor si institutiilor publice sa fie standardizate, în
sensul unui numar compatibil de personal, în acord cu obiectivele institutiei publice.

Apreciem ca acordarea unui rol substantial în procesul de reforma Unitatii


Centrale pentru Reforma Administratiei Publice reprezinta un pas înainte în ceea ce
priveste monitorizarea eficienta a acestui proces. Aceasta Unitate are, dupa cum am
aratat, atributii în privinta descentralizarii si deconcentrarii, precum si în ceea ce
priveste reforma functiei publice, prin introducerea PMM si a CAF. Aceste atributii ar
trebui însa mai bine delimitate, o optiune de luat în calcul fiind restrângerea lor sau,
daca se prefera în continuare ca acestea sa fie exercitate la acest nivel institutional de
luare a deciziilor, este absolut necesara întarirea capacitatii administrative a Unitatii
Centrale pentru Reforma Administratiei Publice.

9
M.Of. nr. 279/21.04.2003.

34
Institutul European din România – Studii de impact III

3. Reforma administratiei publice locale

3.1. Definirea conceptului de descentralizare

Descentralizarea reprezinta transferul de autoritate si responsabilitati pentru


anumite functii publice de la nivelul guvernului central al unei tari la niveluri
subnationale de guvernare sau institutii autonome (Rondinelli et al. 1983). În literatura
de specialitate descentralizarea este adesea clasificata dupa tipul de responsabilitati
transferate si dupa nivelul de autonomie a autoritatilor locale.
În acord cu strategia de reforma a administratiei publice agreata de Comisia
Uniunii Europene, conceptul de descentralizare în România, este definit prin
intermediul a trei elemente majore:
- continuarea descentralizarii prin transferul de competente si responsabilitati
administrative si financiare, de la nivelul autoritatilor administratiei publice
centrale la nivelul autoritatilor locale;
- continuarea procesului de deconcentrare prin delegarea de responsabilitati în
teritoriu functie de necesitatile pe plan local, în cadrul aceleiasi structuri
administrative (serviciile deconcentrate functioneaza în subordinea
ministerului care le-a delegat responsabilitatea);
- transformarea serviciilor deconcentrate din teritoriu, functie de necesitatile
cetatenilor si pentru eficientizarea acestora, în servicii descentralizate în
responsabilitatea autoritatilor locale.

Dupa responsabilitatile transferate, descentralizarea este împartita în trei


categorii: politica, administrativa si fiscala.

Descentralizarea politica implica conferirea câtre cetateni a unei puteri mai mari
în procesul de luare a deciziilor, în particular acest lucru întâmplându-se prin
derularea de procese democratice.
Dincolo de argumentele care sustin descentralizarea politica este de retinut
urmatoarea afirmatie: “deciziile luate cu o cat mai mare participare din partea
cetatenilor vor fi mai bine fundamentate si mai relevante având în vedere diferite
interese care se manifesta la nivelul societatii decât acelea luate numai la nivelul
autoritatilor politice nationale. Acest concept implica faptul ca, alegerea
reprezentantilor pe circumscriptii electorale prin vot, permite cetatenilor sa-i cunoasca
mai bine pe cei care ii reprezinta politic si în acelasi timp, permite alesilor sa cunoasca
mai bine nevoile si aspiratiile celor care i-au ales” (Rondinelli 1999).
Succesul descentralizarii politice, în general, depinde de o serie de componente
cheie: reforme constitutionale sau statutare, existenta pluralismului politic, întarirea
corpurilor legiuitoare si a unitatilor politice locale. Absenta unora dintre aceste
aspecte poate conduce la “capturarea” sistemului electoral de elite locale care, apoi ar
putea dezvolta si implementa politici si actiuni care sa-i favorizeze pe ei sau grupurile
care ii sustin. De obicei, descentralizarea politica determina baza aparitiei si
dezvoltarii unor numeroase sarcini administrative la nivelul sectorului public.

35
Institutul European din România – Studii de impact III

Acest aspect a fost surprins si în raspunsurile obtinute la nivelul esantionului


intervievat în cadrul prezentei cercetari. Astfel, în jur de peste 50% dintre respondenti
au considerat cronica influenta politicului în administratia publica locala.
Descentralizarea administrativa, conform literaturii de specialitate reprezinta
“transferul de responsabilitati privind planificarea, finantarea si gestionarea unor
anumite functii publice de la nivelul guvernului central si al agentiilor sale la unitatile
subordonate, autoritati publice semi- autonome sau autoritatilor regionale sau locale
(Rondinelli 1999). Diferitele subcategorii de descentralizare administrativa sunt
frecvent definite pe baza tipurilor de institutii sau agentii la care responsabilitatile sunt
transferate.
?? Deconcentrarea reprezinta cea mai slaba forma de descentralizare care
implica transferul de autoritate si responsabilitati de la nivelul ministerelor sau
agentiilor la structurile din teritoriu care apartin de acestea.
?? Devolutia genereaza un grad de autonomie mai ridicat si implica transferul de
responsabilitati de la nivelul guvernului central la nive luri de guvernare
inferioare care au fost împuternicite prin prevederi constitutionale sau
statutare.
?? Delegarea implica transferul de responsabilitati de la agentiile centrale la
entitati semi-autonome operand independent sau semi- independent de guvern.
(Rondinelli et al. 1983; Rondinelli 1999; Brinkerhoff and Leighton 2002).
?? Privatizarea este câteodata privita ca o forma de descentralizare (una
proiectata în asa fel încât performante mai înalte privind eficienta stilului de
piata pot fi generate prin grade sporite de autonomie si flexibilitate mai mare
în luarea deciziilor) si implica transferul de responsabilitati de la guvern la
entitati private (Rondinelli 1999, Mills 1994). în cadrul privatizarii,
responsabilitatile pot fi transferate chiar la furnizorii de servicii propriu- zisi.
În contextul actual al reformei administratiei publice prioritare sunt considerate
descentralizarea si deconcentrarea ca parti ale descentralizarii administrative, cu
observatia ca descentralizarea este asimilata devolutiei si delegarii. În acelasi context,
devolutia în cazul României, nu implica si o eventuala autonomie teritorial-
administrativa.

36
Institutul European din România – Studii de impact III

33.60%

nu am suficiente informatii

non raspuns 5.14%

nu
da
36.76%

24.51%

Figura 3.1 Exista la nivelul localitatii servicii publice a caror descentralizare, de


la nivel central la nivel local va duce la îmbunatatirea serviciilor oferite
cetatenilor?

Din raspunsurile oferite de primarii localitatilor la întrebarea de mai sus pot fi


formulate urmatoarele concluzii preliminare:
?? Exista o opinie favorabila în ce priveste sustinerea procesului de
descentralizare cu avantajele pe care le poate genera;
?? Raspunsurile nefavorabile se înregistreaza în special în cazul localitatilor mici
care în acest moment nu beneficiaza de regula de asemenea servicii publice
oferite de la nivel central. Potrivit studiilor efectuate de experti straini la
nivelul administratiei publice locale exista o frustrare puternica a alesilor
locali, care pot afirma, pe buna dreptate, ca descentralizarea înscrisa în textele
legale este aplicata într-o masura insuficienta si depinde în final de capacitatea
alesilor locali de a negocia cu statul, cu riscul politic care decurge din aceasta.
Mai mult, în opinia acestor experti, sentimentul de frustrare este ridicat mai
ales în colectivitatile sarace care dispun de putine resurse fiscale proprii. Într-
adevar, dat fiind ca transferurile de la stat depind în principal de resursele din
impozitul pe venit si din TVA colectata din teritoriul respectiv, fara un efort
semnificativ în ceea ce priveste echilibrarea, multe colectivitati au dificultati
foarte mari în a-si finanta competentele de functionare obligatorii si de aceea
nu pot genera resurse pentru finantarea investitiilor care sunt, cu toate acestea,
necesare. În ceea ce priveste colectivitatile „bogate”, adica cele care dispun de
un potential fiscal nou generat de actuala crestere economica, sunt insuficient
incitate sa îsi mobilizeze potentialul fiscal si prefera sa opereze numeroase
deduceri sau renuntari la colectare, facând apel la stat pentru a-si finanta
deficitul. Astfel, expertii Ministerului de Finante au putut sa constate la
sfârsitul anului 2003, dar mai ales în 2004, ca din contul global al
colectivitatilor sunt degajate excedente importante, chiar în momentul în care
numeroase colectivitati se plâng, în mod legitim, de lipsa lor de resurse;

37
Institutul European din România – Studii de impact III

?? O categorie importanta a respondentilor nu cunosc problematica


descentralizarii.
??

26.09%

27.67% nu am suficiente informatii

nu
non raspuns 3.56%

da

42.69%

Figura 3.2. Exista servicii publice care ar trebui gestionate de câtre sectorul
privat?

Totusi, la nivelul celor intervievati (alesi locali) exista si optiunea privatizarii


unor servicii publice locale în vederea eficientizarii acestora si reducerii cheltuielilor
din bugetul local.
Descentralizarea fiscala se refera la marirea controlului autoritatilor locale
asupra resurselor financiare, fie în termeni de repartizare a cheltuielilor fie a generarii
de venituri. Multe din lucrarile de specialitate privind descentralizarea fiscala se
concentreaza pe natura transferurilor inter- guvernamentale si pe diferentele privind
capacitatea de generare a veniturilor a diferitelor tipuri de autoritati. Un aspect primar
în analiza descentralizarii fiscale este reprezentat de o echilibrare corespunzatoare
intre autoritate si resursele financiare necesare exercitarii acelei autoritati.
Din cercetarea efectuata pe teren, rezulta ca cea mai mare parte (peste 60%)
din cei intervievati considera ca pasii facuti pâna în prezent în descentralizarea fiscala
nu sunt suficienti si în unele cazuri adecvati pentru a sustine o finantare
corespunzatoare a serviciilor publice oferite cetatenilor.
Conform analizelor efectuate de experti straini si români “In ceea ce priveste
descentralizarea si deconcentrarea serviciilor publice, acest proces nu a fost dus pana
la capat, în sensul ca nu s-au transferat resursele financiare corespunzatoare si nu s-au
stabilit clar competentele transferate si nivelurile de descentralizare” (Strategia de
reforma a administratiei publice – 2004).

38
Institutul European din România – Studii de impact III

in foarte mare non raspuns; 2,0


masura; 0,8

deloc; 7,5
intr-o masura
rezonabila; 28,1

intr-o mica
masura; 61,7

Figura 3.3 în ce masura actualul sistem de finantare a serviciilor publice locale


coincide cu nevoile dumneavoastra?

3.2. Stadiul actual al descentralizarii

Constitutia adoptata în 1991 a fost primul act legislativ al României post


comuniste care a recunoscut "autoritatile comunale si orasenesti" "pe baza principiului
descentralizarii"(Art 119) “drept autoritati administrative autonome”(Art. 120/2).
Strategia privind accelerarea reformei administratiei publice aprobata în 2001
de Guvernul României a identificat necesitatea descentralizarii anumitor servicii
publice în vederea reducerii cheltuielilor si a întaririi capacitatii manageriale a
administratiei publice locale.
Cu sprijinul unor donori internationali s-au elaborat o serie de analize
sectoriale privind procesul de descentralizare în anumite domenii (ex. asistenta sociala
– protectia copilului). Câteva aspecte majore privind descentralizarea cum ar fi: rolul
asocierilor de unitati teritorial administrative în furnizarea de servicii publice (la nivel
de judet, oras, comuna), rolul prefectilor, implicarea autoritatilor locale în procesul
decizional, se recomanda a fi solutionate pentru o mai buna gestionare a serviciilor
publice la nivel local.
In conformitate cu Constitutia revizuita si adoptata în 2003 „ Administratia
publica din unitatile administrativ-teritoriale se întemeiaza pe principiile
descentralizarii, autonomiei locale si deconcentrarii serviciilor publice”. În acelasi
timp, actul fundamental considera Consiliul Judetean drept "autoritatea administratiei
publice pentru coordonarea activitatii consiliilor comunale si orasenesti, în vederea
realizarii serviciilor publice de interes judetean" (Art. 122/1).
Descentralizarea financiara este o componenta importanta a procesului de
descentralizare deoarece autoritatile publice locale detin cele mai complete informatii,
pe baza carora pot lua decizii mai bine justificate decât organele de specialitate de la
nivel central, în legatura cu alocarea resurselor financiare locale. Evident,
descentralizarea financiara si administrativa sunt strâns corelate.
În decursul ultimului deceniu, România a facut pasi importanti în planul
descentralizarii financiare. În cadrul acestui proces au putut fi identificate patru

39
Institutul European din România – Studii de impact III

cicluri. În primul ciclu (1991-1994)10 au fost initiate schimbari importante în structura


si finantarea autoritatilor locale, care au inclus si introducerea sistemului de taxe si
impozite locale. În ciclul al doilea al politicii de reforma (1998-2000) s-au facut noi
pasi pentru realizarea descentralizarii administrative si financiare. În acest sens, pe
baza noii legislatii privind finantele autoritatilor publice locale 11 a crescut nu numai
partea din PIB referitoare la bugetele locale, dar si proportia corespunzatoare a
cheltuielilor locale din totalul cheltuielilor publice (între 1998-2001 procentul din PIB
a crescut de la 3,6 la 6,5% si cheltuielile locale au crescut de la 14,4 la 26,6%). În
timpul celui de al treilea ciclu (2001 – 2004) noile legi au adoptat si stabilit noi reguli
pentru anumite functii ale autoritatilor locale 12 , în special privind serviciile/utilitatile
publice 13 .
Al patrulea ciclu (2004 pâna în prezent) a fost demarat odata cu proiectarea si
aprobarea Strategiei actualizate privind accelerarea reformei administratiei publice
(H.G. 699/2004). O componenta importanta a acestei strategii este axata pe
continuarea procesului de descentralizare si deconcentrare. Prin punerea în aplicare a
acestei strategii, a fost elaborat un prim pachet legislativ pentru sustinerea procesului
(legea cadru a descentralizarii nr. 339/2004, legea institutiei prefectului nr. 340/2004 si
H.G. nr. 2201/2004 privind functionarea si atributiile Comitetului Tehnic
Interministerial si a Grupurilor de Lucru pe descentralizare din institutiile implicate).

Tendinte de centralizare si de descentralizare au existat în acest interval.


Câteva prevederi legale noi au întarit controlul autoritatilor centrale asupra functiilor
autoritatilor locale, în timp ce altele au actionat în directia descentralizarii 14 . În iulie
2003, o lege noua privind finantele publice locale a abrogat-o pe prima, având
prevederi corelate cu cele ale Legii Finantelor Publice nr. 500/2002 (armonizata cu
prevederile Reglementarilor Consiliului Europei (CEE) nr. 1605/2002) si au crescut
procentul din impozitul pe profit aplicat individual (IPP) care se aloca autoritatilor
locale 15 .
Un studiu detaliat al stadiului actual al descentralizarii financiare la nivelul
întregii tari, precum si pe cele mai importante sectoare de activitate (educatie,
sanatate, asistenta sociala, ordine si siguranta publica, agricultura, cultura, servicii
publice de dezvoltare locala) a fost întocmit de Uniunea Nationala a Consiliilor
Judetene din România si Asociatia Directorilor Economici din cadrul Consiliilor
Judetene din România.

Pe lânga aspectele pozitive, în derularea procesului de descentralizare au fost


înregistrate si o serie de aspecte negative:

10
Legea administratiei publice locale nr. 69/1991, OG nr.15/1992 privind impozitele locale. Legea nr.27/1994
privind impozitele locale
11
Au fost facute câteva amendamente la Legea nr.69/1991 si la Legea nr. 189/1998 privind finantele publice locale.
12
Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala
13
De exemplu: Legea nr. 326/2001 privind serviciile publice de gospodarie comunala, OG nr.86/2001 privind
serviciile de transport public local de calatori, OG nr.84/2001 privind serviciile publice comunitare de evidenta a
persoanelor, OG nr.88/2001 privind serviciile comunitare publice pentru situatii de urgenta, OUG nr. 202/2002
privind gospodarirea integrata a zonei costiere, OG nr. 21/2002 privind gospodarirea localitatilor urbane si rurale,
OG nr. 32/2002 privind serviciile publice de alimentare cu apa si de canalizare, OG nr.71/2002 privind înfiintarea
de servicii publice locale pentru administrarea patrimoniului public si privat de interes local.
14
Legea administratiei publice locale nr. 215/2001
15
OUG nr. 45/2003 privind finantele publice locale

40
Institutul European din România – Studii de impact III

?? Drepturi importante nu au fost acordate autoritatilor APL, ceea ce


limiteaza capacitatea acestora de a organiza eficient oferta de servicii (de
exemplu dreptul de a stabili preturi pentru aceste servicii 16 );
?? In unele domenii mecanismele de control direct si deciziile discretionare
persista. Exista putine domenii cu reglementari clare si transparente. Acest
lucru limiteaza atât planificarea si previziunea financiara cât si
posibilitatea de a experimenta si de a introduce solutii locale creative
pentru a oferi servicii mai eficiente. Indirect, acest aspect limiteaza si
capacitatea de absorbtie a fondurilor Uniunii Europene;
?? Autonomia managementului financiar local este limitata de reglementarile
privind alocarea veniturilor proprii prin restrictionarea utilizarii
transferurilor;
?? Preponderenta alocarilor cu destinatie precisa este un obstacol pentru o
eficienta cheltuire a banilor deoarece limiteaza coordonarea si integrarea
serviciilor locale;
?? Mecanismele de echilibrare existente nu asigura echitatea sistemului;
?? Transferul incomplet de proprietate este un obstacol în gestionarea efectiva
a bunurilor locale;
?? Insuficienta precizare privind garantiile legale si constitutionale legate de
autonomia locala;
?? Politici publice insuficient argume ntate si partial implementate nu au putut
oferi solutii rationale pentru problemele existente;
?? Preponderenta ordonantelor si legilor emise în procedura de urgenta, în loc
de legi emise pe cale ordinara;
?? Autoritatile APL nu au beneficiat în toate cazurile, în avans, de instruire
specializata privind gestiunea financiara si managementul serviciilor
publice descentralizate;
?? Înregistrarea unui decalaj intre competentele decizionale transferate câtre
autoritatile locale si resursele alocate în vederea sustinerii acestora
(alocarea resurselor locale nu reflecta schimbarile de responsabilitate) .

Un proces de descentralizare gestionat defectuos poate conduce la aparitia


unei game largi de esecuri ale statului: atât "erori prin omisiune", atunci când statul nu
reuseste sa faca ceva care ar fi îmbunatatit performanta economica/administrativa, cat
si "erori de actiune", atunci când statul desfasoara actiuni care conduc la înrautatirea
performantelor economice. 17 Nu numai ca aceste erori împiedica dezvoltarea unei
politici semnificative de descentralizare, care ar putea conduce la o oferta de servicii

16
De exemplu: Legea nr. 326/2001 privind serviciile publice de gospodarie comunala, OG nr.86/2001 privind
serviciile de transport public local de calatori, OG nr.84/2001 privind serviciile publice comunitare de evidenta a
persoanelor, OG nr.88/2001 privind serviciile comunitare publice pentru situatii de urgenta, OUG nr. 202/2002
privind gospodarirea integrata a zonei costiere, OG nr. 21/2002 privind gospodarirea localitatilor urbane si rurale,
OG nr. 32/2002 privind serviciile publice de alimentare cu apa si de canalizare, OG nr.71/2002 privind înfiintarea
de servicii publice locale pentru administrarea patrimoniului public si privat de interes local.
17
Krueger, Ann. 1990. Esecurile guvernarii în procesul de Dezvoltare, Journal of Economic Perspectives 4 (3): 9-
23.

41
Institutul European din România – Studii de impact III

locale mai eficiente si echitabile, ci are si efecte negative privind credibilitatea


autoritatilor locale.
In Raportul de Tara pe 2004 s-a aratat ca, „Cel mai important, autoritatile
romane au facut eforturi considerabile în vederea dezvoltarii strategiei pentru
conducerea procesului de descentralizare intr-o maniera transparenta si stabila.
Strategia a fost adoptata în mai 2004 si identifica prioritati clare pentru viitoarea
reforma. Este important faptul ca strategia a fost pregatita ca urmare a unei dezbateri
publice extinse (intr- un Forum National) cu principalii beneficiari. Oricum, reformele
propuse sunt inga în faza incipienta si ar trebui asigurata implementarea acestora. Ar
trebui îmbunatatita considerabil cooperarea efectiva dintre MAI si MFP pentru a
asigura succesul reformei” 18 .

100% non raspuns

80%
in foarte mare
masura
60%
in mare
40% masura

20% in mica
masura

0% in foarte mica
Administrarea si Asigurarea unor Prognoza si dezvoltare Organizatorica
gestiunea bunurilor si servicii publice la nivel ec-sociala
masura
fondurilor publice la local
nivel local

Figura 3.4 În opinia dumneavoastra, în actualul stadiu de descentralizare


precizati în ce masura APL îsi poate îndeplini urmatoarele functii?

18
2004, Regular Report on Romania’s progress towards accession, p 17.

42
Institutul European din România – Studii de impact III

19.05%

da

non raspuns nu
70.63%
10.32%

Figura 3.5 Cunoasteti vreun serviciu public descentralizat de la nivel central la


nivelul colectivitatilor locale în ultimii 4 ani?

Din raspunsurile persoanelor intervievate rezulta ca efectele descentralizarii la nivel


local nu s-au manifestat intr-o maniera consistenta pâna în prezent. Posibile explicatii la
aceasta situatie pot fi:
?? Parcurgerea pâna în prezent a etapei corespunzatoare dezvoltarii cadrului institutional
si legislativ cu efecte concrete în plan local în anii viitori;
?? Lipsa unei descentralizari coerente, nefundamentata corespunzator, fara o asigurare a
resurselor necesare si însotita de o comunicare defectuoasa cu beneficiarii acestui
proces;
?? Pâna în prezent si probabil si în perioada imediat urmatoare, nu toate unitatile
administrativ teritoriale au fost si vor fi implicate, având în vedere capacitatea
administrativa si manageriala a acestora. Acest fapt este mentionat de asemenea si în
Raportul Comisiei Europene pe anul 2004: „Majoritatea autoritatilor locale sufera de
o capacitate administrativa limitata iar fluctuatia functionarilor publici locali este
mare.”19 ;

19
2004, Regular Report on Romania’s progress towards accession, p 17.

43
Institutul European din România – Studii de impact III

non raspuns;
4,3
da; 19,8

nu; 75,9

Figura 3.6 în decursul mandatului dumneavoastra ati formulat


propuneri care sa sustina procesul de descentralizare?

Raspunsurile consemnate la nivelul alesilor locali demonstreaza pe lânga alte


cauze si o slaba aplicare a legilor administratiei publice locale si o transparenta redusa
în derularea procesului (legile 215/2001 si 54/2003).

3.3. Riscurile procesului de reforma

Un aspect important al reformei administratiei publice îl constituie


managementul reformei în procesul de aplicare a acesteia. Un risc important în
realizarea reformei administratiei publice este aglomerarea sarcinilor cotidiene,
ramânând astfe l putin timp pentru a cauta noi solutii la disfunctionalitatile aparute.
În consecinta, pentru ca reforma administratiei publice sa aiba succes este
necesar ca un numar mare de grupuri tinta, (în particular persoane cheie de la nivele
de conducere si decizie) sa-si exprime sprijinul si angajamentul în recunoasterea
necesitatii schimbarilor si în implementarea acestor schimbari. Pe baza modelului
dezvoltarii integrate a organizatiilor, se pot identifica patru factori de blocaj în
implementarea strategiei actualizate: strategici (complexitatea decizionala), structurali
(birocratia specifica oricarui sistem, mijloace umane si financiare limitate,
dimensiunea si complexitatea), culturali (teama de risc, traditia „continuitatii”,
schimbarea mentalitatii) si comportamentali (absenta stimulentelor individuale,
neîntelegerea obiectivelor finale, demotivare si frustrari, comportamentele de
asteptare).
Administratia publica nu poate fi reformata într-un timp scurt. Este un proces
pe termen lung, care trebuie sa fie implementat de mai multe guverne consecutive,
într- un mediu dificil, competitiv si în continua schimbare. De aceea, este nevoie de

44
Institutul European din România – Studii de impact III

obtinerea unui consens în plan politic în ceea ce priveste cerintele necesare


realizarii întregului proces de reforma, prin:
- Diseminarea pe scara larga a informatiilor privind reforma si încurajarea
participarii cetatenilor, a societatii civile, a mediului de afaceri, a
functionarilor publici la realizarea reformei, printr- un schimb democratic de
opinii în legatura cu desfasurarea acestui proces;
- Fundamentarea reformei pe baza unei analize profesioniste a stadiului
actual, a activitatii si performantelor administratiei publice, precum si pe baza
evaluarii periodice a consecintelor activitatilor finalizate;
- Folosirea experientelor în domeniul reformei administratiei publice din
alte state, în special din statele membre UE si din tarile candidate, mentinând
totodata elementele istorice si culturale ale administratiei publice românesti;
- Abordarea reformei în mod global: nici o schimbare izolata sau partiala nu
trebuie realizata, daca nu a fost conceputa ca parte integranta si organica a
întregii strategii de reforma;
- Abordarea reformei ca un proces deschis : componentele strategiei de
reforma vor fi actualizate si adaptate schimbarilor din mediul extern, dar si
transformarii altor componente ale reformei, pentru a folosi în cel mai bun
mod experienta acumulata în timpul implementarii;
- Stabilirea prioritatilor strategice: pentru fiecare etapa este stabilit un
numar limitat de obiective prioritare, asupra carora se va îndrepta întreaga
atentie si pentru care vor fi alocate fondurile necesare. Acestea trebuie sa fie
acele schimbari care determina progresul reformei în ansamblul sau si
conditioneaza sau influenteaza toate celelalte transforma ri;
- Asigurarea continuitatii functionarii administratiei publice, astfel încât
aceasta sa îsi îndeplineasca functiile în timpul reorganizarii, descentralizarii,
etc.;
- Coordonarea si managementul întregii reforme dintr-un punct unic, la cel
mai înalt nivel al Guvernului, pentru a asigura coerenta implementarii
strategiei.

45
Institutul European din România – Studii de impact III

nu 21.74%

non raspuns 1.98%

da 76.28%

Figura 3.7 Considerati ca exista transparenta în implementarea mecanismului de


descentralizare?

3.3.1. Implicatiile coruptiei asupra activitatilor economice

În ultimii ani, din partea mediului universitar si de cercetare, a organizatiilor


internationale (dintre acestea mentionam Fondul Monetar International, Banca
Mondiala) a existat un interes sporit pentru estimarea nivelului coruptiei si economiei
subterane din fiecare tara. Dintre cele mai importante lucrari din domeniul masurarii
nivelului coruptiei din fiecare tara si a implicatiilor acesteia asupra dezvoltarii
economice mentionam A. Krueger [1974]20 , S. Rose-Ackerman [1975]21 , P. Mauro
[1995] 22 , P. Bardhan [1997] 23 , V. Tanzi [1998] 24 , Shang-Jin Wei [2001]25 etc.
Prin efectele pe care le provoaca, cele doua fenomene determina o diminuare
puternica a disponibilitatilor banesti proprii fiecarui stat, precum si o scadere a
eficientei valorificarii acestor fonduri.
În vederea evaluarii nivelului coruptiei dintr-o tara sunt calculati o serie de
indici ai coruptiei26 , dintre care, demni de mentionat, sunt urmatorii: Indicele Riscului
International de Tara, calculat în cadrul Ghidului Riscului International de Tara
(International Country Risk Guide (ICRG), bazat pe „opiniile expertilor”; indicele
20
Krueger A., The political economy of rent-seeking society, American Economic Review, vol. 64. N0 3, june 1974
21
Rose-Ackerman R., The economics of corruption, Journal of Public Economics, n0 5617, June 1975
22
Mauro P.,Corruption and growth, Quarterly Journal of Economics, Vol. 110, n0 3, 1995.
23
Bardhan, P., Corruption and development: a review of issues, Journal of Economic Literature, Vol.35, n0 3, 1997
24
Tanzi, V., Corruption Around the World: Causes, Consequences, Scope and Cures, IMF, 1998.
25
Shang-Jin Wei, Corruption în economic development:grease or sand?, Economic Survey of Europe, n0 2,
United Nation, 2001.
26
Shang-Jie Wei, Corruption în Economic Development:Grease or Sand?, Economic Survey of Europe, 2001, n0
2, United Nations.

46
Institutul European din România – Studii de impact III

coruptiei calculat în cadrul Raportului Competitivitatii Globale (Global


Competitiveness Report (GCR)) si al Raportului Dezvoltarii Mondiale (World
Development Report (WDR)), bazat pe anchete asupra firmelor sau cetatenilor;
indicele perceptiei coruptiei, calculat de Organizatia Transparency International (TI),
bazat pe „un pol al polilor”; indicele coruptiei al carui calcul se bazeaza pe „mai multe
obiective sau date puternice”.
Calcularea indicelui coruptiei dintr-o tara se bazeaza raspunsurile oferite de
oameni de afaceri straini care detin afaceri în aceasta tara. Dintre indicatorii utilizati
în vederea evaluarii nivelului coruptiei demn de mentionat este Transparency
International Corruption Index 27 (TICI). Între valoarea acestui indicator si Indicele
dezvoltarii umane (HDI) exista o dependenta puternica. Pentru tarile dezvoltate se
înregistreaza niveluri scazute ale coruptiei, în timp ce pentru tarile slab dezvoltate
coruptia este un fenomen generalizat la nivelul întregii societati. De exemplu, pentru
seriile de date a variabilelor TICI si HDI înregistrate în anul 2001 pentru tarile lumii
valoarea coeficientului liniar de corelatiei este 0.77. Pentru tarile membre NATO
valoarea coeficientului este 0.71.
Economia subterana si coruptia au existat în tarile Europei centrale si de est
înainte de 1989 sub diverse forme. Ulterior, procesele de tranzitie catre economia de
piata au fost însotite de coruptie si de constituirea si dezvoltarea economiei informale.
În România, în anul 2001, aproape 30% din populatie traieste în stare de saracie. În
acelasi an, Indicele Coruptiei situeaza aceasta tara în grupul tarilor din estul
continentului la nivelul cel mai ridicat al coruptiei.
În concluzie, “în tarile cele mai sarace, daca economia subterana a permis
crearea unui anumit numar de locuri de munca, din dorinta de a mentine o anumita
solidaritate si unitate familiala, dezvoltarea lor excesiva reprezinta un real pericol,
atât pentru economie, cât pentru sistemul politic din aceste tari.”28

3.3.2. Coruptia la nivelul administratiei publice

Potrivit Comisiei europene „In domeniul descentralizarii si al administratiei


locale temerile care au existat si în Raportul de Tara de anul trecut ramân valabile.
Transferul competentelor câtre autoritatile locale nu s-a realizat în concordanta cu
transferul resurselor.
Competenta de a spori veniturile locale ramâne limitata, legislatia care
guverneaza transferurile financiare câtre autoritatile locale nu este transparenta,
acordând consiliilor judetene o puternica functie de control în ceea ce priveste
cheltuielile consiliilor locale. Surse complementare de finantare a investitiilor locale
(in mod particular a drumurilor si a sistemului de încalzire) sunt „fonduri speciale”
acordate de administratia publica centrala. Institutiile responsabile cu gestionarea
fondurilor publice sunt lipsite de forta la nivel local, iar rapoartele plauzibile realizate
cu privire la resursele publice care au deturnate în interesul unor anumite grupuri

27
Pentru explicarea metodologiei de calcul a indicatorului se poate consulta: Lambsdorff Johann Graf,
Transparency International Corruption Index, Responding to the Challenges of Corruption, Act of the
International Conference, Milan, 19-20 November 1999, p.257-277.
28
Germanangue-Debare, M., Les pieges de l’economie souterraine, Le Courrier de l’UNESCO, juin 1996, p. 22-
24.

47
Institutul European din România – Studii de impact III

politice. Aceasta constituie o grija distincta la momentul în care tara se pregateste


pentru gestionarea fondurilor structurale ale UE.”29
Din raspunsurile celor intervievati, atât la nivel decizional (primari), cât si la
nivel de executie (modernizatori), se remarca prezenta coruptiei la nivelul
administratiei, ca un factor deosebit de negative, cu influente directe asupra
activitatilor curente si a procesului de reforma în general.

da nu non raspuns

(%)
3,6 4,5
100%
30,4 22,7
80%

60%

66,0 72,7
40%

20%

0%
Primari Modernizatori

Figura 3.8 Considerati coruptia o problema reala a administratiei publice?

Pentru aprecierea cauzelor acestui fenomen, pentru cele doua categorii de


intervievati, au fost luate în calcul urmatoarele aspecte:
?? Cadrul legal - înca favorizeaza intr-o masura foarte mare posibilitatea aparitiei
coruptiei la nivelul institutiilor administratiei publice locale. Aceasta constatare
recomanda urgentarea revizuirii legislatiei actuale (legile 215/1998, 213/, 326/, OUG
45/2003, etc.) care guverneaza activitatile administratiei publice locale si care este în
acord cu cerintele Uniunii Europene si ale Bancii Mondiale privind reforma
administratiei publice locale
?? Sistemul de salarizare – reprezinta factorul determinant în aparitia si mentinerea
coruptiei în sistem conform opiniei celor intervievati. Acest lucru este mai mult decât
evident în conditiile în care nivelul salariilor nu este în concordanta cu
responsabilitatile sectorului. În egala masura, acest aspect este generat de lipsa unei
strategii durabile privind salarizarea personalului si dezvoltarea unui sistem unitar de
salarizare care sa puna în practica prevederile acesteia. Acesti factori ar contribui
decisiv la o crestere a motivarii functionarilor publici, atragerea si mentinerea
elementelor valoroase si reducerea discrepantelor dintre diferite categorii din cadrul
functiei publice si în acelasi timp, între sectorul public si cel privat.
?? Moralitatea functionarilor publici – reprezinta un aspect cu o pondere ceva mai
scazuta în generarea coruptiei fata de alte categorii de factori, însa nu

29
2004, Regular Report on Romania’s progress towards accession, p 17.

48
Institutul European din România – Studii de impact III

neglijabila. Explicatia acestei situatii de fapt poate fi gasita într-o dezvoltare


redusa a culturii organizationale si a unei mentalitatii neconforme cerintelor
actuale ale societatii si care se înregistreaza la nivelul unei mari mase a
angajatilor din administratia publica. S-a constatat o pondere mult mai ridicata
a acestui factor în cazul modernizatorilor în raport cu primarii. Acest rezultat
poate fi explicat prin pozitia acestora în raportul cu cetatenii (mai directa) fata
de factorul decizional.
Varianta de raspuns Cadrul legal Sistemul Moralitatea presiunea din Presiune Comportam
functionaril partea a entul
de salarizare
or publici mediului sistemul cetatenilor
economic ui politic

deloc 0.0 0.0 0.0 0.0 12.5 0.0


intr-o masura nesemnificativa 6.3 6.3 25.0 12.5 12.5 43.8
moderat 18.8 12.5 18.8 31.3 25.0 12.5
destul de mult 50.0 31.3 50.0 25.0 18.8 18.8
in mare masura 12.5 50.0 6.3 18.8 25.0 25.0
non raspunsuri 0.0 0.0 0.0 12.5 6.3 0.0
Total 100.0 100.0 100.0 100,0 100.0 100.0
?? Presiunea din partea mediului economic – are de asemenea o pondere
însemnata în generarea coruptiei, însa sesizata mai accentuat la nivelul
primarilor decât la nivelul tehnic de executie, fapt explicat printr-o implicare
mai pronuntata pe aceasta dimensiune a nivelului decizional.
?? Presiunea sistemului politic – se remarca de asemenea ca un factor determinant.
Astfel, aproape 50% dintre respondenti au apreciat ca influenta politicului este mare
si foarte mare în aparitia coruptiei. Explicatiile pot fi oferite de o instabilitate
pronuntata a functiei publice, în special de conducere, datorata ciclurilor electorale si
functionarea clientelismului politic, în special în distributia resurselor financiare la
nivel local.
?? Comportamentul cetatenilor – are o influenta moderata în comparatie cu ceilalti
factori putând fi considerat mai mult un efect decât o cauza a coruptiei.

49
Institutul European din România – Studii de impact III

Tabelul 4. Elementele ce favorizeaza coruptia - primari

deloc intr-o masura nesemnificativa moderat destul de mult in mare masura non raspuns

100%

80%

60%
(%)
40%

20%

0%
cadrul legal sistemul de salarizare moralitatea presiune din partea presiunea sistemului comportamentul
functionarilor mediului economic politic cetatenilor

Figura 3.9. Elementele ce favorizeaza coruptia din raspunsurile primarilor


Varianta de raspuns Cadrul legal Sistemul Moralitatea Presiunea din Presiunea Comporta
functionarilor partea sistemului mentul
de
publici mediului politic cetatenilor
salarizare
economic

deloc 3.6 0.0 3.0 6,0 13.2 6.6


intr-o masura nesemnificativa 12.6 0.6 19.9 18,0 12.6 24.1
moderat 15.6 5.4 32.5 19,2 15.0 28.9
destul de mult 29.9 25.3 19.9 30,5 27.5 19.3
in mare masura 23.4 65.7 17.5 12,6 21.6 7.8
non raspuns 15.0 3.0 7.2 13,8 10.2 13.3
Total 100.0 100.0 100.0 100,0 100.0 100.0

50
Institutul European din România – Studii de impact III

deloc intr-o masura nesemnificativa moderat destul de mult in mare masura non raspuns

100%

80%

60%
(%)
40%

20%

0%
cadrul legal sistemul de salarizare moralitatea presiune din partea presiunea sistemului comportamentul
functionarilor mediului economic politic cetatenilor

Figura 3. 10. Elementele ce favorizeaza coruptia din raspunsurile


modernizatorilor

51
Institutul European din România – Studii de impact III

4. Concluzii si recomandari

Din cercetarea realizata asupra procesului de descentralizare s-au desprins


urmatoarele concluzii :
?? Decalajul considerabil existent între drept (constitutional si legislatie) si realitatea
din teren. Teoretic, România este deja un stat descentralizat. Aducem în acest sens
urmatoarele argumente: constitutia garanteaza administrarea libera a
colectivitatilor locale si lipsa tutelei între diferitele nivele; legile succesive au
atribuit judetelor si colectivitatilor locale competente largi în materie de educatie,
sanatate, ajutor social, actiune culturala, gestiune a serviciilor publice locale, etc.
Realitatea din teren pare ramasa mult în urma, adeseori din motive de ordin
financiar. De exemplu, transferurile din TVA care servesc finantarii noilor
competente sunt atribuite în mod relativ opac si nu par sa respecte mereu criterii
obiective;
?? Efectele descentralizarii la nivel local nu s-au manifestat intr-o maniera
consistenta pana- n prezent;
?? Exista o opinie favorabila în ceea ce priveste procesul de descentralizare cu
avantajele pe care le poate genera;
?? Inexistenta unei veritabile contabilitati locale de angajament: bugetele anuale
ramân indicative si sunt ajustate în cursul anului în functie de veniturile colectate
si de platile efective, ceea ce face ca numeroase colectivitati sa faca apel la stat (si
în plus la judete) pentru a solicita fonduri suplimentare în caz de necesitate;
?? Serviciilor statului le lipseste vizibilitatea în ceea ce priveste nevoile locale si au
tendinta de a da dovada de parcimonie în atribuirea creditelor, care, cu toate
acestea, ar trebui sa finanteze automat noile competente. Din aceasta rezulta o
frustrare puternica a alesilor locali, care pot afirma, pe buna dreptate, ca
descentralizarea înscrisa în textele legale este aplicata într-o masura insuficienta si
depinde în final de capacitatea alesilor locali de a negocia cu statul, cu riscul
politic care decurge din aceasta.

Propuneri :

?? Un aspect care pare fundamental este necesitatea de a introduce mai multa


transparenta în gestiunea finantelor publice locale si mai multa obiectivitate în
relatiile financiare dintre stat si colectivitati. Noul program guvernamental reia de
altfel aceste idei, insistând îndeosebi asupra necesitatii unei dezbateri publice cu
privire la pregatirea si executia bugetelor locale;
?? Un alt aspect asupra caruia expertii sunt de acord este necesitatea reconcilierii
teoriei si practicii, adica acordarea unei finantari suficiente descentralizarii. Altfel
spus, nu este vorba despre reinventarea reformei, ci despre o mai buna aplicare a
acesteia, în special prin pârghia financiara;

52
Institutul European din România – Studii de impact III

?? Adoptarea strategii de finantare care priveste în acelasi timp cresterea resurselor


proprii ale colectivitatilor si alocarile de la stat, însa în proportii diferite, în functie
de potentialul lor fiscal. Exista, într-adevar, un anumit numar de colectivitati, în
special în zonele urbane, care dispun de un potential fiscal considerabil, rezultat
din cresterea economica actuala si din dezvoltarea imobiliara ce rezulta din
aceasta;
?? În fine, implementarea unor instrumente tehnice care permit un echilibru bun între
descentralizare si controlul democratic. Perspectivele anuntate în acest sens de
catre noul guvern în materie de publicitate a pregatirii si executiei bugetelor merg
pe calea dorita. Pentru eficienta controlului democratic, ar trebui îmbunatatita
pregatirea bugetelor (prin introducerea distinctiei între bugetul de functionare si
bugetul de investitii) si prin îmbunatatirea tehnicilor de control si de audit,
contrapartide inevitabile ale noilor responsabilitati atribuite alesilor;
?? Accentuarea efortului de echilibrare în favoarea colectivitatilor cu un potential
fiscal scazut, prin cresterea partii redistribuite din produsul impozitului pe venit;
?? Pentru aplicarea propuse mai sus ar putea fi întreprinsa o serie de actiuni, în cadrul
unui demers progresiv, pe durata a doi ani (2006-2007):
– În anul 2006 trebuie sa se aplice cadrul institutional elaborat în 2005.
Astfel, decizia guvernamentala cu privire la implementarea descentralizarii
nu ar trebui sa ridice probleme de ordin politic. Este vorba doar de
organizarea lucrului interministerial în colaborare cu asociatiile alesilor
locali si cu societatea civila. Crearea unui Comitet National al Finantelor
Locale, care sa adune laolalta alesi locali si functionari si care sa fie
prezidat de un ales important. Prima sarcina a acestui comitet ar fi
definirea caietului de sarcini al unei baze de date referitoare la Finantele
Locale, care sa permita pregatirea reformelor datorita obtinerii unor
simulari financiare fiabile.
– In anul 2007 trebuie sa se asigure: a. clarificarea competentelor printr-o
noua lege si aplicarea unor compensatii financiare în cel putin doua
domenii sectoriale (educatie si ajutor social ). Aceasta clarificare ar reiesi
din activitatea realizata în 2006 prin dispozitivul institutional pus în
practica, mentionat mai sus; b. Implementarea planului de actiune în
vederea îmbunatatirii resurselor fiscale ale colectivitatilor care dispun de
un potential fiscal ridicat; c. accentuarea efortului de echilibrare în
favoarea colectivitatilor cu un potential fiscal scazut, prin cresterea partii
redistribuite din produsul impozitului pe venit; d. aplicarea cadrului
bugetar si contabil modificat în 2006, cu realizarea mai multor
experimente pilot; c. accentuarea efortului de echilibrare în favoarea
colectivitatilor cu un potential fiscal scazut, prin cresterea partii
redistribuite din produsul impozitului pe venit.
?? În materie de personal din administratia publica, este necesara în primul rând o
noua atitudine care vizeaza pozitionarea acestuia în lista de prioritati ale reformei
societatii românesti. Reforma functiei publice este departe de a fi încheiata, studiul
de fata relevând o serie de deficiente în managementul functiei publice. Reforma
administratiei publice trebuie sa abordeze cu prioritate aceasta resursa esentiala,
astfel ca se afla în fata unei provocari importante – stabilirea modalitatilor prin
care sa identifice si sa dezvolte potentialul creativ al resursei umane. Pentru

53
Institutul European din România – Studii de impact III

realizarea acestui deziderat este necesara abordarea adecvata a componentelor


procesului de gestiune a resurselor umane: recrutare, selectie, încadrare –
promovarea meritului si competentei; motivare salariala adecvata, combinata cu
alte tipuri de motivare; perfectionare în acord cu nevoile institutionale si
personale; evaluarea performantelor obiectiva; conduita în acord cu misiunea
administratiei publice; asigurarea stabilitatii în functia publica; crearea unui corp
de manageri profesionisti; în materie de recrutare si selectie a personalului,
administratia trebuie sa stabileasca si sa identifice cai de atragere a potentialilor
candidati, care dovedesc reale aptitudini si motivare pentru o cariera de functionar
public. De asemenea, trebuie identificate cai eficiente de selectie, de alegere a
candidatilor potriviti, care corespund cel mai bine cerintelor posturilor vacante;
?? Importanta acordata motivarii functionarilor publici este destul de neînsemnata,
reducându-se de cele mai multe ori la abordarea salarizarii si a drepturilor
materiale în general. Lipsesc instrumente de motivare alternative, nu exista
transparenta cu privire la veniturile salariale ale unor categorii de functionari
publici. Motivarea se poate realiza printr-o serie de alte elemente care tin însa de
atitudine a managerilor fata de colaboratori.
?? În ceea ce priveste evaluarea performantelor profesionale individuale se reclama
subiectivismul acesteia. Desi evaluarea se realizeaza în functie de obiective
individuale, în cele mai multe cazuri aceste obiective nu exista, astfel ca este
necesara includerea elementelor de evaluare externa. De asemenea, trebuie
constientizat rolul autoevaluarii ca baza a cresterii performantelor profesionale
individuale.
?? Ultimii ani au fost marcati de încercarea de ameliorare a imaginii administratiei
publice, prin cresterea transparentei actului administrativ si luarea unor masuri
anticoruptie ferme, vizibile pentru opinia publica.
?? În ceea ce priveste stilul de conducere asistam la dominarea stilului autoritar,
astfel ca apare pertinent obiectivul de a construi o categorie de manageri
profesionisti pentru administratia publica, eventual încadrati pe baza unui contract
managerial, astfel încât performanta sa fie elementul cheie în activitatea acestora
si nu apartenenta politica.
?? În materie de creativitate, inovare, lucrurile sunt departe de a fi încurajatoare.
Managerii nu încurajeaza initiativele, angajatii nu doresc sa-si asume
responsabilitati noi. Si în aceasta situatie lucrurile sunt legate de calitatile
manageriale si cultura organizationala, care, în general, în institutiile publice

54
Institutul European din România – Studii de impact III

BIBLIOGRAFIE

[1] Alesina A., Perotti R., The Politics of Economic Growth, Harvard University,
Cambridge, Working Paper, n0 4341, Cambridge, 1993
[2] Alesina A., Perotti R., Income Distribution. Political Instability and Investment,
NBER Working Paper, n0 4486, Cambridge, 1993
[3] Azam J.-P., How to Pay for the peace? Atheoretical Framework with
References to African Countries, Public Choice, 83, p. 173-184, 1995
[4] Azam J-P, Risque politique et crossance en Afrique, comunication au congres de
l’AFSE, Paris, 1995
[5] Balls A., Bombing costs prezent allies with hefty bill, Financial Times, 9 avril
1999
[6] Bardhan P., Corruption and development: a review of issues, Journal of
Economic Literature, Vol.35, n0 3, 1997
[7] Barro R., Lee J.-W, Losers and Wienners în economic Growth, NBER Working
[8] Barro R., J., Economic growth în a cross-section of countries, Quarterly Journal
of Economics, vol. 106, p. 407-443, 1991
[9] Besnainou D., Les fonds structurels: quelle aplication aux PECO?, Transition
et elargissement, Economie internationale, Nr. 62, 1995
[10] Blanchard O.-J., Fischer S., Lectures on Macroeconomics, MIT Press, 198
[11] Bruno L., L’economie informelle, La Decouverte, Paris, 1994
[12] Buffotot P., La defense en Europe-Les adaptations de l’apres-guerre froide,
Edition 1989, Notes et Etudes documentares n0 5064-65, Paris
[13] Chevallier A., Lemoine F., Nayman L., L’Union europeenne et sa peripherie.
Consequences de l’integration commerciale de l’Europe centrale, Revue
Economique, N0 6, 1999
[14] Fischer S., Sahay R., Vegh C., A., How far is Eastern Europe from Brussels?,
IMF working paper, nr. 98/53, avril.
[15] Germanangue -Debare M., Les pieges de l’economie souterraine, Le Courrier
de l’UNESCO, juin 1996, p. 22-24
[16] Graf L.M J., Transparency International Corruption Index, Responding to the
Challenges of Corruption, Act of the International Conference, Milan, 19-20
November 1999, p.257-277.
[17] Gupta S., Luiz de Mello, Sharan R., Corruption and military spending,
European Journal of Political Economy, vol. 17, 2001, p. 749-777
[18] Gupta D., The Economics of Political Violence, Praeger, New York, 1991
[19] Mauro P., Corruption and growth, Quarterly Journal of Economics,Vol. 110, n0
3, 1995
[20] Mauro P., The Effects of corruption on Growth, Investment, and Government
Expenditure, FMI, Washington, 1996

55
Institutul European din România – Studii de impact III

[21] Mauro P., La coruption: causes, consequences et recommandations, Finance et


developpement, volume 35, no 1, mars 1998.
[22] Paul L. Hutchinson, Anne K. LaFond, “Monitoring and evaluation of
decentralization reforms în developing country health sectors”, Tulane Universit y,
2004
[23] Rose-Ackerman R., The economics of corruption, Journal of Public
Economics, n0 5617, June 1975
[24] Tanzi V., Corruption Around the World: Causes, Consequences, Scope and
Cures, IMF, 1998
[25] Wei Shang-Jie, Corruption în Economic Development:Grease or Sand?,
Economic Survey of Europe, 2001, n0 2, United Nations
[26] Yost D., NATO Transformed. The Alliances’s New Roles în International
Security, United States Institute of Peace Press, Washington, DC, 1998
[27] ***. Human Development Report 1990,…,2001, Published for UNDP, Oxford
University Press, 1990,…,2001
[28] *** World Development Report 1993, Published for the World Bank, Oxford
University Press, 1993

56
Institutul European din România – Studii de impact III

ANEXA I

Chestionarul aplicat reprezentantilor Retelei de


modernizatori

1. Procesul de reforma a administratiei publice în general


1.1. Considerati ca administratia publica este supusa unui amplu proces de
reforma?
a) nu; b) într-o mica masura; c) într-o mare masura; d) unor schimbari radicale
1.2. În ce masura actualele schimbari coincid cu aspiratiile dumneavoastra:
1 (nu coincid); 2 (într-o mica masura); 3 (într-o mare masura); 4 (coincid în totalitate)
1.3. Precizati numarul de reuniuni ale Retelei nationale de modernizatori la care
a participat cel putin un reprezentant al grupului judetean de modernizatori:

Anul 2003 2004 2005


Nr. reuniuni

1.4. La nivelul Retelei nationale de modernizatori exista un buletin de


informare?
a) DA; b) NU

Daca raspunsul la întrebarea 1.4. este DA treceti la întrebarea urmatoare, daca


raspunsul este NU treceti la întrebarea 1.6:

1.5. În ce masura buletinul de informare corespunde asteptarilor


dumneavoastra:
1 (într-o mica masura) 2 3 4 (în foarte mare masura)
1.6. Precizati principalele puncte forte ale re telei nationale de modernizatori:
..........................................................................................................................................
..........................................................................................................................................
............
1.7. Precizati principalele puncte slabe ale retelei nationale de modernizatori:
..........................................................................................................................................
..........................................................................................................................................
............

57
Institutul European din România – Studii de impact III

1.8. Precizati numarul de membrii din cadrul grupului de modernizatori de la


nivelul judetului/ministerului:
a) la finele anului trecut ....................
b) în prezent ......................................
1.9 Precizati numarul membrilor nou cooptati în cadrul grupului în perioada
ianuarie-iunie 2005 .........................................
1.8.Ati aplicat la nivelul institutiei dumneavoastre CAF-ul ?
a.da ; b. nu

1.9. Cum apreciati aplicarea Programelor Multianuale de Modernizare la nivelul


institutiei dumneavoastra?
a) o activitate birocratica care nu sprijina procesul de reforma;
b) un instrument de modernizare greu de aplicat în actualele conditii;
c) un instrument eficient în procesul de modernizare a administratiei publice.
1.10. Precizati în ce masura aplicarea Programelor Multianuale de Modernizare
a contribuit la îmbunatatirea urmatoarelor elemente la nivelul institutiei
dumneavoastra:

In mare Destul de Moderat Intr-o masura Deloc


masura mult nesemnificativa
a. organizarea interna
b. managementul resurselor umane
c. utilizarea metodelor si instrumentelor de gestiune
publica
d. introducerea / extinderea utilizarii noilor forme de
comunicatii si de tehnologii ale informatiei

1.11. Cum apreciati activitatea principalilor actori implicati, în conformitate cu


Strategia de reforma a administratiei publice:

nesatisfacatoare satisfacatoare buna foarte buna


GUVERN
MAI
MFP
ANFP
INA
UCRAP
UPP

58
Institutul European din România – Studii de impact III

2. Reforma functiei publice


2.1. Apreciati masura în care concursurile pentru ocuparea sau promovarea în
functia publica încurajeaza urmatoarele activitati mentale?

In mare Destul de Moderat Intr-o masura Deloc


masura mult nesemnificativa
a. Memorarea de fapte, idei, sau metodologii din
manuale sau acte normative cu scopul de a le repeta
într-o forma neschimbata
b. Analizarea elementelor principale ale unei idei,
experiente, sau teorii
c. Sintetizarea si organizarea ideilor, informatiilor si
experientelor în interpretari si corectii noi si complexe
d. Determinarea valorii reale a informatiilor,
argumentelor, sau metodelor de analiza (de exemplu,
examinând cum altii au colectat si interpretat anumite
date si evaluând cât de solide sunt concluziile lor)
e. Aplicarea teoriilor sau a conceptelor teoretice la
probleme practice sau în situatii noi

2.2. Daca ati avea posibilitatea sa începeti din nou o activitate, ati alege sa lucrati
tot în domeniul functiei publice?
a. Fara nici o îndoiala, Da; b. Probabil ca Da; c. Probabil ca Nu; d. Fara nici o
îndoiala, Nu

2.3. Unde va vedeti lucrând peste 5 ani?


a) în aceeasi institutie, pe aceeasi pozitie
b) în aceeasi institutie, pe o alta pozitie
c) în alta institutie publica
d) în sectorul privat, ca angajat
e) în sectorul privat, cu afacere proprie
f) voi iesi la pensie
g) alte cazuri

2.4. Actualul proces de reforma a functiei publice încurajeaza:


In mare Destul de Moderat Intr-o masura Deloc
masura mult nesemnificativa
a. Atragerea tinerilor în functia publica
b. O mai mare mobilitate a angajatilor din
administratia publica

59
Institutul European din România – Studii de impact III

c. Îmbunatatirea formarii continue a functionarilor


publici
d. Reducerea coruptiei la nivelul administratiei publice
e. Cresterea transparentei organizarii si desfasurarii
concursurilor pentru ocuparea si promovarea la nivelul
functiei publice
f. Dezvoltarea si valorificarea potentialului
functionarilor publici

2.5.Care este aspectul cel mai important atunci când se fac angajari în institutia
dumneavoastra?
a. cunostintele de specialitate
b. legaturile informale cu persoane din institutie
c. apartenenta politica
d. relatiile de rudenie
e. altul ..............

2.6. În ce masura schimbarile la nivel politic au generat schimbari la nivel


tehnic:
nu au fost nesemnificative semnificative în cea mai mare
schimbari parte
la nivel de conducere
la nivel de executie

2.7. Atributiile dumneavoastra pe probleme de reforma a administratiei publice


sunt înscrise în fisa postului?
a) în totalitate; b) în mare masura; c) partial; d) deloc

2.8. Cât alocati problemelor legate direct de procesul de reforma?


a) zilnic o parte nesemnificativa din program;
b) ocazional, în functie de solicitari;
c) o parte semnificativa din programul zilnic de lucru;
d) cea mai mare parte a programului de lucru.

2.9.Care din urmatoarele elemente reprezinta pentru dumneavoastra factori de


motivare în munca ?
In mare Destul de Moderat Intr-o masura Deloc

60
Institutul European din România – Studii de impact III

masura mult nesemnificativa

a. salarizarea
b. conditiile de munca

c. perspectiva unei cariere


de succes
d. recunoasterea muncii
depuse de catre sefii
dumneavoastra
e. satisfactia de a face
lucruri utile pentru
comunitate, societate
f. existenta unei
competitii permanente în
cadrul institutiei pentru o
activitate de calitate
g. comunicarea în cadrul
echipei din care faceti
parte
h. libertatea de a avea
initiative
i. altele

2.10. În ultimul an ati urmat cursuri de lunga sau scurta durata ?


a) da; b) nu
Daca raspunsul este Da va rugam sa raspundeti la întrebarile 2.11-2.14, iar daca
raspunsul este nu va rugam sa treceti la întrebarea 2.15 :

2.11. Unde ati urmat aceste cursuri?


a. la locul de munca
b. la INA
c. la Centrele Regionale de formare continua în administratia publica
d. la institutii de învatamânt superior
e. la alte centre de perfectionare
f. altele ……………..

2.12.Cursul a avut efecte asupra muncii dumneavoastra ?


a)foarte mari; b) mari; c) partial; d) deloc.

2.13. Cum ati apreciat calitatea cursurilor la care ati participat prin prisma
urmatoarelor elemente:

61
Institutul European din România – Studii de impact III

In mare Destul de Moderat Intr-o masura Deloc


masura mult nesemnificativa
a. organizarea cursului
b. conditiile de desfasurare

c. continutul cursului
d. interactivitatea cursului
e. abordarea mult prea
teoretica

2.14. Cine a platit aceste cursuri?


a) institutia în totalitate;
b) partial institutia;
c) din surse proprii;
d) din sponsorizari;
e) finantari externe;
f) alte surse.

2.15.Care sunt criteriile utilizate în institutia dumneavoastra pentru desemnarea


participantilor la cursuri de perfectionare :
a. relatiile informale cu conducatorul institutiei;
b. rezultatele bune în munca;
c. lipsa de performanta;
d. bunavointa sefilor directi;
e. prin rotatie;
f. altele……………..

2.16.Considerati obiectiv actualul sistem de evaluare a performantelor


profesionale individuale ?
a)da; b) nu

2. 17.Daca nu, ce elemente apreciati ca fiind necesare pentru a schimba


lucrurile?
a. realizarea evaluarii de catre evaluatori externi, profesionisti;
b. renuntarea la sistemul de evaluare;
c. combinarea evaluarii interne cu cea externa;
d. altceva ..................

62
Institutul European din România – Studii de impact III

2.18. Elemente de organizare interna


Nr Complet În mare Partial De Nu este
masura loc important
1 Scopurile organizatiei sunt definite clar si sunt cunoscute de toti

3 Valorile organizatiei sunt clare pentru noi si îi stim performantele

4 Stiu bine ce valori apreciaza cel mai mult organizatia mea

5 Toata organizatia mea cunoaste regulile de luare a deciziei

6 Le prezint sefilor aceste reguli, atunci când ele nu sunt aplicate

7 Fiecare parte a organizatiei îs i stie rolul si responsabilitatile

9 Resursele organizatiei sunt suficiente

10 Dispun de resursele necesare desfasurarii unei activitati eficiente

12 Accesul meu la informatia necesara este asigurat

13 Organizatia si-a stabilit din timp obiectivele si strategia

15 Înainte de a adopta strategia, sunt analizate diverse alternative

16 Înainte de a îndeplini o sarcina, evaluez consecintele actiunii mele

17 Este stabilit un program si un buget al organizatiei; ele se respecta

18 Stiu exact bugetul nostru pe anul în curs si pe cel alocat mie

19 Organizatia dispune de un sistem de evaluare a performantei

20 Cunosc sistemul de evaluare si ma autoevaluez periodic

2.19. Cum apreciati relatiile dumneavoastra cu:

Foarte bune Bune Satisfacatoare Nesatisfacatoare


Colegii de compartiment
Colegii din alte compartimente
Seful direct
Conducatorul institutiei
Clientii
Alte institutii similare

2.20.Considerati coruptia o problema reala a administratiei publice din


România?
a)da; b)nu

63
Institutul European din România – Studii de impact III

2.21. Daca da, care apreciati ca sunt elementele ce o favorizeaza:

In mare Destul de Moderat Intr-o masura Deloc


masura mult nesemnificativa
a. cadrul legal
b. sistemul de salarizare
c. moralitatea functionarilor publici
d. presiunea din partea mediului economic
e. presiunea sistemul politic
f. comportamentul cetatenilor

3. Date personale

3.1. Sex
a) masculin; b) feminin

3.2. Vârsta în ani împliniti…………………ani

3.3. Pe ce functie publica va desfasurati activitatea ?


…………………………………
3.4. În ce institutie/ compartiment va desfasurati activitatea ?
…………………………………………….
3.5. Vechimea în sistemul administratiei publice
a. mai putin de 5 ani; b.5-10 ani; c. 11-15 ani; d. peste 15 ani

64
Institutul European din România – Studii de impact III

ANEXA II

Chestionarul aplicat primarilor

1. Procesul de reforma a administratiei publice în general

1.1. Considerati ca administratia publica este supusa unui amplu proces de


reforma?
a) nu; b) într-o mica masura; c) într-o mare masura; d) unor schimbari radicale

1.2. În ce masura actualele schimbari de la nivelul administratiei publice coincid


cu aspiratiile dumneavoastra:
1 (nu coincid); 2 (într-o mica masura); 3 într-o mare masura); 4 (coincid în totalitate)

1.3. Considerati ca reforma administratiei publice este orientata pe un drum


bun?
a) Da; b) Nu.

1.4. De unde ati aflat de Strategia privind accelerarea reformei în administratia


publica:
a) am participat la conferinta judeteana de lansare a Strategiei;
b) din presa locala;
c) din presa centrala;
d) din alte surse.

1.5. Cum apreciati relatiile dumneavoastra de serviciu cu aparatul tehnic din


cadrul institutiei dumneavoastra?
a) nesatisfacatoare;
b) satisfacatoare;
c) bune;
d) foarte bune.

1.6. În ce masura sunteti multumit de calitatea serviciilor oferite cetatenilor de


institutia pe care o reprezentati?
a) sunt total nemultumit;
b) într-o mica masura;

65
Institutul European din România – Studii de impact III

c) într-o mare masura;


d) foarte multumit.

1.7. Cum considerati ca va influenta integrarea României în Uniunea Europeana


dezvoltarea localitatii dumneavoastra în urmatorii cinci ani?
a) negativ;
b) nu va avea o influenta semnificativa;
c) pozitiv.

1.8. Considerati ca la nivelul localitatii pe care o reprezentati agentii economici


sunt pregatiti pentru utilizarea fondurilor structurale?
a) Da; b) Nu; c) nu cunosc.

1.9. Exista o strategie de dezvoltare locala la nivelul localitatii pe care o


reprezentati?
a. da
b. nu

1.10. Daca nu, cine considerati ca este responsabil de elaborarea acesteia?

In foarte In mica In mare In foarte Deloc


mica masura masura mare
masura masura
Primarul
Consiliul
local
Prefectul
Guvernul
Societatea
civila
Agentii
economici

1.11. Exista în institutia dumneavoastra persoane desemnate sa urmareasca


aplicarea masurilor de reforma a administratiei publice?
a) Da; b) Nu

1.12. Daca da, cine anume?

66
Institutul European din România – Studii de impact III

..........................................................................................................................................
......

2. Procesul de reforma a administratiei publice locale

2.1. Cum apreciati urmatoarele aspecte din viata comunitatii dvs., în prezent si
peste cinci ani?

Nesatisfa Satisfa Bune Foarte Nu este


catoare catoare bune cazul
P 5 P 5 P 5 P 5 P 5
Drumurile
Curatenia localitatii
Câinii vagabonzi
Alimentarea cu apa
Alimentarea cu gaze
Transportul în comun
Caldura în locuinte
Locuri de joaca pentru copii
Apa calda în locuinte
Locuri pentru petrecerea timpului liber
Locurile de munca
Persoanele sarace
Scolile
Siguranta strazii
Disciplina în constructii
Protectia mediului
Locuintele
Relatia dintre autoritati si cetateni
Iluminatul public
Organizarea si functionarea pietelor agroalimentare
Expunerea firmelor si a reclamelor publicitar
Spitalele
Obs. P – prezent; 5-peste cinci ani.

2.2. În opinia Dvs., în actualul stadiu de descentralizare precizati în ce masura


administratia publica locala îsi poate îndeplini urmatoarele functii:

67
Institutul European din România – Studii de impact III

In foarte In mica In mare In foarte


mica masura masura mare masura
masura
Administrare si gestiune a
bunurilor si fondurilor publice la
nivel local
Asigurare a serviciilor publice de
sanatate, asistenta sociala,
educatie, cultura, apararea ordinii
publice, protectie civila si
celelalte servicii de utilitate
publica
Prognoza si dezvoltare
economico-sociala
Organizatorica

2.3. În ce masura actualul sistem de finantare a serviciilor publice locale coincide


cu nevoile dumneavoastra?
a) deloc;
b) într-o mica masura;
c) într-o masura rezonabila;
d) în foarte mare masura.

2.4. Considerati ca exista transparenta în implementarea mecanismului de


descentralizare?
a) Da; b) Nu.

2.5. În decursul mandatului dumneavoastra ati formulat propuneri care sa


sustina procesul de descentralizare?
a) Da; b) Nu.

Daca raspunsul la întrebarea 2.5. este DA treceti la întrebarea urmatoare, daca


raspunsul este NU treceti la întrebarea 2.8:

2.6. Precizati câteva dintre acestea, precum si institutia careia i-au fost înaintate.
..........................................................................................................................................
..........................................................................................................................................
..........................................................................................................................................
..........................................................................................................................................
........................

68
Institutul European din România – Studii de impact III

2.7. Propunerile înaintate au fost luate în calcul de institutiile abilitate?


a) nu au fost luate în calcul;
b) cele mai multe nu;
c) cele mai multe da;
d) în totalitate.

2.8. Cum apreciati actualul sistem centralizat de management a functiei publice


prin intermediul ANFP:
a) nesatisfacator;
b) satisfacator;
c) bun;
d) foarte bun.

2.9. La nivelul institutiei dumneavoastra se deruleaza proiecte cu finantare


externa?
a) Da; b) Nu.

2.10.Cunoasteti vreun serviciu public descentralizat de la nivel central la nivelul


colectivitatilor locale, în ultimii 4 ani?
a) Da; b) Nu.

2.11. Daca Da, care:


..........................................................................................................................................
..........................................................................................................................................
............

2.12. În opinia Dvs., dezvoltarea locala trebuie sa aiba în vedere:


DA NU Nu stiu
protectia mediului
dezvoltare sociala
economie si piata
educatie si formare;
institutii si reglementari
amenajarea teritoriului
stiinta si cercetare;

69
Institutul European din România – Studii de impact III

2.13. Exista la nivelul localitatii dumneavoastra servicii publice a caror


descentralizare de la nivel central la nivelul colectivitatilor locale va duce la
îmbunatatirea serviciilor oferite cetatenilor?
a) Da; b) Nu; c) nu am suficiente informatii pentru a ma pronunta în aceasta
problema.

2.14. Exista servicii publice care trebui gestionate de catre sectorul privat?
a) Da; b) Nu; c) nu am suficiente informatii pentru a ma pronunta în aceasta
problema.

2.15. Ati avut vreo initiativa concreta în sensul dezvoltarii locale a comunitatii
din care faceti parte?
a) Da; b) Nu; c) nu am suficiente informatii pentru a ma pronunta în aceasta problema

2.16.Daca Da, în ce a constat aceasta?


…………………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………………
………………………………..........................................................................................
..............................

2.17.Daca Nu, care a fost principalul motiv care va împiedicat sa aveti o initiativa
de dezvoltare locala?
…………………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………………
………………………………..........................................................................................
..............................
………………..................................................................................................................
......

2.18. În opinia Dvs., în luarea deciziilor relevante pentru comunitatea locala,


cetatenii ar trebui implicati direct? Justificati raspunsul.
a) Da; b) Nu;
…………………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………………
………………………………..........................................................................................
..............................

70
Institutul European din România – Studii de impact III

………………..................................................................................................................
......

2.19. Cum apreciati relatiile dumneavoastra cu:

Foarte bune Bune Satisfacatoare Nesatisfacatoare


Personalul de conducere
Personalul de executie
Cetatenii
Agentii economici
Alte institutii similare
Consiliul judetean

2.20.Considerati coruptia o problema reala a administratiei publice din


România?
a)da; b)nu

2.21. Daca da, care apreciati ca sunt elementele ce o favorizeaza:

In mare Destul de Moderat Intr-o masura Deloc


masura mult nesemnificativa
cadrul legal
sistemul de salarizare
moralitatea functionarilor publici
presiunea din partea mediului economic
presiunea sistemul politic
comportamentul cetatenilor

3. Date personale

3.1. Sex
a) masculin; b) feminin

71
Institutul European din România – Studii de impact III

3.2. Vârsta în ani împliniti…………………ani

3.3. Precizati numarul de locuitori din localitatea dumneavoastra?


..........................................................................................................................................
.....

3.4. Care era ocupatia de baza înainte de a fi ales?


..........................................................................................................................................
.....

3.5. Nivelul de instruire


a) liceu;
b) studii superioare.

3.6. Precizati numarul mandatelor de primar


..........................................................................................................................................
.....

72