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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

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Tabla de Contenidos

PRESENTACIÓN .................................................................................................................. 13
1. INTRODUCCIÓN ....................................................................................................... 15
2. Objetivos de la formulación de una política de Estado para el control,
la investigación y sanción de la corrupción ........................................................... 17
2.1. Objetivo general ................................................................................................. 17
2.2. Objetivos específicos ......................................................................................... 17
3. Metodología .................................................................................................................. 19
3.1. Primera etapa del proceso: información secundaria .................................. 19
3.2. Segunda etapa: información primaria ........................................................... 23
3.3. Tercera etapa: análisis y presentación de la información
y propuesta de una política pública ............................................................... 23
4. Concepto de corrupción para efectos del presente documento ........................ 25
4.1. Aproximación conceptual................................................................................. 25
4.2. Corrupción en Colombia a partir del trabajo con las
Comisiones Regionales de Moralización y la sociedad civil ..................... 26
(a) Contratación pública .............................................................................. 28
(b) Falta eficacia de los organismos de control y de la rama judicial .... 30
(c) La influencia de los movimientos y partidos políticos
en las decisiones administrativas ........................................................ 38
(d) Ausencia de una cultura de lo público ............................................... 39
(e) Ingerencia de los grupos armados ilegales en las decisiones
administrativas y judiciales ................................................................... 40
(f) Vulnerabilidad del control social .......................................................... 40
4.3. Aproximación sectorial de la corrupción en Colombia .............................. 42
(a) Régimen subsidiado de Salud ................................................................... 42

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(b) Regalias .......................................................................................................... 44


(c) Vivienda .......................................................................................................... 49
(d) Pensiones ....................................................................................................... 51
5. Indicadores y mediciones de Corrupción .............................................................. 53
5.1. Indicadores de gobernabilidad del Banco Mundial ................................... 53
5.2. Mediciones internacionales de corrupción................................................... 55
6. Orientaciones anticorrupción en América Latina ................................................. 59
7. Prácticas anticorrupción y recomendaciones de los organismos
multilaterales ................................................................................................................. 65
7.1. Banco Mundial ................................................................................................... 65
7.2. Banco Interamericano de Desarrollo .............................................................. 65
7.3. Fondo Monetario Internacional ...................................................................... 66
8. Marco legal colombiano para el control, la investigación y
sanción de la corrupción ............................................................................................ 69
8.1. Disposiciones constitucionales y convenios internacionales ................... 69
(a) Convención Interamericana Contra la Corrupción ......................... 70
(b) Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción ........... 72
8.2. Disposiciones legales y reglamentarias ......................................................... 75
9. Acciones de Colombia contra la Corrupción .......................................................... 87
9.1. Planes de desarrollo y acciones de gobierno ............................................... 87
(a) Gobierno de Ernesto Samper Pizano (1994-1998) ............................ 87
(b) Gobierno de Andrés Pastrana Arango (1998-2002) .......................... 88
(c) Gobierno de Alvaro Uribe Vélez (2002-2006) .................................... 90
9.2. Acciones de los Organismos de Control ...................................................... 93
(a) Procuraduría General de la Nación .................................................... 93
(b) Contraloría General de la República ................................................... 95
(c) Convenio entre la Procuraduría General de la Nación,
la Fiscalia General de la Nación y la Contraloría General
de la República ........................................................................................ 98
(d) Auditoría General de la República....................................................... 99
(e) Contaduría General de la Nación ........................................................ 100

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9.3. Acciones de la Rama Judicial ........................................................................... 101


(a) Fiscalia General de la Nación ................................................................ 101
(b) Consejo Superior de la Judicatura ....................................................... 101
9.4. Acciones de la Sociedad Civil ........................................................................... 102
(a) Confederación Colombiano de Cámaras de
Comercio - CONFECAMARAS- ........................................................... 102
(b) Corporación Transparencia por Colombia ........................................ 102
(c) Instituto Anticorrupción de la Universidad del Rosario................. 103
(d) Protransparencia: Fundación Probidad y
Transparencia del Atlántico ................................................................... 103
(e) Bogotá Cómo Vamos .............................................................................. 104
(f) Cartagena Honesta ................................................................................. 104
(g) Fundación Cívico-Soial Pro Cartagena - Funcicar ............................ 105
(h) Red Bogotá ............................................................................................... 105
(i) Corporación Ocasa ................................................................................. 106
10. Líneas de acción ........................................................................................................... 107
10.1. Líneas de acción para la rama ejecutiva del poder público ...................... 107
(a) Programa de implementación del nuevo sistema
de control interno ................................................................................... 107
(b) Aprobar, publicar y promover el documento CONPES de rendición
de cuentas para las entidades públicas del nivel nacional ............ 108
(c) Mejorar los archivos de hojas de vida de las instituciones públicas .... 109
(d) Reformar el sistema de declaración de bienes y rentas de
servidores públicos ................................................................................. 109
(e) Unificar el SICE, el portal de contratación contratos.gov.co y
los sistemas de información de contratación existentes en las
entidades nacionales .............................................................................. 110
(f) Recomendaciones del Fondo Monetario Internacional.................. 110
(g) Carrera Administrativa .......................................................................... 110
(h) Superintendencias .................................................................................. 111
(i) Calidad Regulatoria ................................................................................ 111

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(j) Defensa Judicial de la Nación ............................................................... 111


(k) Reforma para intervenir en las administraciones de
algunos municipios ................................................................................ 111
(l) Reforma para permitir inversión de regalías en regiones .............. 112
(m) Sistema de Salud ..................................................................................... 112
10.2. Líneas de Acción en Investigación, Juzgamiento y Sanción ..................... 112
(a) Sistema de información compartido que incluya
caracterización de conductas o actos de corrupción ....................... 112
(b) Revisar la existencia de algunas contralorías municipales ............. 112
(c) Rendición de cuentas de los organismos de control, la Fiscalía
y la rama judicial, con información general de los asuntos
de conocimiento y el presupuesto asignado .................................... 113
(d) Acceso a la información de procesos que adelantan los
organismos de control, la Fiscalía y la rama judicial ........................ 113
(e) Rediseño de la estructura administrativa de la Fiscalía
General de la Nación .............................................................................. 113
(f) Elaboración de presupuestos atendiendo a las necesidades
regionales ................................................................................................. 113
(g) Revisión de la carrera administrativa en la Fiscalía General
de la Nación ............................................................................................. 113
(h) Reglamento disciplinario que sancione ejemplarmente
el vencimiento de términos .................................................................. 114
(i) Cuerpo Técnico de Policía Judicial especializado en
sistemas de corrupción .......................................................................... 114
(j) Comisión temporal para atender casos de corrupción
escogidos por la Comisión Nacional de Moralización .................... 114
10.3. Líneas de acción para los partidos y movimientos políticos..................... 114
(a) Rendición de cuentas que incluya información general
de los asuntos de conocimiento y el presupuesto asignado ......... 114
(b) Respeto a la ley de bancadas ................................................................ 115
10.4. Líneas de acción para el sistema nacional electoral .................................... 115
(a) Trabajar con la Procuraduría General de la Nación en la
revisión de los antecedentes disciplinarios, fiscales y
criminales de quienes se presenten para ser inscritos
como candidatos ..................................................................................... 115

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

(b) Poner a disposición del público en la página web la


rendición de cuentas de partidos y movimientos políticos
y la respuesta de la autoridad electoral .............................................. 115
10.5. Líneas de acción para fortalecer el control social y ciudadano ................ 116
(a) Poner en marcha el Plan Nacional de Control Social ...................... 116
(b) Promoción de los fondos de participación ciudadana y
concursos para acceder a tales fondos ............................................... 116

Anexo 1 - Indicadores, encuestas e índices consultados


1. Indicadores de gobernabilidad del Banco Mundial ................................... 119
• Evolución de los indicadores 1996 - 2004 .......................................... 119
• Comparación de los indicadores para Colombia 2004-2002 .......... 119
• Comparación de los indicadores de Colombia con los
de América Latina en el año 2004 ........................................................ 120
• Posición de Colombia en América Latina para el indicador
de control de la corrupción en el año 2004........................................ 120
• Mapas de los indicadores y del indicador compuesto
en el año 2004 .......................................................................................... 121
2. Encuesta Probidad de Confecámaras ............................................................ 125
• Empresas presionadas a dar sobornos para ..................................... 125
• Los competidores utilizan contactos políticos para obtener
una licitación ............................................................................................ 125
• Ocurrencia de presiones para hacer pagos extraoficiales .............. 126
• Transparencia y confiabilidad en los procesos de contratación .... 126
• Comportamientos no éticos del empresario proponente .............. 127
• Efectividad del soborno para ............................................................... 127
• ¿Durante el 2003 se enteró usted de pagos extraoficiales
o sobornos con el propósito de favorecer a una empresa
en un proceso de contratación en el sector público? ...................... 128
• Cuando se habla de sobornos ¿qué supone usted que
pasa con mayor frecuencia? ................................................................. 128

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• ¿Qué porcentaje del valor del contrato cree usted que sus
competidores tendrían que pagar de manera secreta para
asegurar su adjudicación?..................................................................... 129
• En términos generales, para usted los procesos de
contratación con las entidades públicas son ..................................... 129
3. Encuesta Gobernabilidad y Anticorrupción, Banco Mundial,
Vicepresidencia de la República, 2001 ........................................................... 130
• Nivel de captura del Estado / Autoridad indebida de las
elites para influir sobre las decisiones en Colombia ........................ 130
• ¿Qué tanta capacidad y dominio tienen los siguientes
actores para influir a través de sobornos en las decisiones
de las altas autoridades del Estado? ................................................... 130
• Captura del Estado y empresas según empresarios ....................... 131
• Las diez entidades públicas menos honestas ................................... 131
• Evaluando el sector judicial .................................................................. 132
• Transparencia en la administración de personal (rama judicial).
Durante los últimos dos años las decisiones de personal
(contrataciones, cambios, ascensos, aumento de salario) fueron ...... 133
• Baja credibilidad en la lucha contra la corrupción ........................... 133
• No hay una real y sincera voluntad dentro del
gobierno nacional para luchar contra la corrupción ....................... 133
• Se habla mucho pero no se hace nada para combatir
la corrupción ............................................................................................ 133
4. Encuesta de Desempeño Institucional, Vicepresidencia de la
República, Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción,
DNP, DANE y Transparencia por Colombia, 2003 ....................................... 134
• Resultados Encuesta de Desempeño Institucional 2002/2003-2004..... 134
• Ficha técnica de la Encuesta de Desempeño Institucional ............ 140
5. Índice de Integridad de las Entidades Públicas Nacionales, resultados
2002 y 2003 de la Corporación Transparencia por Colombia .................... 142
• Facilidades para atender quejas y reclamos y obtener
información telefónica. Promedio por poder .................................... 142
• Calificación de transparencia y autonomía institucional.
Promedio por poder ............................................................................... 142

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

• Procuraduría General de la Nación. Proceso por cada


1000 funcionarios, 1995-2000 ................................................................ 143
• Fallos fiscales por cada 1000 funcionarios, 1995-2000 ...................... 143
• Fallos de responsabilidad fiscal 1995-2000 ......................................... 143
• Pagos por sentencias y conciliaciones 1996-1999 ............................. 144
• Número de denuncias por pérdida de investidura
contra senadores y representantes ..................................................... 144
• Número de fallos por pérdida de investidura por senadores
y representantes ...................................................................................... 145
• Sanciones disciplinarias del poder judicial ........................................ 145
• Factores tenidos en cuenta para el cálculo del Índice
de Integridad 2002 y 2003 ..................................................................... 145
• Rango de calificación de riesgo de corrupción de las
entidades 2002 y 2003 ............................................................................ 146
• Factor transparencia 2002 y 2003. Distribución de entidades
por rango .................................................................................................. 146
• Factor investigación y sanción 2002 y 2003. Distribución
de entidades por rango ......................................................................... 146
• Factor institucionalidad y eficiencia 2002 y 2003.
Distribución de entidades por rango .................................................. 147
• Promedios Índice de Integridad 2003 por sectores ......................... 147
6. La cultura política de la democracia en Colombia, 2004 ............................ 148
• Respaldo a las instituciones en Colombia ......................................... 148
• Justificación para un golpe de Estado en Colombia ........................ 148
• Corrupción, entre otros problemas ..................................................... 149
• ¿Qué tan generalizada está la corrupción?
Perspectiva comparada .......................................................................... 149
• Experiencias de corrupción en Colombia .......................................... 150
• Victimización de corrupción en transacciones con gobiernos
locales. Colombia en perspectiva comparada ................................... 150
• Victimización de corrupción, empleados públicos que
piden mordidas. Colombia en perspectiva comparada.................. 151

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

• Victimización por corrupción en servicios de salud.


Colombia en perspectiva comparada ................................................. 151
• Confianza en las instituciones de protección de los derechos ...... 152
7. Evolución del Índice de Transparencia Internacional ................................ 153

Anexo 2 Información consultada de los organismos de control, la Fiscalía


y la rama judicial
1. Procuraduría General de la Nación ................................................................ 157
• Irregularidades en contratación administrativa 1996-2003.
Porcentaje con respecto al total de las conductas investigadas
en cada departamento ........................................................................... 157
• Irregularidades en el manejo presupuestal 1996-2003.
Porcentaje con respecto al total de conductas investigadas
en cada departamento ........................................................................... 157
• Inmoralidad – corrupción administrativa 1996-2003.
Porcentaje con respecto al total de conductas investigadas
en cada departamento ........................................................................... 158
• Enriquecimiento ilícito 1996 - 2003. Porcentaje con respecto
al total de conductas investigadas en cada departamento ............ 158
• Nivel territorial de la entidad a la cual pertenece el servidor
público implicado en los procesos disciplinarios por conductas
contra el patrimonio del Estado 1996-2003 ........................................ 159
• Posición de los implicados en las investigaciones disciplinarias
por conductas contra el patrimonio del Estado 1996-2003 ............ 159
• Fuente de las quejas que dieron lugar a procesos disciplinarios
por conductas contra el patrimonio del Estado 1996-2003 ............ 160
2. Contraloría General de la República .............................................................. 160
• Concentración procesos fiscales por sector, 2003 ............................. 160
• Concentración procesos fiscales por nivel territorial de la
entidad, 2003 ............................................................................................ 161
• Actividad de la jurisdicción coactiva entre junio de 2003 y
mayo de 2004 ........................................................................................... 161
3. Auditoría General de la Nación ....................................................................... 162
• Informe procesos fiscales 2003 ............................................................. 162

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

4. Fiscalía General de la Nación ........................................................................... 162


• Peculado 2002-2003. Porcentaje con respecto al total
de conductas investigadas en cada departamento ......................... 162
• Cohecho 2002-2003. Porcentaje con respecto al total
de conductas investigadas en cada departamento ......................... 163
• Enriquecimiento ilícito 2002-2003. Porcentaje con respecto
al total de conductas investigadas en cada departamento ............ 163
5. Consejo Superior de la Judicatura .................................................................. 164
• Total de expedientes evacuados y de condenados por
delitos contra la administración pública, 1998 a 2002 ...................... 164
• Condenas en procesos por delitos contra la administración
pública sobre total de procesos por estas mismas causas,
1998 a 2002 ................................................................................................ 164
• Entradas por el delito de peculado a la Fiscalía y a los
juzgados 2002 y 2003.............................................................................. 165
• Entradas por el delito de celebración indebida de contratos
a la Fiscalía y a los juzgados 2002 y 2003 ........................................... 165
• Funcionarios de la rama judicial sancionados en 2003 ................... 166

Anexo 3 Resultados de los Talleres Regionales


1. Consolidado Nacional ....................................................................................... 169
• Causas de la corrupción ........................................................................ 169
• Manifestaciones de la corrupción ........................................................ 169
• Líneas de acción para superar el fenómeno de la corrupción ...... 170
2. Cinco categorías de causas de la corrupción por Talleres Regionales .... 170
• Subculturas de la ilegalidad .................................................................. 170
• Politiquería ................................................................................................ 171
• Inoperancia de los organismos de control ........................................ 171
• Fallas en sistemas administrativos....................................................... 172
• Inflación normativa y falta de claridad ............................................... 172
3. Cinco categorías de manifestaciones de la corrupción por
Talleres Regionales ............................................................................................. 173

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

• Desigualdad social y pobreza............................................................... 173


• Fallas en la administración y gestión pública .................................... 173
• Falta de credibilidad en las instituciones del Estado ....................... 174
• Fallas en los organismos de control .................................................... 174
• Mal manejo de los recursos del sector social .................................... 174
4. Cinco categorías de líneas de acción para superar el fenómeno
de la corrupción por Talleres Regionales ...................................................... 175
• Fortalecimiento de la carrera administrativa en todas
las instituciones públicas ....................................................................... 175
• Coordinación interinstitucional para la investigación y
sanción de actos de corrupción ........................................................... 175
• Promoción de la cultura de la legalidad en todos los
niveles del sistema educativo ............................................................... 176
• Fortalecimiento y acompañamiento del control social .................... 176
• Mejorar la disponibilidad de información pública y su acceso ..... 177
5. Incidencia de los grupos armados ilegales en la corrupción pública...... 177
• Incidencia de los grupos armados ilegales como causa de la
corrupción, séptima categoría identificada en los Talleres
Regionales ................................................................................................ 177
• Homicidios por cada 100.000 habitantes, enero a
noviembre de 2004 ................................................................................. 178
• Número de homicidios y pagos de regalías petroleras
en Casanare, 1996-2003 .......................................................................... 178

BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................................... 179

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

Presentación

E
l Programa Presidencial de rrero Lozano, Ilsa Carlota Alméciga y
Modernización, Eficiencia, Eduardo Salcedo Albarán. Este grupo tam-
Transparencia y Lucha con- bién tuvo a cargo la preparación de la ver-
tra la Corrupción (el "Programa Presiden- sión preliminar del presente documento.
cial") recibió del Vicepresidente de la Repú-
blica la instrucción de adelantar un trabajo En diciembre de 2004 presentamos
que ofrezca al Estado líneas de acción con- un avance del documento a un grupo de
cretas para combatir la corrupción pública. ciudadanos colombianos que desde di-
versas ópticas han estudiado la corrupción
A partir de documentos preparados en Colombia y al profesor Daniel
con el propósito de adelantar una Misión Kauffmann, Director de Gobernabilidad
Anticorrupción,1 de las encuestas y me- Global del Banco Mundial. Este grupo tra-
diciones disponibles en Colombia, y de los bajó con el señor Vicepresidente de la
registros sobre corrupción de los organis- República y con el Programa Presidencial
mos de control y de la rama judicial, el en una aproximación conceptual a la co-
Programa Presidencial diseñó un plan de rrupción, el entendimiento de las medi-
trabajo que tuvo en cuenta la visión re- ciones existentes sobre el fenómeno, la im-
gional, la participación de las institucio- portancia de la generación de confianza
nes públicas, los gremios, las organizacio- y el rigor en el manejo de cifras, el papel
nes sociales y la academia en la prepara- de los partidos políticos y otros temas que
ción del documento que presentamos. tratamos en este documento.

El trabajo de recolección y análisis de En este evento participaron Juan


la información y la dirección de talleres re- Carlos Rodríguez, Francisco Robles, Juan
gionales con la participación de los orga- Manuel Santos, Germán Cardona, Alejan-
nismos de control, la fiscalía, la rama judi- dro Gaviria, Luis Carlos Valenzuela, Pedro
Medellín, Elvira Maria Restrepo, Mauricio
cial y la sociedad civil, estuvo a cargo de
García, Enrique Chaux, José Fernando
un grupo liderado por Adriana Delgado
Mejía, Felipe de Vivero, Martha Cediel de
Gutiérrez e integrado por Bernardo Gue-
Pena, Eugenio Marulanda, Deyana Acosta
1 González, La captura del Estado vista desde los niveles loca- Maciedo, Judith Pinedo, Rosa Inés Ospina,
les; Guerrero, Eficiencia y Transparencia del Estado; Ospina, Carmenza Gómez, Juan Carlos Palou y Jai-
Captura del Estado: ¿Corrupción o ardid político?; Uprimny
y García, Corrupción y Justicia en Colombia. me Arteaga.

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

Agradecemos la participación de El propósito de este documento es


quien en la fecha era la Auditora General contar con una visión de la corrupción cons-
de la República, doctora Clara López truida a partir de la experiencia de los servi-
Obregón; del señor Viceprocurador Ge- dores públicos vinculados a los organismos
neral de la Nación, doctor Carlos Arturo de control y a la rama judicial y de la expe-
Gómez Pavajeau; de la Directora Nacio- riencia de la sociedad civil, y proponer unas
nal Anticorrupción de la Fiscalía General líneas de acción para superar algunos fe-
de la Nación, doctora Norma Lozano; del nómenos de corrupción. También preten-
Director del Departamento Administrati- demos establecer una línea de base que nos
vo de la Función Pública, doctor Fernan- permita medir el impacto de la aplicación
do Grillo; y del Director de la Unidad de de las líneas de acción, con indicadores téc-
Evaluación por Resultados del Departa- nicamente sólidos e internacionalmente
mento Nacional de Planeación, doctor aceptados, en cuya medición no participe
Manuel Fernando Castro. el Estado colombiano.

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

1. Introducción

E
n el presente documento se nes de corrupción que permiten compa-
propone una política de Es rar la situación de Colombia a nivel inter-
tado en materia de lucha con- nacional, en el control a la corrupción, las
tra la corrupción. El documento se divide orientaciones anticorrupción de algunos
en diez capítulos. Los tres primeros capí- países de América Latina y de los orga-
tulos contienen la introducción, la presen- nismos multilaterales. Se resalta la impor-
tación del objetivo general, los objetivos tancia de los indicadores de Goberna-
específicos de esta política de Estado y la bilidad del Banco Mundial como herra-
metodología utilizada para su elabora- mienta para medir la correcta ejecución de
ción, así como una descripción de la in- la política aquí propuesta.
formación que hizo posible el desarrollo
de cada etapa metodológica. En el capítulo octavo se hace una re-
visión de las normas colombianas estable-
En el cuarto capítulo se expone el cidas para prevenir, investigar y sancio-
concepto de corrupción con base en el cual nar actos de corrupción, incluidas las con-
se elaboró el documento y se describió el venciones internacionales de las cuales
problema de la corrupción en Colombia. Colombia es parte. En el capítulo noveno
Esta descripción es el resultado de talleres se exponen algunas estrategias y acciones
regionales en los cuales fueron identifica- anticorrupción adelantas por los últimos
das causas y manifestaciones de la corrup- tres gobiernos, consignadas en los respec-
ción, así como posibles líneas de acción tivos planes de desarrollo. También se pre-
para combatirla. También se utilizó la in- sentan algunas estrategias y acciones
formación de los registros de los organis- implementadas por los organismos de
mos de control, la Fiscalía General de la control, la Fiscalía General de la Nación,
Nación y la rama judicial, y datos de las la rama judicial y por las organizaciones
encuestas de percepción, así como las prin- de la sociedad civil.
cipales características y prácticas de corrup-
ción en asuntos sectoriales de salud, rega- Finalmente, en el capítulo décimo se
lías, vivienda y pensiones, de acuerdo a la proponen líneas de acción que buscan su-
experiencia del Programa Presidencial. perar las dificultades y debilidades
institucionales, jurídicas y políticas del
Los capítulos quinto, sexto y sépti- Estado colombiano, identificadas a lo lar-
mo presentan los indicadores y medicio- go del documento.

15
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

En la elaboración del documento miento y sanción de los actos de corrup-


partimos de la convicción de que una Po- ción. Por lo anterior, la ejecución de las lí-
lítica de Estado debe formularse tenien- neas de acción propuestas en este docu-
do en cuenta las diferencias regionales y mento requiere el compromiso de las ins-
las experiencias de quienes trabajan en el tituciones públicas, un trabajo inte-
control social y de quienes tienen a su rinstitucional y el compromiso de la so-
cargo la prevención, investigación, juzga- ciedad civil.

16
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

2. Objetivos de la formulación de una política


de Estado para el control, la investigación y
sanción de la corrupción

2.1. Objetivo general políticos, como instrumento para fortale-


cer la gobernabilidad.

E
l objetivo de la formulación
de una política de Estado en Aumentar el nivel de transparen-
materia de lucha contra la co- cia en los organismos de control, la Fis-
rrupción y su correspondiente plan de calía General de la Nación, la rama judi-
acción, es contar con instrumentos para cial y las administraciones departamen-
ser utilizados por las instituciones públi- tales, distritales y municipales, para re-
cas, la empresa privada, la ciudadanía, los ducir al máximo la discrecionalidad en
medios de comunicación y las organiza- la toma de decisiones y facilitar el con-
ciones de la sociedad civil en la preven- trol social.
ción, investigación y sanción de actos de
Afianzar la coordinación entre los or-
corrupción pública en el marco de un Es-
ganismos de control, la Fiscalía, la rama
tado Social de Derecho.
judicial y las autoridades de policía judi-
cial, a través de arreglos institucionales
2.2. Objetivos específicos que permitan mayor eficacia en la inves-
tigación, juzgamiento y sanción de actos
Promover sistemáticamente en los
de corrupción pública.
funcionarios públicos y en la sociedad ci-
vil el autocontrol, la cultura de la legali- Establecer la necesidad de reformar
dad y los valores éticos como fundamen- normas para buscar eficacia en materia de
to del uso adecuado de los recursos pú- prevención, investigación y sanción de
blicos, la convivencia y el orden social. actos de corrupción pública.

Impulsar la rendición de cuentas en Formular el plan de acción de la Po-


las instituciones públicas del nivel nacio- lítica de Estado en materia de lucha con-
nal, departamental, distrital y municipal, tra la corrupción pública que establezca
incluyendo entidades de control, rama ju- responsables, metas, indicadores y resul-
dicial, autoridades electorales y partidos tados en el corto, mediano y largo plazo.

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

3. Metodología

E
l estudio adoptó una estrate de control y la rama judicial en el nivel terri-
gia metodológica en la cual torial3 con el propósito de identificar cau-
utilizamos información sas y manifestaciones de la corrupción. Con
combinada de fuentes secundarias diver- el mismo propósito convocamos a miem-
sas, de tipo cuantitativo y cualitativo, así bros de la sociedad civil, gremios, periodis-
como fuentes primarias con énfasis en tas, veedores, y a los miembros del Consejo
técnicas participativas, dirigidas a pobla- Nacional de Planeación. Los resultados del
ción calificada. trabajo adelantado fueron discutidos con
un grupo de expertos nacionales e interna-
En la primera etapa del proceso de
cionales y con miembros de los organismos
formulación de política pública se estudia-
de control del nivel nacional.
ron, analizaron y procesaron (a) estudios
temáticos y analíticos sobre corrupción, (b) En la tercera etapa, la información
registros y bases de datos de los Sistemas recogida en las etapas anteriores fue estu-
de Información de las entidades de con- diada y discutida por el grupo de trabajo
trol y la rama judicial y (c) las encuestas designado por el Programa Presidencial
disponibles en Colombia, de percepción
para preparar el borrador del presente
y victimización de corrupción y la encues-
documento y formular las líneas de acción.
ta de desempeño institucional.

El marco de referencia conceptual fue 3.1. Primera Etapa del Proceso:


elaborado con base en informes naciona- Información Secundaria
les e internacionales sobre la evolución de
la corrupción, antecedentes de interven- La información secundaria fue la si-
ciones –políticas, planes y programas-, ex- guiente: (a) encuestas de percepción y
periencias comparables en la región y las una audiencia calificada para recopilar, analizar y validar
información cualitativa sobre un asunto. El proceso re-
experiencias del Programa Presidencial. conoce la importancia de la perspectiva regional y local.

En la segunda etapa de formulación, 3 Comisiones Regionales de Moralización, conformadas


en cada uno de los departamentos por las contralorías
realizamos talleres regionales con la me- departamentales y municipales, la Gerencia de la
Contraloría General de la República, los procuradores
todología de Diagnóstico Rápido regionales y provinciales, las direcciones seccionales de
Participativo2 ("DRP") con los organismos fiscalías, los presidentes de los Consejos Seccionales de
la Judicatura, los directores seccionales del CTI, del DAS
2 Un equipo de investigación multidisciplinario utiliza he- y los defensores regionales del pueblo, en algunos casos
rramientas sistemáticas y semiestructuradas aplicadas a los personeros municipales.

19
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

victimización, (b) estudios sobre corrup- 2002 y 2003 de la Corporación Trans-


ción, (c) sistemas de información de los parencia por Colombia.
organismos de control y de la rama judi-
cial y (d) normas legales colombianas • La Cultura Política de la Democracia
aplicables. en Colombia, 2004, de USAID,
National Democratic Institute,
La información recogida y presen- Vanderbilt University, University of
tada en los talleres regionales fue extraí- Pittsburg, el Centro Nacional de
da de las cerca de quince mediciones in- Consultoría y Fundación Buen Go-
ternacionales de corrupción disponibles bierno, Colombia 2004.
en Colombia, de ocho encuestas naciona-
les que tienen información relevante so- Las mediciones internacionales ayu-
bre el tema, así como de la información dan a definir conceptualmente la corrup-
estadística y los registros de los organis- ción y a definir metodologías para su es-
mos de control y de la rama judicial. tudio; permiten medir sus costos e impac-
to sobre el desarrollo y generar un am-
Los indicadores, encuestas y son- biente político y de opinión sensible a las
deos analizados fueron los siguientes: expresiones y consecuencias de la corrup-
ción. Ahora bien, aunque los índices in-
• Indicadores de Gobernabilidad del ternacionales son necesarios y han sido
Banco Mundial. útiles, no son suficientes para identificar
los procesos de reforma institucional y
• La Encuesta Probidad aplicada por
los contenidos de las políticas requeridas
la Confederación de Cámaras de
para enfrentar la corrupción en contex-
Comercio: Probidad I, aplicada en
tos específicos.
1999 y publicada en 2000; Probidad
II, aplicada en 2001 y publicada en Para enfrentar la corrupción, es útil
2002, y Probidad III, aplicada en 2003 contar con datos provenientes de encues-
y publicada en 2004. tas locales de percepción, encuestas de
victimización y datos de los registros de
• Encuesta Gobernabilidad y Antico-
las entidades encargadas del control, in-
rrupción, Banco Mundial, Vicepresi-
vestigación y sanción de la corrupción. De
dencia de la República, 2001.
esta manera, se logra una aproximación a
• Encuesta de Desempeño Insti- los sectores, niveles territoriales, cargos y
tucional, Vicepresidencia de la Repú- principales prácticas corruptas sobre los
blica, Programa Presidencial de Lu- cuales se deben formular estrategias para
cha contra la Corrupción, DNP, DANE combatirla.
y Transparencia por Colombia, 2003.
En el Anexo 1 del presente docu-
• Índice de Integridad de las Entida- mento aparecen los indicadores, encues-
des Públicas Nacionales, Resultados tas e índices consultados.

20
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

Las encuestas de percepción pro- En Colombia han sido aplicadas va-


porcionan información general sobre la rias encuestas de percepción de la corrup-
opinión de las personas en temas rela- ción sobre las cuales es difícil establecer
cionados con corrupción. Según el seg- parámetros de comparación o evolucio-
mento de población, la encuesta puede nes específicas, por las diferencias de co-
resultar útil para aclarar aspectos especí- bertura geográfica, segmentos consulta-
ficos. El carácter general de las opinio- dos y campos temáticos.
nes, en algunos casos constituye una li-
mitación para formular estrategias Una de las encuestas más importan-
anticorrupción. A diferencia de las en- tes es la Encuesta Probidad aplicada a em-
cuestas de percepción, que indagan por presarios inscritos en las cámaras de co-
las opiniones, las encuestas de mercio, realizada en 1999, 2001 y 2003 por
victimización preguntan por experiencias la Confederación de Cámaras de Comer-
directas en las cuales la persona ha sido cio –CONFECÁMARAS-. Esta encuesta in-
víctima. En corrupción, como en otros crí- cluye preguntas sobre contratación públi-
menes, es común que las percepciones ca y una pregunta de la cual se infiere una
sean aproximadas pero no fieles a la si- estimación del probable porcentaje de los
tuación real; por este motivo, resulta útil sobornos relacionados con la obtención
contar con distintos tipos de encuestas de contratos.6
ya que son complementarias. Sin embar-
go, las mediciones de victimización tie- La encuesta realizada en el año 2001
nen la desventaja de no permitir una por el gobierno colombiano y el Banco
aproximación a la situación de corrup- Mundial abarca tres segmentos directa-
ción de gran escala, la cual "sumada es mente relacionados con la corrupción,
más perniciosa que la corrupción en pe- usuarios, funcionarios y empresarios.
queña escala cuyas víctimas tienden a Esta encuesta mide percepción de prácti-
denunciarla."4 cas corruptas en las entidades, la presta-
ción de los servicios sociales básicos, la
Las encuestas de victimización han contratación pública y, en particular, los
permitido observar una baja relación en- aspectos que se presumen críticos del pro-
tre victimización y percepción. En con- blema según la situación específica de Co-
secuencia, no se puede concluir que las lombia. La pretensión de la encuesta es
regiones con baja percepción de corrup- orientar en el diseño de políticas y pro-
ción también tienen bajos niveles de gramas de lucha contra la corrupción; por
victimización.5 lo cual, el análisis de sus resultados y las
4 Parker, Berthin y Mizrahi, de Michelle, La corrupción en
propuestas de intervención surgen de la
América Latina: Estudio Analítico basado en una revisión participación de representantes de la aca-
bibliográfica y entrevistas, pág. 34.

5 Parker, Berthin, y Mizrahi, de Michelle, La corrupción en


América Latina: Estudio Analítico basado en una revisión 6 Confecámaras, Probidad I; Confecámaras, Probidad II;
bibliográfica y entrevistas, pág. 33. Confecámaras, Probidad III.

21
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

demia, el sector público y el privado, y las En la Contraloría General de la Re-


organizaciones sociales.7 pública consultamos sus estadísticas fis-
cales y el Sistema de Indicadores de Ries-
La Encuesta de Desempeño Institu- go Institucional (SIRI). Las estadísticas
cional ofrece información sobre el grado contienen información general sobre que-
de modernización, eficiencia y transpa- jas y reclamos, indagaciones preliminares,
rencia de las entidades públicas y su evo- investigaciones fiscales, valor de los fallos
lución en un período de tiempo. La me- y procesos prescritos. El SIRI pretende
dición de los aspectos contenidos en la en- medir el riesgo institucional y el riesgo de
cuesta suele aplicarse a categorías relacio- corrupción determinando seis áreas cla-
nadas con el nivel de riesgo de corrup- ves con base en sesenta criterios y crean-
ción, porque se parte de la relación entre do indicadores para cada área.
mejor desempeño institucional y meno-
res niveles de corrupción. La base de datos de la Fiscalía Ge-
neral de la Nación contiene campos so-
Es útil contar con datos de registros bre delito, código del delito, etapa proce-
de los organismos de control y la rama sal, total de entradas, preclusiones e inhi-
judicial para complementar la informa- bitorios, suspensiones o resoluciones de
ción de las encuestas de percepción y acusación y total de salidas.
victimización, y así lograr una aproxima-
ción más fiel a las características del pro- En la rama judicial se consultó el Sis-
blema. Los registros de procesos fiscales, tema Nacional de Estadísticas Judiciales
disciplinarios y judiciales, permiten ob- (SINEJ), que contiene datos sobre entra-
servar el tipo de conductas, cargos, sec- das y salidas anuales de procesos, por es-
tores, entidades y niveles territoriales con pecialidad, por tipo de despacho y por
mayor incidencia de corrupción. Estos tipo de negocio. También contiene el to-
datos también permiten observar la cali- tal de entradas por sentencia anticipada
dad de las investigaciones y sanciones a y por resolución de acusación, total de
las prácticas corruptas. Por este motivo, salidas, salidas por nulidad, por senten-
el Programa Presidencial consultó los cia anticipada, por competencia, por pres-
registros de (i) la Procuraduría General cripción, por cesación de procedimiento,
de la Nación, (ii) la Contraloría General por salidas ordinarias, por otras salidas,
de la República, (iii) la Auditoría General condenados y absueltos.
de la República, (iv) la Fiscalía General
De la Procuraduría General de la
de la Nación y (v) el Consejo Superior de
Nación se consultó el Sistema Estadístico
la Judicatura. Estos registros fueron pro-
Disciplinario (SIEDIS) y el Sistema de In-
cesados y cruzados para obtener la in-
formación de Registros de sanciones y
formación requerida.
causas de Inhabilidades (SIRI). El prime-
ro contiene información sobre procesos
7 Vicepresidencia de la República y Banco Mundial, Corrup-
ción, Desempeño Institucional y Gobernabilidad en Colombia. disciplinarios por etapa procesal y sancio-

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

nes. El segundo contiene el registro de Para profundizar la información de-


inhabilidades, sanciones disciplinarias, rivada de las encuestas de percepción,
sanciones penales, por pérdida de investi- consultamos a funcionarios de las entida-
dura y derivadas de procesos contractua- des de control, investigación y sanción de
les o fiscales. El SIRI también contiene cam- hechos de corrupción, así como a la so-
pos sobre la identificación del sancionado, ciedad civil, lo cual permitió identificar las
datos personales y cargo, las sanciones, vulnerabilidades en los sistemas y en los
delitos, modalidades, detalle del proceso, diversos sectores.
providencias e información contractual.
La información recogida en los talle-
La información provista por los or- res regionales fue procesada mediante la
ganismos de control y la rama judicial está definición de categorías de análisis, las
conformada por las bases de datos y las cuales aparecen en el Anexo 3 del presente
estadísticas que llevan estas entidades. En documento.
el Anexo 2 aparecen gráficas elaboradas
con base en los registros consultados para 3.3. Tercera Etapa: análisis y pre-
los propósitos del presente documento. sentación de la información
y propuesta de una política
3.2. Segunda Etapa: información de Estado
primaria
A partir de la información secunda-
En los talleres regionales fueron con- ria y de los talleres regionales, estableci-
vocados los miembros de las treinta y dos mos relaciones entre categorías y
comisiones regionales de moralización, el sistematizamos frecuencias para efectos
Consejo Nacional de Planeación y orga- de hacer una aproximación de la corrup-
nizaciones de la sociedad civil para pre- ción pública en Colombia y proponer lí-
sentar la información secundaria mencio- neas de acción para combatirla.
nada en el punto 3.1 del presente docu-
El resultado inicial del análisis de la in-
mento. En cada taller se aplicó el DRP con
formación presentada coincide en gran
el propósito de: (a) interpretar, ampliar y
medida con la aproximación al tema que
validar la información de las encuestas y
hacen los miembros de los organismos de
registros sobre corrupción y (b) agregar
control y de la rama judicial en las regiones
valor técnico y político a la caracterización y los miembros de los grupos de la socie-
regional y local del problema. dad civil que participaron en los talleres.
La identificación de causas y mani- Los problemas identificados en el
festaciones de la corrupción nos permitió análisis de encuestas, sondeos y talleres
hacer una aproximación regional del pro- regionales fueron estudiados y documen-
blema y definir líneas de acción con esta tados para proponer las líneas de acción
perspectiva. del presente documento.

23
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

24
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

4. Concepto de corrupción para efectos del pre-


sente documento

4.1. Aproximación conceptual por el crimen que comete y las compara


con el beneficio que este acto le reporta.

L
as múltiples definiciones de Si la ecuación es favorable al beneficio que
corrupción que hay en la li- trae consigo el acto de corrupción, hay un
teratura sobre la materia, estímulo para la comisión del delito.9
dada la naturaleza del presente docu-
mento, no serán revisadas. Se parte de la Generalmente se identifica la co-
idea de que corrupción es el aprovecha- rrupción como el pago de dinero o favo-
miento de los recursos públicos o de la res a servidores públicos e intermediarios
condición de servidor público en benefi- de estos, para que los ciudadanos tengan
cio particular. 8 En la literatura reciente acceso a bienes y servicios que ofrece el
parece haber consenso en esta definición. Estado y que no le corresponderían en au-
Entendemos por recursos públicos los in- sencia de este pago.10 En un ambiente de
gresos de la Nación y de las entidades te- impunidad o de poca confianza en el sis-
rritoriales, los cuales deben ser destinados tema judicial y en los organismos de con-
para el beneficio general de la comunidad, trol, la ecuación tiende a ser favorable a
de acuerdo con las normas legales esta- los beneficios obtenidos por un acto de
blecidas para el efecto y por servidor pú- corrupción, pues la probabilidad de ser
blico, aquella persona que tiene acceso a perseguido, procesado y condenado dis-
información privilegiada y la posibilidad minuye drásticamente. La ausencia de
de decidir sobre el gasto público o la con- sanción social es también condición favo-
cesión de bienes y servicios. rable para la corrupción.

Klitgaard y otros investigadores, des- En ambientes de impunidad no se


de una perspectiva de racionalidad eco- evidencian los costos de la ilegalidad, por
nómica, definen la corrupción como un el contrario, se configura un mensaje
crimen de cálculo. Quien comete un acto 9 Según Klitgaard, la gente se compromete con actos de
de corrupción mide las probabilidades de corrupción cuando los riesgos son bajos, los castigos y
multas leves y la recompensa alta. Ver Klitgaard, Co-
ser perseguido, procesado y condenado rrupción en las ciudades, una guía práctica para la cura y la
prevención, pág. 54.

8 Restrepo, Planteamiento teórico. Corrupción política, pág. 2. 10 Rose-Ackerman, When is Corruption Harmful?.

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

opuesto al socialmente deseable: la ilega- La decisión de un servidor público


lidad es rentable pues sus costos son mí- que accede a su cargo por recomendacio-
nimos. Por este motivo, la corrupción en nes de carácter político o familiar puede con
las instituciones encargadas de perseguir mayor frecuencia proteger los intereses de
y sancionar a los criminales genera un cír- su grupo político o familiar. Por esto, la au-
culo vicioso en el que mayores niveles de sencia de una carrera administrativa clara
corrupción producen mayores niveles de facilita el conflicto de intereses y la corrup-
impunidad y viceversa. Para Klitgaard, ción en la burocracia estatal. De otro lado,
este tipo de corrupción, denominada co- las burocracias estáticas tienden a confun-
rrupción sistémica, es gravemente perju- dir el interés general con el de ellas como
dicial para la institucionalidad de un país.11 grupo.

Al igual que muchos crímenes de A partir de 1996 cuando el Banco Mun-


cálculo, la corrupción no aparece de ma- dial publicó sus indicadores de gobernabi-
nera esporádica, espontánea, y aislada, lidad, el concepto de corrupción ha sido es-
sino que requiere planificación, organiza- tudiado junto a aspectos políticos, como la
ción y se desarrolla en sistemas y redes garantía de derechos civiles y la estabilidad
complejas. La caracterización de ambien- política. Sin embargo, los análisis sobre la
tes que en opinión de Klitgaard facilitan corrupción se han centrado en el soborno
la aparición de corrupción pueden y los grandes intereses económicos, pero
definirse con la siguiente fórmula: no en el favorecimiento de intereses parti-
C=M+D-R, donde C es corrupción, M es culares a través de la violencia.
poder monopólico, D discrecionalidad del
funcionario y R es rendición de cuentas. 4.2. Corrupción en Colombia a
partir del trabajo con las
La discrecionalidad del funcionario Comisiones Regionales de
debe entenderse como la falta de reglas
Moralización y la sociedad
del juego claras, expresas y, en caso de
que estas reglas existan, su falta de apli-
civil
cación. Un concepto claro de interés ge- Se parte del hecho de que la corrup-
neral limita de forma adecuada la ción pública se concentra en sectores y ni-
discrecionalidad del servidor público.12 veles en los cuales hay más recursos eco-
Las normas sobre conflicto de intereses nómicos y en los que los servidores pú-
deben ofrecer a los servidores públicos un blicos deben tomar decisiones que pro-
marco legal suficiente para distinguir el ducen valor económico. Es decir, sectores
límite entre interés general y particular. en los cuales se concentran altos niveles
de recursos para inversión y en los cua-
11 Klitgaard, Corrupción en las ciudades, una guía práctica les las decisiones sobre el otorgamiento
para la cura y la prevención, pág. 54. de licencias o permisos traen consigo
12 Restrepo, Planteamiento teórico. Corrupción política, pág. 43. grandes retribuciones económicas para

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

los beneficiarios de estos permisos o licen- las instituciones. Puede suponerse que el
cias. narcotráfico sólo genera corrupción por
la vía de los sobornos, gracias a su alto
La decisión de constituir una Repú- nivel de recursos económicos. No obstan-
blica administrativa y financieramente te, se encuentra el caso de grupos arma-
descentralizada, trajo consigo una dispo- dos ilegales financiados por el narcotráfico
sición de recursos estatales que privilegia y otras actividades ilegales como el secues-
a las entidades territoriales. Por este moti- tro y la extorsión, que tienen incidencia en
vo, es apenas natural que en estos nive- actos de corrupción. El poder financiero de-
les haya riesgos de corrupción superio- rivado del narcotráfico ha penetrado las
res a los que había antes de la Constitu- instituciones públicas colombianas y la
ción Política de 1991.13 coacción ejercida por grupos armados ile-
gales ha influido en las decisiones contrac-
Ahora bien, la contratación pública
tuales de las administraciones, y en los pro-
es la forma como se ejecuta el gasto pú-
cesos de investigación, juzgamiento y san-
blico. Por este motivo, resulta obvia la exis-
ción de actos de corrupción.
tencia de numerosas denuncias y escán-
dalos de corrupción relacionados con la Colombia tiene constitucionalmente
contratación estatal.14 Esto ocurre en mu- garantizado el derecho a la información.
chos lugares del mundo.
En este aspecto se ha avanzado significa-
Por otra parte en Colombia se en- tivamente, al garantizar el acceso a la in-
cuentra la incidencia del narcotráfico en formación pública a todos los ciudadanos.
A pesar de ello, todavía hace falta garan-
13 Esta información tiene soporte en Nivel territorial de la tizar que la información se haga pública
entidad a la cual pertenece el servidor público implicado en los
procesos disciplinarios por conductas contra el patrimonio del en tiempo real, esté disponible de mane-
Estado 1996-2003 y en Concentración procesos fiscales por ni-
vel territorial de la entidad, 2003 que aparecen en el Anexo 2. ra constante y certificar su calidad. La in-
Estas gráficas muestran claramente que el mayor núme- formación de las instituciones públicas
ro de investigaciones tiene origen en la gestión pública
del nivel municipal y distrital. Para este análisis también debe contener datos sobre su presupuesto
es útil comparar los recursos destinados en 2004 a la in-
versión pública nacional, $11.17 billones frente a los re- y la forma como este se distribuye y eje-
cursos del Sistema General de las Participaciones $14.21
billones, cifras de la Dirección de Inversiones y Finanzas
cuta, la información relativa a su perso-
Públicas del Departamento Nacional de Planeación. nal y la de sus contratistas, así como la in-
14 De acuerdo a los registros de la Procuraduría General de formación sobre los procesos y trámites
la Nación, las conductas disciplinarias más frecuentes en
contra del patrimonio público son irregularidades en la que se adelantan en cada entidad, inclu-
contratación y en la administración del presupuesto. Al
examinar la información del sistema de información
yendo la información de sus procesos ju-
GEDIS, de la Procuraduría General de la Nación , se diciales y conciliaciones.
encuentra que de 81854 casos, clasificados como conduc-
tas contra el patrimonio público, en el período1996-2000,
el 44% corresponde a irregularidades en la contratación De otra parte, en el nivel territorial
y un 21% a irregularidades en el manejo presupuestal.
Según la Fiscalía, las entradas por peculado, descendie- frecuentemente se utiliza la disculpa de
ron de 17861 en el año 2000 a 8435 en el 2003 mientras que
las entradas por celebración indebida de contratos pasa-
que las restricciones en el uso de tecnolo-
ron de 737 a 981 en el mismo período. gías de información y telecomunicaciones

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

no permiten poner a disposición de la co- ciones democráticas, lo cual afecta la legi-


munidad la información sobre la gestión timidad del Estado. Esta idea se comple-
pública. Esta disculpa no puede aceptar- menta con el hecho de que, en los Talle-
se como válida, ya que existen mecanis- res Regionales, se identificaron la des-
mos como los pregoneros y las carteleras igualdad social y la pobreza como las prin-
de las iglesias, que son muy eficientes para cipales manifestaciones de la corrupción.
ofrecer información sobre la gestión públi-
ca en comunidades pequeñas. En ocasio- En los Talleres Regionales, fueron
nes, es necesario ejercer el derecho de pe- identificados los problemas de corrupción
tición para acceder a la información públi- en cinco áreas específicas: (a) contratación
ca, lo cual no debería suceder si se tiene en pública, (b) la falta eficacia de los organis-
cuenta que los servidores públicos están mos de control y de la rama judicial, (c) la
obligados a informar de manera constan- injerencia de los movimientos y partidos
te a la comunidad sobre su gestión. políticos en las decisiones administrativas,
(d) ausencia de una cultura de lo público,
En Colombia, las encuestas publica- y (e) injerencia de los grupos armados ile-
das en La Cultura Política de la Democra- gales en las decisiones administrativas y
cia en Colombia 2004, muestran que la judiciales.
corrupción no es percibida por los colom-
bianos como uno de los mayores proble- (a) Contratación pública.
mas que afecta al país. Sólo el 3.6% de los
Los miembros de los organismos de
encuestados consideró la corrupción
control a nivel territorial señalaron asun-
como un problema grave, frente al con-
tos como la adjudicación de contratos a la
flicto armado, desempleo, y delincuencia
industria local, si atender las normas de
y crimen con 21%, 25 % y 32%, respecti-
contratación sobre la igualdad de los pro-
vamente.15 Sin embargo, la población per-
ponentes. Para asegurar la entrega de los
cibe claramente las consecuencias y cos-
contratos a la industria local, las prácticas
tos de la corrupción ya que muestra into-
usuales son la manipulación de términos
lerancia frente a ella. En esta misma en-
de referencia o el fraccionamiento técnico
cuesta la corrupción aparece como la prin-
de los contratos.17
cipal justificación para un golpe de esta-
do para los colombianos.16 De esta mane- En ocasiones la contratación tam-
ra, los colombianos reconocen que la co- bién es utilizada para retribuir el apoyo
rrupción mina la confianza en las institu- político y financiero recibido en campa-
ñas electorales. En estos casos se utilizan
15 USAID, National Democratic Institute, Vanderbilt
University, University of Pittsburg, el Centro Nacional prácticas como el ajuste interesado de los
de Consultoría y Fundación Buen Gobierno, La Cultura
Política de la Democracia en Colombia, 2004, pág. 98. pliegos y la modificación de términos de
16 USAID, National Democratic Institute, Vanderbilt
University, University of Pittsburg, el Centro Nacional 17 Según la Fiscalía General de la Nación, la contratación
de Consultoría y Fundación Buen Gobierno, La Cultura indebida ocupa el tercer lugar en los delitos contra la
Política de la Democracia en Colombia, 2004, pág. 83. administración pública.

28
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

referencia. Frecuentemente, esta retribu- a otros sectores, y la deficiente formación


ción hace que haya monopolio de contra- de nuestros administradores fueron iden-
tistas que participaron en la financiación tificadas como causas de hechos de corrup-
de campañas, lo cual ocurre en sectores ción en las decisiones contractuales. Se uti-
concretos y zonas específicas del país. liza la disculpa de la falta de claridad de la
norma aplicable para eximirse de procesos
La impresión de los miembros de los licitatorios, aplicar mecanismos diversos de
organismos de control y de la rama judi- adjudicación, contratación directa o restrin-
cial sobre contratación, coincide con la de gir el acceso a la información.
los comerciantes que respondieron a la
encuesta de CONFECAMARAS Probidad Usualmente se señala como solu-
III, como aparece en el Anexo 1. ción a los problemas de la contratación la
expedición de nuevas normas. Esta ten-
La contratación en el sector salud fue dencia también se observó en los Talleres
identificada en los Talleres Regionales Regionales la cual ha conducido a una in-
como la más problemática, siendo inclu- flación normativa que redunda en inse-
so en ocasiones catalogada como un pro- guridad jurídica. En nuestra opinión el
blema autónomo no atado a los proble- problema no radica en las normas sino en
mas generales de la contratación. Esto co- la aplicación de las mismas.
incide con la encuesta La Cultura Política
de la Democracia en Colombia, 2004, la Por lo anterior, en cada proceso de
cual muestra que en Colombia hay más contratación se requiere que cada parte
víctimas de corrupción en el sector salud tenga claro qué significa lo público. El sen-
que en los otros sectores sobre los cuales tido de lo público exige la verdad entre
se hicieron preguntas: educación, trabajo, quienes participan del proceso. Si la admi-
gobiernos locales, policía, juzgados.18 En nistración y los proponentes ocultan infor-
el sector salud se concentra una cantidad mación, se genera desconfianza. Usual-
importante de recursos, además de que el mente, se construyen proyectos a partir de
manejo de estos puede reportar dividen- lo que se quiere y no de lo que se tiene
dos políticos y de gobernabilidad por la para realizarlos, se hacen propuestas a
importancia que tiene la atención en salud sabiendas de que el presupuesto es insu-
para los ciudadanos. Este tema será am- ficiente, no hay un seguimiento de los pro-
pliado en el presente documento. yectos y no se lleva un registro cuidadoso
de los procesos en las administraciones.19
La falta de unidad del régimen de
contratación pública, no aplicable a los ser- La corrupción en la contratación pú-
vicios públicos, a las telecomunicaciones y blica supone trasgresión de la ley con fi-
nes diferentes a los dispuestos para la ce-
18 USAID, National Democratic Institute, Vanderbilt lebración y ejecución de contratos. En la
University, University of Pittsburg, el Centro Nacional
de Consultoría y Fundación Buen Gobierno, La Cultura 19 Cediel, La Corrupción uno de los grandes problemas de la
Política de la Democracia en Colombia, 2004, pág. 110 - 111. Contratación.

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

contratación estatal la finalidad del con- trabajar coordinadamente en la investiga-


trato es su elemento esencial.20 ción de actos de corrupción. Entre las di-
ferentes instituciones encargadas de la in-
La contratación pública implica una vestigación, juzgamiento y sanción de ac-
actuación administrativa, por lo cual es tos de corrupción no hay acuerdo en la
necesario contar con estatutos que regu- identificación de las conductas y la inves-
len la voluntad de quienes participan en tigación conjunta se hace en muy raras
la contratación del Estado. Los estatutos ocasiones. La práctica de pruebas para ser
colombianos de contratación son bastante compartidas y trasladadas a los diversos
claros y completos; de hecho, superan con procesos, fiscal, disciplinario y criminal, es
creces la calidad de los estatutos latinoa- de muy rara utilización.
mericanos en general. No obstante, debe
tenerse en cuenta que "El Contrato es una Según la Fiscalía General de la Na-
herramienta de gestión. La ley de contra- ción, la contratación indebida ocupa el ter-
tación, en consecuencia, debe ser un ins- cer lugar en los delitos contra la adminis-
trumento de gestión y no un instrumento tración pública, después del enriqueci-
para evitar la corrupción. Una ley de con- miento ilícito. Sin embargo, llama la aten-
tratación que impida la buena gestión es ción el escaso número de casos que por
tan dañina como la corrupción."21 dicho concepto llega a los jueces y es san-
cionado. Aunque el promedio anual de
(b) Falta eficacia de los organismos de entradas a la Fiscalía General de la Nación
control y de la rama judicial. por contratación indebida es 565 proce-
sos, en el 2002 ingresaron 62 procesos a
Es importante destacar el sentido
los jueces y se fallaron 39, y en el 2003 in-
autocrítico de los participantes en los Ta-
gresaron 62 procesos y se fallaron 31. Esto
lleres Regionales, quienes trabajan con los
evidencia la debilidad de la Fiscalía y de
organismos de control del nivel nacional,
la policía judicial en materia de fundamen-
departamental, distrital y municipal, así
tos probatorios.
como los vinculados a la Fiscalía y al Con-
sejo Superior de la Judicatura, al exami- En el control fiscal, la impunidad y
nar la eficacia de los organismos de con- la falta de resultados generan una brecha
trol y de la rama judicial. entre expectativas y necesidades de la so-
ciedad.22 Entre mayor sea esa brecha, me-
En los Talleres Regionales se señaló
nor el prestigio y credibilidad asociados
la impunidad como un aliciente de la co-
al trabajo auditor y, por lo tanto, será me-
rrupción y se afirmó que entre las causas
nor su legitimidad. Esto resulta perjudi-
de la impunidad, está la imposibilidad de
cial para el correcto funcionamiento de la
20 Cediel, La Corrupción uno de los grandes problemas de la economía pues esta depende, en gran
Contratación. parte, de la confianza en los estados fi-
21 Cediel, La Corrupción uno de los grandes problemas de la
Contratación. 22 López, Control para Generar Confianza.

30
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

nancieros auditados de las entidades pú- previstas para los delitos de corrupción,
blicas. no se generaría una disuasión efectiva.

En general, la capacidad disuasiva de En el año 2002 en la Contraloría Ge-


la norma penal está dada en función de la neral de la República se identificaron unas
sanción y de las probabilidades de detec- altas probabilidades de impunidad: (i) la
ción, acusación, condena y aplicación de probabilidad de detección que se da en el
la pena. Esta función también es aplicable proceso auditor es de 24%; (ii) la probabi-
a los controles fiscales y disciplinarios ejer- lidad de imputación en el proceso de in-
cidos por la Contraloría General de la Re- dagación preliminar fue de 63% para el
pública y la Procuraduría General de la periodo;24 (iii) la probabilidad de fallo con
Nación.23 Si las probabilidades de detec- alcance fiscal en el proceso de responsa-
ción, de acusación, de condena y de apli- bilidad fiscal, fue de 33%, y (iv) la proba-
cación de la condena frente a actos de co- bilidad de cobro coactivo eficaz fue de
rrupción son muy bajas, entonces no ha- 13%, pues este es el porcentaje que efec-
brá disuasión para no cometer estos actos. tivamente se reintegró.25

De esta manera, en los Talleres Re- Los problemas de ineficiencia e in-


gionales se afirmó que las normas y san- eficacia en el proceso auditor están rela-
ciones penales son blandas. Este tipo de cionados con: (i) deficiente planeación y
impunidad no se relaciona con la eficien- escasa técnica de mapas de riesgo de las
cia del sistema penal para recolectar prue- entidades vigiladas, (ii) baja cobertura de
bas y aplicar rápidamente las condenas, presupuestos vigilados y entidades vigi-
sino con el tipo de penas previstas. Así, ladas, (iii) falta de personal idóneo, (iv)
se pueden encontrar sistemas penales cultura de control formalista, (v) omisio-
que son eficientes en términos probato- nes relevantes en materia de examen de
rios y condenatorios, pero poco persua- estados financieros, (vi) falta de contun-
sivos ante algunos delitos. En este orden dencia en sustentación de hallazgos, y (v)
de ideas, en los Talleres Regionales se se- inadecuada supervisión. Por estos moti-
ñaló que no existe correlación entre la vos, se encuentra una inactividad proce-
magnitud de las faltas cometidas y el cas- sal del 36%, un vencimiento términos del
tigo aplicado a los infractores, pues dichas 57%, un riesgo de prescripción del 9%, y
penas no afectan la infraestructura eco- no se configuran elementos para iniciar
nómica mal habida de quienes han de- una acción fiscal en un 19%, de manera
fraudado al erario público. Esto quiere que solamente tiene trámite normal un
decir que aunque se aplicaran las penas 10% de los procesos.26
24 En el proceso de indagación preliminar, en el 2002, 14% de
23 Esta capacidad disuasiva, según Gary Becker, se puede hallazgos fiscales caducaron sin apertura de proceso de
modelar de la siguiente manera: D = f (Pd, Pa, Pc, Pa), responsabilidad fiscal y 23% de hallazgos se archivaron.
donde D = Disuasión, Pd = Probabilidad de detec-
ción, Pa = Probabilidad de Acusación, Pc = Probabili- 25 López, Control para Generar Confianza.
dad de condena, Pa = Probabilidad de aplicación de la
condena. 26 López, Control para Generar Confianza.

31
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

La forma de calcular y presentar las rios públicos. No obstante, la diferencia-


cifras sobre el presunto valor del detri- ción entre funciones del ministerio públi-
mento patrimonial ocasionado por la ac- co y del control fiscal se desdibujó en 1991,
tuación indebida de los servidores públi- pues la Contraloría comenzó a hacer con-
cos frente al valor recaudado por fallos de trol de gestión y resultados, a evaluar la
responsabilidad fiscal y el valor de medi- calidad del gasto y de la gestión fiscal y a
das cautelares, es tan desproporcionado verificar el cumplimiento de los principios
que la revisión de esta información lleva de eficiencia, eficacia y economía. Por su
a concluir que hay una sobreestimación parte, a la Procuraduría se le encomendó
del valor del detrimento patrimonial o un velar por el ejercicio diligente y eficiente
trabajo mediocre de quienes deben ade- de las funciones administrativas que, en
lantar los procesos para recuperar esto los niveles superiores de la jerarquía ad-
dineros para el Estado.27 ministrativa, implican ordenación del gas-
to y, por lo tanto, gestión fiscal. De esta
Adicionalmente, no hay claridad so- manera, se hace casi imposible diferenciar
bre las competencias regionales en los or- entre el control y la vigilancia de la fun-
ganismos de control y la Fiscalía, lo que ción administrativa y la gestión fiscal.
genera reasignación constante de inves-
tigaciones. Lo anterior, es entendido por Se ha argumentado que la diferen-
la sociedad civil como dilación de los pro- ciación entre control disciplinario y con-
cesos y en ocasiones como formas de trol fiscal es artificial, pues "dirigir es ad-
"arreglar" la investigación para que no ten- ministrar y administrar es gastar."28 Esto
ga consecuencias sobre los investigados. genera percepción de ineficiencia en el
control fiscal, cuando la Procuraduría
Las confusiones en las competencias hace hallazgos disciplinarios relacionados
de los organismos de control también se con temas presupuestales, temas conta-
encuentran en el orden nacional. Hay bles, contratación e inactividad procesal.
choque de competencias entre control fis-
cal y disciplinario, lo que genera duplici- El control recíproco entre entidades
dad de funciones. Antes de la Constitu- también genera pérdida de autonomía.
ción Política de 1991 había una diferen- Este es el caso de entidades que ejercen
ciación relativamente clara de funciones control mutuo, como el control ejercido
de los organismos de control. La por parte de la Auditoría General de la
Contraloría tenía a su cargo la supervisión República sobre la Contraloría General de
numérica legal del gasto, mientras que la República y viceversa. También se da el
Procuraduría se encargaba de verificar la caso de controles mutuos ejercidos por
legalidad de la función pública en cuanto entidades de distinta naturaleza; por
a acciones u omisiones de los funciona-
28 Sánchez, Choque de competencias entre el control ejercido
por la Contraloría General de la República y la Procuraduría
27 Esta información tiene soporte en Informe procesos fisca- General de la Nación en el ejercicio de la vigilancia de la
les 2003 que aparece en el Anexo 2. función administrativa, pág. 7.

32
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

ejemplo, la Contraloría General de la Re- que el sistema penal actual ha


pública controla a la Procuraduría Gene- incrementado la impunidad relativa par-
ral de la Nación, la Fiscalía General de la ticularmente a través de inhibitorios. En
Nación controla a la Contraloría General relación con secuestro, terrorismo y
de la República, la Procuraduría General peculado hay un porcentaje importante
de la Nación controla a la Fiscalía General de inhibitorios que causan impunidad.31
de la Nación y la Contraloría General de No obstante, el sistema actual ha resulta-
la República controla al Congreso de la do eficiente en cuanto a la congestión ju-
República.29 dicial y la duración de los procesos.31

De otra parte, las elecciones de ma- Por diversos motivos, el sistema ju-
gistrados de la Corte Constitucional y de dicial tiene una capacidad limitada para
Contralor General de la República gene- proceder eficientemente a la demanda
ran un cruce adicional Corte – Congreso creciente de investigación y sanción de
– Contraloría. la corrupción.

En general, la impunidad ha sido La información de corrupción en la


señalada como un problema constante del rama judicial se limita al soborno de jue-
sistema judicial colombiano. Se afirma co- ces. De otra parte, las estadísticas judicia-
múnmente que la impunidad oscila en- les no distinguen si el corrupto acusado
tre 95% y 99%, comparando la cifra de nú- o condenado es juez; no obstante. En las
mero de delitos contra número de con- estadísticas disciplinarias, los datos con-
denas. Este método arroja resultados si- cernientes a los jueces son incompletos,
además de que las estadísticas disciplina-
milares para países como el Reino Unido,
rias presentan problemas en el periodo
Estados Unidos o Brasil. En general, se
1991-1996, entre Consejo Superior de la
sabe muy poco sobre la cantidad y cali-
Judicatura y Procuraduría General de la
dad del crimen en Colombia pues solo
Nación por choque de competencia so-
una quinta o una cuarta parte de los deli-
bre control a los jueces.33
tos llegan al sistema penal.30
Se encuentra que, por diversos moti-
Se puede pensar en dos tipos de im-
vos, el sistema judicial tiene una capacidad
punidad: una impunidad relativa, que re- limitada para proceder eficientemente a la
sulta de los procesos en los cuales no se demanda creciente de investigación y
resuelve el crimen por razones procedi- sanción de la corrupción.34
mentales, como los fallos inhibitorios y las
31 Restrepo, Sánchez y Martínez, ¿Impunidad o Castigo? Aná-
preclusiones, y una impunidad absoluta lisis e implicaciones de la investigación penal en secuestro,
cuando hay vencimiento de términos le- terrorismo y peculado.

gales sin que haya decisión. Se observa 32 Restrepo, Corrupción en la Justicia y Corrupción de la Justicia.

33 Este choque de competencias fue resuelto por la Corte


29 López, Control para Generar Confianza. Constitucional en sentencias C-417/93 y C-244/96.

30 Restrepo, Corrupción en la Justicia y Corrupción de la Justicia. 34 Restrepo, Corrupción en la Justicia y Corrupción de la Justicia.

33
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

Al parecer, gran parte de la corrup- sistema y clientelismo judicial interno re-


ción de los jueces es iniciada por aboga- lacionado con corrupción por la indepen-
dos. Datos del Consejo Superior de la Ju- dencia del sistema, que redujo cualquier
dicatura sobre sanciones a abogados, control político sobre la rama judicial.38
muestran que entre 1992 y 1996 hubo 1989
abogados sancionados de los 80.000 ins- La pérdida de investidura, la elimi-
critos, de los cuales, el 28% fue sanciona- nación de la inmunidad parlamentaria y
do por corrupción. En 1994 la Universi- las acciones populares, han mostrado re-
dad Externado35 estudió 1000 casos de co- lativa eficiencia en la capacidad de san-
rrupción que se encontraban en el Con- cionar hechos de corrupción.
sejo Superior de la Judicatura. Se encon-
En la rama judicial las debilidades
tró que la mayoría de estos procesos du-
que facilitan la corrupción se concentran
raba 8 años en el despacho del juez.
en el nivel procesal, principalmente en la
También se ha estudiado la posible- prescripción de la acción en casos impor-
solidaridad entre los órganos contro tantes y la ausencia de rendición de cuen-
ladores y los jueces, los cuales frecuente- tas, lo cual no permite hacer seguimiento
mente provienen de las mismas universi- a las decisiones judiciales ni en materia de
dades.36 oportunidad ni de calidad de las sancio-
nes. Algunos estudios consideran que
En la encuesta aplicada por el Con- otras dificultades para investigar la co-
sejo Superior de la Judicatura en 1999 a rrupción en Colombia se encuentran en
usuarios del sistema de justicia y aboga- la recolección y manejo técnico de prue-
dos, el 35% de los usuarios opinó que los bas y la capacidad logística para investi-
fallos de los jueces eran siempre gar en tiempo real.39
confiables, el 60% opinó que eran
confiables sólo a veces y el 4.5% opinó que En una muestra40 de 323 procesos de
los fallos nunca son confiables.37 Esta des- peculado, se identificaron y analizaron las
confianza obedece a la presencia genera- variables que favorecen el éxito o fracaso
lizada de prácticas perversas por parte de de la investigación. Se establecieron tres
los auxiliares de la justicia y del personal éxitos para las regresiones econométricas:
administrativo, lo cual genera ineficiencia, (a) éxito 1: identificar un sindicado; (b)
problemas de selectividad, inequidad del éxito 2: acusar un sindicado y (c) éxito 3:
condenar un sindicado. Algunos factores
35 Cancino, Corrupción administrativa y delincuencia judicial.
Aspectos doctrinarios jurisprudenciales y análisis periodístico.
38 Uprimny y García, Corrupción y Justicia en Colombia.
36 Pérez, Acceso a la justicia y defensa del interés ciudadano en
relación con el patrimonio público y la moral administrativa. 39 Corporación Excelencia en la Justicia, Informe de coyun-
tura de la justicia. Percepciones sobre corrupción en la justicia
37 Ahora bien, aunque se percibe cierto nivel de corrup- y régimen disciplinario.
ción al interior del sistema, esta no es elevada pues en
esta misma encuesta aparece que el 65% de los usuarios 40 Restrepo, Sanchez y Martínez, ¿Impunidad o Castigo? Aná-
cree en los jueces y el 90% considera que su caso será lisis e implicaciones de la investigación penal en secuestro,
fallado de acuerdo a la ley. terrorismo y peculado.

34
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

relevantes en orden de importancia para los casos. Con respecto a los bienes ex-
el éxito 1 son: (i) la constitución de parte propiados, en esta misma muestra se en-
civil, (ii) los informes de inteligencia del contró que el 55% de los bienes eran di-
DAS, (iii) las apelaciones, (iv) los testimo- nero, un 19% bienes inmuebles, un 19%
nios de testigos presénciales, (v) los infor- impuestos o tasas, un 2% títulos valores
mes contables y (vi) los expedientes ini- y un 1% acciones.
ciados por informes de la Fiscalía. Para el
éxito 2 los factores relevantes identifica- Con la información disponible resul-
dos son: (i) la captura del sindicado, (ii) la ta prácticamente imposible determinar
apertura de un expediente en el circuito magnitudes y proporciones de la corrup-
de Bogotá, (iii) los antecedentes discipli- ción al interior de la justicia y de la impu-
narios del sindicado, (iv) los testimonios nidad o incapacidad del sistema para con-
de la entidad afectada, (v) las actuaciones trolar este delito. La literatura y las esta-
del defensor de oficio, (vi) los alegatos de dísticas al respecto son muy pobres.41
conclusión o apelaciones, (v) que el sin-
La rendición de cuentas de los or-
dicado sea identificado por un funciona-
ganismos de control con frecuencia no
rio y (vi) que los bienes apropiados sean
contiene información presupuestal actua-
inmuebles. Para el éxito 3 los factores re-
lizada de su funcionamiento que permita
levantes son: (i) la apertura de un expe-
saber el valor que invierte la Nación en el
diente en Bogotá, (ii) el testimonios de fa-
control fiscal o disciplinario de un depar-
miliares del sindicado, (iii) los reportes de
tamento, municipio o de un sector parti-
la contraloría, (iv) la apertura de un expe-
cular de la administración pública. En el
diente en el circuito de Medellín, (v) los
caso de la Fiscalía, la ausencia de informa-
reportes de inteligencia del DAS y (vi) los
ción es mayor. No hay datos que presen-
reportes de la Procuraduría.
ten el valor invertido en las investigacio-
En este mismo estudio se encontró nes, discriminado por sectores, departa-
que en el 55% de los casos, el sindicado mentos o municipios, y el presupuesto de
fue identificado por un funcionario. De funcionamiento de la Fiscalía, discrimi-
291 sindicados, al 28% se le dictó orden nando la nomina de instrucción e inves-
tigación, por una parte y el valor inverti-
de captura, la cual se hizo efectiva en el
do en la investigación, por otra. Lo mis-
16% de los casos, y se declaró persona
mo podemos decir de la información del
ausente en el 12% de los casos. En la
Consejo Superior de la Judicatura.
muestra de los 323 expedientes, los infor-
mes del CTI resultaron ser pruebas rele- La información contenida en los in-
vantes en el 23% de los casos, los del DAS formes periódicos sobre procesos en cur-
en el 22% de los casos, los de la so no permite determinar si estos no cul-
Contraloría en el 17%, los de la minan por vencimiento de términos, por-
Procuraduría en el 8% y los de la
superintendencia respectiva en el 7% de 41 Restrepo, Corrupción en la Justicia y Corrupción de la Justicia.

35
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

que no tenían el merito suficiente o por- en muchos casos no sea posible atender
que fueron "arreglados". La falta de in- las investigaciones o que se generen in-
formación sobre procesos sin mérito, no vestigaciones contra el funcionario que
permite determinar si hay denuncias in- decide atender un caso con recursos del
justificadas o incompletas o si hay un alto sector privado o en colaboración con otras
grado de impunidad. entidades públicas.42

En los Talleres Regionales se señaló Por otra parte, en los organismos de


como un problema que origina actos de policía judicial y en los organismos de con-
corrupción la forma de elegir contralores trol se observa una deficiente formación
y personeros en los municipios, así como y desconocimiento de las normas aplica-
el contralor departamental, el Contralor bles a los sectores en los cuales hay ma-
General de la República y el Procurador yor incidencia de corrupción. También es
General de la Nación. En nuestra opinión, deficiente la formación contable, legal y
las normas constitucionales que estable- financiera necesaria para adelantar inves-
cen la forma de designar las cabezas de tigaciones de corrupción.
los organismos de control son coheren-
tes con la estructura institucional colom- El marco legal aplicable a la protec-
biana y buscan garantizar su independen- ción de delatores, denunciantes y testigos
cia y el arreglo político e institucional para de hechos de corrupción no se aplica inte-
que cumplan sus funciones. Sin embar- gralmente, lo cual no permite incentivar
go, la falta de confianza en los organis- la denuncia tanto de servidores públicos
mos de control hace que haya una ten- como de terceros. También se entorpecen
dencia a justificar su falta de eficacia en el las investigaciones pues los testigos y de-
origen político de su designación. nunciantes, ante la ausencia de garantías
Otra muestra de la falta de confian- y protección, deciden no colaborar con la
za en la actuación de los organismos de justicia.
control a nivel territorial, es la idea de que
A continuación hacemos un análisis
las investigaciones se originan y justifican
de las dificultades encontradas en los sis-
en la enemistad política y los enfrenta-
temas de información de los organismos
mientos personales.
de control, la Fiscalía y la rama judicial,
La falta de planeación de los orga- los cuales se asimilan en general a bases
nismos de control en las entidades terri- de datos heterogéneas, difíciles de interre-
toriales y la dependencia presupuestal de
las administraciones departamentales, 42 En regiones del país las restricciones del presupuesto
hacen que los organismos de control y la Defensoría del
distritales y municipales, les resta autono- Pueblo, tengan exceso de materiales de oficina en detri-
mento de gasolina para embarcaciones que les permita
mía. De otra parte, el presupuesto no atender sus obligaciones en las distintas veredas. En
atiende a la situación particular de la enti- ocasiones deben solicitar embarcaciones prestadas y res-
ponder por el daño que los grupos armados ilegales le
dad en la respectiva región. Esto hace que hacen a las mismas.

36
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

lacionar, lo cual es inconveniente ya que miento a cierta clase de procesos que es-
un mismo hecho puede dar lugar a pro- tán interrelacionados. El número único de
cesos de tipo fiscal, disciplinario y penal. noticia criminal, acordado entre la Fisca-
lía y el Consejo Superior de la Judicatura
La documentación de soporte, si es un avance en esta dirección. Así mis-
existe, es inaccesible al ciudadano. Las mo, se podría tener un protocolo único
entidades entregan datos en cuadros, sin para ciertos eventos interrelacionados.
una explicación que permita a la ciuda-
danía interpretar las categorías relevantes. El uso de los medios como internet
es precario y no permite, en general, lle-
No existen series continuas de largo var a cabo análisis estadístico.
plazo que permitan apreciar tendencias
de los diversos fenómenos. De otra par- Este análisis es compartido por el
te, los datos se presentan en algunos ca- mecanismo de expertos creado por la
sos con más de 2 años de retraso, por Convención Interamericana Contra la Co-
cuanto quienes deben entregar esta infor- rrupción (mencionado en el punto 8.1 del
mación no la suministran oportunamen- presente documento), el cual ha señala-
te o la entregan mal diligenciada e incon- do la imposibilidad de determinar el ori-
sistente, según las entidades responsables gen de las investigaciones de peculado.
de la entrega de la información. A continuación se presentan los comen-
tarios efectuados sobre la información
Generalmente, las bases de datos no
provista por las instituciones públicas en-
cuentan con suficiente nivel de detalle,
cargadas de la investigación, juzgamiento
por lo cual no se puede inferir a nivel desa-
y sanción el mecanismo:
gregado aspectos relevantes y clasificacio-
nes. Los registros en muchos casos se en- Fiscalía General de la Nación: (i) los
cuentran incompletos desde la fuente. registros no permiten determinar la can-
tidad de procesos que corresponden a
La calidad de los datos está asocia-
cada modalidad del delito de celebración
da a los débiles mecanismos de monitoreo
indebida de contratos, (ii) no se indica la
y control de la calidad de la información
cantidad de procesos cuya etapa de in-
tanto en la fuente como en las fases de
vestigación concluyó y cuya resolución de
procesamiento.
acusación se encuentra en firme y tam-
Algunos componentes de las bases poco se indica la cantidad de estos proce-
de datos han sido diseñados para que sos que llegaron a juicio ante los jueces
sólo pueda acceder un funcionario com- competentes y (iii) la información no es lo
petente, a pesar de que la información no suficientemente desagregada y no permi-
tenga carácter reservado. te conocer la cantidad de investigaciones
contra funcionarios del nivel nacional, de
Se carece de carátulas y códigos úni- los departamentos y municipios o contra
cos que permitan hacer un mayor segui- particulares.

37
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

Procuraduría General de la Nación: hay información sobre medidas cautelares


(i) se señala el tipo de sanción impuesta practicadas y su valor.
pero no la infracción, por lo cual no es
posible establecer la proporción de pro- (c) La influencia de los movimientos y
cesos que se relacionan directamente con partidos políticos en las decisiones
las normas de conflicto de intereses, (ii) el administrativas.
documento estadístico disponible no se-
La crisis de los partidos políticos ha
ñala si comprende servidores públicos de
promovido la creación de microempresas
todos los niveles o si se refiere al nivel na-
electorales, las cuales buscan recuperar la
cional y tampoco se incluyen datos de
inversión de la campaña a través de actos
otras autoridades que también tienen
de corrupción. Esto debilita la democra-
competencia para investigar y sancionar
cia, afecta la legitimidad del sistema polí-
faltas disciplinarias, como las Oficinas de
tico, hace que los partidos políticos no tra-
Control Disciplinario Interno de las dife-
bajen con normas de grupo y genera des-
rentes entidades y Personerías distritales
confianza en el sistema electoral y en los
y municipales.
partidos políticos.43
Consejo Superior de la Judicatura:
Los partidos políticos aparecen
(i) la información no permite identificar los como la institución con menor confianza
tipos de conductas que motivaron las in- en la ciudadanía, mientras que la Iglesia
vestigaciones y (ii) no se incluyen datos de Católica, la Defensoría del Pueblo y las
los Consejos Seccionales de la Judicatura. Fuerzas Armadas son las que más con-
fianza generan.44 La menor calificación de
Contraloría General de la Nación:
respaldo a las instituciones la tienen los
Esta entidad proporcionó al Mecanismo
partidos políticos, el Consejo Electoral, el
de Seguimiento de la Implementación de
Congreso y las elecciones.45
la CICC en Colombia un documento so-
bre "Resultados Objetivos y beneficios del En los Talleres Regionales fueron
control fiscal" sobre procesos de respon- mencionadas las alianzas alrededor de la
sabilidad fiscal y cobro coactivo entre 1999 financiación de campañas políticas. En
y el 2002. Este documento permitió al me- estos casos, quien financia una campaña
canismo identificar las siguientes fallas: (i) considera que hace una inversión a me-
no se precisa si la información es sobre
43 Santos, Incidencia de los Partidos Políticos y sus Líderes en la
servidores públicos de todos los niveles, Corrupción Administrativa, Judicial y en el Sistema Electoral.
incluyendo el orden territorial, o si com-
44 USAID, National Democratic Institute, Vanderbilt
prende los del ámbito nacional, (ii) no hay University, University of Pittsburg, el Centro Nacional
de Consultoría y Fundación Buen Gobierno, La Cultura
información que permita determinar si los Política de la Democracia en Colombia, 2004, pág. 132.
fallos con responsabilidad fiscal están su- 45 USAID, National Democratic Institute, Vanderbilt
jetos a mecanismos legales de impugna- University, University of Pittsburg, el Centro Nacional
de Consultoría y Fundación Buen Gobierno, La Cultura
ción que impidan su efectividad y (iii) no Política de la Democracia en Colombia, 2004, pág. 24.

38
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

diano plazo que se recupera a través del ciación de campañas y de la promoción


otorgamiento de concesiones y contratos. de sus representantes es un factor que
Hay lugar a la manipulación de los proce- también debe estar presente en este aná-
sos contractuales y al establecimiento de lisis. El ejercicio de la política en ocasio-
cuotas burocráticas que pueden ayudar a nes ha sido un medio utilizado por los
recuperar el valor de la inversión a través barones del narcotráfico para legitimar sus
de sus decisiones. También fueron men- acciones.
cionados los casos en los cuales se desti-
nan recursos públicos para financiar cam- La relación entre corrupción y
pañas y para hacer proselitismo político. clientelismo, constituye el sustento electo-
ral de importantes sectores políticos y una
Los candidatos, partidos y movi- de las principales fuentes de restricción de
mientos políticos no informan quiénes la competencia democrática. La inyección
son sus contribuyentes y en qué cuantía, de dinero obtenido mediante prácticas
el valor invertido en una campaña, ni la corruptas y en muchos casos en colusión
suma de dinero que reciben con poste- con el crimen organizado, garantizan el
rioridad como reposición de votos. Tam- éxito electoral de algunas campañas.
poco hay información sobre qué candida-
tos o mandatarios elegidos con el aval de (d) Ausencia de una cultura de lo público.
un partido político o movimiento político
En los Talleres Regionales se men-
son investigados, juzgados y sanciona-
cionó la ausencia de una cultura de lo pú-
dos, cuáles de ellos tuvieron problemas
blico como una de las causas de la corrup-
con su inscripción ante los órganos elec-
ción en Colombia. La apología del vivo y
torales o con el proceso de información
la exaltación de la malicia indígena, sin
de gastos e ingresos.
hacer distinciones entre estos conceptos
En general, la institucionalidad po- y la mala fe, hacen que culturalmente sea
lítica formal es precaria y se presentan par- aceptado quien persiste en obtener sus
ticularidades en regiones en las cuales la metas sin importar la forma como lo hace
coacción conculca derechos civiles y polí- y las personas afectadas. Adicional y des-
ticos, y restringe la participación volunta- afortunadamente, existe en Colombia,
ria en los procesos electorales. Estas prác- como en muchos países latinoamerica-
ticas, también restringen la participación nos, la expresión "roba pero hace", lo cual
en las organizaciones sociales y el acceso en la práctica legitima los actos de corrup-
a la información. En algunos casos, se trata ción. Lo anterior unido a lo que se ha de-
de alianzas de sectores políticos regiona- nominado cultura mafiosa46 ha generado
les con grupos armados ilegales, en razón carteles de contratistas y carteles para la
del control del territorio y los recursos. obtención de dinero de las administracio-
nes públicas a través de tutelas.
La presencia del narcotráfico en la
política colombiana a través de la finan- 46 Garay, Construcción de una Nueva Sociedad.

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

Dado que el costo de incumplir la Las acciones de los grupos armados


norma es menor que el beneficio que se ilegales generan temor de la ciudadanía
obtiene, en el país se han generado lo cual impide la denuncia de actos de co-
subculturas de la ilegalidad. Estas se re- rrupción.
fuerzan en creencias sociales sobre la fal-
ta de equidad e imparcialidad en la apli- Existen fueres indicios de la influen-
cación de las normas y traen como conse- cia de los grupos armados ilegales en el
cuencia la pérdida de confianza ciudada- sistema de salud, lo cual trae para ellos
na en las instituciones. además de los beneficios económicos, gra-
titud de la población por ver atendido el
En la cultura ciudadana tampoco servicio de salud.
existen formas de conducta que demues-
tren una alta valoración de lo público, ni El narcotráfico es una fuente inmen-
un claro sentido ético del servicio públi- sa de recursos para los grupos armados
co. Por el contrario, la penetración de va- ilegales, lo que les permita disponibilidad
lores comerciales en el ejercicio de la fun- de recursos que sumada a la capacidad
ción pública ha sido un aliciente contra el de coacción los convierte en un factor co-
predominio de la probidad en los asun- rruptor para las administraciones.
tos públicos.
(f) Vulnerabilidad del control social.
(e) Injerencia de los grupos armados
En los Talleres Regionales fue iden-
ilegales en las decisiones adminis-
tificado como un problema del control de
trativas y judiciales.
la corrupción, la vulnerabilidad del con-
En algunos Talleres Regionales fue trol social y ciudadano. Los grupos de la
planteada la relación entre irregularida- sociedad civil que ejercen el control social
des en procesos de contratación, en el y ciudadano enfrentan dificultades como
manejo del presupuesto, y las acciones de (a) falta de capacidad técnica, (b) dificul-
los grupos armados ilegales. También se- tades presupuestales, (c) control de estos
ñalaron la injerencia directa de estos gru- grupos por parte de movimientos y líde-
pos en la designación de servidores pú- res políticos, (d) falta de aceptación por
blicos. Según personas vinculadas a los parte de las administraciones públicas y
organismos de control, a la Fiscalía y a la del sector privado, y (e) ausencia de ga-
rama judicial y ciudadanos que ejercen el rantías para su la seguridad personal de
control social y ciudadano, algunas irre- los veedores, entre otras.
gularidades resultan de la intimidación,
persecución y asesinato de ciudadanos.47 No hay un plan del Estado para el
impulso del control social. Por lo cual, los
47 Esta información tiene soporte en La incidencia de los
esfuerzos de las instituciones públicas y
grupos armados ilegales como causa de la corrupción, séptima de la cooperación internacional para for-
categoría identificada en los Talleres Regionales que aparece
en el Anexo 3. talecer la veeduría son desarticulados y

40
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

pocas veces cuentan con fórmulas para lidad real de que los ciudadanos puedan
hacer seguimiento a los procesos de for- hacer seguimiento a los procesos inicia-
mación y desarrollo del control social. dos con ocasión de sus quejas.

La Contraloría General de la Repú- Las limitaciones técnicas y financie-


blica, el Ministerio del Interior y de Justi- ras de las organizaciones sociales que ha-
cia, el Programa Presidencial de Lucha cen veeduría, hace que en algunos casos
contra la Corrupción, el Departamento la calidad del proceso de revisión y análi-
Administrativo de la Función Pública, la sis de la información sea muy pobre. Lo
ESAP, la Veeduría Distrital, algunas anterior, en ocasiones, hace que los traba-
contralorías territoriales, la Agencia de los jos no tengan la calidad deseada o que
Estados Unidos para el Desarrollo los veedores terminen buscando financia-
(USAID) a través de su ejecutor Casals & ción para sus actividades en las institu-
Associates y la CAF han iniciado diversos ciones a las cuales le hacen veeduría, afec-
procesos de capacitación para el control tando así la independencia del trabajo que
social y ciudadano. Algunas multinacio- adelantan.
nales y Empresas Solidarias de Salud tam-
Algunos grupos de veeduría son
bién han financiado labores de control
identificados con movimientos políticos,
social y ciudadano en el sector de las re-
lo cual hace que su trabajo se desvirtúe y
galías y de la salud. Sin embargo, no hay
se reduzca a una forma de hacer oposi-
coordinación de estos esfuerzos
ción política. Esta situación lleva a que
institucionales para fortalecer la participa-
muchas administraciones públicas no re-
ción ciudadana.
conozcan la importancia del control so-
Un número importante de ejercicios cial y a no entregar a grupos de veeduría
de control social se limita al discurso para información sobre su gestión.
reconocer la existencia de derechos, sin
Las cámaras de comercio del país y
que se concentre en temas específicos y
su confederación CONFECÁMARAS han
en un seguimiento a los recursos de un
sido líderes en sus regiones de procesos
sector en particular. Generalmente, las
de control social y ciudadano. En algunos
veedurías no presentan informes y reco-
casos estos procesos han sido cuestiona-
mendaciones sólidas que permitan mejo-
dos por las administraciones públicas por-
rar la gestión pública y que sirvan de so-
que argumentan la defensa de los intere-
porte para los procesos que adelantan los
ses de los afiliados y no la defensa del in-
organismos de control. Tampoco hay es-
terés general.
pacio para compartir experiencias entre
diferentes grupos de veeduría y organi- Los medios de comunicación juegan
zaciones de la sociedad civil. Frecuente- un papel muy importante en el control
mente, los procesos de veeduría terminan social, pero su se ve afectada cuando un
con una serie de denuncias sin la posibi- porcentaje muy alto de su pauta tiene ori-

41
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

gen en los presupuestos de los departa- nanciar campañas políticas para alcaldías,
mentos, distritos y municipios. gobernaciones y curules en el Congreso.
En otros casos, menos desafortunados
4.3. Aproximación sectorial de la pero también ilegales, los recursos del Ré-
corrupción en Colombia gimen Subsidiado se destinan para el
pago de acreencias del municipio, diferen-
(a) Régimen Subsidiado de Salud. tes a las previstas para la prestación y co-
bertura de salud.49
El equipo creado en el Programa
Presidencial para tratar el tema del Régi- La ausencia de participación social
men Subsidiado de Salud48 (en adelante en el control del dinero del Régimen
el "Régimen Subsidiado") identificó una Subsidiado ha afianzado prácticas como:
serie de conductas, actores y circunstan- corretaje,50 terminación unilateral de con-
cias regionales que favorecen la corrup- tratos, sobrefacturación de medicamen-
ción en salud. El Régimen Subsidiado está tos, entrega inoportuna de carnés, viola-
lejos de cumplir su propósito principal ción al principio de libre escogencia, lava-
que es lograr una adecuada prestación y do de activos, reporte inexacto en las ven-
cobertura del servicio de salud para la tas de chance y loterías, subregistro de
población más vulnerable en Colombia. venta de licores y manipulación del ingre-
so al SISBEN51 , entre otros.
El sistema de salud está sujeto a las
normas de descentralización. Después de Estas prácticas pueden explicarse
once años de su implementación, podemos por la producción exagerada de regula-
afirmar que era necesaria una mayor pre- ción, la cual conduce a inseguridad jurí-
paración cultural y operativa en los munici- dica tanto para los beneficiarios, como
pios, para la adecuada ejecución, control y
administración de los recursos del Régimen 49 A 31 de diciembre de 2004 la deuda de los municipios
con las ARS's agremiadas en Gestarsalud ascendía a
Subsidiado. Paradójicamente, la descentra- $183.093.745.303. Las ARS's agremiadas en Gestarsalud
tienen en su conjunto un poco más de cinco millones
lización del sistema de salud ha agravado de usuarios.
la deuda social en los municipios. 50 El contrato de corretaje en el régimen subsidiado de
salud ocurre cuando una ARS y un Alcalde acuerdan
La intermediación en el flujo de re- reconocer en favor del Alcalde una suma de dinero por
beneficiarios trasladados a tal ARS. Esta figura ha sido
cursos del Régimen Subsidiado no tiene presuntamente utilizada en varios casos, tal vez el más
conocido es el del ex alcalde de Riohacha y la ARS AIC
un adecuado sistema de control, lo cual del Cauca en 2004 y se estima que la suma reconocida
ha facilitado la destinación indebida de por cada beneficiario trasladado de ARS está entre ocho
y doce mil pesos,
estos recursos.
51 El municipio está cargo de la asignación de cupos para
ingresar al Régimen Subsidiado. En ocasiones, el proce-
En algunos casos los recursos del so es manipulado para ingresar cuotas políticas, sin ob-
servar las normas aplicables y las prioridades estableci-
Régimen Subsidiado se utilizan para fi- das en estas normas, las cuales buscan beneficiar madres
cabeza de familia, indígenas, recién nacidos, menores
48 Programa Social del Estado para atender la salud de la de cinco años, mujeres embarazadas, la tercera edad y
población de estratos 1 y 2. los desplazados, entre otros.

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

para las alcaldías y las Administradoras del bramientos se pueden interpretar como
Régimen Subsidiado ("ARS's"). retribución al apoyo político.

La prestación del servicio de salud El Sistema de Identificación de Be-


se interpreta como una prerrogativa es- neficiarios – SISBEN– , creado en 1994
pecial y no como un derecho de la ciu- como instrumento básico para el diagnós-
dadanía, por desconocimiento de las nor- tico socioeconómico de determinados
mas constitucionales y legales sobre la grupos de la población sirve de base para
materia. En consecuencia, la prestación elaborar el plan de desarrollo social de los
del servicio de salud en las personas de municipios. A partir del SISBEN se hace
bajos niveles socio-económicos genera la selección técnica, objetiva, uniforme y
gratitud y esta se convierte en instrumen- equitativa de beneficiarios para progra-
to utilizado por partidos políticos en las mas sociales, de acuerdo con su condición
elecciones populares y como instrumen- socioeconómica particular.
to de gobernabilidad de los grupos ar-
mados ilegales. Los problemas del SISBEN identifi-
cados en un estudio del Departamento
Es común encontrar departamentos Nacional de Planeación llevado a cabo en
y municipios en los cuales hay pactos el 2004 son básicamente los siguientes: (a)
para debilitar económicamente la red pú- desactualización de las bases de datos;53
blica en beneficio de actores privados del (b) duplicidad en las bases por el efecto
sistema de salud. Para el efecto, las auto- migratorio; (c) distorsión de la informa-
ridades locales expiden certificaciones en ción; (d) manipulación en la aplicación de
las cuales argumentan la mala calidad en la encuesta; (e) aplicación de la encuesta
la oferta pública de servicios para funda- al inicio de una nueva administración o
mentar su decisión de terminar contratos antes de las elecciones; (f) deficiencia en
para la atención de usuarios a través de el control y vigilancia, (g) vacíos normati-
la red pública y contratar la atención con vos para tipificar conductas punibles aso-
prestadores de servicios de salud de ca- ciadas a la aplicación de la encuesta.
rácter privado, quienes a su vez
subcontratan con la red pública. La indebida utilización de la infor-
mación privilegiada del Régimen
En el tema hospitalario hay denun- Subsidiado no permite una vigilancia ade-
cias recurrentes por el nombramiento de cuada del mismo. Esto se suma a la falta
directores que no cuentan con los requi- de trabajo interinstitucional que impide
sitos exigidos para el cargo.52 Estos nom- fortalecer el control ejercido por la
Superintendencia Nacional de Salud, así
52 Superintendencia Nacional, Radicado Nurc 2032-2-12, como el control fiscal y disciplinario so-
investigación por irregularidades en el nombramiento
de gerentes en 14 Hospitales del Departamento de bre los recursos del Sistema de Salud. De
Cundinamarca. La Procuraduría investiga casos de
nombramientos de gerentes de los hospitales en los de- 53 El estudio estima que el 15% de la población considera-
partamentos de Amazonas y Chocó. da pobra no había sido incorporada al SISBEN.

43
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

otra parte, la falta de información dispo- detrimento a los recursos departamenta-


nible al público obstruye el control social les del Régimen Subsidiado.
y ciudadano
Los procesos para adjudicar las con-
La participación en política de acto- cesiones para el manejo del chance han
res del Régimen Subsidiado54 genera con- sido cuestionados y denunciados cons-
flicto de intereses y presiones políticas que tantemente en varios departamentos del
hacen desviar los recursos del sistema ha- país y se ha llegado al extremo de tener
cia la financiación de campañas políticas. de forma ilegal dos empresas distintas
operando concesiones del chance en el
Hay indicios serios e investigaciones departamento de Bolívar.
que relacionan a los grupos armados ile-
gales con formas de corrupción en el Ré- La gran cantidad de dinero en efec-
gimen Subsidiado, quienes han encontra- tivo que se recoge con la operación del
do una fuente de financiación, de poder chance, hace que grupos armados ilega-
y de lavado de activos, al asumir una po- les busquen el manejo de rentas cedidas
sición dominante y de coacción frente a para lavar dinero y hacer otro tipo de ope-
ARS's y alcaldes.55 raciones ilegales.

Las rentas provenientes de los jue- (b) Regalías.


gos de suerte y azar56 son destinadas a
financiar el Régimen Subsidiado. Estos Las regalías son la contraprestación
fondos son manejados por los departa- económica que recibe el Estado por la ex-
mentos a quienes los administradores de plotación de un recurso natural no reno-
los juegos deben reportar las cantidades vable cuya producción se extingue. Estas
vendidas y transferir su valor. Los admi- son un beneficio económico importante
nistradores de los juegos manejan una para el Estado y sus entidades territoria-
cantidad de dinero en efectivo importan- les que superaron los dos billones de pe-
te por lo cual esta actividad es utilizada sos en 2004.57 Las regalías pueden ser di-
para el lavado de activos. Por otra parte, rectas o indirectas, según su destinación
la falta de control sobre las ventas realiza- y la participación de las entidades territo-
das lleva a que se reporten menos ventas riales en ellas. Las regalías directas son las
de las efectivas, con lo cual se genera un que perciben las entidades territoriales
donde se explotan los recursos naturales
54 Los actores del Régimen Subsidiado son ARS's, Institu-
ciones Prestadoras de Salud, Distribuidores de Medica- no renovables, así como los puertos ma-
mentos, Empresas Promotoras de Salud, entre otras. rítimos y fluviales por donde se transpor-
55 Las autoridades de policía judicial adelantaron una in- tan. Las regalías indirectas son las no asig-
vestigación sobre el manejo del Régimen Subsidiado en
Riohacha que terminó con la captura del alcalde y una nadas de manera directa a los departa-
ciudadana vinculada con los grupos armados ilegales.
La Procuraduría General de la Nación destituyó al al- 57 Las cifras en miles de pesos discriminadas por mineral
calde por los hechos objeto de la investigación penal. son: (i) hidrocarburos $1.692.714.003; (ii) carbón
$250.231.794; (iii) níquel $101.285.191; (iv) oro $42.651.873;
56 Loterías y chance. (v) esmeraldas $3.146.661; (vi) hierro $1.058.059.

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

mentos y municipios, las cuales alimen- mos de cobertura, señalados en el párra-


tan el Fondo Nacional de Regalías, quien fo anterior. El departamento tiene la op-
las administra. ción de destinar el 10% de lo recibido por
concepto de regalías en cada vigencia fis-
Los recursos que reciben las entida- cal al pago de mesadas pensionales.
des territoriales por las regalías directas
tienen como propósito cubrir las necesi- La distribución para los municipios
dades básicas de la población. Estos re- es similar pero el porcentaje para alcan-
cursos deben cubrir inversiones en pro- zar y mantener los niveles mínimos de
yectos para mejorar el acceso a los servi- cobertura de servicios básicos es del 75%.
cios de educación básica, salud, agua po- Debe invertirse el 5% para pagar la
table y alcantarillado, hasta tanto la enti- interventoría técnica y el 5% para gastos
dad territorial haya alcanzado los siguien- de operación y funcionamiento del mu-
tes niveles mínimos de cobertura de ser- nicipio. El 15% restante debe destinarse a
vicios básicos: (a) mortalidad infantil máxi- proyectos con prioridad en el sector de
ma de 1%; (b) salud de la población po- saneamiento ambiental, educación, salud,
bre del 100%; (c) educación básica del 90%; electricidad, aseo, gas domiciliario y tele-
(e) agua potable del 70%; y (f) alcantarilla- fonía pública básica conmutada.
do del 70%.58
El principal problema de corrupción
La ley de regalías establece la desti- en el manejo de las regalías consiste en el
nación específica que los departamentos uso de estos recursos para gastos e inver-
y los municipios en donde hay actividad siones distintas a las señaladas en las nor-
minera (explotación, transporte y benefi- mas aplicables y sin respetar los porcen-
cio) deben darle a los recursos que reci- tajes establecidos para el efecto.
ben por concepto de regalías.59 El 90% del Adicionalmente, existe manipulación en
total de las regalías de los departamentos los certificados sobre coberturas mínimas
debe destinarse a inversión en proyectos de las necesidades básicas, con el propó-
prioritarios del plan de desarrollo del de- sito de invertir los recursos de regalías en
partamento o de sus municipios. El 5% otros proyectos. Los certificados son ex-
debe destinarse al pago de la interventoría pedidos por las secretarías departamen-
técnica de los proyectos financiados con tales y los ministerios, dependiendo del
las regalías y el 5% para el pago de gastos sector, con base en la información sumi-
de operación y funcionamiento del depar- nistrada por el municipio, el departamen-
tamento. No menos del 60% de las rega- to y el DANE.
lías de los departamentos debe destinar-
Esta información no es confiable ya
se a alcanzar y mantener los niveles míni-
que está preparada por el interesado, no
58 Estos niveles mínimos de cobertura están contempla-
dos en el artículo 20 del Decreto 1747 de 1995.
hay verificación de ella y en el caso de la
información del DANE, no se actualiza
59 Artículos 14 y 15 de la Ley 141 de 1994. Artículo 13 y 14
de Ley 756 de 2002. Artículo 20 del Decreto 1747 de 1995. periódicamente.

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

El incumplimiento en la forma de En general, el mayor monto de re-


asignar estos recursos y en las cantidades galías se paga por la explotación de pe-
que deben distribuirse, no permite que su tróleo. Por este concepto se pagaron el
inversión mejore los indicadores socio- 92.3% de las regalías, entre 1995 y el 2000.60
económicos. Esto recursos son recibidos, en orden, por
los departamentos de Casanare, Arauca,
Los organismos de control y la rama Meta y Huila.
judicial tienen a su cargo un gran núme-
ro de procesos por el presunto uso inde- Las regalías de Casanare han au-
bido de recursos de regalías por haber mentado proporcionalmente a la produc-
sido destinados a sectores distintos de los ción de los pozos de Cusiana y Cupiagua.
autorizados por la ley. Este monto es comparable a los recursos
presupuéstales de los departamentos tra-
Los municipios en los cuales se en- dicionalmente más ricos de Colombia
cuentran pozos y yacimientos mineros re- como Cundinamarca.61 En términos de in-
ciben grandes cantidades de dinero y sus versión, el único departamento que su-
administraciones no cuentan con la infra- pera a Casanare es el departamento de
estructura administrativa necesaria para Antioquia, que en opinión de algunos es
invertirlas de forma adecuada. Estas sumas el departamento económicamente más
de dinero no son invertidas en mejorar el fuerte de Colombia.62
servicio de salud, la oferta de educación y
Se esperaría que la inversión de los
las condiciones de saneamiento básico del
recursos de regalías produjera un claro y
municipio. Adicionalmente, la regulación
observable impacto en los indicadores de
actual no permite que estos recursos me-
cobertura básica de los departamentos re-
joren las condiciones de salud, educación
ceptores, pero no se observa.
y saneamiento básico de la región, sino
exclusivamente del municipio en el cual Los municipios de Tauramena y
está ubicado el pozo o yacimiento. Aguazul destinaron entre 1998 y 2000, cer-
ca del 27% y el 23% de su presupuesto res-
La carencia en la infraestructura ad-
pectivamente, a los sectores de saneamien-
ministrativa de estos municipios ofrece
to básico, educación y salud,63 por debajo
un ambiente propicio para actos de co-
de los mínimos establecidos en la ley.
rrupción. Además de la inversión de re-
cursos en rubros distintos a los autoriza- 60 Contraloría General de la República, citado en Regalías
Petroleras, Meta.
dos en la ley, se presenta la tendencia de
61 Cundinamarca es un departamento económicamente
los habitantes y de sus administradores a más activo que el Casanare y con una población mucho
buscar la asignación directa de recursos a mayor, mientras el primero tenía 2.266.806 en el 2003,
según el DANE, Casanaré tenía 309.358 habitantes
través de contrataciones de menor cuan-
62 Gaviria, Zapata y González, Petróleo y región: el caso de
tía con objetos no necesarios para la ad- Casanare, pág. 49.
ministración o cuyo objeto ni siquiera se
63 Hernández, Impacto de las Regalías Petroleras en el Depar-
cumple. tamento del Meta, pág. 29.

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

Las inversiones exigidas en alcanta- De acuerdo con la Contraloría Ge-


rillado y acueducto también se han in- neral de la República, hay evidencia de
cumplido. Por ejemplo, para el año 2000, contratos de publicidad, celebraciones,
en Casanare la inversión total en acueduc- festividades, pago de nómina, compra de
to fue de 49.61% y en alcantarillado fue combustible y otras inversiones no per-
de 40.57%; porcentajes bastante inferio- mitidas en la ley efectuadas con recursos
res al 70% establecido por la ley para in- de regalías.66
versión forzosa cuando no se cumplen las
coberturas mínimas. De acuerdo con in- Los departamentos que reciben re-
formación del Ministerio de Desarrollo cursos importantes por concepto de re-
Económico (actualmente Ministerio de galías se encuentran por encima del pro-
Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo medio nacional en cuanto a la proporción
Territorial), se asume que a partir de 1997 de investigaciones por irregularidades en
no se ha incrementado la cobertura en los contratación administrativa, como
servicios de acueducto y alcantarillado Casanare, Arauca, Meta y Huila. El in-
para la mayoría de los municipios de cumplimiento de las inversiones concuer-
Casanare.64 da con el hecho de que precisamente
Casanare, el departamento que recibe los
Los indicadores relacionados con recursos de regalías más altos, es el de-
cobertura de educación básica primaria y partamento que presenta la mayor pro-
secundaria tampoco reflejan la inversión porción de investigaciones por irregula-
de los recursos de regalías y continúan ridades en contratación administrativa.
siendo inferiores a la cobertura mínima Del total de investigaciones disciplinarias
exigida.65 que la Procuraduría General de la Nación
adelanta en Casanare, un 67% se adelan-
El porcentaje de cumplimiento de ta por irregularidades en contratación ad-
inversión para las coberturas exigidas por ministrativa.67 Lo anterior quiere decir que
la ley en Casanare ha sido de 50% para el hay coincidencia entre la recepción de al-
2000, 50% para el 2001 y 60% para el 2002, tos montos de regalías y fallas en la con-
según el Departamento Nacional de tratación pública; esto permite pensar que
Planeación. el mal manejo de los recursos de regalías
está fuertemente relacionado con malas
prácticas en la contratación.
64 Departamento Nacional de Planeación, Información Bá-
sica Departamental, pág. 38.
Lo anterior quiere decir que hay co-
65 Según el Banco de la Republica "el desvío de recursos
de las regalías directas con destinación específica a otros
incidencia entre la recepción de altos mon-
sectores y el uso de los mismos para el pago de docen- tos de regalías y fallas en la contratación
tes, lo cual debió ser cubierto con fondos del situado
fiscal y las transferencias corrientes de la Nación, son las
principales causas por las cuales no se han podido al- 66 Contraloría General de la República, ¿Para qué han servi-
canzar las coberturas mínimas de educación reglamen- do las regalías?, pág 24.
tadas." Ver Hernández, Impacto de las regalías petroleras en
el departamento del Meta, pág. 30. 67 Este dato es para el periodo 1996 - 2003.

47
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

pública; esto permite pensar que el mal 2004, se encuentra a Arauca y Casanare en
manejo de los recursos de regalías está el primero y segundo lugar del país, con
fuertemente relacionado con malas prác- 145 y 132 homicidios por cada cien mil ha-
ticas en la contratación. bitantes, seguidos por Meta, que se ubica
en el quinto lugar con una tasa de 79 homi-
A lo anterior, es necesario sumar la cidios por cada cien mil habitantes.68 Ade-
presencia de grupos armados ilegales y más, a partir de 1991 se registra un cons-
su capacidad de incidir en las decisiones tante ascenso en el número de homicidios
de los servidores públicos. En los Talleres en Casanare, que fue de 121 para 1992 y
Regionales se señaló que estos grupos no que alcanzó un pico de 331 en el 2001.
acuden generalmente al soborno para in-
fluir en las decisiones contractuales de las Casanare, el departamento que más
administraciones distritales, municipales regalías recibe, para el periodo 1996-2003
y departamentales, ya que ejercen presio- era el departamento con mayor porcen-
nes violentas para tales fines. Estas pre- taje de investigaciones por irregularida-
siones también se ejercen sobre miembros des en la contratación administrativa y es
de veedurías ciudadanas, para que no el departamento con la segunda tasa de
puedan adelantar control social y vigilan- homicidios por cada 100 mil habitantes en
cia, y sobre miembros de los organismos el país entre enero y noviembre del 2004.
de control, la Fiscalía y la rama judicial
El Casanare resulta atractivo para
para desviar investigaciones y sanciones.
grupos armados ilegales por los recursos
La acción de los grupos armados ile- que recibe y su debilidad administrativa.
gales se percibe por parte de los funcio- De hecho, se observa un ambiente de
narios de los organismos de control, Fis- fuerte disputa entre distintos grupos. En
calía y rama judicial en las regiones, como 1997 el número de homicidios aumentó
un problema directamente asociado a la vertiginosamente y se registró el inicio de
corrupción. Específicamente, estos grupos la lucha entre las Autodefensas Unidas
sobornan y ejercen presiones violentas de Casanare 69 y el Bloque Centauros.70
con el propósito de acceder a los recursos Esta disputa se extendió hasta mediados
públicos mediante la concesión de con- del 2004 cuando Miguel Arroyave fue
tratos que se incumplen o no correspon- asesinado.71
den a los requeridos para alcanzar los 68 Esta tasa de homicidio resulta muy alta si se compara la
de Bogotá que es del 19. Esta información tiene soporte
indicadores de cobertura básica. en Homicidios por cada 100.000 habitantes, enero a noviembre
de 2004, que aparece en el Anexo 3.
Por otra parte, la acción y presencia 69 Las Autodefensas Unidas de Casanare son comandadas
de los grupos armados se manifiesta en por alias Martín Llanos.

la cantidad de homicidios registrados en 70 El Bloque Centauros era comandado por Miguel


Arroyave.
estos departamentos. Al observar la tasa
de homicidios por cada 100.000 habitan- 71 La disputa entre estos dos grupos ha sido documenta-
da en los medios de comunicación; adicionalmente,
tes registrada entre enero y noviembre del está sustentada por informes de inteligencia de la DIJIN.

48
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

Situaciones similares a las del el subsidio a través de la entidad encar-


Casanare se observan en los departamen- gada.
tos de Meta y Arauca.
En los subsidios de vivienda agra-
(c) Vivienda. ria, el encargado de la evaluación de los
requisitos y la adjudicación de los subsi-
El subsidio de vivienda de interés dios es el Banco Agrario. El Ministerio de
social es un aporte en dinero o en especie Agricultura no adjudica directamente los
que otorga el gobierno y constituye un subsidios, sino que emite lineamientos de
complemento al ahorro o crédito del be- política sectorial para la distribución de es-
neficiario, para facilitar la adquisición, tos. De esta manera, se establecen los cri-
construcción o mejoramiento de una vi- terios con base en los cuales se van a dis-
vienda. El subsidio se otorga a la deman- tribuir los subsidios. En estos procedi-
da de vivienda, por lo cual los mecanis- mientos también se encuentran casos de
mos legales aplicables buscan distribuir corrupción en la evaluación y adjudica-
los subsidios de vivienda, regularlos y ción de subsidios a proyectos que no cum-
ofrecer formas de financiamiento a través plen los requisitos o que una vez aproba-
del sector público directamente o en cola- dos incumplen los términos de calidad y
boración con el sector privado. tiempos. En algunos casos, las evaluacio-
nes y adjudicaciones obedecen a intere-
Según la modalidad del subsidio, las ses particulares y retribuciones de favo-
cajas de compensación familiar reciben y res políticos.
evalúan la documentación entregada
para determinar el cumplimiento de los Las irregularidades más comunes en
requisitos. Posteriormente, el Ministerio la adjudicación de los subsidios de vivien-
da se presentan en la administración de
de Medio Ambiente, Vivienda y Desarro-
recursos por parte de los promotores y
llo Territorial, a través de Fonvivienda y
constructores que trabajan en conjunto
la Dirección de Sistema Habitacional, con-
con los municipios. Estas son las organi-
solida y califica la información de los
zaciones que en casos de soluciones múl-
postulantes y publica una lista de los ho-
tiples de vivienda, ejecutan y construyen
gares preseleccionados. Finalmente, estos
el proyecto con base en el desembolso de
hogares se dirigen, si es el caso, a los ban- los subsidios. Según información de cien-
cos y corporaciones de ahorro para com- tos de beneficiarios inconformes, cuando
pletar el monto requerido para su vivien- la organización o constructora firma el
da mediante un crédito, de manera que contracto de construcción y recibe el des-
con el subsidio y ahorro programado se embolso del subsidio, ejecuta la obra pero
financie el 100% de la vivienda. Cuando incumple con los términos pactados y las
se completa este porcentaje, nuevamen- normas técnicas de construcción. Los in-
te la caja de compensación verifica la in- cumplimientos más frecuentes son retra-
formación de cada beneficiario y asigna sos en la entrega de la solución de vivien-

49
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

da y su legalización, sobrecostos, falta de Según Fedesarrollo,72 las deficiencias


conexión con los servicios públicos y au- en el control externo afectan el desempe-
sencia de prevención básica para ño de las cajas de compensación y facili-
sismoresistencia. tan la corrupción. Según este diagnósti-
co, hay dificultades para verificar si los
La ley puede sancionar a la persona subsidios monetarios llegan a los hoga-
jurídica que ha incumplido el contrato res con mayores necesidades económicas.
pero no a las personas naturales que la
integran. Por este motivo, es común que En general, los problemas de la ac-
los mismos representantes de las organi- tual política de vivienda de interés social
zaciones sancionadas o incumplidas, se centran en: (i) planeación, ejecución y
constituyan organizaciones con otro nom- autorización de proyectos de vivienda de
bre y continúen en esta práctica irregular. interés social en zonas peligrosas, (ii) de-
ficiente prestación de servicios públicos
En algunos casos, estas irregularida- domiciliarios que convierte a las vivien-
des involucran a quienes administran los das en inhabitables, (iii) gestión deficien-
recursos y a las administraciones munici- te de los recursos en proyectos de vivien-
pales que actúan como socios en el con- da de interés social inexistentes o con eje-
sorcio. También es común que resulten cución parcial, (iv) condiciones contrac-
involucrados servidores públicos que, tuales de las constructoras de vivienda de
mediante convocatorias sin publicidad o interés social diferentes de las ofrecidas,
con términos diseccionados, favorecen in- (v) sobrecostos, deficiencias estructurales,
tereses particulares y políticos con la ad- mala calidad de las viviendas e incumpli-
judicación manipulada de proyectos. miento de las normas técnicas de cons-
trucción para vivienda de interés social,
Estas organizaciones manipulan las
(vi) falta de cubrimiento a damnificados
cuentas de ahorro programado para que
con Fondos Especiales de Reconstrucción,
las cajas de compensación familiar califi-
(vii) uso o promoción de los recursos de
quen de mejor forma a aspirantes deter-
minados al subsidio. Se han registrado ca- los programas de Vivienda de Interés So-
sos de complicidad con funcionarios del cial con fines políticos ilegales, (viii) posi-
sistema bancario, casos que actualmente ble ejecución de delitos contra el sufragio
son objeto de investigación. Cuando se al presionar el voto a cambio del subsi-
evalúa la capacidad de ahorro de cada as- dio, (ix) deficiencia en la legalización de
pirante, la suma que aparece en la cuenta los inmuebles sin la protocolización y re-
es mayor a la realmente depositada. De esta gistro de las escrituras de compraventa,
manera, se satisface el requisito de ahorro (x) problemas para la adquisición del cré-
programado de los aspirantes a beneficia- dito por parte de los aspirantes a vivien-
rios, con lo cual se facilita la aprobación del
subsidio. Una vez autorizado el subsidio, 72 Henao, Cajas de Compensación Familiar, Informe Revisado
de la Consultoría para la Focalización, Cobertura y Efectivi-
la cuenta vuelve a su estado inicial. dad de la Red de Protección Social en Colombia.

50
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

da de interés social, (xi) riesgo de fraude En las universidades públicas del


a los ciudadanos por parte de organiza- país, tanto en las del orden nacional como
ciones criminales, que los convierte en territorial no ha sido acatada la Ley 100
víctimas punibles de fraude, estafa y ur- de 1993 y en consecuencia, la liquidación
banización ilegal y, (xii) falta de conoci- y pago de las pensiones no se ha hecho
miento de la ciudadanía sobre los meca- conforme a la ley. Lo anterior ha genera-
nismos de participación ciudadana y con- do que el pasivo pensional sea pagado en
trol social. exceso, en detrimento del patrimonio del
Estado.
(d) Pensiones.
Varias universidades han defendido
La aplicación de regímenes especia- la aplicación de un régimen especial para
les y de excepciones a la ley general de no adoptar las disposiciones de la Ley 100
pensiones ha facilitado la aparición de de 1993. La revisión de lo que están pa-
corrupción en la liquidación y pago de gando por concepto de pensiones frente
pensiones. a lo que deberían pagar, en muchos ca-
sos, muestra un pago del doble del valor
El caso más sonado ha sido el de
de la pensión.
Foncolpuertos en el cual hay múltiples fal-
sedades para lograr el reconocimiento de En el caso de la Universidad del Va-
la pensión. Se presentaron adulteraciones lle fue posible suspender el pago de pen-
en los archivos públicos y acuerdos entre siones luego de haber identificado fallas
funcionarios de Foncolpuertos y de la en el proceso de reconocimiento y liqui-
rama judicial para reconocer pensiones ile- dación. En otros casos, no ha sido posi-
gales a exfuncionarios de Puertos de Co- ble suspender el pago de pensiones, no
lombia. Uno de los grandes problemas obstante haber identificado errores en su
para resolver este asunto ha sido la falta liquidación.
de eficacia de los organismos de control y
de la rama judicial, sumada a la negligen- La existencia de regímenes especia-
cia de los servidores públicos y a la falta les ha generado un ambiente de confu-
de archivos confiables. sión e interpretaciones diversas de la ley
aplicable y del régimen de transición. Las
La aplicación del régimen de transi- distintas interpretaciones legales causan
ción genera también hechos que afectan un impacto negativo en el patrimonio del
negativamente el patrimonio del Estado. Estado y han determinado precedentes
En algunos casos se desconocen las di- judiciales cuestionables desde el interés
rectrices legales para el régimen de tran- público, ya que pareciera primar el inte-
sición, en particular el artículo 36 de la Ley rés de quien busca la pensión y no el in-
100 de 1993 en materia de edad, tiempo terés general. Esta situación muestra pre-
de servicio e ingreso base para liquidar la suntos conflictos de intereses y presun-
pensión. tos hechos de corrupción.

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

En los hospitales públicos se encuen- La falta de rigor en el manejo de las


tran situaciones similares a las de las uni- hojas de vida y los registros de cotizacio-
versidades públicas. No hay regularidad en nes hace que la labor de reconocimiento,
la aplicación de régimen para liquidación y liquidación y pago de una pensión a car-
pago de pensiones, por el contrario, este go del Estado colombiano sea un ambien-
tipo de decisiones resulta bastante errático. te propicio para la corrupción. La falta de
protección a estos archivos, que común-
En Telecom se identificó la aplicación mente se encuentran en medios físicos,
de regímenes especiales a pesar de que ha permitido adulteraciones y pérdida de
un concepto emitido por la Sala de Con- las historias laborales con base en las cua-
sulta y Servicio Civil del Consejo de Esta- les se calculan los pagos.
do determinó la aplicación de un único
régimen legal desde 1968. Esta falta de archivos da lugar a
alianzas ilegales entre los funcionarios de
Solamente a partir de 1992 se esta- las entidades que reconocen y pagan las
bleció un régimen especial para la con- pensiones, funcionarios judiciales, aboga-
vención colectiva y para los funcionarios dos dedicados a este tema y quienes pre-
cuyo trabajo implicaba alto riesgo, los cua- tenden el reconocimiento y pago de las
les representaban una porción mínima del pensiones.
total de trabajadores de Telecom. En
Telecom también se han encontrado pla- De otra parte, las decisiones admi-
nes de retiro anticipado, con aplicación de nistrativas sobre el valor de las pensio-
regímenes especiales no previstos por la nes, que no atienden a lo establecido
ley. El Consejo de Estado ha declarado ile- por la jurisprudencia del Consejo de
gal la aplicación de los regímenes espe- Estado, trae múltiples trámites y demo-
ciales distintos a los reconocidos para tra- ras que dan lugar a riesgos de corrup-
bajos de riesgo y para la convención co- ción. Las decisiones equivocadas gene-
lectiva desde 1992; no obstante, estos re- ran procesos adicionales, prolongados
gímenes se han continuado aplicando. e innecesarios.

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

5. Indicadores y Mediciones
de Corrupción

5.1. Indicadores de Gobernabi- dad de la prestación de servicios por


lidad del Banco Mundial parte del Estado;

(d) regulatory quality (calidad regulatoria)

E
l Banco Mundial a partir de
1996 publica cada dos años mide la ausencia de políticas hosti-
seis indicadores para medir el les al mercado;
buen gobierno o gobernabilidad (good
(e) rule of law (Estado de derecho) se re-
governance) de un número de países su-
fiere a la calidad de cumplimiento de
perior a cien.73
la ley, acuerdos y contratos por par-
(a) voice and accountability (voz y rendi- te de las instituciones públicas, la po-
ción de cuentas) incluye además del licía, las cortes, así como la indepen-
nivel de rendición de cuentas por dencia judicial y el control al crimen;
parte de las autoridades, la medición
(f) control of corruption (control a la co-
de los derechos humanos, políticos
rrupción) mide la ausencia del abu-
y civiles en relación con tal rendición
so del poder público para el benefi-
y con el derecho de participar en la
cio privado, incluyendo la corrup-
vida pública de la nación;
ción menor y la de gran escala, así
(b) political stability (estabilidad política y como la captura del Estado.
ausencia de violencia) mide la gue-
Estos indicadores son relevantes en
rra civil, los cambios violentos de go-
el contexto internacional ya que también
bierno y la amenaza del terrorismo;
fueron adoptados por el programa
(c) government effectiveness (efectividad Millenium Challenge Account,74 como crite-
de gobierno) mide la competencia rio de elegibilidad para acceder a benefi-
de los servidores públicos y la cali- cios y auxilios destinados a países en vía
de desarrollo. Es importante aclarar que
73 Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobatón. Aggregating
Governance Indicators; Kaufmann, Kraay y Zoido-
las encuestas y métodos de medición de
Lobatón, Governance Matters. Para los resultados de los Millenium Challenge Corporation no son las
seis índices a escala global ver Kaufmann, Kraay y
Mastruzzi, Governance Matters IV, Governance Indicators 74 Para una ampliación de este programa, ver. <http://
for 1996-2002. www.mca.gov>

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

mismas que utiliza el Banco Mundial; sin cia decreciente que se presentaba
embargo, ambas instituciones utilizan los desde 1996.
mismos indicadores.
• En el indicador de estabilidad Políti-
La información de los indicadores ca, Colombia pasó de 3.8% en 2002
de gobernabilidad para Colombia, publi- a 5.8% en 2004, con lo cual superó la
cada en mayo de 2005 que corresponden tendencia a la baja que se presenta-
al período 2002 – 2004 permite observar ba desde 1996.
lo siguiente:
• En la calificación de Estado Social de
• Colombia mejoró en 5 de los 6 Derecho (Rule of Law) se rompió la
indicadores entre el 2002 y el 2004.75 tendencia a la baja que se observa-
ba desde 1996, al pasar del punto
• En el indicador de Efectividad del más bajo desde que se inició la me-
Gobierno, Colombia pasó de 41.3% dición en el año 2002 con 24% a
en 2002 a 51% en 2004 y en Control 29.5% en el año 2004.
de la Corrupción pasó de 37.8% a
52.2%. La mejoría es de 9.7 y 14.4 • El único indicador del Banco Mun-
puntos respectivamente. Colombia dial en el cual no hubo mejoría de
continúa por encima del promedio Colombia fue Calidad Regulatoria,
latinoamericano en estos dos en el cual la tendencia decreciente
indicadores. continua, pues pasamos del 52%
que había sido obtenido en el 2002 a
• La calificación en materia de corrup- 47.8% en 2004.
ción es la mejor desde 1996, cuando
el Banco Mundial empezó a hacer En general, se observa que Colom-
estas mediciones. bia está por encima del promedio latino-
americano en Participación y Rendición
• La calificación en Efectividad del Go-
de Cuentas, Efectividad del Gobierno y
bierno muestra una mejora sustan-
Control de la Corrupción, y por debajo en
cial, además de que se superó la ten-
los indicadores relacionados con la pre-
dencia a la baja que se observaba
sencia de grupos armados ilegales y
desde 1996.
narcotráfico, como son estabilidad políti-
• En Participación y Rendición de ca y Estado social de derecho.
Cuentas, Colombia pasó de 30.8% a
El Banco Mundial elabora estos
34.5%, con lo cual rompió la tenden-
indicadores a partir de encuestas y son-
75 Los indicadores se presentan en porcentajes que indi- deos, que incluyen entrevistas a expertos
can la posición del respectivo país en relación con los
demás países evaluados. En consecuencia, los valores
nacionales e internacionales. Para calcu-
para Colombia de cada uno de los seis indicadores lar el índice de control a la corrupción se
muestran el porcentaje de países estudiados que está
por debajo de la posición que actualmente ocupa. toman 12 fuentes distintas que incluyen

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

8 sondeos en los que hay entrevistas con que miden percepciones de corrupción en
expertos y 4 encuestas.76 cada país, y que se aplican a empresarios,
analistas de riesgos y al público en gene-
En el Anexo 1 se encuentran los ma- ral. La puntuación varía entre 10 y 0; 10
pas que muestran la situación de Colom- representa un alto nivel de percepción de
bia y de los demás países del mundo en transparencia y 0 un nivel de percepción
los seis indicadores de Gobernabilidad de altos niveles de corrupción. Se requie-
definidos por el Banco Mundial, así como re, al menos, tres fuentes distintas de in-
el indicador compuesto que determina la formación para que se construya el índi-
capacidad y calidad de gobierno o Gober- ce en un país.
nabilidad. En estas gráficas se muestra que
Colombia está ubicada en el indicador de El índice publicado en el 2004 se
Control de la Corrupción en el tercio me- basó en 18 encuestas de 12 instituciones
jor calificado de América Latina. independientes, con información recogi-
da entre el 2002 y el 2004. En Colombia se
El Banco Mundial afirma que el utilizaron 10 encuestas.
avance en los indicadores de gobernabi-
lidad conduce a mejores estándares de Colombia ha estado incluida en to-
vida y que la buena gobernabilidad no es dos los índices construidos por Transpa-
un lujo para los países ricos. De otra par- rencia Internacional entre 1995 y 2004. El
te, concluye que los cambios significativos índice de Colombia ha variado entre 3.44
en gobernabilidad pueden darse en un en 1995 y 3.80 en 2004. El promedio ha
lapso de 6 a 8 años. sido 3.16 y el único índice que se repite es
3.80, que es el más alto obtenido en el
5.2. Mediciones internacionales período.
de corrupción La posición ocupada por Colombia
El Índice de Percepción de Corrup- ha variado entre el puesto 31 y el puesto
ción construido por Transparencia Inter- 79. La posición ocupada en el 2004 fue 60,
nacional desde 1995, es tal vez uno de los en comparación a los puestos 59, 57 y 50,
mecanismos de medición de corrupción ocupados en el 2003, 2002 y 2001 respec-
más utilizados en el mundo. Este se cons- tivamente. Debe tenerse en cuenta que el
truye con base en encuestas y sondeos número de países al que se le ha cons-
truido el índice en este periodo ha varia-
76 Las encuestas utilizadas para el cálculo del indicador de do entre 41 y 145. En el Anexo 1 aparece
2004 son: Global Competitiveness Report,
Latinobarometro, Democracy Surveys in Central un cuadro que muestra la evolución del
America/USAID – Vanderbilt University y World
Competitiveness Yearbook. Los sondeos utilizados para índice.
el cálculo del indicador de 2004 son: Business Risk Service,
Country Risk Review, Country Risk Service, Grey Area
Dynamics, Country Policy and Institutional
No obstante, cuando se revisan los
Assessments, International Country Risk Guide, datos latinoamericanos del Índice de Per-
Qualitative Risk Measure in Foreign Lending y World
Markets Online. cepción de Corrupción es difícil saber si

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

hay más o menos actos de corrupción en países que registraron el 1.2% y el 1.6%,
un periodo determinado.77 Al comparar como India, en el primer caso, e Israel y
las mediciones de los países de América Noruega en el segundo.80 Globalmente,
Latina para 1999 y 2003, se encuentra que los partidos políticos se perciben como el
los puntajes son prácticamente idénticos.78 sector más afectado por la corrupción.81
En Colombia, frente a la pregunta "Si tu-
La dificultad para determinar la evo- viera una varita mágica y pudiera elimi-
lución de la corrupción lleva a concluir nar con ella la corrupción de una de las
que esta medición, aunque permite una siguientes instituciones, ¿cuál elegiría pri-
aproximación al panorama de corrupción, mero?", el 38% de los encuestados respon-
no sirve de insumo para el diseño de pro- dió que eliminaría la corrupción de los
gramas o política pública.79 partidos políticos, seguido por un 12.9%
que eliminaría la corrupción en el manejo
Transparencia Internacional también
de los ingresos fiscales.
desarrolló un instrumento para medir las
expectativas y percepciones de la pobla- La segunda versión del Barómetro
ción con respecto a la corrupción, deno- con datos del 2003, se publicó el 9 de di-
minado Barómetro Global de Corrupción. ciembre del 2004, e incluyó a 10 países de
Los primeros datos se publicaron en el la región: Argentina, Bolivia, Brasil, Costa
2003, con base en una encuesta aplicada Rica, Ecuador, Guatemala, México, Perú,
por Gallup Internacional en julio de 2002, Uruguay y Venezuela. En esta ocasión, la
a 40.838 personas, en 47 países. Esta pri- encuesta se aplicó en 64 países a cerca de
mera versión incluyó a Colombia junto a 50.000 personas, y consultó percepciones,
Argentina, Bolivia, Costa Rica, República experiencias y expectativas en el compor-
Dominicana, Guatemala, México, Panamá tamiento de la corrupción.82 Esta versión
y Perú. del Barómetro no se aplicó en Colombia;
sin embargo, la mayoría de países de Amé-
En la primera aplicación de este ins-
rica Latina en los que se aplicó la encues-
trumento Colombia aparece como el país
ta respondió que la corrupción afecta la
más optimista con respecto a la situación
vida política interna. Los países más pesi-
futura de la corrupción pues un 32% de
mistas son Ecuador, Costa Rica y Filipinas,
los encuestados respondieron que la co-
pues el 62%, 61% y 54% respectivamen-
rrupción "disminuirá mucho", frente a
te, creen que la corrupción será peor. En
77 Parker, Berthin y Mizrahi, de Michelle, La corrupción en
América Latina: Estudio Analítico basado en una revisión 80 Transparencia Internacional, Transparency International
bibliográfica y entrevistas, pág. 33. publica la primera encuesta del barómetro global de la corrup-
ción de TI.81 Transparency International, Report on the
78 Parker, Berthin y Mizrahi, de Michelle, La corrupción en Transparency International Global Corruption Barometer.
América Latina: Estudio Analítico basado en una revisión
bibliográfica y entrevistas, pág. 34. 81 Transparency International, Report on the Transparency
International Global Corruption Barometer.
79 Parker, Berthin y Mizrahi, de Michelle, La corrupción en
América Latina: Estudio Analítico basado en una revisión 82 Transparency International, Report on the Transparency
bibliográfica y entrevistas, pág. 33. International Global Corruption Barometer.

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

Costa Rica, Ecuador, Guatemala, México de cada país, evaluando prácticas e insti-
y Perú más de la mitad de los encuestados tuciones que los ciudadanos pueden uti-
comparten esta creencia. lizar para exigir rendición de cuentas a los
gobiernos.
El Proyecto Internacional de Presu-
puesto desarrolló el Índice Latinoameri- Estas mediciones evidencian el he-
cano de Transparencia Presupuestaria, cho de que Colombia aún se encuentra
con base en 10 países latinoamericanos, lejos de alcanzar indicadores óptimos que
para evaluar "el grado en que las decisio- la ubiquen entre los países con bajos ni-
nes gubernamentales, así como sus fun- veles de corrupción.
damentos, costos y recursos comprome-
tidos son claros, verificables y se comuni- Otras mediciones en las que se pue-
can a los ciudadanos."83 Colombia apare- de observar el comportamiento de Co-
ce en el bloque de países que se acercan a lombia relacionado con la corrupción y la
niveles aprobatorios de transparencia pre- competitividad global son el Anuario
supuestaria, aunque aún reprueba.84 Mundial de Competitividad del Institute
for Managment and Development, el Repor-
El Índice de Integridad Pública ela- te de Competitividad Global, del Foro Eco-
borado por el Centro para la Integridad nómico Mundial, y el Índice de Opacidad,
Pública, mide el nivel de gobernabilidad de Price Waterhouse Coopers.

83 Suárez, Índice latinoamericano de transparencia presupues-


taria 2003: Una comparación de 10 países, Colombia, pág. 2.

84 Suárez, Índice latinoamericano de transparencia presupues-


taria 2003: Una comparación de 10 países, Colombia, pág. 2.

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

6. Orientaciones anticorrupción
en América Latina

L
as estrategias anticorrupción planteada como mecanismo para mejorar
en América Latina han reco- la gestión pública.87
nocido la importancia de la
publicidad de la información y la trans- Otros enfoques se refieren a la nece-
parencia en las decisiones. Esta perspec- sidad de fortalecer la relación entre los or-
tiva parte del supuesto de que las prácti- ganismos de control, el control social y ciu-
cas relacionadas con la corrupción se ca- dadano y el papel de los medios de comu-
racterizan por información imperfecta. nicación. Esta medida busca superar las
debilidades de los organismos de control
Algunos actores poseen información im-
y utilizar la presión de la opinión pública.88
perfecta, mientras que otros, por razones
circunstanciales, tienen más información, Otras estrategias en América han re-
"cuentan con información perfecta y rea- conocido la importancia de fortalecer la in-
lizan cálculos precisos de costo-beneficio vestigación y sanción de la corrupción,
de la corrupción y, en particular, calculan ampliando los alcances de las sanciones
las garantías de impunidad, antes de ac- a todos aquellos agentes que intervienen
tuar"85 . Por el contrario, "el perjudicado (la en actividades corruptas.
sociedad, el cliente) tiene información im-
perfecta o no cuenta con información o De otra parte, el avance del Meca-
aún más, sufre desinformación"86 . nismo de Seguimiento de la Convención
Interamericana contra la Corrupción
En los intentos por aumentar la (como se define en el capítulo 8), ha he-
transparencia de la administración públi- cho que los países del hemisferio establez-
ca, han sido introducidos los sistemas in- can (i) procedimientos para la declaración
tegrados de información de la administra- jurada de bienes y rentas que permita ser
ción pública. En el marco de la transpa- herramienta para el control y la investi-
rencia, la rendición de cuentas ha sido gación frente a conflictos de intereses y

85 Wesberry y Saltos, Obstáculos para la lucha institucional 87 Wesberry y Saltos, Obstáculos para la lucha institucional
contra la corrupción en América Latina, pág. 40. contra la corrupción en América Latina, pág. 39.

86 Wesberry y Saltos, Obstáculos para la lucha institucional 88 Wesberry y Saltos, Obstáculos para la lucha institucional
contra la corrupción en América Latina, pág. 40. contra la corrupción en América Latina, pág. 40.

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

enriquecimiento ilícito, (ii) normas para el En Ecuador funciona la Comisión de


control social y ciudadano y (iii) mecanis- Control Cívico de la Corrupción (CCCC),
mos para cooperación internacional en conformada por siete miembros, cada uno
materia de lucha contra la corrupción. elegido por un colegio electoral. La CCCC
investiga y previene actos de corrupción
Los países de la Comunidad Andina y tiene la potestad de recibir y formular
cuentan con oficinas, delegaciones o co- las solicitudes de asistencia y cooperación
misiones anticorrupción, excepto Vene- en los esfuerzos anticorrupción interna-
zuela. cionales. La antecesora de la CCCC fue la
Comisión Anticorrupción, creada el 4 de
En Bolivia se formuló el Plan Nacio-
marzo de 1997.
nal de Integridad en el 2002, para cuya
aplicación se creó la Unidad Técnica de En Ecuador también se creó el Siste-
Lucha Contra la Corrupción, que poste- ma Anticorrupción del Ecuador (SAE),
riormente se denominó Secretaría de Lu- para articular y coordinar distintos esfuer-
cha Contra la Corrupción y Políticas Es- zos de entidades estatales, organismos y
peciales. Con el propósito de dar conti- agentes privados, que ejecutan planes,
nuidad a estos esfuerzos, en el año 2003 programas y acciones anticorrupción.90 La
se creó la Delegación Presidencial Anti- coordinación del SAE está a cargo de la
corrupción (DPA), la cual continúa funcio- Comisión Anticorrupción y la Secretaria
nando en la actualidad. La DPA promue- de Diálogo Social y Planificación. En el
ve y coordina políticas y acciones de pre- marco del SAE, junto a la Dirección Jurí-
vención y lucha contra la corrupción, en- dica de los organismos y dependencias
tre el Estado y la Sociedad Civil. La DPA de la función ejecutiva que corresponda,
cuenta con dos áreas, prevención y pro- se hace seguimiento a los casos remitidos
moción y denuncias y monitoreo. La pri- por los organismos de control.
mera está encargada de fomentar la ética,
la transparencia, la rendición de cuentas En Venezuela, aunque no existe una
y el control social. La segunda área oficina o delegación que coordine los es-
monitorea las entidades de control, inves- fuerzos anticorrupción, se firmó la Ley con-
tigación y sanción de la corrupción, para tra la corrupción, publicada en la Gaceta Ofi-
verificar el cumplimiento de sus funcio- cial el 7 de abril del 2003. El objetivo de
nes. La DPA también hace seguimiento a esta ley es salvaguardar el patrimonio pú-
algunas denuncias que recibe y sobre las
Los principales objetivos del PIA se relacionan con es-
cuales adelanta investigaciones prelimina- trategias preventivas, fortalecimiento de la detección e
res, con el propósito de reducir al máxi- investigación de la corrupción y mejora de la capaci-
dad de acusación en la Fiscalía General de la Nación.
mo la impunidad.89
90 Entre las entidades que participan del SAE se encuen-
tran: la Contraloría General del Estado, la Fiscalía General
del Estado, la Procuraduría General del Estado, el Consejo
89 Algunas de las tareas que adelanta la DPA actualmente Nacional de la Judicatura, las Superintendencias, la
también están relacionadas con el Plan Integral Defensoría del Pueblo, la Comisión de Fiscalización del
Anticorrupción (PIA), formulado en mayo del 2004. Congreso Nacional y organizaciones de la sociedad civil.

60
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

blico y garantizar el manejo transparente En Perú se encuentra la Comisión


de los recursos públicos. Se pretende que Nacional de Lucha Contra la Corrupción
la función pública se rija por los princi- y Promoción de la Ética y Transparencia
pios de honestidad, transparencia, parti- en la Gestión Pública y la Sociedad. Esta
cipación, eficiencia, eficacia, legalidad, ren- Comisión actúa en la prevención de la co-
dición de cuentas y responsabilidad91 . rrupción. Mediante campañas educativas
Están sujetos a esta ley los particulares, fomenta la transparencia y la ética en la
las personas naturales o jurídicas y los función pública y en la sociedad. Esta Co-
funcionarios públicos.92 misión tiene la función de proponer la
política nacional de lucha contra la corrup-
Algunas de las acciones adoptadas ción, para lo cual realiza audiencias pú-
por Venezuela, en el marco de la Ley con- blicas con el fin de formular propuestas
tra la corrupción, son: (i) publicidad en la útiles y pertinentes. También adelanta en-
información sobre la administración pú- cuestas y estudios para analizar las cau-
blica, excepto por razones de seguridad sas de la corrupción y desarrolla acciones
y defensa de la Nación, (ii) derecho a que de coordinación interinstitucional con las
los particulares soliciten información so- entidades de control, investigación y san-
bre la administración y custodia del patri- ción de la corrupción.
monio público, (iii) derecho a que los par-
ticulares y las organizaciones de la socie- La República de la Argentina tiene
dad civil participen en la formulación, eva- una Oficina Anticorrupción adscrita al
luación y ejecución del presupuesto se- Ministerio de Justicia y Derechos Huma-
gún el nivel político territorial correspon- nos, que tiene como objeto prevenir e in-
diente, (iv) obligatoriedad de presentar la vestigar las conductas previstas en la
declaración jurada por parte de los fun- CICC. Esta Oficina puede actuar en pre-
cionarios y empleados públicos dentro de vención de la corrupción en la Adminis-
los treinta días siguientes a su posesión y tración Pública Nacional centralizada y
dentro de los treinta días posteriores a la descentralizada, empresas, sociedades y
terminación de funciones, (v) imposición todo ente público o privado con partici-
de multas para quienes no presenten la pación del Estado o que tenga como prin-
declaración jurada en los plazos previs- cipal fuente de recursos el aporte estatal.
tos, incluyan información falsa, o quienes La Oficina Anticorrupción tiene compe-
obstaculicen las funciones de auditorias. tencias para (i) recibir denuncias de parti-
culares y públicos; (ii) hacer investigacio-
91 República Bolivariana de Venezuela, Ley contra la co-
rrupción, artículo 1.
nes preeliminares en las denuncias reci-
bidas, para lo cual cuenta con una Direc-
92 Se considera funcionario o empleado público a: (i) aque-
llos investidos de funciones públicas permanentes o ción de Investigaciones que fiscaliza las
transitorias y (ii) “los directores y administradores de las
sociedades civiles y mercantiles, fundaciones, asocia- funciones y deberes de los agentes públi-
ciones civiles y demás instituciones constituidas con cos y de los recursos estatales; (iii) denun-
recursos públicos”. Ver República Bolivariana de Vene-
zuela, Ley contra la corrupción, artículo 2. ciar ante la autoridad competente los po-

61
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

sibles delitos hallados en las investigacio- Algunas acciones aplicadas en Chi-


nes preliminares; (iv) ser parte en los pro- le para luchar contra la corrupción son:
cesos que han afectado el patrimonio pú- (i) formular disposiciones constituciona-
blico; (v) llevar el registro de las declara- les sobre inhabilidades e incompatibilida-
ciones juradas de los funcionarios públi- des para senadores y diputados; (ii) for-
cos y evaluar sus contenidos; (vi) formu- mular disposiciones legales sobre probi-
lar programas de prevención y control de dad administrativa; (iii) diferenciar entre
la corrupción y (vii) asesorar en la formu- una declaración jurada sobre incompati-
lación de programas anticorrupción para bilidades e inhabilidades y otra para los
el Estado. funcionarios públicos de alto rango sobre
intereses económicos y profesionales; (iv)
La experiencia de Chile en la lucha formular normas y principios diferencia-
contra la corrupción ha sido de notable dos de ética para servidores públicos; (v)
importancia porque se ha ubicado entre capacitar servidores públicos en la com-
los países mejor calificados a nivel mun- prensión de las normas de conducta; (vi)
dial; en consecuencia, se ha convertido en tramitar un Proyecto de Ley sobre Lobby,
un ejemplo para los países de América La- que regule la influencia y participación en
tina que desean adelantar esfuerzos la legislación; (vii) verificar la veracidad de
anticorrupción. En Chile existe el Conse- las declaraciones juradas93 ; (viii) formular
disposiciones legales que tipifican con-
jo de Auditoría Interna General de Gobier-
ductas con sanciones penales para los
no (CAIGG), que funciona como un órga-
funcionarios públicos y (ix) formular un
no asesor del Presidente de la República
Sistema de Gestión Financiera del Estado,
y está encargado de coordinar una políti-
para mantener la transparencia en el pro-
ca de auditoría y control para el Estado.
ceso de formulación, aprobación, ejecu-
Esta política se orienta a fortalecer el dise-
ción y control del presupuesto anual.
ño organizacional del Control Interno del
Ejecutivo para consolidar el autocontrol En México se creó la Comisión
en la administración pública. El CAIGG Intersecretarial para la Transparencia y el
está compuesto por siete Consejeros y un Combate a la Corrupción en la Adminis-
Secretario Ejecutivo, designados por el tración Pública Federal (CITCC). 94 La
Presidente de la República. Algunas fun- 93 Aunque se reconoce que los porcentajes de verificación
ciones del CAIGG son: (i) proponer un son aún bajos, se ha logrado algún nivel de utilidad de la
herramienta de declaraciones juradas en el caso chileno.
Plan General de Auditoría Interna de Go- Las declaraciones de inhabilidades e incompatibilidades
han estado sujetas a algún tipo de acto de verificación
bierno; (ii) proponer planes anuales de por el 21.73% de las unidades de personal, para el año
2000. Las declaraciones sobre intereses económicos y pro-
auditoría interna de Gobierno; (iii) reco- fesionales han estado sujetas a verificación por 51.17% de
mendar programas de examen para eva- las unidades de personal, también para el año 2000. Ver
Comité de Expertos del Mecanismo de Seguimiento de
luar la gestión pública en áreas específi- la Implementación de la Convención Interamericana
contra la Corrupción, Informe sobre la implementación en
cas y (iv) proponer planes de capacitación Colombia de las disposiciones de la convención, seleccionadas
para las unidades de auditoría interna del para ser analizadas en el marco de la primera ronda.

sector público. 94 Esta Comisión se creó el 4 de diciembre de 2000.

62
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

CITCC95 coordina estrategias aplicables a namental. Mediante esta ley se establecie-


la Administración Pública Federal; sus ob- ron parámetros y procedimientos para el
jetivos son reducir los riesgos de corrup- acceso a la información relacionada con
ción y aumentar la transparencia de la in- el Gobierno Federal. De igual manera, se
formación en la gestión pública. Algunas lleva una en registro minucioso de la can-
acciones orientadas a cumplir este propó- tidad y calidad de las solicitudes de infor-
sito son: (i) prevenir y combatir prácticas mación hechas por la sociedad.
de corrupción e impunidad; (ii) sancionar
prácticas ilícitas, (iii) impulsar el rediseño Por otra parte, la experiencia de Méxi-
y la mejora de procesos de la Administra- co ha sido importante para Colombia en
ción Pública Federal, (iv) impulsar la par- las estrategias de cultura de la legalidad,
ticipación en coordinación con los tres entre las que se cuenta el programa de
poderes de gobierno. Adiós a las Trampas. Desde el 2003, y anual-
mente, la Secretaría de la Función Públi-
En México también se encuentra en ca96 ha convocado a los niños mexicanos
vigencia la Ley Federal de Transparencia para que presenten dibujos sobre cómo
y acceso a la información pública guber- decir adiós a las trampas.

95 La CITCC está integrada por las 18 secretarías de Esta-


do, la Procuraduría General de la República, Sistema de
Administración Tributaría, Petróleos Mexicanos, Comi-
sión Federal de Electricidad, Luz y Fuerza del Centro,
Comisión Nacional del Agua, Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, Insti- 96 En México han colaborado para el programa de Adiós
tuto Mexicano del Seguro Social, Aeropuertos y Servi- a las Trampas el Consejo de la Comunicación, el Con-
cios Auxiliares, Caminos y Puentes Federales, y Lotería sejo Nacional para la Cultura y las Artes, el Instituto
Nacional para la Asistencia Pública. Federal Electoral y el Instituto Mexicano de la Radio.

63
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

64
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

7. Prácticas anticorrupción y recomendaciones


de los organismos multilaterales

7.1. Banco Mundial campañas no usen fondos del Estado,


servicios postales ni infraestructura esta-

E
l Banco Mundial ha desarro- tal, (c) las campañas se hagan lo menos
llado estrategias contra la co- costosas posible para evitar la financia-
rrupción desde 1996. La es- ción por medios ilegítimos, (d) todo el ám-
trategia del Banco Mundial se fundamen- bito público sea neutral y (e) se limite el
ta en cuatro puntos97 : (a) prevención de tipo de donantes.
fraude y corrupción en los proyectos que
financia, (b) asistencia a los países que re- 7.2. Banco Interamericano de
quieran su apoyo para reducir la corrup- Desarrollo
ción, (c) hacer explícita la corrupción en
cada país y formular estrategias El Banco Interamericano de Desarro-
anticorrupción y (d) colaborar en los es- llo (en adelante "BID") en el año 2001 apro-
fuerzos internacionales para reducir la bó un Marco Sistémico de Lucha contra la
corrupción. Corrupción, el cual definió las medidas
necesarias para fortalecer las acciones con-
El Banco Mundial cuenta con cinco tra de la corrupción.
elementos claves para luchar efectivamen-
te contra la corrupción: (i) aumentar la La mayor parte de países perciben
rendición pública de cuentas, (ii) fortale- la corrupción como un "obstáculo impor-
cer la participación de la sociedad civil, (iii) tante para una asignación correcta y efi-
crear un sector privado competitivo, (iv) ciente de los recursos financieros externos
implementar restricciones institucionales e internos"98 y, por este motivo, el BID de-
y (v) mejorar la gerencia y el manejo del cidió enfrentar la corrupción en el contex-
sector público. to de los préstamos y actividades econó-
micas que realiza.
El Banco Mundial recomienda que
(a) toda donación se haga pública y sus- El BID interpreta la corrupción como
tentable para que sea auditable, (b) las un subproducto de la ineficiencia
98 Banco Interamericano de Desarrollo, Fortalecimiento de
97 The World Bank, Helping Countries Combat Corruption, un marco sistémico contra la corrupción para el Banco Intera-
The Role of the World Bank, pág. 4. mericano de Desarrollo, pág. 9.

65
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

institucional, de manera que esta es una del derecho, promoviendo la eficiencia y


característica que debe detectarse adecua- la responsabilidad del sector público y ha-
damente, para lo cual es necesario forta- ciendo frente a la corrupción, como ele-
lecer la capacidad de análisis institucional mentos esenciales de un marco en que
como parte del análisis operativo de cada puedan prosperar las economías"100 . De
proyecto.99 igual manera, ha fomentado el desarrollo
de instituciones y sistemas administrati-
EL BID apoya actividades de las ins- vos para eliminar las condiciones que fa-
tituciones públicas para luchar contra la cilitan el soborno, la corrupción y las acti-
corrupción. En Colombia ha apoyado a vidades fraudulentas.101
la Contraloría General de la República y a
la Auditoría General de la Nación para for- El FMI se ha comprometido con la
talecer el sistema de control fiscal. El pro- asistencia a los países para que mejoren
yecto incluye la capacidad para analizar su capacidad de gobierno y limiten las
cuentas fiscales, así como para fortalecer oportunidades para la corrupción. Por lo
el trabajo con organizaciones de la socie- anterior, el FMI exige a los países miem-
dad civil. bros mejorar la transparencia y rendición
de cuentas a través de la adopción de có-
7.3. Fondo Monetario digos y estándares para el gobierno, el sec-
Internacional tor financiero y la empresa privada.

El Fondo Monetario Internacional El FMI actúa como regulador y ha


(en adelante "FMI") adoptó la lucha con- desarrollado dos códigos de transparen-
tra la corrupción desde la perspectiva del cia. El primero es el Código de Buenas Prác-
buen gobierno. A partir de 1996 recono- ticas en la Transparencia Fiscal, diseñado
ció la importancia de "promover una ade- para mejorar el debate público sobre el di-
cuada gestión de gobierno en todos sus seño y resultados de la política fiscal con el
aspectos, incluso garantizando el imperio fin de mejorar la rendición de cuentas del
gobierno. El segundo es el Código en Bue-
99 "Como respuesta a un aumento en la cantidad de pro-
yectos complejos y descentralizados aprobados en Co-
nas Prácticas de Transparencia en Políticas
lombia desde 1995, el Banco ha financiado y promovido Monetarias y Financieras.
una estructura innovadora que implica la participación
de universidades locales para apoyar la evaluación o la
vigilancia de proyectos. (…) Este programa de alta visibi- Para mejorar la transparencia, la ca-
lidad consolidó 14 programas sociales distintos en una
sola institución general coordinadora destinada a llegar a lidad de la información y el tiempo de en-
los sectores más pobres del país en más de 1.000 munici- trega de la misma el FMI exige a sus miem-
palidades. (…) La estructura que fuera diseñada conjun-
tamente por la RSS, la Universidad de los Andes y el bros suscribir el Estándar Especial de Di-
Banco se conocía como REUNIRSE. En REUNIRSE par-
ticipaban seis universidades de primera calidad de todo fusión de Datos (Special Data Dissemination
el país y unos 150 a 200 estudiantes que estaban finalizan- Standard –SDDS-) y participar en el Siste-
do sus estudios superiores básicos participaban en un
programa conocido como Opción Colombia.". Ver Ban-
co Interamericano de Desarrollo, Fortalecimiento de un marco 100 International Monetary Fund, Good Governance, pág. 4.
sistémico contra la corrupción para el Banco Interamericano de
Desarrollo, pág. 11. 101 International Monetary Fund, Good Governance, pág. 5.

66
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

ma General de Difusión de Datos (General El ROSC sobre Transparencia Fiscal


Data Dissemination System –GDDS-). en primer lugar evalúa las prácticas de
Colombia en transparencia fiscal, con base
El FMI dentro del programa de va- en las respuestas dadas por las autorida-
loración financiera emite documentos de des fiscales a un cuestionario sobre el
valoración relativos a la observación que
tema y en segundo lugar, los colaborado-
de estos códigos hacen los países miem-
res del FMI hacen comentarios sobre
bros. Estos documentos son llamados
transparencia fiscal en Colombia.102
ROSC (Reports on the Observance of Standard
and Codes) y son usualmente preparados El ROSC sobre transparencia fiscal
en el marco del programa de valoración señala una serie de problemas como la
del sector financiero (Financial Sector ausencia de una ley de ordenamiento te-
Assessment Program). rritorial que defina claramente las res-
Las valoraciones reflejan las circuns- ponsabilidades frente al gasto de la Na-
tancias particulares de los países miem- ción y de las Entidades Territoriales, la
bros en relación con su desarrollo y capa- discrecionalidad en la asignación de fon-
cidad institucional. Estas no son califica- dos del Fondo Nacional de Regalías, la
ciones que impliquen un nivel de apro- falta de estándares en la calidad, dispo-
bación o reprobación. Los países son res- nibilidad y periodicidad de la informa-
ponsables de implementar las recomen- ción pública, así como las deficiencias en
daciones incluidas en los ROSC y en las materia de regulación.103 También hace
valoraciones. Con respecto a Colombia, se una mención a las actividades privadas
encuentran ROSC sobre Transparencia de las entidades públicas, como opera-
Fiscal, Sistemas de Pagos, Regulación de ciones cuasifiscales y señala la poca in-
Seguridad y Derechos de Crédito e Insol- formación que hay en el mercado sobre
vencia (Insolvency and Creditor Rights). Exa- la materia.
minaremos el ROSC sobre transparencia
fiscal, por ser el único que tiene valora- Las recomendaciones de este ROSC
ción y recomendaciones sobre los temas serán examinadas en el capítulo 10 del
del presente documento. presente documento.

102 International Monetary Fund, Country Report No. 03/


128.

103 La Calidad Regulatoria es el único indicador de


gobernabilidad medido por el Banco Mundial en el que
Colombia no tuvo una mejoría entre 2002 y 2004.

67
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

68
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

8. Marco legal colombiano para el control,


la investigación y sanción de la corrupción

E
n este capítulo revisamos los mentada por la ley.105 Los servidores pú-
preceptos constitucionales y blicos están obligados a presentar decla-
legales para controlar, preve- raciones juradas de bienes y rentas, con
nir, investigar, juzgar y sancionar hechos lo cual se pretende evitar situaciones de
de corrupción. conflicto de intereses y establecer proce-
dimientos para hacer seguimiento a casos
8.1. Disposiciones Constitucio- de enriquecimiento ilícito. Quienes han
nales y Convenios Interna- sido condenados por delitos contra el pa-
trimonio del Estado están inhabilitados
cionales
para desempeñar funciones públicas.106
La Constitución Política garantiza el
La Constitución Política tiene dispo-
acceso a la información, la prevalencia del
siciones para evitar el conflicto de intere-
interés general sobre el particular, la carre-
ses. Los servidores públicos no pueden:
ra administrativa y el principio de morali-
(a) designar como empleados a parientes
dad administrativa en la gestión pública.
hasta el cuarto grado de consanguinidad,
El acceso a la información pública es segundo de afinidad y primero civil para
un derecho fundamental, establecido en trabajar, (b) celebrar, por sí o por interpues-
el artículo 23 de la Constitución Política. El ta persona, o en representación de otro,
privilegio del interés general sobre el inte- contrato con entidades públicas o con
rés particular y los principios de igualdad, personas privadas que manejan o admi-
moralidad, eficacia, economía, celeridad, nistran recursos públicos, (c) tomar parte
imparcialidad y publicidad son base de la en las actividades de los partidos o movi-
función administrativa en Colombia.104 mientos políticos y en las controversias
políticas, (d) utilizar su empleo para pre-
El concepto de servidor público en sionar a los ciudadanos a respaldar una
Colombia cobija a todo aquel que ejerce causa o campaña política, (e) desempeñar
funciones públicas y establece una res- simultáneamente más de un empleo pú-
ponsabilidad especial para ellos regla- 105 Artículos 123 y 124 de la Constitución Política de Co-
lombia.
104 Inciso Primero del Artículo 209 de la Constitución Polí-
tica de Colombia. 106 Artículo 122 de la Constitución Política de Colombia.

69
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

blico o recibir del tesoro público más de la investidura son: (a) violar el régimen de
una asignación, y (f) aceptar cargos, ho- inhabilidades o incompatibilidades o el
nores o recompensas de gobierno extran- régimen de conflicto de intereses, (b) no
jeros u organismos internacionales o ce- asistir a sesiones de plenaria, (c) no tomar
lebrar contratos sin autorización previa del posesión del cargo en el término indica-
gobierno.107 do para el efecto, (d) destinar de forma
dineros públicos y (e) llevar a cabo actos
La carrera administrativa existe por de tráfico de influencias debidamente
expresa disposición constitucional para comprobado.111 La pérdida de la investi-
aquellos servidores públicos que no son dura debe ser decretada por el Consejo
de elección popular, de libre nombramien- de Estado a solicitud de la mesa directiva
to y remoción y que no son trabajadores de la cámara respectiva o de cualquier ciu-
oficiales. El concurso de méritos es el sis- dadano.112
tema de nombramiento para aquellos fun-
cionarios cuyo sistema de nombramiento Los anteriores principios constitucio-
no ha sido determinado por la Constitu- nales, además de los tratados y conven-
ción o la ley. El retiro de la carrera deberá ciones internacionales sobre la materia for-
ser por calificación no satisfactoria o vio- man el marco constitucional colombiano
lación del régimen disciplinario.108 para prevenir y combatir la corrupción.

La vigilancia de la gestión pública a (a) Convención Interamericana Contra


través de sistemas de participación ciuda- la Corrupción.
dana es propia de la democracia
participativa y así está reconocido consti- En 1996 los Estados miembros de la
tucionalmente.109 OEA adoptaron la Convención
Interamericana contra la Corrupción
El control interno es un sistema es- (CICC). Este fue el primer tratado de su
tablecido por expresa disposición consti- clase en el mundo. Colombia suscribió la
tucional para todos los órdenes de la ad- CICC en 1996 y la ratificó por medio de la
ministración pública.110 ley 412 de 1997. La Corte Constitucional
en sentencia C-397-98 declaró exequible
La Constitución establece el régimen la CICC y la ley 412.
de inhabilidades e incompatibilidades y
la figura de la pérdida de investidura para La CICC busca: (a) fortalecer los me-
los congresistas. Las causales para perder canismos para prevenir, detectar, sancio-
nar y erradicar la corrupción en los paí-
107 Artículos 126, 127, 128 y 129 de la Constitución Política ses del hemisferio occidental, (b) fomen-
Colombiana.
tar la eficiencia y aplicabilidad de las ac-
108 Artículo 125 de la Constitución Política.

109 Artículo 270 de la Constitución Política. 111 Artículo 183 de la Constitución Política.

110 Inciso 2 del Artículo 209 de la Constitución Política. 112 Artículo 184 de la Constitución Política.

70
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

ciones que buscan erradicar y sancionar La CICC recomienda contar con me-
la corrupción en la función pública. Estos didas para prevenir el soborno de funcio-
objetivos, junto con las medidas preventi- narios públicos, nacionales y extranjeros.
vas expuestas a continuación, deben ser Para esto, se debe exigir registros exactos
aplicadas siempre que un presunto acto y razonables sobre adquisiciones de acti-
corrupto haya sido ejecutado en el contex- vos, así como controles internos que per-
to nacional de un Estado Parte de la CICC. mitan a los propios funcionarios detectar
actos de corrupción. También recomienda
Para perseguir un hecho de corrup- tipificar el delito de enriquecimiento ilícito.
ción a través de la CICC no es necesario
que exista daño patrimonial de un Esta- Los actos de corrupción reconocidos
do y tampoco es necesario que el acto se en la CICC son (a) el requerimiento o acep-
haya producido con posterioridad a la tación de dádivas a cambio del ejercicio u
celebración de la CICC. omisión de una función inherente a un car-
go público; (b) ofrecimiento u otorgamien-
La CICC compromete a los Estados to de dádivas a un funcionario público con
Parte a formular programas y medidas el mismo objeto del literal anterior; (c) omi-
orientadas a crear, mantener y fortalecer sión o realización de un acto por parte de
mecanismos para (a) promover la partici- un funcionario público con el fin de obte-
pación de la sociedad civil para prevenir ner beneficio personal o para un tercero; (d)
la corrupción y aumentar la transparen- aprovechamiento doloso u ocultación de
cia en los procesos administrativos, (b) bienes provenientes de cualquiera de los
generar sistemas de contratación de fun- actos mencionados anteriormente y (e) la
cionarios públicos y adquisición de bienes participación como autor, co-autor, instiga-
dor, cómplice, encubridor o en cualquier
y servicios por parte del Estado, que ga-
otra forma en los actos mencionados.
ranticen publicidad y eficiencia, (c) gene-
rar normas de conducta para un correcto Los Estados Parte crearon un meca-
ejercicio de la función pública, orientadas nismo de seguimiento de la implementa-
a prevenir conflictos de intereses y pro- ción de la CICC conocido como Mecanis-
mover el buen uso de los recursos públi- mo de Seguimiento de la Implementación
cos, (d) diseñar e implementar sistemas de la Convención Interamericana Contra
para declarar bienes, activos, pasivos y la Corrupción (MESICIC). Este mecanis-
rentas de un grupo de funcionarios pú- mo organizó la revisión del proceso de
blicos y hacer publicidad de tales declara- implementación de la CICC por rondas o
ciones, (e) diseñar e implementar sistemas fases.113
efectivos para la cobranza y recaudo de
impuestos y (f) promulgar legislación para La primera ronda del proceso de
evaluación de los Estados Parte no ha ter-
eliminar beneficios tributarios para quie-
nes han incurrido en violación a las leyes 113 En la primera ronda celebrada entre el 14 y el 18 de
enero de 2002 el Comité decidió analizar la
anticorrupción. implementación de las disposiciones contenidas en los

71
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

minado. Colombia fue evaluada en el control superior y su coordinación para


2003 y el informe de evaluación fue apro- asegurar su presencia en la totalidad de
bado y publicado en julio de ese mismo las actividades que involucren recursos
año. Las recomendaciones hechas por los públicos, así como establecer mecanismos
expertos del MESICIC en su proceso de de evaluación y seguimiento de sus ac-
evaluación de la situación colombiana son ciones, (g) difundir la existencia y utiliza-
(a) mantener programas de capacitación ción útil de los mecanismos de consulta y
a los funcionarios públicos al inicio de sus audiencias públicas y evaluar estos me-
funciones y capacitaciones periódicas so- canismos como herramienta par aprevenir
bre el régimen de conflicto de intereses y la corrupción, (h) estimular la participa-
los mecanismos para hacer efectivas tales ción en la gestión pública, a través de la
normas consagradas en la legislación co- capacitación de líderes cívicos, la inclusión
lombiana, (b) establecer normas de con- de programas de educación básica y se-
ducta para asegurar la preservación y el cundaria relativos a la prevención de la
uso adecuado de los bienes asignados a corrupción y al cumplimiento de los de-
los funcionarios públicos, (c) estudiar los beres cívicos115 y promover la denuncia de
registros criminales y disciplinarios con el actos de corrupción pública, por lo que
fin de (i) determinar el origen de las in- es necesario proteger a los denunciantes,
vestigaciones por peculado y (ii) determi- (i) organizar el funcionamiento y operación
nar los impedimentos o limitaciones de los de la Comisión Nacional para la
sistemas de control interno y de control Moralización y de los mecanismos estable-
fiscal, con el propósito de evitar desvia- cidos para su operación, y (j) divulgación
ciones presupuestales, (d) fortalecer los amplia a los organismos de control, la fis-
mecanismos para exigir a los funcionarios calía y la rama judicial de la CICC con el
públicos informar a las autoridades sobre propósito de fortalecer su conocimiento y
actos de corrupción en la función publi- la aplicación de mecanismos de asistencia
ca, a través de capacitación y protección jurídica recíproca previstos en la CICC.
de quienes denuncien actos de corrup-
ción, (e) racionalizar los sistemas de con- (b) Convención de las Naciones Unidas
trol y evaluación de las declaraciones ju- contra la Corrupción.
radas de bienes y rentas y regular su pu-
La Convención de Naciones Unidas
blicidad,114 (f) fortalecer los organismos de
contra la Corrupción (la CNUCC) fue sus-

párrafos 1, 2, 4, 8 y 11 del Artículo III, Artículo XIV y nes patrimoniales para detectar y prevenir conflictos de
Artículo XVIII. Estas disposiciones se refieren a las nor- intereses y casos de enriquecimiento ilícito, (ii) regular
mas de conducta para prevenir conflictos de intereses, las condiciones y los procedimientos para hacer publi-
los sistemas para la declaración de ingresos, activos y cas las declaraciones de patrimonio, ingresos y pasivos
pasivos, la participación de la sociedad civil y de las de los servidores públicos, y (iii) definir la población
organizaciones no gubernamentales en la prevención objeto obligada a presentar las declaraciones juradas de
de la corrupción y la organización y funcionamiento bienes.
de órganos del control superior.
115 Informe sobre la implementación en Colombia de las
114 Recomienda considerar para este propósito: (i) optimizar disposiciones de la Convención, seleccionadas para ser
los sistemas de análisis del contenido de las declaracio- analizadas en el marco de la primera ronda, pág. 35.

72
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

crita en Mérida, México en diciembre de asuntos internos de otro Estado, ni ejer-


2003. Colombia suscribió la CNUCC en cer jurisdicción o funciones que el dere-
2003 y la ratificó por medio de la ley 970 cho interno reserve exclusivamente a sus
de 2005. Este instrumento entrará a hacer autoridades.
parte del bloque de constitucionalidad
cuando la Corte Constitucional se pro- La CNUCC establece la necesidad de
nuncie sobre su exequibilidad. promover la participación de la sociedad
y reflejar los principios del imperio de la
La CNUCC busca (a) promover y ley, promover los principios de integridad,
fortalecer la prevención eficaz y eficiente transparencia y la obligación de rendición
de la corrupción; (b) promover, facilitar y de cuentas. También promueve la crea-
apoyar la cooperación y asistenta técnica ción de sistemas de empleo público que
en la prevención y lucha contra la corrup- obedezcan a los criterios de eficiencia y
ción, incluida la recuperación de activos transparencia.
y (c) promover la integridad, la obligación
de rendir cuentas y la debida gestión de Los Estados Parte deben evaluar
los asuntos y bienes públicos. periódicamente sus instrumentos jurídi-
cos y contar con un órgano encargado de
Las definiciones contenidas en la prevenir la corrupción.
CNUCC se refieren a: (i) la calidad del su-
jeto activo de la corrupción, funcionario La CNUCC recomienda implemen-
público, funcionario público extranjero, tar sistemas de publicidad efectiva en los
funcionario de una organización interna- procesos contractuales, la aplicación de
cional pública, (ii) el objeto de la corrup- criterios objetivos en las decisiones de
ción, bienes, producto del delito, (iii) me- contratación y la formulación de sistemas
didas preventivas aplicables, embargo de apelación que permitan la resolución
preventivo, incautación, incautación, de- efectiva de inconvenientes que aparezcan
comiso, (iv) delito determinante y (v) fi- en el proceso. También recomienda
gura de cooperación internacional entre- implementar procedimientos transparen-
ga vigilada. tes para la aprobación del presupuesto
nacional, la publicidad de información re-
La CNUCC es aplicable a la preven- lacionada con gastos ingresos, la formula-
ción, investigación, juzgamiento, embargo ción de sistemas eficientes de control in-
preventivo, incautación, decomiso, restitu- terno y gestión de riesgos, y la adopción
ción del producto de los delitos tipificados de medidas correctivas para los posibles
en la CNUCC. Para aplicar la CNUCC no incumplimientos de estas condiciones.
es necesario que los delitos produzcan
daño o perjuicio patrimonial al Estado. La CNUCC recomienda contar con
sistemas de información abiertos al públi-
Las disposiciones de la CNUCC no co que permitan conocer procedimientos
autorizan a los Estados a intervenir en los y decisiones administrativas e implemen-

73
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

tar medidas para evitar la corrupción en car medidas para luchar contra el lavado
los funcionarios del poder judicial; formu- de activos, que obliguen a la conservación
lar sanciones civiles, administrativas o de los archivos y registros de las institu-
penales que persuadan al sector publico ciones financieras.
a contar con normas contables y audi-
torias eficientes; fomentar la participación Los funcionarios públicos deberán
de personas y grupos no pertenecientes declarar información sobre su estado fi-
al sector público, que colaboren en la pre- nanciero y los Estados Parte podrán com-
vención y lucha contra la corrupción, y partir esta información con las autorida-
formular y aplicar medidas para prevenir des competentes de otros Estados Parte
el blanqueo de dinero. para la investigación, juzgamiento, san-
ción y medidas preventivas relativas a los
La CNUCC reconoce la necesidad de delitos tipificados en la CNUCC.
tipificar el soborno de funcionarios públi-
cos nacionales y extranjeros, el peculado, Los Estados Parte deberán estable-
la malversación indebida o la desviación cer medidas para recuperar bienes direc-
de bienes públicos, el tráfico de influen- tamente y mediante cooperación interna-
cias, el abuso de funciones, el enriqueci- cional. Adicionalmente, hay una provi-
miento ilícito, el soborno en el sector pri- sión sobre la cooperación internacional
vado, el peculado en el sector privado, el especial para efectos de que un Estado
bloqueo del producto del delito, el encu- Parte entregue a otro sin que medie peti-
brimiento y la obstrucción de la justicia. ción alguna, información que pueda ayu-
Pide además adoptar medidas para exi- dar sobre investigaciones o actuaciones
gir a las instituciones financieras verificar judiciales.
la identidad de sus clientes, determinar la
identidad de los beneficiarios finales de Los Estados Parte estarán dispues-
sus depósitos de montos considerables, tos a hacer análisis y estudios sobre las
intensificar el escrutinio de cuentas de tendencias de la corrupción en su territo-
quienes hayan desempeñado funciones rio, así como de las circunstancias de co-
públicas, sus familiares y sus colaborado- misión de los delitos de corrupción.
res cercanos, para descubrir transacciones Adicionalmente, los Estados Parte debe-
sospechosas. rán estar dispuestos a desarrollar y com-
partir estadísticas y experiencia analítica
Los Estados Parte deberán estable- sobre corrupción con el fin de establecer
cer medidas que impidan el funciona- definiciones, normas y metodología co-
miento de instituciones financieras que no munes cuando esto sea posible.
tengan presencia real en el territorio del
respectivo Estado y que no estén vincu- La CNUC no ha entrado en vigor,
lados a un grupo financiero sujeto a re- requiere de la ratificación de por lo me-
gulación. Los Estados Parte deberán apli- nos 30 Estados Parte.

74
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

8.2. Disposiciones Legales y Re- competencias, este es el control de legali-


glamentarias dad y de constitucionalidad.

Los controles a la gestión pública es- El control social y ciudadano es el


tablecidos en la Constitución Política y de- ejercido sobre la gestión pública por los
sarrollados en la ley son el control interno, ciudadanos directamente, a través de or-
fiscal, disciplinario, jurídico y político. ganizaciones sociales y de la prensa.

El control interno es un sistema in- El control político es el ejercido por


tegrado de planes, métodos, procedi- los cuerpos colegiados como concejos,
mientos y mecanismos de verificación asambleas Cámara y Senado sobre la ad-
para buscar que todas las actuaciones de ministración pública nacional, departa-
una entidad se realicen dentro del marco mento, distrital y municipal.
legal y con el propósito de alcanzar sus
El primer grupo de normas que re-
metas.
visaremos son aquellas que establecen el
El control interno contable busca régimen de inhabilidades e incompatibi-
garantizar que la información técnica fi- lidades de los servidores públicos.
nanciera y social cumpla con las normas
técnicas y procedimentales que permiten El Decreto-Ley 128 de 1976 es un
que la contabilidad revele la situación y antecedente importante para el régimen de
los resultados de la operación de una en- inhabilidades e incompatibilidades que
tidad pública. estableció el régimen aplicable a los miem-
bros de juntas directivas de las institucio-
El control fiscal se ejerce de forma nes públicas.116 Los miembros de la juntas
posterior y selectiva sobre el ejercicio del o consejos directivos, gerentes o directo-
control financiero, de legalidad, de ges- res de estas instituciones no pueden (a) en-
tión y de resultados, de revisión de cuen- contrarse en interdicción judicial, (b) haber
tas y la evaluación del control interno. sido condenados por delitos contra la ad-
ministración pública, la administración de
El control disciplinario es ejercido
justicia o la fe pública o cualquier delito
por el ministerio público sobre la conduc-
doloso, excepción hecha de los delitos po-
ta de los servidores públicos para velar
líticos, (c) haber sido suspendido del ejer-
por el cumplimiento de los principios de
cicio de su profesión, (d) haber sido sus-
la administración pública que son igual-
pendidos de una cargo público dos o ve-
dad, moralidad, eficiencia, economía, ce-
ces o destituido, (e) hallarse entre sí o con
leridad, imparcialidad y publicidad.
el gerente de la respectiva entidad dentro
El control jurídico lo ejercen las au- del cuarto grado de consanguinidad, se-
toridades jurisdiccionales sobre los actos 116 Establecimientos Públicos, Empresas Industriales y Co-
administrativos expedidos por los servi- merciales del Estado, Sociedades de Economía Mixta en
las que la Nación o sus entidades posean el noventa por
dores públicos en el ejercicio de sus ciento (90%) o más de su capital social.

75
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

gundo de afinidad o primero civil y (f) ha- En las instituciones públicas no po-
ber ejercido el control fiscal de la respecti- drán ser designadas personas que se ha-
va entidad en el año anterior. llen dentro del cuarto grado de consan-
guinidad, segundo de afinidad o prime-
Los miembros de las juntas o con- ro civil con miembros de juntas o conse-
sejos directivos y los gerentes o directo- jos directivos, gerentes o directores.
res no podrán: (a) aceptar, sin permiso
del gobierno, cargos, mercedes, invitacio- El Código Contencioso Administra-
nes o cualquier clase de prebendas pro- tivo contenido en el Decreto-ley 04 de 1984
venientes de entidades o gobiernos ex- tiene normas tendientes a garantizar la
tranjeros; (b) solicitar o recibir, directa- imparcialidad de los servidores públicos y
mente o por interpuesta persona, grati- en consecuencia, la obligación de declarar-
ficaciones, dádivas o recompensas como se impedidos cuando esta imparcialidad
retribución por actos inherentes a su car- pueda verse afectada.117 El superior del
go; (c) solicitar o aceptar comisiones en funcionario público o el procurador regio-
dinero o en especie por concepto de ad- nal pueden separar al funcionario del co-
quisición de bienes y servicios para el nocimiento de un asunto cuando conside-
organismo. La violación de estas dispo- ren afectada la imparcialidad debida. El
siciones da lugar a la destitución. funcionario que no se declara impedido
Adicionalmente, el Decreto – Ley 128 pro- incurre en causal de mala conducta.118
hibió la participación de particulares en Las causas de inhabilidad que no
más de dos juntas o consejos directivos permiten la elección válida de un congre-
de instituciones públicas. sista119 son: (a) la condena judicial a pena
privativa de la libertad por delitos distin-
Los miembros de las juntas o conse-
tos de los políticos o culposos; (b) el ejer-
jos directivos y los gerentes o directores
cicio del empleo público, jurisdicción o
durante el ejercicio de sus funciones y
durante el año siguiente a su retiro no 117 Las causales para apartarse del conocimiento de un asun-
pueden prestar sus servicios profesiona- to son haber hecho parte de listas de candidatos a cuer-
pos colegiados de elección popular inscritas o integra-
les en la entidad en la cual actúan o ac- das por el interesado, haber sido nombrado o recomen-
dado para el cargo por el interesado, que el interesado
tuaron ni en las que hagan parte del sec- sea la referencia personal del servidor público para acce-
tor administrativo al que aquélla pertene- der al cargo y las causales para la recusación de jueces
que son el interés en el proceso del juez, su cónyuge o
ce, ni podrán ejercer la profesión de abo- sus parientes dentro del cuarto grado de consanguini-
dad, segundo de afinidad o primero civil, haber cono-
gado contra las entidades del respectivo cido el proceso en una instancia anterior, existir pleito
sector administrativo al que pertenece la pendiente del juez o sus relacionados con las partes del
proceso, existir enemistad, haber dado concepto sobre
institución pública. Tampoco podrán en las materias del proceso, de conformidad con lo estable-
cido en el numeral 88 del Artículo 1 del Decreto 2282 de
el mismo término celebrar por sí o por in- 1989.
terpuesta persona contrato alguno y ges- 118 Numeral 9 del Artículo 76 del Código Contencioso
tionar ante estas instituciones negocios Administrativo.

propios o ajenos. 119 Artículo 280 de la Ley 5 de 1992.

76
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

autoridad política, civil, administrativa o viertan fondos públicos o sean contratis-


militar durante los 12 meses anteriores a tas del Estado o reciban donaciones de
la elección; (c) la intervención en nego- éste.
cios ante entidades públicas o la celebra-
ción de contratos, la administración de tri- Por su parte, la ley 136 de 1994 y el
butos como representante legal de enti- Decreto Ley 1421 contiene el régimen apli-
dades que los administran, dentro de los cable a los concejales.
6 meses anteriores a la elección; (d) haber
La ley 80 de 1993 estableció las
perdido la investidura de congresista, (e)
causales de inhabilidad e incompatibilidad
tener vínculo dentro del tercer grado de
para participar en licitaciones o concursos
consanguinidad, primero de afinidad o
para contratar con el Estado. No puede
único civil con funcionarios que ejerzan
contratar con el Estado quien (a) este in-
autoridad civil o política; (f) tener vínculo
habilitado según la Constitución y las le-
dentro del tercer grado de consanguini-
yes, (b) haya participado en licitaciones o
dad, segundo de afinidad y primero civil
concursos o celebrado contratos estando
con un persona inscrita por el mismo par-
inhabilitados, (c) ha dado lugar a la decla-
tido, movimiento o grupo para la elección
ratoria de caducidad, (d) ha sido conde-
de cargos o de miembros de corporacio-
nado por sentencia judicial a la pena ac-
nes que deban hacerse en una misma fe-
cesoria de interdicción de derechos y fun-
cha, (g) tener doble nacionalidad, a me-
ciones públicas o haber sido sancionado
nos que sea colombiano de nacimiento, y
(h) ser elegido para más de una corpora- disciplinariamente con destitución, (e) no
ción o cargo, si los períodos coinciden en ha suscrito sin justa causa, un contrato
el tiempo, a menos que haya sido presen- estatal adjudicado, (f) es servidor públi-
tada la renuncia correspondiente. co, (g) quien esté dentro del segundo gra-
do de consanguinidad, segundo de afini-
Las incompatibilidades de los con- dad y primero civil con cualquier otra per-
gresistas aplicables para el período cons- sona que formalmente haya presentado
titucional para el cual fueron elegidos son propuesta para una misma licitación o
las siguientes120 : (a) desempeñar cargo o concurso, (h) la sociedad distinta de la
empleo público o privado, (b) gestionar anónima abierta, en la cual el represen-
asuntos y celebrar contratos con las enti- tante legal o cualquiera de sus socios ten-
dades públicas, (c) ser miembros de jun- ga parentesco en segundo grado de
tas o consejos directivos de entidades des- consanguinidad o segundo de afinidad
centralizadas de cualquier nivel o de ins- con el representante legal o con cualquie-
tituciones que administren tributos, (d) ra de los socios de una sociedad que for-
celebrar contratos o realizar gestiones con malmente haya presentado propuesta,
personas naturales o jurídicas de derecho para una misma licitación o concurso e (i)
privado que administren, manejen o in- es socio de una sociedad de personas a la
120 Artículo 282 de la ley 5 de 1992. cual se le ha declarado la caducidad y las

77
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

sociedad de personas de las cuales éste vo, o el miembro de la junta o consejo di-
forme parte con posterioridad a dicha rectivo, o el cónyuge, compañero o com-
declaratoria.121 pañera permanente o los parientes hasta
el segundo grado de consanguinidad, afi-
Tampoco pueden participar en nidad o civil de cualquiera de ellos, tenga
licitaciones o concursos ni celebrar con- participación o desempeñe cargos de di-
tratos estatales quienes (a) fueron miem- rección o manejo.
bros de la junta o consejo directivo o ser-
vidores públicos de la entidad contratan- La Ley 190 de 1995, llamada el Esta-
te,122 (b) tengan vínculos de parentesco, tuto Anticorrupción, estableció que los as-
hasta el segundo grado de consanguini- pirantes a ser servidores públicos o a ce-
dad, segundo de afinidad o primero civil lebrar un contrato de prestación de servi-
con los servidores públicos de los niveles cios con la administración deben presen-
directivos, asesor, ejecutivo o con los tar el formato único de hoja de vida en el
miembros de la junta o consejo directivo, cual se incluye certificación del aspirante
o con las personas que ejerzan el control de la inexistencia de cualquier hecho o cir-
interno o fiscal de la entidad contratante, cunstancia que implique una inhabilidad
(c) sean cónyuge, compañero o compa- o incompatibilidad del orden constitucio-
ñera permanente de un servidor público nal o legal.123 La responsabilidad de infor-
en los niveles directivo, asesor, ejecutivo, mar una inhabilidad o incompatibilidad
o de un miembro de la junta o consejo sobreviniente es del servidor público. Por
directivo, o de quien ejerza funciones de su parte, las entidades deben hacer cur-
control interno o de control fiscal, (d) sean sos de inducción para garantizar a sus fun-
miembros de juntas o consejos directivos cionarios el conocimiento de los regíme-
de esa entidad o de las entidades del sec- nes de inhabilidades e incompatibilidades
tor y (e) las corporaciones, asociaciones, que les son aplicables.
fundaciones y las sociedades anónimas
cerradas, las sociedades de responsabili- Además del régimen de inhabili-
dad limitada y las demás sociedades de dades e incompatibilidades aplicable a
personas en las que el servidor público cualquier servidor público, los miembros
en los niveles directivo, asesor o ejecuti- de la rama judicial no pueden ser miem-
bros activos de la fuerza pública, ser co-
121 Las inhabilidades de los literales (c), (d) e (i) se extien-
merciantes y desempeñar el ministerio en
den por 5 años contados a partir de la declaratoria de cualquier culto religioso. Los miembros de
caducidad, de la sentencia que impuso la pena, o del
acto que dispuso la destitución; las previstas en los lite- la rama judicial tienen una restricción para
rales (b) y (e), se extienden por cinco años a partir de la la docencia consistente en un máximo de
participación en la licitación o concurso, o de la de
celebración del contrato, o de la de expiración del plazo cinco horas semanales.124
para su firma.

122 Esta incompatibilidad sólo comprende a quienes des-


empeñaron funciones en los niveles directivo, asesor o 123 Artículo 1 de la Ley 190 de 1995.
ejecutivo y se extiende por el término de un (1) año,
contado a partir de la fecha del retiro. 124 Artículo 151 de la Ley 270 de 1996.

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

La ley 489 de 1998 incorporó el régi- para la posesión de los servidores públi-
men de inhabilidades, incompatibilida- cos la declaración jurada de bienes y ren-
des, y responsabilidades previstas en el tas. Esta información deber se actualiza-
Decreto-Ley 128 de 1976 y amplió su co- da anualmente y en el momento del reti-
bertura a las empresas oficiales de servi- ro del servidor público.
cios públicos domiciliarios. De otra parte,
estableció que los delegados de organiza- El formato para esta declaración
ciones privadas en las juntas directivas de contiene la identificación de bienes, cré-
las instituciones públicas no podrán ser ditos y obligaciones del servidor públi-
directivos de empresas privadas que de- co, nombre e identificación de su cónyu-
sarrollen actividades similares a las de la ge y de sus parientes en el primer grado
empresa ante la cual actúan. También ex- de consanguinidad, relación de ingresos
tendió las prohibiciones e incompatibili- del último año, calidad de miembro de
dades aplicables a los servidores públicos, juntas o consejos directivos, carácter de
a los representantes legales de las entida- socio en corporaciones, sociedades o aso-
des privadas que ejercen funciones admi- ciaciones, así como información de su
nistrativas. actividad económica privada.125 La decla-
ración jurada de bienes y rentas debe ser
El Código Disciplinario Único, expe- un instrumento para prevenir conflicto
dido mediante la Ley 734 de 2002, incorpo- de intereses y para instruir posibles ca-
ró las inhabilidades, impedimentos, incom- sos de enriquecimiento ilícito.
patibilidades y conflicto de intereses seña-
La legislación colombiana prevé la
lados en la Constitución y en la ley. Este
acción de extinción de dominio para bie-
Código hace referencia a las inhabilidades
nes que provengan directa o indirecta-
sobrevinientes y estableció otras
mente de actividades que afecten el pa-
inhabilidades como (a) haber sido conde-
trimonio del Estado. Esta acción es autó-
nado a pena privativa de la libertad mayor
noma y en consecuencia, no depende de
a cuatro años por delito doloso en los últi-
los resultados de una acción de carácter
mos diez años, (b) haber sido sancionado
penal, disciplinario o fiscal.126
disciplinariamente tres o más veces en los
últimos 5 años, (c) hallarse en interdicción De otra parte, el delito de enriqueci-
o inhabilitado por una sanción penal o dis- miento ilícito está tipificado y en conse-
ciplinaria, o suspendido del ejercicio de la cuencia, el servidor público que durante
profesión relacionada con el cargo y (d) el ejercicio de su cargo o en los dos años
haber sido fiscalmente responsable. siguientes a su retiro incremente su patri-
monio de manera injustificada tendrá una
Existe un grupo de normas que bus-
125 Este formato es diseñado por el Departamento Admi-
ca prevenir, controlar y sancionar el enri- nistrativo de la Función Pública por disposición del
quecimiento ilícito. El Estatuto artículo 2 del Decreto 2232 de 1995.

Anticorrupción estableció como requisito 126 Ley 793 de 2003.

79
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

pena privativa de la libertad de 6 a 10 El Estatuto Anticorrupción obligó a


años.127 las entidades públicas víctimas de delitos
contra la administración pública a consti-
El artículo 90 de la Constitución Po- tuirse en parte civil. La desobediencia de
lítica estableció la responsabilidad patri- esta obligación es causal de mala conduc-
monial del Estado por los daños ta para el funcionario correspondiente.132
antijurídicos imputables por la acción u
Cuando la entidad pública afectada por
omisión de las autoridades públicas y la
un delito contra el patrimonio del Esta-
posibilidad de que el Estado inicie acción
do133 no se constituye en parte civil, los
de repetición cuando la responsabilidad
contralores están autorizados a hacerlo.134
patrimonial surja de la conducta dolosa o
gravemente culposa de sus agentes. El Estatuto de la Administración de
Justicia contiene normas relativas a la res-
El Código Contencioso Administra-
ponsabilidad del Estado, de sus agentes
tivo establece que los funcionarios son res-
y a la acción de repetición contra funcio-
ponsables de los daños que causen por
narios y empleados judiciales. El Estado
culpa grave o dolo en el ejercicio de sus
responde patrimonialmente por los daños
funciones y que la entidad pública debe
antijurídicos causados por la acción o la
repetir contra los funcionarios cuando una
omisión de sus agentes judiciales, por el
sentencia condene a una entidad con oca-
error jurisdiccional y por la privación in-
sión de la acción u omisión de su funcio-
justa de la libertad. La acción de repeti-
nario.128 Por su parte la Ley 80 de 1993 es-
ción procede cuando hay una conducta
tablece que las entidades estatales tienen
dolosa o gravemente culposa, lo cual se
el derecho y el deber de repetir contra los
presume cuando hay (i) violación, por
servidores públicos, contratistas o terceros error inexcusable, de normas de derecho
responsables cuando hay lugar al pago de sustancial o procesal, (ii) una decisión res-
indemnizaciones como consecuencia de la trictiva de la libertad física sin previa mo-
actividad contractual. 129 Los servidores tivación o por fuera de las causales pre-
públicos están obligados a responder por vistas en la ley y (iii) incumplimiento in-
sus actuaciones u omisiones antijurídicas justificado de los términos previstos por
e indemnizar los daños que causen.130 Las la ley procesal para el ejercicio de la fun-
entidades responden por hechos y omi- ción de administrar justicia.135
siones antijurídicas que causen perjuicio a
sus contratistas y deben indemnizar la dis- El proceso de responsabilidad fiscal
minución patrimonial que ocasionen.131 busca establecer si hay responsabilidad de
127 Artículo 412 del Código Penal. 132 Artículo 36 de la Ley 190 de 1995.

128 Artículos 77 y 78 del Decreto 01 de 1984. 133 Peculado, interés indebido en la celebración de contra-
tos, contrato sin cumplimiento de requisitos legales y
129 Numeral 7 del Artículo 4 de la Ley 80 de 1993. enriquecimiento ilícito.

130 Artículo 26 de la Ley 80 de 1993. 134 Artículo 65 de la Ley 610 de 2000.

131 Artículo 50 de la Ley 80 de 1993. 135 Ley 270 de 1996 artículos 65 al 70.

80
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

los servidores públicos cuando en el ejer- pública. En primer término están los deli-
cicio de su gestión fiscal han causado daño tos contra los mecanismos de participa-
al patrimonio del Estado. Este proceso ción democrática, luego los delitos contra
está a cargo de las contralorías y su pro- la administración pública y luego los deli-
pósito es establecer la responsabilidad y tos contra la eficaz y recta impartición de
obtener una indemnización pecuniaria justicia.
que compense el daño del patrimonio
estatal. La acción de responsabilidad fis- Los delitos de constreñimiento y frau-
cal caduca en 5 años y en su ejercicio la de al sufragante consisten en la utilización
contraloría puede ordenar medidas de la fuerza, en el primer caso y de manio-
cautelares. La responsabilidad fiscal es bras en el segundo caso, para lograr de
autónoma e independiente y puede ha- forma indebida el voto de un ciudadano
ber lugar a ella independientemente de en una determinada forma. La corrupción
que haya lugar a responsabilidad discipli- al sufragante es entregar dádivas a un ciu-
naria, civil o criminal.136 dadano para que vote en una determina-
da forma y el voto fraudulento es suplan-
La ley 678 de 2001 estableció dos for- tar a un ciudadano en el ejercicio del voto.
mas para buscar la responsabilidad patri- Estos delitos tienen penas privativas de la
monial de los agentes del Estado, la ac- libertad entre 1 y 6 años.
ción de repetición y el llamamiento en
garantía. En ambas figuras se requiere que El delito de peculado es aquel que
una actuación con culpa grave o dolo. La comete el servidor público que se apode-
acción de repetición es la consecuencia de ra o utiliza bienes o fondos públicos en
beneficio propio. El delito de concusión
la declaración de responsabilidad del Es-
es el que comete el servidor público que
tado. En el llamamiento en garantía aún
induce o constriñe para dar o prometer
no hay una determinación de la respon-
una contraprestación por el cumplimien-
sabilidad del Estado, esta se establece
to de una labor propia de un servidor
durante el proceso al igual que la del ser-
público. El cohecho consiste en pedir o
vidor público.
recibir una contraprestación para hacer o
El Código Único Disciplinario esta- dejar de hacer una labor propia del servi-
blece que el representante legal de una dor público. La celebración indebida de
entidad que no instaura oportunamente contratos consiste en la intervención en
una acción de repetición incurre en falta el proceso contractual en contravía de las
gravísima. disposiciones legales, en provecho pro-
pio o de un tercero o, sin el lleno de los
El Código Penal colombiano tipifica requisitos legales. El tráfico de influencias
una serie de delitos que son comúnmen- consiste en sacar provecho de un cargo
te entendidos como actos de corrupción para influir indebidamente en otro servi-
dor público con el propósito de que se
136 Ley 610 de 1992. tome una decisión pública en su benefi-

81
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

cio o en beneficio de un tercero. El enri- de las entidades públicas se tomen con


quecimiento ilícito es el incremento patri- base en los principios de transparencia,
monial injustificado de un servidor públi- economía y responsabilidad. Este conjunto
co, durante su desempeño o dentro de los de normas busca dar publicidad al proce-
dos años siguientes a su desvinculación. so contractual desde la elaboración de los
El prevaricato lo comete el servidor públi- prepliegos y permitir la participación de
co que expide un acto administrativo con- veedurías establecer la libre competencia.
trario a la ley que omita, retarde, rehuse o
deniegue un acto propio de sus funciones. El Estatuto Anticorrupción buscó
Estos delitos tienen unas penas entre 1 y dar publicidad a la contratación pública.
15 años dependiendo de su gravedad. Creó el Diario Único de Contratación (el
“DUC”), apéndice del Diario Oficial, el
También son delitos contra la admi- cual contiene información sobre los con-
nistración pública el abuso de autoridad, tratos que celebren las entidades públicas
la revelación o utilización de secretos, la del orden nacional. En el DUC se publi-
intervención en política por parte de ser- can los contratantes, el objeto, el valor y
vidores públicos, la usurpación de funcio- los valores unitarios si hubiesen, el plazo
nes y el soborno transnacional. y los adicionales o modificaciones de cada
uno de los contratos, y se edita de tal ma-
Los delitos contra la administración nera que permite establecer parámetros de
de justicia que son considerados corrup- comparación de acuerdo con los costos,
ción son (a) la infidelidad a los deberes con el plazo, con la clase, de forma que se
profesionales, que consiste en la utiliza- identifiquen las diferencias apreciables con
ción de medios fraudulentos para perju- que contrata la administración pública eva-
dicar la gestión confiada o defender inte-
luando su eficiencia.
reses contrarios o incompatibles, (b) el
favorecimiento, que consiste en ayudar a Este Estatuto también obliga a las
eludir la acción de la autoridad y (c) la entidades públicas a enviar mensualmen-
receptación, delito que comete quien sin te a la imprenta nacional una relación de
haber tomado parte en la comisión de un los contratos celebrados que superen el
delito adquiera, posea, convierta o trans- 50% de su menor cuantía y a publicar en
fiera bienes con le fin de ocultar su origen sitio visible una vez al mes, en lenguaje
ilícito. sencillo y asequible al ciudadano común,
una relación singularizada de los bienes
En relación con la contratación pú-
adquiridos y servicios contratados, el ob-
blica, además de las normas y principios
jeto y el valor de los mismos, su destino y
ya mencionadas creemos importante ha-
el nombre del adjudicatario, así como las
cer unos comentarios adicionales. La Ley licitaciones declaradas desiertas.
80 de 1993 y sus decretos reglamentarios,
particularmente el Decreto 2170 de 2002 El SICE busca publicar con el ánimo
buscan que las decisiones de contratación de vigilar todas las actividades de la con-

82
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

tratación pública. El portal contratos.gov.co grado de culpabilidad, la naturaleza del


es una herramienta similar que busca servicio y su grado de perturbación del
publicidad de esta misma actividad. servicio, la posición del servidor público,
la trascendencia social de su falla o el per-
El Código Único Disciplinario, expe- juicio causado, entre otros.
dido mediante la Ley 734 de 2002, es apli-
cable a los servidores públicos, los indí- Las sanciones establecidas en el Có-
genas que administran recursos públi- digo Disciplinario Único son destitución
cos137 y a los particulares que (i) cumplen e inhabilidad genérica, suspensión, mul-
funciones de interventoría en los contra- ta y amonestación. La sanción se estable-
tos estatales, (ii) ejercen funciones públi- ce teniendo en cuenta la historia discipli-
cas, y (iii) prestan servicios públicos. 138 naria del disciplinado y la pertenencia a
un cargo directivo o ejecutivo del disci-
Las conductas sancionables dis- plinado y el daño infringido con la infrac-
ciplinariamente son aquellas que traen ción, entre otras circunstancias.
consigo el incumplimiento de deberes,
extralimitación en el ejercicio de derechos El marco regulatorio de la responsa-
y funciones, de prohibición al régimen bilidad y transparencia fiscal está confor-
de inhabilidades, incompatibilidades, im- mado por las leyes 358 de 1997, 549 de
pedimentos y conflicto de intereses. Los 1999, 550 de 1999, 617 de 2000, 795 de 2003
efectos de una falta disciplinaria pueden y 819 de 2003. El propósito de este grupo
producirse cuando el sujeto disciplinable de normas es profundizar el proceso de
ya no es servidor público, lo cual no exi- descentralización a través del fortaleci-
me de responsabilidad.139 miento de las entidades territoriales con
el mejoramiento de sus ingresos, su aho-
El Código Único Disciplinario esta- rro y su capacidad de pago. Este fortale-
blece los deberes y prohibiciones de los cimiento debe hacer que la autonomía te-
servidores públicos. La lista contenida rritorial sea una realidad y hacer transpa-
agrupa los mencionados en otras normas. rente el proceso presupuestal de las enti-
dades territoriales.
Las faltas disciplinarias son
gravísimas, graves y leves. Las faltas La ley 716 de 2001 obligó a las enti-
gravísimas están expresamente enumera- dades públicas a depurar su información
das en la ley en una lista de más de se- contable para que sus estados financieros
senta conductas.140 Las faltas disciplina- revelen consistente y razonablemente su
rias son graves o leves dependiendo del realidad económica, financiera y patrimo-
nial. La Contraloría General de la Repú-
137 Artículo 25 del Código Único Disciplinario.
blica emitió en 2004 y 2005 dictamen fa-
138 Artículo 53 del Código Único Disciplinario.
vorable al Balance General de la Nación a
139 Artículo 26 del Código Único Disciplinario. 31 de diciembre de 2003 y 2004, respecti-
140 Artículo 48 del Código Disciplinario Único. vamente. Estos dos dictámenes favorables

83
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

se emiten luego de 7 años en los cuales la cas sus decisiones, sus ingresos, gastos y
Contraloría General de la República se su contratación, así como las decisiones
negó a dar su opinión favorable y mues- de sus tribunales de ética en relación con
tra el progreso de la depuración contable. el comportamiento de sus miembros.

El Estatuto Anticorrupción, así como En materia de control social y ciu-


las normas relativas al empleo público han dadano la legislación colombiana es bas-
creado un sistema de información de per- tante rica. El artículo 66 de la Ley 80 de
sonal que busca organizar la información 1993 estableció que todos los contratos
del servidor público y ofrecerla al ciuda- públicos están sujetos a la vigilancia y
dano para el ejercicio del control social. control ciudadano y obligó a las autori-
dades a colaborar a las personas y aso-
La ley 909 de 2004 regula el empleo ciaciones que adelanten campañas de
público en Colombia. Esta norma se re- control y vigilancia de la gestión pública
fiere a la carrera administrativa, a los car- contractual. El Decreto 2170 de 2002 de-
gos de libre nombramiento y a los car- dicó un capítulo a la participación ciuda-
gos llamados de gerencia pública. Esta dana en la contratación estatal, permi-
ley conformó la Comisión Nacional del tiendo su participación desde la etapa
Servicio Civil, congeló la nómina y esta- precontractual.
bleció que no podrá haber nombramien-
tos provisionales, salvo en los casos apro- El Decreto Ley 1421 de 1993 obligó
bados por al Comisión el Servicio Civil, al Distrito Capital y al Concejo de Bogotá
entidad independiente del gobierno a promover la participación comunitaria
nacional. y la creación de organizaciones para la
participación, concertación y vigilancia de
En materia de campañas políticas es la gestión distrital y local.
importante anotar que Colombia cuenta
con un marco regulatorio en el cual la fi- La ciudadanía está facultada para
nanciación de las campañas se hace participar en el estudio de acuerdos mu-
mayoritariamente con fondos públicos, lo nicipales y en el plan de desarrollo mu-
cual fue establecido con el propósito de nicipal, y los alcaldes, concejales, ediles,
contribuir con la transparencia, fortaleci- personeros y contralores están facultados
miento y modernización de los partidos para establecer programas para la forma-
políticos. Además de existir la obligación ción ciudadana y la promoción de la par-
de entregar a las autoridades electorales ticipación comunitaria. De otra parte, los
información sobre la financiación de las organismos de control fiscal deben vin-
campañas políticas, gastos e ingresos. De cular a la comunidad en el control fiscal
otro lado, las normas colombianas dan li- a los planes, programas y actividades de
bertad a los partidos y movimientos polí- las entidades fiscalizadas.141
ticos para establecer sus propias normas
para controlar la corrupción, hacer públi- 141 Ley 136 de 1994.

84
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

El control social está también regla- la obligación de las entidades y organis-


mentado para la vigilancia de la prestación mos de la administración de (a) llevar un
de los servicios públicos domiciliarios.142 registro sistemático de las observaciones
de las veedurías y evaluar los correctivos
El Estatuto Anticorrupción obligó a
que surjan de sus observaciones, (b) faci-
las entidades públicas a tener un manual
litar la información que soliciten las
de indicadores de eficiencia, a organizar
veedurías, y (c) participar en el Plan Na-
un sistema para la atención de quejas y
reclamos y a tener una línea telefónica cional de Formación de Veedores.
permanente y gratuita a disposición de la La ley 850 de 2003 creo un marco le-
ciudadanía. Además, estableció la obliga-
gal para el ejercicio de la veeduría en Co-
ción para las entidades públicas de infor-
lombia, así como un procedimiento para
mar sus planes, programas y los recursos
la constitución e inscripción de grupos de
presupuestales para efectos de que estos
veeduría y sus principios rectores, entre
puedan ser evaluados
los cuales están la democratización, auto-
La obligación de la administración nomía, transparencia, igualdad, eficacia,
pública de apoyar el ejercicio del control objetividad y legalidad. Esta ley también
social y ciudadano está presente de nue- incluyó una serie de requisitos, impedi-
vo en la ley 489 de 1998, la cual establece mentos y prohibiciones para ser veedor.

142 Artículo 62 de la Ley 142 de 1994.

85
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

86
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

9. Acciones de Colombia
contra la corrupción

E
n la última década el Estado dio particular importancia a mejorar la
colombiano ha emprendido acción del Estado a través de una ges-
diversas acciones legales y tión pública eficaz y eficiente y a esta-
políticas para prevenir, controlar, investi- blecer relaciones más próximas y trans-
gar y sancionar la corrupción. parentes entre el Estado y la sociedad
civil.143 Para el efecto fueron creados es-
9.1. Planes de desarrollo y pacios institucionales orientados a me-
acciones de gobierno jorar la gestión pública y cumplir los pre-
ceptos constitucionales y legales para
La decisión de revisar en esta sec- combatir la corrupción.
ción las acciones y los planes de desarro-
llo de los tres últimos gobiernos, no pre- El CONPES 2790 de 1995 “Gestión
tende desconocer otros esfuerzos. El úni- Pública Orientada a Resultados” propu-
co propósito es revisar las actuaciones so una visión de largo plazo de las políti-
cas de Estado, delimitar el ámbito de ac-
adelantadas en el marco del Estado So-
ción de las instituciones, establecer obje-
cial de Derecho y de la institucionalidad
tivos comunes dentro de una estrategia
consagrada en la Constitución de 1991.
nacional, articular los procesos de
Los tres últimos gobiernos han dado planeación y presupuestación, promover
gran importancia a la modernización del una cultura de evaluación, garantizar la
Estado, entendida como reformas admi- autonomía de las instituciones y el mane-
nistrativas orientadas a racionalizar la bu- jo adecuado de tecnologías de gestión.
rocracia estatal, expedir normas para abo-
El gobierno del Presidente Samper
lir o evitar trámites e introducir prácticas
creó SINERGIA144 para evaluar las accio-
gerenciales en la administración publica.
nes derivadas del Plan de Desarrollo El
(a) Gobierno de Ernesto Samper
Pizano (1994-1998). 143 Ley 188 de 1995, Plan Nacional de Desarrollo e Inversio-
nes 1994-1998.

El Plan de Desarrollo 1994-1998, El 144 Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la


Gestión Pública, unidad técnica del Departamento
Salto Social (“Plan de Desarrollo Samper”) Nacional de Planeación.

87
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

Salto Social. 145 Esta estrategia busca (i) implementación de procesos para luchar
flexibilizar los esquemas de organización contra la corrupción, optimizar los servi-
y gestión pública, (ii) elevar los niveles de cios ofrecidos por las oficinas de quejas
desempeño en la prestación de servicios y reclamos, y armonizar los indicadores
públicos, (iii) mejorar la eficiencia y efecti- de gestión en favor de la transparencia
vidad de la gestión de la administración administrativa.
pública y el uso de los recursos en la pres-
tación de los servicios, (iv) facilitar los trá- El CONPES 2790 de 1995 contiene un
mites en línea, (v) ofrecer un sitio web para aparte llamado “Promoción de la Partici-
luchar contra la corrupción, (vi) recupe- pación de la Sociedad Civil: Del Derecho a
rar credibilidad de la comunidad en el Es- la Participación Efectiva” para desarrollar
tado, las instituciones públicas y los fun- una democracia participativa moderna y
cionarios públicos a través del Plan Trans- descentralizada para mejorar el control so-
parencia “Para volver a creer” y (vii) eva- cial y la gobernabilidad democrática, en el
luar la carrera administrativa y sus refor- marco de la participación ciudadana.
mas, así como el plan nacional de forma-
El gobierno del Presidente Samper
ción y capacitación del servicio público.
también lideró una de las primeras estra-
El Plan Transparencia creó el Con- tegias antitrámites y expidió para el efec-
sejo Nacional Transparente para fortale- to el Decreto 2150 de 1995.
cer la participación de la sociedad civil, los
(b) Gobierno de Andrés Pastrana
gremios y el gobierno, en la lucha contra
Arango (1998-2002).
la corrupción administrativa. Este plan
propuso fortalecer los procesos de inves- El Plan de Desarrollo 1998-2002
tigación y sanción de casos de corrupción Cambio para Construir la Paz146 parte de
en el corto plazo, mejorar los mecanismos la afirmación de que la corrupción no es
jurídicos para el control de la corrupción un problema de personas sino de siste-
en el mediano plazo, y desarrollar proce- mas y mecanismos. La corrupción públi-
sos pedagógicos en principios, deberes y ca se explica como un crimen de cálculo
derechos en el lago plazo. cometido por quien actúa en representa-
ción del interés público.
El Programa Trato Hecho propuso
mejorar la calidad y la cobertura en los El Plan de Desarrollo 1998-2002 con-
servicios ofrecidos por las entidades pú- sidera que los siguientes factores limitan
blicas, mediante la definición de compro- la modernización del Estado y debilitan
misos verificables por los usuarios, facili- la capacidad de acción contra la corrup-
tando la evaluación a la gestión institu- ción: (i) cultura democrática poco arraiga-
cional y la vigilancia a la calidad del servi- da, (ii) formalismo normativo, (iii) ausen-
cio. Dentro de los compromisos estaba la cia de responsabilidad en el ejercicio de
146 Ley 508 de 1999, Plan Nacional de Desarrollo e Inversio-
145 CONPES 2790 de 1995. nes 1998-2002.

88
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

la gestión pública, (iv) baja calidad de la En materia de prevención y control


información en la toma de decisiones y de la corrupción fueron definidas tres lí-
en el diseño de políticas públicas, y (v) au- neas de acción: (i) desarrollo de herra-
sencia de separación entre las ramas del mientas para la rendición de cuentas, el
poder publico. mejoramiento de la gestión, la simplifica-
ción de trámites, y el establecimiento de
La ineficiencia o baja calidad de los estándares de calidad y pertinencia de la
bienes y servicios ofrecidos por el Esta- información pública, (ii) fortalecimiento de
do, el amplio margen de discrecionalidad valores éticos en la administración públi-
de los funcionarios públicos y la impuni- ca mediante la capacitación y la divulga-
dad jurídica y social, inciden en el ambien- ción de información, y (iii) fortalecimien-
te de corrupción. La baja eficiencia de la to de la participación ciudadana para el
administración de justicia trae como con- ejercicio del control social del Estado.
secuencia aceptación y validación de los
comportamientos corruptos. En relación con la investigación y
sanción de actos de corrupción fueron
El gobierno del Presidente Pastrana definidas tres líneas de acción: (i) la pro-
planteó acciones para atacar la corrupción moción de la cooperación interinstitu-
mediante estrategias pedagógicas de pre- cional a través de la creación de la subco-
vención y control. Los objetivos de estas misión institucional de la Comisión Na-
acciones eran (i) renovar las entidades del cional de Moralización y el sistema de re-
sector público, (ii) fortalecer los sistemas
cepción de información sobre corrupción,
de información y de rendición de cuen-
(ii) el desarrollo de acciones especiales
tas, (iii) modificar las condiciones para la
sobre servidores públicos, y (iii) el fortale-
toma de decisiones, (iv) reducir trámites,
cimiento de la transparencia en la contra-
(v) disuadir a los servidores públicos de
tación pública.
cometer actos de corrupción, (vi) reducir
el margen de discrecionalidad de directi- En este período fueron creadas la red
vos y funcionarios y (vii) profesionalizar de veedores Colombiemos y la Alianza
la administración. Nacional de Lucha contra la Corrupción,
y fueron diseñadas metodologías de con-
El Programa Presidencial de Lucha
trol social a la gestión de recursos del Esta-
contra la Corrupción “De Frente al País”
do. Se diseñaron instrumentos como las
tuvo como misión diseñar estrategias de normas técnicas de eficiencia y transparen-
gobierno para enfrentar la corrupción en cia para la contratación administrativa, la
el Estado, coordinar y evaluar su selección de personal, la evaluación y con-
implementación, y articular su trabajo con trol de la gestión pública, contabilidad y for-
los organismos de control y la sociedad mación y capacitación de talento humano.
civil. Se definieron dos ejes de acción: (i)
la prevención y control y (ii) la investiga- En este periodo se inició la firma de
ción y sanción. pactos por la transparencia para buscar

89
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

la participación de la sociedad civil en el racionalización normativa y del empleo


seguimiento a la gestión pública local. público y (viii) la utilización de procesos
de selección por méritos para la provisión
(c) Gobierno de Álvaro Uribe Vélez de cargos públicos.148
(2002-2006).
En desarrollo de los objetivos seña-
El Plan de Desarrollo 2002-2006 Ha- lados fue expedida la Ley 909 de 2004 con
cia un Estado Comunitario147 identificó la el propósito de (a) profesionalizar los re-
corrupción, la politiquería y el clientelismo cursos humanos al servicio de la adminis-
como factores que lesionan la legitimidad tración pública, (b) flexibilizar la organi-
de las instituciones del Estado. El gobier- zación y gestión de la función pública, sin
no nacional busca generar confianza en detrimento de la estabilidad laboral y (c)
las instituciones y entidades, mediante la comprometer a los funcionarios con los
renovación de la administración pública, resultados de su gestión, a través de la
la revisión de las relaciones evaluación de desempeño y acuerdos de
interregionales, y una mejor articulación gestión.
entre la descentralización y el ordena-
miento territorial. La Ley de Empleo Público149 estable-
ce sistemas especiales para aquellas insti-
La construcción del Estado Comu- tuciones que con ocasión de su función
nitario requiere participación de la ciuda- requieren condiciones particulares para el
danía en la gestión pública, fortalecer el desarrollo de su carrera administrativa.150
control social y ciudadano, promover la
rendición de cuentas y facilitar el acceso a La Ley 909 congeló la nómina esta-
la información pública. En relación con la tal, prohibió los nombramientos provisio-
sanción de actos de corrupción, el Plan nales, salvo en casos aprobados por la Co-
de Desarrollo 2002-2006 propuso fortale- 148 El Programa de Renovación de la Administración Públi-
cer mecanismos jurídicos como la acción ca trabajó en el rediseño de 152 entidades del nivel nacio-
nal. A 31 de marzo de 2005, de las 302 entidades de nivel
de repetición y la aplicación del estatuto nacional existentes a 7 de agosto de 2002, se suprimieron
32 entidades, 4 fueron fusionadas, 1 fue descentralizada
anticorrupción. y 9 fueron creadas; en consecuencia, a la fecha citada
había 272 entidades de nivel nacional. Adicionalmente,
la racionalización de personal ha permitido ahorros ne-
La renovación de la administración tos cercanos a los 350 mil millones de pesos.
pública ha buscado reformar (i) el siste-
149 Es aplicable a los servidores públicos que son quienes
ma de contratación pública, (ii) los orga- prestan sus servicios en la rama ejecutiva y sus entida-
des descentralizadas, en las corporaciones autónomas
nismos de regulación y control, (iii) el sis- regionales, en las personerías, en la Comisión Nacional
tema presupuestal, (iv) los sistemas inter- del Servicio Civil, en las Comisión Nacional de Televi-
sión, en la Auditoria General de la República, Contadu-
nos de información del Estado, (v) la sim- ría General de la Nación, a los empleados de carrera
administrativa vinculados a las entidades de nivel terri-
plificación de trámites, (vi) el mejoramien- torial, departamentos, Distrito Capital, distritos y mu-
to del sistema de control interno, (vii) la nicipios y sus entidades descentralizadas.

150 Estas instituciones son el DAS, el INPEC, la DIAN, el


147 Ley 812 de 2002, Plan Nacional de Desarrollo e Inversio- Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, las
nes 2002-2006. Superintendencias, DAPR y la Aeronáutica Civil.

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

misión del Servicio Civil151 y aseguró el in- El Decreto 3816 de 2003 creó
greso de los servidores públicos por con- COINFO152 para formular políticas públi-
curso y una evaluación anual para conti- cas para la compra, operación, y manejo
nuar en el cargo. de los sistemas de información del Esta-
do. COINFO debe aprobar la compra de
El gobierno del Presidente Uribe ha sistemas de información para las entida-
promovido los procesos de selección por des estatales, lo cual debe garantizar la
méritos de servidores públicos, particular- compatibilidad de los mismos.
mente en la selección de jefes de control
interno, directores o gerentes regionales En desarrollo de una iniciativa parla-
de establecimientos públicos del orden mentaria se promulgó la Ley 962 de 2005
nacional, lo cual ha permitido la provisión que busca facilitar las relaciones de los par-
de 3000 cargos por méritos. ticulares con la administración pública al ra-
cionalizar, estandarizar y automatizar los
El Presidente y sus ministros y un trámites y procedimientos que los ciudada-
número importante de instituciones pú- nos deben adelantar ante la administración.
blicas han celebrado anualmente audien-
cias de rendición de cuentas. El Departa- El Programa Presidencial de Moder-
mento Nacional de Planeación y el Pro- nización, Eficiencia, Transparencia y Lu-
grama Presidencial han trabajado en el cha contra la Corrupción (como se defi-
diseño de un documento CONPES para nió anteriormente el “Programa Presiden-
fortalecer la rendición de cuentas del go- cial”) ha concentrado sus tareas en cinco
bierno nacional a la ciudadanía. áreas: (i) la recepción de información so-
bre hechos de corrupción para ser estu-
El Decreto 2170 de 2002 reglamentó diada y presentada con soportes fácticos
la Ley 80 de 1993 con el propósito de dar y jurídicos a los organismos de control y
publicidad al proceso contractual con la a la rama judicial, concentrándose espe-
publicación de prepliegos, audiencias pú- cialmente en los recursos de la salud, (ii)
blicas para adjudicación de contratos y la promoción del control social y ciuda-
veedurías ciudadanas para verificar eje- dano a través de los Pactos por la Trans-
cución de contratos. Cerca de 710.000 per- parencia153 , (iii) el fortalecimiento del con-
sonas han visitado contratos.gov.co, por- trol interno154 , (iv) la promoción de la cul-
tal único de contratación del Estado en el
152 La Comisión Intersectorial de Políticas y Gestión de
cual se puede consultar la contratación Información.
pública de más de la mitad de las entida- 153 Acuerdos suscritos por los gobernadores de los 32 de-
des públicas nacionales y de un número partamentos del país, los alcaldes de las ciudades capi-
tales de departamentos, los alcaldes de las localidades
importante de entidades territoriales. del Distrito Capital, alcaldes de cerca de 40 municipios
adicionales, los directores de las Corporaciones Autó-
151 La Comisión Nacional del Servicio Civil, prevista en el nomas Regionales, de la Corporación del Río Grande de
artículo 130 de la Constitución Política, fue regulada la Magdalena y del Director de la Licorera de Caldas.
por la Ley de Empleo Público. Esta comisión está inte-
grada por tres miembros, elegidos por medio de un 154 El Decreto 1599 de 2005 adoptó el "Nuevo modelo
concurso público abierto que de forma alterna deben estándar de control interno para las entidades del Esta-
hacer la Universidad Nacional y la ESAP. do colombiano". En el nivel territorial, bajo la coordina-

91
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

tura de la legalidad155 , y (v) la formulación el fortalecimiento del control interno y el


de una política pública de Estado para seguimiento a la gestión pública por par-
luchar contra la corrupción. te de las veedurías y de la ciudadanía en
general. Los comités de seguimiento a los
El Programa Presidencial imple- pactos por la transparencia han recibido
mentó una estrategia de seguimiento a los capacitación en mecanismos de control
recursos de la salud, a través del fortaleci- ciudadano, sistema general de participa-
miento del control social y ciudadano, y ciones, salud, educación, vivienda, medio
el acompañamiento a denuncias que han ambiente, servicios públicos y regalías.
conducido a procesos disciplinarios y pe- Estos comités también han participado en
nales. el ejercicio de formulación de política pú-
blica que permite la presentación del pre-
El Programa Presidencial realizó ca-
sente documento. Los miembros de los
pacitaciones a autoridades locales, organis-
comités de seguimiento no reciben remu-
mos de control y a la ciudadanía en todos
neración alguna.
los departamentos del país sobre el flujo
de recursos del sistema de salud, su fun- Por iniciativa del señor Procurador
cionamiento y las posibilidades de control General de la Nación fueron instaladas las
social. Por otra parte, hace seguimiento a Comisiones Regionales de Moralización
investigaciones ante la Procuraduría Ge- con las cuales se pretende articular el tra-
neral de la Nación y procesos ante la Uni- bajo de los organismos de control y la
dad Nacional Anticorrupción de la Fiscalía rama judicial en los departamentos.156
General de la Nación. En algunos cosos el
Programa Presidencial acompañó el pro- Se estableció el Memorando de Enten-
ceso de recolección probatoria y asesoró dimiento157 para el Fortalecimiento de las
técnicamente a los organismos de policía Mediciones de Corrupción y Transparen-
judicial. cia en Colombia a partir del cual el DANE
aplicó la Encuesta de Desempeño
Los pactos por la transparencia pro- Institucional en el 2003 y en el 2004. La en-
mueven la rendición de cuentas, la utili- cuesta busca ofrecer a los gerentes públicos
zación de sistemas de información, la elementos para identificar los riesgos de co-
planeación y el presupuesto participativo, rrupción y desencadenar acciones de me-
ción del Departamento Administrativo de la Función joramiento que pueden ser monitoreadas
Pública y con la colaboración de la USAID, han sido
capacitados y entrenados funcionarios de 21 entidades con los resultados de la encuesta anual.
para la implementación del modelo de Control Inter-
no. Adicionalmente, han sido suscritos convenios para
la implementación de este modelo en 10 entidades del 156 A diferencia del CIVIGEP, en las Comisiones Regionales
nivel nacional y la meta es que en el 2006 todas las de Moralización participan la Dirección Seccional de Fis-
entidades del nivel nacional reciban esta capacitación. calías y el Consejo Superior de la Judicatura y los orga-
nismos de policía judicial del respectivo departamento.
155 Se adelanta el programa de cultura de la legalidad en
instituciones educativas, Adiós a las Trampas, Plan V y 157 Participaron del Memorando de Entendimiento el De-
una campaña en medios de comunicación que busca partamento Nacional de Planeación, el Programa Pre-
una reflexión cotidiana de la importancia de las reglas sidencial, el Departamento Nacional de Estadística y la
del juego. Corporación Transparencia por Colombia.

92
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

9.2. Acciones de los Organismos tidad para disuadir actos de corrupción.


de Control También se han adelantado esfuerzos
para aplicar herramientas tecnológicas
Las acciones de la Procuraduría Ge- que faciliten la difusión de información
neral de la Nación, la Contraloría General sobre investigaciones y fallos.
de la República, la Auditoría General de
la República y la Contaduría General de La implementación de cátedras, semi-
la Nación están orientadas a prevenir, in- narios y talleres permiten a sus funciona-
vestigar y sancionar la corrupción. Por la rios estar actualizados en el uso y aplicación
naturaleza del presente documento, a de herramientas jurídicas y procesales.
continuación presentamos sólo algunas
En participación ciudadana y control
de estas acciones de la totalidad de los es-
social, la Procuraduría General de la Na-
fuerzos adelantados por estas entidades.
ción adelanta actividades de capacitación
La información que presentamos a conti-
a la ciudadanía, en el marco del Plan Na-
nuación ha sido tomada de informes dis-
cional de Capacitación a Veedores.158
ponibles al público en general.
En el cumplimiento de la función de
(a) Procuraduría General de la Nación.
intervención159 se han adelantado accio-
La Procuraduría General de la Na- nes de seguimiento e intervención por
ción vigila el correcto desarrollo de la fun- parte de las Procuradurías Regionales y
ción pública, salvaguarda los intereses de Provinciales, para verificar los criterios de
los ciudadanos y garantiza la protección publicidad e información en procesos
de los derechos humanos. Es el máximo contractuales de los entes territoriales,
organismo del Ministerio Público, confor- principalmente.
mado también por la Defensoría del Pue-
La función disciplinaria consiste en
blo y las personerías municipales y
adelantar las investigaciones disciplinarias
distritales. Es un órgano autónomo y
contra los servidores públicos y contra los
cuenta con procuradores delegados y
particulares que ejercen funciones públi-
agentes del Ministerio Público encarga-
cas o manejan dineros del Estado. En este
dos de controlar la conducta de los servi-
dores públicos. Esta entidad tiene poder 158 Participan en este plan la Presidencia de la República, los
preferente disciplinario frente a otras en- ministerios del Interior y de Protección Social, el Departa-
mento Administrativo de la Función Pública, la Defensoría
tidades estatales. del Pueblo, la Contraloría General de la República, la
Veeduría Distrital y la Contaduría General de la Nación.

La función preventiva consiste en 159 La función de intervención de la Procuraduría General de


la Nación la faculta para intervenir ante las jurisdicciones
vigilar las acciones de los funcionarios Contencioso Administrativa, Constitucional, ente el Con-
públicos para advertir hechos contrarios sejo Superior de la Judicatura y ante las diferentes instan-
cias de las jurisdicciones penal, penal militar, civil, am-
a las normas vigentes. El boletín “Procu- biental y agraria, de familia, laboral y ante las autoridades
administrativas y de policía. Su facultad de intervención
rando” informa mensualmente sobre las es imperativa y cobra relevancia cuando se ejerce en de-
principales acciones y estrategias de la en- fensa de los derechos y las garantías fundamentales.

93
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

control, se han conformado comisiones ción, el Ministerio de Salud y la


especiales dirigidas a asumir grandes ca- Superintendencia de Salud.
sos de corrupción, en el marco de conve-
nios interinstitucionales.160 Entre octubre del 2004 y abril del 2005
se firmó el Pacto “Etica pública y privada en
Esta entidad ha adelantado vigilan- contratación estatal, compromiso de todos”, en
cia a la administración pública mediante las ciudades de Bogotá, Bucaramanga,
la conformación del CIVIGEP. 161 La Barranquilla, Medellín y Cali. En esta ini-
Procuraduría General de la Nación tam- ciativa, promovida por la Procuraduría
bién ha establecido acciones como el Con- General de la Nación, participaron la
venio de Cooperación Internacional para Contraloría General de la República,
el fortalecimiento del Sistema de Control Confecámaras y el Programa Presidencial
Interno, en el marco del Programa de For- de Lucha Contra la Corrupción. Los com-
talecimiento de la Transparencia y la Ren- promisos conjuntos adquiridos por las ins-
dición de Cuentas en Colombia,162 para tituciones firmantes son: (i) divulgar el Pac-
prevenir, controlar, investigar y sancionar to en los sectores público y privado, (ii) re-
prácticas corruptas.163 plicar el Pacto en todas las regiones del país,
(iii) promover un sistema general de eva-
Se resalta la creación del Sistema luación de los niveles de corrupción en el
Único de Registro de Sanciones que con- sector público y privado, y (iv) evaluar los
trola el ingreso y permanencia en el ser- resultados del Pacto. Se espera que esta
vicio público de personas con herramienta permita recuperar la confian-
inhabilidades. También se encuentra el za en la contratación estatal, al rescatar el
Proyecto Sistema de Información para el principio ético de lo público.
Registro de Inhabilidades (SIRI).
La Procuraduría General de la Na-
La Procuraduría General de la Na- ción, mediante la Resolución 192 de 2004,
ción ha colaborado en la constitución y creó la Comisión Nacional de Defensa del
fortalecimiento de programas como la Red Patrimonio Público y la Moralidad Admi-
de Controladores del Sistema de Seguri- nistrativa, para coordinar, dirigir e
dad Social en Salud y de la Comisión de implementar acciones constitucionales y
Intervención Inmediata o las Patrullas Vo- legales destinadas a garantizar el patrimo-
ladoras, las cuales se han desarrollado con nio público y la moralidad administrati-
el Programa de Lucha contra la Corrup- va. Estas acciones pueden ser presenta-
das por los Procuradores Delegados ante
160 Procuraduría General de la Nación, Informe al Congreso
de la República, pág. 6.
el Consejo de Estado y por los Procura-
dores Judiciales para asuntos Administra-
161 Comité Interinstitucional para la vigilancia de la Ges-
tión Pública tivos. Una de las labores más importan-
162 Este programa es financiado por USAID tes de esta Comisión es presentar Accio-
nes Populares orientadas a la defensa de
163 Procuraduría General de la Nación, Informe al Congreso
de la República, pág. 15. los derechos colectivos.

94
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

La Procuraduría General de la Na- les y el cumplimiento de los objetivos


ción lideró en el Congreso de la Repúbli- macroeconómicos señalados por el go-
ca el debate del proyecto de ley que dio bierno. Para tal propósito se consolidan y
origen al Código Disciplinario Único con- procesan estadísticas para determinar la
tenido en la Ley 74 de 2002 el cual men- coherencia de la política fiscal con las de-
cionamos en el capítulo anterior. más políticas macroeconómicas. En este
control se determina el impacto de las
(b) Contraloría General de la República. políticas económicas sobre la distribución
del ingreso, el crecimiento económico y
La Contraloría General de la Repú-
164 la posición fiscal del sector público.
blica vigila la gestión fiscal y para tal pro-
pósito, adelanta evaluaciones para deter- La Contraloría General de la Repú-
minar si los manejos fiscales se hacen den- blica cuenta con siete contralorías delega-
tro del marco legal y sujetos a principios das para dar cumplimiento al control
de economía, eficiencia, eficacia, equidad macro.165 Estas contralorías delegadas rea-
y sostenibilidad ambiental. La Contraloría lizan estudios macroeconómicos y secto-
General de la República examina la riales e informes para formular políticas
razonabilidad de los estados financieros públicas, así como artículos, documentos
de los sujetos de control fiscal y determi- y boletines especializados.
na en qué medida se cumplen los objeti-
vos, planes, programas y proyectos. Entre los principales resultados de
este control se encuentran informes y do-
Esta entidad busca el resarcimiento del cumentos como: (i) el informe anual so-
patrimonio público mediante la jurisdicción bre las finanzas del Estado, (ii) la situación
coactiva con la cual busca recuperar los re- de la deuda pública, (iii) la cuenta general
cursos y bienes públicos afectados por la del presupuesto y el tesoro, (iv) la
mala administración o que han sido apro- auditoría al balance general de la Nación,
piados por los funcionarios públicos. (v) el informe financiero mensual, (vi) la
revista Economía Colombiana, (vii) estu-
La Contraloría General de la Repú-
dios sobre sujetos de control, (viii) análi-
blica promueve la transparencia en el uso
sis a proyectos de ley y actos legislativos,
de los recursos públicos con estrategias
y (ix) publicaciones de estudios e informes
aplicadas en áreas de alto riesgo previa-
especiales.166
mente identificadas.
165 Estas contralorías delegadas son: (i) agricultura, (ii) gestión
Mediante el control macro se evalúa pública e instituciones financieras, (iii) medio ambiente,
(iv) sector social (salud, educación y seguridad social), (v)
el comportamiento de las finanzas estata- defensa, justicia y seguridad, (vi) infraestructura física, tele-
comunicaciones, comercio exterior y desarrollo regional,
164 Es la máxima instancia de control fiscal del Estado. A (vii) minas y energía y (viii) participación ciudadana.
partir de la Constitución Política de 1991, se le encargó la
tarea de vigilar el buen uso de los recursos públicos. Tam- 166 Algunos informes, pronunciamientos y boletines que
bién se estableció que el control fiscal fuera posterior y han resultado del control macro son: (i) anomalías de la
selectivo, en lugar de previo. La Contraloría General de estructura tributaria, (ii) fallas en el Balance General de
la República es un órgano autónomo e independiente. la Nación, (iii) defectos en la estructura tarifaria de los

95
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

La Contraloría General de la Repú- El tercer control consiste en determi-


blica también desarrolla foros y seminarios nar responsabilidades fiscales, con el pro-
para discutir temas económicos y fiscales pósito de recuperar los dineros sustraídos
con otras entidades y analistas externos. de la administración pública y reparar los
daños causados al patrimonio público. El
El segundo tipo de control es el proceso de responsabilidad fiscal es la he-
micro, el cual consiste en auditorías para rramienta mediante la cual se busca recu-
vigilar permanentemente las entidades perar los dineros públicos malversados o
del Estado. Las acciones de este control extraviados. La Contraloría Delegada
se concretan anualmente en la formula- para Investigaciones, Juicios Fiscales y Ju-
ción y ejecución de un Plan General de risdicción Coactiva publica trimestralmen-
Auditoría, que contiene la programación te el Boletín de Responsables Fiscales, en
de las entidades y los puntos que se el cual se presentan los nombres de las
auditarán durante el año. El resultado de personas halladas fiscalmente responsa-
este control se registra en un informe de bles por la Contraloría General de la Re-
auditoría comunicado a la entidad pública y las contralorías departamenta-
auditada, para la posterior elaboración de les, municipales y distritales.
un Plan de Mejoramiento que corrija las
observaciones formuladas.167 La Contraloría General de la Repú-
blica señala que la publicación periódica
En el control micro se resalta el de- del Boletín de Responsables ha: (i) eviden-
sarrollo de una herramienta metodológica ciado la conveniencia de pagar las obliga-
denominada “Audite 2.2”. Esta herramien- ciones con el Estado por este concepto,
ta permite determinar el nivel de eficien- (ii) notificado a los directores de las enti-
cia en la administración de los recursos dades públicas sobre la prohibición de
públicos, la eficacia y la correspondencia contratar o incorporar en la planta de per-
entre estrategias, operaciones y propósi- sonal a quienes aparecen en el Boletín y
tos de los sujetos de control. (iii) alertado a los ciudadanos sobre el ries-
go de incurrir en prácticas que causen un
servicios públicos domiciliarios, (iv) inadecuado uso de
detrimento al patrimonio del Estado.
las transferencias eléctricas en las Corporaciones Autó-
nomas Regionales, (v) fallas en las transferencias para En los controles adelantados por la
educación y salud, (vi) fallas en la estructura pensional,
(vii) problemas en loterías y licoreras, (viii) futuro de la entidad, se resalta el desarrollo del con-
producción de hidrocarburos, (ix) sostenibilidad de la
deuda pública, (x) fallas de la institucionalidad
trol fiscal participativo por medio de cin-
agropecuaria, (xi) valoración de costos ambientales por co estrategias: (i) difusión de información
explotación petrolera, (xii) evaluación del Plan Colom-
bia, (xiii) costos de salvamento de la banca pública, (xiv) mediante el portal institucional, el perió-
pasivos contingentes en las concesiones viales, y (xv) si- dico “Agenda ciudadana”, publicaciones
tuación financiera de las electrificadoras del interior país.
e instructivos, (ii) formación, capacitación
167 Los hallazgos fiscales, disciplinarios o penales que resul-
ten de estas auditorías se trasladan a la Contraloría De- y sensibilización constante a la ciudada-
legada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdic- nía con la difusión de módulos de libre
ción Coactiva, la Procuraduría General de la Nación y la
Fiscalía General de la Nación, respectivamente. consulta y espacios de deliberación pú-

96
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

blica, (iii) organización de veedurías ciu- DRI, Findeter, Inurbe y Coldeportes, por
dadanas y comités de vigilancia ciudada- un monto superior a los $400.000 millones,
na, (iv) desarrollo de veedurías articula- (iv) adquisición de equipo militar, (v) uso
das con organizaciones de la sociedad ci- del Fondo Interministerial para financiar
vil y (v) desarrollo de distintas herramien- gastos del Congreso de la República en
tas para la recepción de denuncias. condiciones de alto riesgo, (vi) irregulari-
dades en los estados contables de Telecom,
La Contraloría General de la Repú- (vii) problemas serios en los contratos de
blica ha adelantado acciones orientadas a concesión de Ferrovías, (viii) potenciales
prevenir, detectar, sancionar la corrup- problemas en la licitación para la concesión
ción, divulgar sus hallazgos, y cooperar y del Túnel de La Línea, (ix) problemas en el
promover el control social. contrato de joint venture de Telecartagena
con riesgos por más de US$ 20 millones, y
Con respecto a la prevención se en-
(x) serios problemas en la liquidación de
cuentran cuatro herramientas: (i) el con-
las electrificadoras de la costa Atlántica.
trol de advertencia,168 (ii) el sistema de In-
formación de la Contratación Estatal – Para aumentar la divulgación de los
SICE,169 (iii) el sistema de Evaluación del estudios y hallazgos de corrupción la
Riesgo Institucional - SIRI170 y (iv) los es- Contraloría ha establecido las siguientes
tudios macro para detectar fallas e herramientas: (i) la revista Economía Co-
inconsistencias en políticas, planes y pro- lombiana, (ii) informes financieros mensua-
yectos públicos. les con un formato que permite comentar
y analizar diferentes asuntos de control fis-
El control de advertencia ha evitado
cal, (iii) boletines de prensa periódicos en
actos de corrupción en aspectos como: (i)
los cuales se presentan casos de gestión
términos de referencia de la tercera gene-
de entidades públicas en los que hay un
ración de concesiones viales, (ii) asigna-
manejo inadecuado de recursos y (iv) li-
ción de recursos del Fondo Nacional de
bros sobre temas de corrupción.171
Regalías, en condiciones inequitativas
desde el punto de vista regional, (iii) asig- En el marco del plan estratégico
nación de recursos de cofinanciación del “Transparencia contra la Corrupción”, la
168 Esta acción consiste en prevenir a la entidad sujeto de Contraloría General de la República esta-
control sobre el riesgo de detrimento del patrimonio pú- bleció como objetivo primordial aumen-
blico por una decisión que se va a tomar o que se tomó.
tar la eficiencia, calidad y cobertura del
169 Este sistema permite cruzar las demandas de bienes y
servicios del Estado con las ofertas de los potenciales control fiscal. Para cumplir este propósi-
proveedores. to, se han unificado procesos, procedi-
170 Esta herramienta corresponde al control micro o de
auditoría. Consiste en una metodología para determi- 171 Los libros llamados "Crónicas de la Corrupción" versan
nar los ciclos operacionales o áreas de la administración sobre los casos de corrupción más conocidos en los últi-
de cada entidad que muestran el mayor nivel de riesgo mos años en el país, entre sus títulos están Cartagena en
a prácticas irregulares o corruptas. De esta manera, las la Olla Podrida, el Señor de las Dragas, Conspiración en los
comisiones de auditorías pueden llevar una vigilancia Puertos, La Caja de los Amigos y La Ruina de la Banca
más rigurosa. Pública.

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

mientos e interpretaciones hechas por los Este Convenio comenzó a operar a


operadores jurídicos que tienen a cargo través del Comité Ejecutivo de Coordina-
esta tarea. Esto dio como resultado la ela- ción y Seguimiento, conformado por el
boración de la “Caja de herramientas en Vicefiscal, el Viceprocurador y el
responsabilidad fiscal y jurisdicción coac- Vicecontralor. Se realizan dos reuniones
tiva”, producto orientado a los operado- mensuales entre los miembros del Comi-
res jurídicos, funcionarios de los demás té, para revisar los reportes de los grupos
órganos de control, y la ciudadanía en especiales de investigación y definir las
general, con el propósito de difundir y fa- directrices de las futuras investigaciones.
cilitar el control fiscal, así como unificar sus Este comité ha (i) establecido planes y pro-
elementos de análisis. gramas, (ii) facilitado el cruce de informa-
ción, (iii) definido temas de investigación,
La Contraloría General de la Repú-
(iv) evaluado los resultados de las inves-
blica suscribió un convenio de cooperación
tigaciones, (v) coordinado los grupos es-
con el Reino de los Países Bajos para forta-
peciales de investigación y (vi) articulado
lecer el control social en la vigilancia de la
denuncias ciudadanas.
gestión fiscal. Los principales resultados de
este convenio son: (i) tres estudios sobre En las acciones más importantes del
la lucha contra la corrupción, la promoción convenio se encuentran: (i) el mejoramien-
de capital social y del control social a la
to de los canales de comunicación, la pre-
gestión pública; (ii) el diseño y ejecución
vención, el manejo de quejas y denuncias,
de agendas ciudadanas para fortalecer el
(ii) el desarrollo de investigaciones en te-
control fiscal participativo, (iii) el fortaleci-
mas como regalías, transferencias y conce-
miento de las auditorías articuladas con or-
siones, y (iii) el control social de la gestión
ganizaciones de la sociedad civil y (iv) el
diseño e implementación del programa de a los recursos de regalías, en los departa-
información y divulgación para la promo- mentos de la Guajira y el Cesar.
ción del control ciudadano.
Se resaltan acciones orientadas a fa-
(c) Convenio entre la Procuraduría Ge- cilitar el cruce de información y el traslado
neral de la Nación, la Fiscalía Ge- de pruebas: (i) se facilitó el intercambio de
neral de la Nación y la Contraloría documentación y acciones conjuntas en las
General de la República. actuaciones de los grupos especiales de in-
vestigación en los temas de regalías, trans-
El 10 de febrero de 2003 se firmó un ferencias y subsidios a la vivienda de inte-
convenio entre los organismos de control rés social; (ii) se fortalecieron los mecanis-
y la Fiscalía General de la Nación para lu- mos de traslados interinstitucionales, y (iii)
char contra la corrupción.172 se facilitó la ubicación interinstitucional de
172 La ley 610 de 2000, en su artículo 11, autoriza la confor- expedientes de investigaciones y los trá-
mación de grupos de trabajo para investigaciones rela- mites de intercambio de información y tras-
cionadas con el uso del patrimonio público y las fun-
ciones de los servidores públicos. lado de prueba.

98
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

En cuanto a acciones de prevención, pan gremios, academia, ciudadanía en ge-


se resalta: (i) la creación de grupos de tra- neral, las empresas productoras del car-
bajo para monitorear la ejecución de los bón y las administraciones locales.
recursos del Sistema General de Participa-
ciones y los recursos de regalías de los de- (d) Auditoría General de la República.
partamentos de Nariño, Amazonas, Ce-
La Auditoría General de la Repúbli-
sar y Guajira; (ii) la expedición de 174
ca ha ofrecido seminarios y talleres so-
lineamientos para el correcto uso de re-
bre el ejercicio auditor y el control fiscal
cursos públicos, manejo y utilización de
orientado a contralores territoriales, geren-
rentas principalmente relacionadas con
tes departamentales de la Contraloría Ge-
regalías; (iii) la expedición de deberes de
neral de la República, y miembros de la
las entidades en la administración de los
Fiscalía General de la Nación, Contaduría
bienes; y (iv) el desarrollo del sistema de
General de la Nación, Programa Presiden-
alertas tempranas.173
cial de Lucha contra la Corrupción y
En cuanto al desarrollo de investi- Procuraduría General de la Nación.
gaciones conjuntas, se cuentan 80 vincu-
Con apoyo del PNUD ejecutó una
lados a procesos disciplinarios por parte
fase del Programa de Fortalecimiento
de la Procuraduría General de la Nación,
Institucional y desarrolló canales de co-
56 por parte de la Fiscalía General de la
municación entre la Auditoría General de
Nación y 72 vinculados a indagaciones y
la República y los organismos de control,
procesos de responsabilidad fiscal por
así como con la sociedad civil, para moti-
parte de la Contraloría General de la Re-
var la denuncia de corrupción en las
pública. La cuantía investigada conjunta-
contralorías.
mente asciende a $ 87.433.494.634,93. Tam-
bién se han adelantado capturas por in- La Auditoría ha desarrollado semi-
vestigaciones relacionadas con manejo de narios regionales para capacitar a funcio-
regalías, transferencias e irregularidades narios de la entidad en metodologías de
encontradas en el Inurbe. trabajo y a las Contralorías Territoriales
sobre el diseño del Plan General de
En control social de la gestión públi-
Auditorías, con énfasis en detección de co-
ca, con base en la estrategia de la
rrupción y ha buscado agilizar la informa-
Contraloría General de la República, se
ción dirigida a la sociedad civil sobre
constituyeron dos comités de seguimien-
cuestionamientos, dudas y vacíos sobre
to a la inversión de regalías del carbón en
el control fiscal y la función de la Auditoría
Cesar y Guajira. En estos comités partici-
General de la República.
173 El sistema de alertas tempranas se adelanta con el apoyo
de la Procuraduría General de la Nación, a través de la
Delegada para Economía y Hacienda Pública; la
Contraloría General de la República, a través de la Dele- 174 Esta entidad tiene a su cargo el control fiscal de segun-
gada para el Sector Social; y el Departamento Nacional do nivel, consagrado en la Constitución de 1991. Ade-
de Planeación. lanta la vigilancia fiscal de las contralorías.

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

La Auditoría cuenta con el Sistema de traliza y consolida la información conta-


Control Fiscal Integral en el proceso audi- ble y elabora el Balance General de la Na-
tor para evaluar la calidad del control exter- ción. Esta entidad administra el Sistema
no e interno de los auditados, el Sistema de Consolidado de Hacienda e Información
Responsabilidad Fiscal y Administrativo Financiera Publica (“SCHIP”) y fomenta
Sancionatorio el cual busca la reparación la rendición de cuentas para apoyar el con-
oportuna de los daños patrimoniales y el trol interno, político, fiscal, disciplinario y
Sistema de Información Jurídica, Económi- ciudadano.
ca y Social que permite identificar el impac-
to presupuestario del control fiscal. Algunos proyectos adelantados por
la Contaduría General de la Nación son:
(e) Contaduría General de la Nación. (i) revisión del Plan General de Contabili-
dad Pública, (ii) desarrollo de un plan na-
La Contaduría General de la Nación cional de capacitación a los funcionarios
determina las políticas, principios y nor- de la entidad y un programa de educa-
mas de contabilidad que rigen el sector ción continuada para entes públicos, (iii)
público colombiano.175 Para el efecto, cen- actualización de la doctrina contable pú-
175 Las funciones de la Contaduría General de la Nación blica, (iv) formulación de doctrina sobre
son: (i) determinar las políticas, principios y normas so-
bre contabilidad que deben regir el sector público, (ii) saneamiento contable, (v) diseño e
uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pú-
blica, conceptuar sobre el sistema de clasificación de in- implementación de una red pública de
gresos y gastos del Presupuesto General de la Nación, apoyo técnico-contable, (vi) diseño de
(iii) definir los Estados Financieros e Informes que deben
elaborar las Entidades Organismos del Sector Público, normatividad contable unificada, (vi) di-
(iv) elaborar el Balance General, someterlo a la Auditoría
de la Contraloría General de la República y presentarlo al seño y formulación de disposiciones re-
Congreso de la República, para su conocimiento por
parte de la Comisión Legal de Cuentas de la Cámara de
lacionadas con el modelo de control in-
Representantes, (v) establecer los libros de contabilidad terno contable para Colombia, (vii) desa-
que deben llevar las Entidades y Organismos del Sector
Público y los documentos de soporte legal, técnico, fi- rrollo de productos con base en informa-
nanciero y contable de las operaciones realizadas, (vi)
expedir las normas para la contabilización de las obliga- ción financiera, económica y social de las
ciones contingentes de terceros, (vii) emitir conceptos entidades, para el análisis de las finanzas
sobre interpretación y aplicación de las normas expedi-
das por la Contaduría General de la Nación, (viii) expe- públicas, (viii) implementación, produc-
dir las normas para la contabilización de los bienes apre-
hendidos, decomisados o abandonados, que Entidades ción y mantenimiento del SCHIP, (ix) de-
u Organismos tengan bajo su custodia, (ix) impartir nor-
mas y procedimientos para la elaboración, registro y con-
sarrollo de una guía institucional de con-
solidación del inventario general de los bienes del Esta- ductas e instituciones con alto riesgo de
do, (x) expedir certificados de disponibilidad de los re-
cursos o excedentes financieros, (xi) producir informes corrupción, (x) apoyo al desarrollo e
sobre la situación financiera y económica de las Entida-
des u Organismos sujetos a su jurisdicción, (xii) adelan- implementación de “Gobierno en Línea”,
tar estudios e investigaciones para el desarrollo de la Cien- y (xi) definición del plan de capacitación
cia Contable, (xiii) realizar estudios económicos-finan-
cieros, para distintos sectores económicos, (xiv) coordi- a sus funcionarios.176
nar con los responsables del control interno y externo de
las entidades señaladas en la ley, el cumplimiento de las
disposiciones contables, (xv) determinar las entidades En control social se encuentran ac-
públicas y los servidores encargados de producir, conso-
lidar y enviar la información requerida por la entidad, y ciones como el diseño y publicación en la
(xvi) imponer las medidas o sanciones que sean perti-
nentes, por infracción a las normas expedidas por la Con- 176 Contaduría General de la Nación, Informe de Gestión y
taduría General de la Nación. avance de proyectos.

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

página web de un formato sobre el com- líticas integrales para mejorar y moder-
portamiento de planes, programas y eva- nizar el sector justicia, con acciones en
luación de gestión de la Contaduría Ge- ordenamiento territorial, descongestión
neral de la Nación, y la divulgación de in- judicial, fortalecimiento de jurisdicciones
formación y publicaciones sobre finanzas especiales, capacitaciones a sus funcio-
públicas. narios, fortalecimiento de la carrera judi-
cial, sistematización, arquitectura judicial
La elaboración del mapa de riesgo de y transparencia. En esta última área se
la Contaduría General de la Nación, la iden- resalta la sanción a 628 sujetos disci-
tificación puntual de riesgos institucionales, plinables, entre jueces, magistrados, abo-
la definición del plan de mejoramiento, la gados y fiscales.
ejecución de auditorías al plan de mejora-
miento, y la revisión y divulgación de ma- Para enfrentar la congestión de
nuales de valores han sido desarrollados procesos laborales y penales relaciona-
para fomentar la moralidad pública. dos con Foncolpuertos, se ejecutó un
proceso de descongestión mediante la
9.3. Acciones de la Rama Judicial creación de dos Juzgados Penales del
Circuito y un Juzgado Penal de Circuito
La información sobre las acciones de Especializado. El funcionamiento de es-
la Fiscalía General de la Nación y del Con- tos juzgados estaba previsto para el 2003
sejo Superior de la Judicatura que se en- pero frente a los buenos resultados ob-
cuentran a continuación ha sido tomada de tenidos, su funcionamiento se extendió
informes disponibles al público en general. durante el 2004. También se adelantó
una estrategia de redistribución para
(a) Fiscalía General de la Nación. descongestionar 4480 procesos labora-
les pendientes de tramitar la segunda
La Fiscalía General de la Nación creó
instancia, dando traslado a los tribuna-
la Unidad Nacional Anticorrupción a fi-
les con menores cargas laborales.177
nales del año 2000. Actualmente la uni-
dad cuenta con 27 fiscales, 8 de ellos de- La cantidad de procesos fallados a
dicados a los procesos de Foncolpuertos. favor de la Nación en el caso
La Unidad Nacional Anticorrupción pu- Foncolpuertos, entre el 2003 y el 2004, es
blica en su página de Internet algunas es- diez veces superior a la cantidad de fallos
tadísticas relacionadas con entradas, pro- en contra y ascienden a un valor de $10
cesos pendientes, y tasas de evacuación mil millones.
y judicialización de sus procesos.

(b) Consejo Superior de la Judicatura. 177 De los juzgados laborales de Buga, Buenaventura,
Barranquilla Cartagena, y Santa Marta, se
Para el periodo 2003 – 2004, el Con- redistribuyeron procesos a los tribunales de Armenia,
Cundinamarca, Florencia, Manizales, Pamplona, Pasto,
sejo Superior de la Judicatura adelantó po- Pereira, Popayán, San Gil, Santa Rosa de Viterbo y Tunja.

101
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

9.4. Acciones de la Sociedad Civil El programa “Probidad” comenzó el


4 de mayo de 1999 con el apoyo de la Fun-
(a) Conferedación Colombiana de dación Corona, el Centro Colombiano de
Cámaras de Comercio – Responsabilidad Empresarial y el respal-
CONFECÁMARAS -. do de la Vicepresidencia de la República.
A este programa se ha unido el Centro In-
CONFECÁMARAS fue constituida en
ternacional para la Empresa Privada, filial
1969 para fortalecer la ayuda mutua y los
de la Cámara de Comercio de Estados
intereses de las cámaras de comercio del
Unidos. La primera contribución del Pro-
país. Los objetivos de CONFECÁMARAS
grama al análisis de la corrupción en Co-
son: (i) diseñar y promover la adopción lombia fue la investigación “Percibiendo la
de un marco regulatorio del Sistema Na- Corrupción”, publicada en 1999 en la serie
cional de Cámaras de Comercio, (ii) estan- Documentos de Coyuntura de
darizar e implementar soporte tecnológi- Confecámaras. Otros productos importan-
co y de telecomunicaciones para el Siste- tes de este Programa, que han sido utiliza-
ma Nacional de Cámaras de Comercio, dos a lo largo de este documento, son las
(iii) promover la transferencia de conoci- encuestas de percepción de la corrupción:
miento, experiencia, información y servi- Probidad I, Probidad II y Probidad III.
cios entre las Cámaras de Comercio, (iv)
impulsar la formación del talento huma- Actualmente, el programa está es-
no, (v) identificar mecanismos, productos tructurado en torno a tres ejes: (i) promo-
y servicios que garanticen la sostenibi- ción de la ética empresarial, (ii) la trans-
lidad financiera de las cámaras de comer- parencia en los procesos de contratación
cio, y (vi) promover la adopción de una con el Estado y (iii) la promoción de parti-
cultura de calidad en la prestación de los cipación ciudadana y control social.
servicios de las cámaras de comercio y de
(b) Corporación Transparencia por
Confecámaras.
Colombia .
Aunque CONFECÁMARAS no fue
El Capítulo Nacional de Transparen-
concebida como una organización para
cia Internacional fue reconocido en 1998
luchar contra la corrupción, en los últimos
y ha trabajado en el diseño, aplicación y
años ha liderado importantes esfuerzos
masificación de herramientas para preve-
para identificar y combatirla en el sector nir la corrupción en el sector público, el
privado, mediante su programa “Probi- sector privado y para promover el con-
dad”. Esta iniciativa tiene el propósito de trol social.
aumentar el compromiso del sector em-
presarial en la construcción de una cultu- Las acciones para prevenir la co-
ra ética en la contratación de particulares rrupción en el sector público han sido: (i)
con el Estado y fortalecer la competitividad la elaboración del Índice de Integridad de
y el desarrollo del mercado. las Entidades Públicas Nacionales, (ii) la

102
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

elaboración del Índice de Integridad de los (c) Instituto Anticorrupción de la Uni-


Gobiernos, Asambleas y Contralorías De- versidad del Rosario.
partamentales, (iii) el acompañamiento a
procesos licitatorios a través de Pactos de En 1998 la Universidad del Rosario
Integridad, (iv) la promoción de iniciativas creó el Instituto Anticorrupción, con el
como la transparencia en línea de los go- propósito de identificar, prevenir y com-
biernos municipales, (v) el desarrollo de batir modalidades específicas de corrup-
programas de protección de recursos pú- ción. El Instituto resalta la importancia de
blicos municipales, (vi) la creación de es- sensibilizar la opinión pública para gene-
pacios de discusión como el Observatorio rar un rechazo social generalizado hacia
a la Reforma del Estatuto de la Contrata- la corrupción.
ción Pública y (vii) la conformación de
Las acciones del Instituto se desarro-
veedurías a programas gubernamentales.
llan en las siguientes líneas de trabajo: (i)
Las acciones adelantadas en el sec- asesoría y acompañamiento a los proce-
tor privado han sido: (i) la promoción de sos contractuales de las entidades públi-
los Pactos de Integridad y los Compromi- cas, (ii) fortalecimiento institucional en
sos Éticos entre empresas nacionales e in- procesos contractuales para entes territo-
ternacionales, (ii) el desarrollo de procesos riales, (iii) creación de una central de pre-
de capacitación en ética y promoción de la cios de referencia, (iv) servicio de
lucha contra la corrupción entre la gran- interventoría administrativa y técnica en
de, mediana y pequeña empresa y (iii) la los contratos de las entidades públicas, (v)
promoción de principios empresariales asesoría en revisión de pólizas de cum-
para evitar el soborno en sector privado. plimiento, clasificación y cobro judicial y
extrajudicial, (vi) asesoría a entidades pú-
En materia de control social se en- blicas para selección de personal median-
cuentran acciones como: (i) el proyecto te procesos de meritocracia, (vii) asesorías
piloto para la puesta en marcha de Pla- y acompañamiento en procesos de liqui-
nes Municipales por la Integridad, (ii) el dación de entidades estatales y (viii) ase-
apoyo económico y técnico a otras orga- soría para simplificación de trámites y
nizaciones interesadas en ejercer control diagnósticos de corrupción de entidades
social al Estado, (iii) la conformación de públicas.
veedurías preventivas sobre procesos de
relevancia nacional, (iv) la Cátedra Trans- (d) Protransparencia: Fundación Probi-
parencia por Colombia y (v) el programa dad y Transparencia del Atlántico.
Vote Bien.
Esta organización fue creada en ene-
La Corporación Transparencia por ro del 2000 para promover la participación
Colombia ha hecho una importante labor y el control de la sociedad civil en los asun-
para incluir en la agenda pública colom- tos de la administración departamental y
biana el tema de la corrupción. las administraciones municipales del de-

103
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

partamento de Atlántico. Protrans- gotá Cómo Vamos” ha sido una experien-


parencia tiene como objetivo la defensa cia relevante para el fortalecimiento de la
de los bienes públicos, de los derechos rendición de cuentas por parte del gobier-
ciudadanos y la generación de entornos no nacional.
éticos para mejorar los niveles de probi-
dad y transparencia en el departamento. El proyecto ofrece a la ciudadanía
información sobre el impacto de las accio-
Algunas acciones adelantadas por nes gubernamentales y la eficiencia de la
esta Fundación son: (i) la Red Virtual Vi- gestión de la administración, con estrate-
sión Compartida - Ciudad Futuro-, (ii) el gias como: (i) el desarrollo de evaluacio-
Programa de Fortalecimiento a la Trans- nes sectoriales para medir el impacto de
parencia y la Rendición de Cuentas en el las políticas públicas en calidad de vida a
Departamento del Atlántico, (iii) el Proyec- través de indicadores, (ii) la realización de
to de Veeduría Ciudadana “Consejo Visi- foros y debates, (iii) la sistematización de
ble Barranquilla”, (iv) la vigilancia de los la percepción ciudadana sobre los logros,
Pactos por la Transparencia y (v) el Pro- avances y problemáticas de la ciudad a tra-
yecto Ciudadano hacia la Construcción de vés de encuestas y talleres de percepción
una Cultura Ciudadana. y (iv) la publicación del “Bogotómetro”,
como herramienta para socializar infor-
(e) Bogotá Cómo Vamos. mación sobre tendencias en el comporta-
miento de los ciudadanos.
En 1998 la Casa Editorial El Tiempo,
la Fundación Corona, la Cámara de Co- (f) Cartagena Honesta.
mercio de Bogotá y la Fundación FES para
el Liderazgo, crearon “Bogotá Cómo Va- Esta corporación fue creada en abril
mos” con el propósito de evaluar la cali- de 1999 con el propósito de identificar y
dad de vida y bienestar de los habitantes combatir hechos específicos de corrup-
de Bogotá con base en la información su- ción que afectan la ciudad de Cartagena.
ministrada por la administración distrital. Ha presentado denuncias y pruebas ante
Este proyecto implementó un esquema los organismos de control y la Fiscalía Ge-
eficiente de divulgación mediante la pu- neral de la Nación cuando ha encontra-
blicación de los resultados en el periódi- do indicios de malos manejos en las ad-
co El Tiempo y la distribución de boleti- ministraciones municipales y en la admi-
nes impresos entre la población de bajos nistración del departamento de Bolívar.
recursos. Estos mecanismos de divulga-
ción han estimulado la rendición de cuen- Otras acciones adelantadas por la
tas y generado demanda de información corporación han sido: (i) impulsar una
por parte de la sociedad civil. convocatoria ciudadana contra la corrup-
ción, (ii) representar a la comunidad en
Por la efectiva y amplia difusión de procesos legales, (iii) divulgar información
los resultados de las evaluaciones, “Bo- sobre la situación de corrupción en

104
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

Cartagena, (iv) solicitar amparo internacio- “Manos a la Obra”, junto a la “Fundación


nal para periodistas amenazados, (v) brin- Presencia”, (iii) “Educación legal en el área
dar asesoría jurídica gratuita, (vi) brindar de influencia de la Casa de Justicia
defensa legal de veedores ciudadanos, y Cartagena Country”, y (iv) “Cartagena
(vii) establecer vínculos estratégicos con or- cómo Vamos”, en acompañamiento de
ganizaciones a nivel internacional. Casa Editorial El Tiempo, Fundación Co-
rona, Cámara de Comercio de Bogotá, El
La Corporación Cartagena Honesta Universal, Universidad Tecnológica de
adelantó un trabajo de seguimiento a de- Bolívar, Cámara de Comercio de
nuncias de corrupción a las cuales se les Cartagena y la ANDI.
dio trámite en los organismos de control
y la rama judicial en la ciudad de (h) Red Bogotá.
Cartagena. En este estudio mostró dila-
ción de procesos asociada a corrupción en La Universidad Nacional de Colom-
la rama judicial y en los organismos de bia en acompañamiento de la Fundación
control de la ciudad Corona creo en 1998 la Red Bogotá con el
propósito de divulgar información rela-
(g) Fundación Cívico-Social Pro cionada con la administración distrital de
Cartagena - Funcicar. Bogotá y con las administraciones de sus
localidades.
Fundada en 1993 con participación
de empresarios del distrito de Cartagena, Los proyectos adelantados en el mar-
tiene el propósito de (i) velar por la efi- co de “Red Bogotá” son: (i) Revista
ciencia y moralización del Estado, Univerciudad, en la cual se publican des-
liderando acciones para fortalecer la de- de el año 2000 documentos de análisis,
mocracia y las instituciones públicas, (ii) artículos de opinión, investigaciones y
propiciar espacios de cooperación entre datos relacionados con la administración
el sector público y el sector privado, (iii) distrital, (ii) página de Internet titulada
promover la transparencia y la rendición “Hacer público lo público”, en la cual se
de cuentas en las instituciones públicas publica el presupuesto, los proyectos de
del municipio y del departamento, (iv) pre- inversión, los acuerdos, diagnósticos e in-
sentar planes y propuestas de política para formación administrativa de cada Junta
el crecimiento social, económico y pro- Administradora Local, (iii) “Bogotá en los
ductivo y (v) proponer soluciones orien- Medios” creada en el 2004, consiste en el
tadas a disminuir la pobreza, la monitoreo de medios realizado por la Ofi-
marginalidad, la violencia y la corrupción. cina de Prensa de la Alcaldía Mayor, a las
noticias de radio y televisión sobre Bogo-
Entre los proyectos desarrollados tá, y (iv) “Bogotá en Datos”, consiste en
por Funcicar están: (i) fortalecer el control una base de datos de información de ar-
y vigilancia de la gestión pública, lo cual chivo, documentos de análisis, investiga-
es ejecutado con recursos de USAID, (ii) ciones y estudios sobre la ciudad.

105
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

(i) Corporación Ocasa. Hay otras acciones y trabajos impor-


tantes adelantados por organizaciones de
Esta organización de jóvenes fue
la sociedad civil y el sector privado, como
creada en el 2003 para fortalecer la trans-
la “Corporación Escuela Galán”, “Concien-
parencia, la integridad y el control social.
cia Colombia”, la “Veeduría al Plan de
Tiene el aval de organizaciones como
Desarrollo de Medellín”, la “Red Ver”, la
Transparencia por Colombia, el Instituto
“Cámara Colombiana de Infraestructura”
de Ciencia Política, la Fundación Konrad
y la “Corporación Cívica de Caldas”.
Adenauer, la Universidad de los Andes,
OPE Publicidad, el Portal Avanza, el Pro- En el trabajo adelantado por los gre-
grama Presidencial de Lucha contra la Co- mios consideramos importante resaltar (i)
rrupción y el Programa Colombia Joven. los Acuerdos por la Transparencia y Buen
Adicionalmente, Ocasa ha establecido Gobierno suscritos el 9 de julio de 2004
alianzas con medios de comunicación, or-
por las Empresas Solidarias de Salud
ganizaciones internacionales y con la Red
agremiadas en Gestarsalud; (ii) el Conve-
Mundial de Jóvenes contra la Corrupción.
nio Nacional de Lucha contra el Mercado
Las líneas de acción de Ocasa se Ilegal de Medicamentos de la Cámara de
enmarcan en los siguientes temas: (i) fo- la Industria Farmacéutica de la ANDI, de
mento de la toma de conciencia de los jó- junio de 2005 y (iii) el Acuerdo para Pre-
venes frente a la corrupción, (ii) formación venir Prácticas de Corrupción en las Em-
en valores para jóvenes y (iii) promoción presas Fabricantes de Tuberías de Acue-
del control ciudadano y de la rendición ducto y Alcantarillado afiliadas a
de cuentas. ACODAL, del 13 de abril de 2005.

106
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

10. Líneas de acción

E
n este capítulo el Programa tado colombiano y un término de 24 me-
Presidencial, en el ejercicio de ses para adoptarlo.178 La puesta en fun-
su función de secretaría téc- cionamiento de un sistema de control in-
nica de la Comisión Nacional para la terno permitirá la creación de sistemas
Moralización, presenta para su estudio y uniformes de control, la depuración de la
eventual aprobación las siguientes líneas información que producen las entidades,
de acción con las cuales buscamos mejo- así como procedimientos para el control
rar (i) los controles de la administración contable, fiscal y de gestión.
pública, (ii) la respuesta de los organismos
de control para investigar, juzgar y sancio- El Estado colombiano recibió apoyo
nar actos de corrupción, (iii) fortalecer el de USAID a través de su ejecutor de re-
control social y ciudadano, y (iv) acoger las cursos Casals & Associates, para el dise-
recomendaciones efectuadas por el FMI y ño y desarrollo del modelo de control in-
por el MESICIC mencionadas en el presen- terno. Actualmente, el nuevo sistema de
te documento en el punto 7.3 y en el literal control interno está en marcha en la
(a) del punto 8.1 respectivamente. Procuraduría General de la Nación, la
Contraloría General de la República, la
Proponemos evaluar el éxito de las
Auditoría General de la República y en la
políticas de Estado para controlar, inves-
Contaduría General de la Nación.
tigar, juzgar y sancionar actos de corrup-
Adicionalmente, en los departamentos de
ción utilizando los indicadores de
Antioquia, Valle, Nariño, Atlántico y Bolí-
gobernabilidad que cada dos años calcu-
var, sus capitales y en las contralorías de-
la y publica el Banco Mundial, descritos
partamentales y municipales, hay avan-
en el punto 5.1 del presente documento.
ces sustanciales en el desarrollo del mo-
delo único de control interno.
10.1.Líneas de acción para la rama
ejecutiva del poder público
178 La Ley 87 de 1993 estableció las normas para el ejercicio
del control interno el cual es aplicable a todos los orga-
(a) Programa de implementación del nismos y entidades públicas en los diferentes órdenes y
nuevo sistema de control interno. niveles, la organización electoral, los organismos de con-
trol, los establecimientos públicos, las empresas indus-
triales y comerciales del Estado, las sociedades de eco-
El Decreto 1599 de 2005 estableció un nomía mixta en las cuales el Estado posea el 90% o más
de capital social, el Banco de la República y los fondos
modelo único de control interno del Es- de origen presupuestal.

107
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

El Departamento Administrativo de taciones no cuenten con información re-


la Función Pública es la entidad encarga- lativa al plan de desarrollo y al presupues-
da de administrar y distribuir los instru- to asignado y ejecutado, y que a la au-
mentos necesarios para el desarrollo e diencia no asistan los actores del sector
implementación del sistema de control que rinde cuentas.
interno. Por lo cual, proponemos crear
equipos de formadores en el modelo de El Departamento Nacional de
control interno que bajo la coordinación Planeación y el Programa Presidencial re-
del Departamento Administrativo de la cibieron el poyo de National Academy of
Función Pública atiendan las necesidades Public Affairs para la elaboración de un do-
de formación de las entidades nacionales, cumento CONPES con lineamientos para
departamentales, distritales y municipales la rendición de cuentas de las entidades
obligadas a adoptar el nuevo modelo. Es- públicas del orden nacional. Este docu-
tos equipos deben estar conformados por mento contiene recomendaciones pun-
los funcionarios de los organismos de con- tuales para realizar las audiencias de ren-
trol y las entidades territoriales que recibie- dición de cuentas, entre las cuales está la
necesidad de que la información de la
ron capacitación de Casals & Associates y
entidad esté a disposición del público
organizar cronogramas de capacitación
durante el mes anterior a que se lleve a
que permitan cumplir el término de 24
cabo la correspondiente audiencia y la
meses señalado anteriormente.
necesidad de que la información sea pre-
El Departamento Administrativo de sentada identificando las promesas de
la Función Pública deberá hacer público una campaña electoral, el plan de desa-
el cronograma de capacitaciones y orga- rrollo, el presupuesto y el avance de cum-
nizar la forma como se financiarán las ca- plimiento de metas y objetivos. El gobier-
pacitaciones y los grupos de formadores no nacional ha implementado el SIGOB,
para asegurar el cumplimiento del sistema que permite a la ciudadanía con-
cronograma. sultar el avance en el cumplimiento de los
objetivos del Plan de Desarrollo. De otra
(b) Aprobar, publicar y promover el do- parte, la ciudad de Pasto ha recibido apo-
cumento CONPES de rendición de yo de la USAID y de SINERGIA, del De-
cuentas para las entidades públicas partamento Nacional de Planeación, en la
del nivel nacional. organización de un sistema de rendición
de cuentas que tenga en consideración los
En ocasiones, las audiencias de ren- lineamientos del CONPES.
dición de cuentas no observan una me-
todología que permite a la comunidad La propuesta de línea de acción con-
conocer las ejecuciones de las institucio- siste en que el CONPES estudie y even-
nes públicas. Es usual que la información tualmente apruebe el documento men-
no esté a disposición del público con an- cionado y SINERGIA diseñe un progra-
terioridad a la audiencia, que las presen- ma para capacitar servidores públicos en

108
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

las entidades del nivel nacional con el fin las hojas de vida de las entidades públi-
de que las audiencias públicas de rendi- cas, por la otra. La primera parte deberá
ción de cuentas cumplan con los adelantarse bajo la coordinación del Minis-
lineamientos a los que se refiere el docu- terio de Hacienda y Crédito Público y el
mento CONPES. orden de prioridades para esta revisión
debe ser el siguiente: (i) entidades que es-
En el nivel territorial se puede avan- tán en proceso de liquidación, (ii) entida-
zar en la difusión de los lineamientos del des que tienen un régimen de pensión es-
documento CONPES a través de las ofici- pecial o de transición, (iii) entidades en las
nas de control interno y en desarrollo de cuales labora personal al cual le es aplica-
lo acordado por los 32 departamentos,
ble un régimen especial o de transición, y
sus capitales y cerca de 20 ciudades más
(iv) entidades en las cuales más del 30%
en los pactos por la transparencia.
de sus funcionarios cumplirá requisitos
El modelo de Bogotá Cómo Vamos, el para pensionarse antes de diciembre 2010.
cual recientemente ha sido lanzado en
El Departamento Administrativo de
Cartagena, ofrece un excelente ejemplo a se-
la Función Pública y el Programa de Re-
guir para una rendición de cuentas efectiva.
novación de la Administración Pública (en
La rendición de cuentas de las enti- adelante "PRAP") deberán diseñar un me-
dades públicas debe incluir la rendición canismo para efectos de que se mejore la
de su cuenta fiscal, así como información calidad del sistema de archivo y el sistema
sobre los indicadores de eficiencia que, de de información relativo a los servidores
conformidad con lo dispuesto en la Ley públicos a través del Sistema Único de In-
190 de 1995, deben tener todas las enti- formación de Personal del Departamento
dades públicas. Administrativo de la Función Pública.

(c) Mejorar los archivos de hojas de (d) Reformar el sistema de declaración


vida de las instituciones públicas. de bienes y rentas de servidores
públicos.
Los grandes escándalos de corrup-
ción en Colombia asociados al reconoci- La legislación colombiana exige a
miento de pensiones, han estado ligados todos los servidores públicos la presenta-
a las fallas en el sistema de archivo. Estos ción de la declaración jurada de bienes y
archivos son generalmente vulnerables rentas. En la actualidad, los servidores
desde el punto de vista de su seguridad, públicos están obligados a presentar esta
así como de la forma y calidad del archivo. declaración cuando ingresan al servicio
público, cuando se retiran, además de te-
La propuesta es diseñar un plan de ner la obligación de actualizarlo anualmen-
acción para organizar y revisar el cálculo te y cuando se producen cambios signifi-
del pasivo pensional, por una parte y es- cativos. Los servidores públicos presen-
tablecer un sistema de archivo seguro de tan estas declaraciones ante las oficinas de

109
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

recursos humanos de las entidades no a través de dos sistemas que deben


públicas. unificarse, el Sistema de Información para
la Vigilancia del Contratación Estatal (SICE)
La población objeto de las declaracio- y el portal contratos.gov.co. Con este pro-
nes juradas de bienes y rentas debe ser pósito proponemos que la Contraloría Ge-
delimitada a los servidores públicos que neral de la República, el Ministerio de Ha-
manejan de forma directa recursos públi- cienda y el Departamento Nacional de
cos. Por lo anterior, proponemos modifi-
Planeación revisen los arreglos institu-
car los artículos 13 y 14 de la Ley 190 de
cionales que soportan estos dos sistemas
1995 para que estas declaraciones solamen-
y establezcan un sistema para vincular a
te sean exigidas a aquellos funcionarios
un único sistema a las entidades del nivel
que toman decisiones sobre permisos, li-
nacional y a aquellas que son objeto de
cencias o concesiones, manejan presu-
control por parte de la Contraloría Gene-
puesto, tesorería y contratación o inciden
ral de la República.
en la toma de decisiones que implican gas-
to público. Adicionalmente, la información (f) Recomendaciones del Fondo Mone-
debe incluir los bienes y rentas del núcleo tario Internacional.
familiar del servidor público y debe poder
ser consultada por la ciudadanía. Proponemos al ministerio de Ha-
cienda hacer público el avance en las re-
El Departamento Administrativo de comendaciones del FMI relativas a (i) la
la Función Pública debe establecer una nueva clasificación presupuestal, (ii) la
rutina de revisión de estas declaraciones programación realista del presupuesto,
para efectos de prevenir conflictos de in-
(iii) mejorar la coordinación entre las enti-
tereses y dar aviso oportuno frente a po-
dades que producen información fiscal
sibles casos de enriquecimiento ilícito.
para efectos de poder verificar sus datos,
La Organización de Estados America- acordar y publicar las metodologías para
nos ha manifestado su interés de apoyar al su conciliación y (iv) mejorar la disponi-
Estado colombiano en el desarrollo de las bilidad y entrega de información al Con-
modificaciones necesarias para atender las greso sobre la actividad presupuestal y la
observaciones efectuadas por el MESICIC situación financiera.
al sistema de declaración jurada de bienes
(g) Carrera Administrativa.
que actualmente se utiliza en Colombia.
La Ley 109 de 2004 obliga a celebrar
(e) Unificar el SICE, el portal de contra-
concursos de méritos para cerca de
tación contratos.gov.co y los sistemas
de información de contratación exis- 120.000 servidores públicos por lo cual
tentes en las entidades nacionales. proponemos que el Departamento Admi-
nistrativo de la Función Pública publique
En Colombia publicamos las contra- el calendario de los exámenes y sus re-
taciones y compras del Estado colombia- sultados oportuna y periódicamente, así

110
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

como los avances de la aplicación de esta sas, y (iv) recomendación al Congreso


ley. para que las derogatorias sean expresas.

(h) Superintendencias. De otra parte, recomendamos revisar


el perfil y los salarios de los miembros de
Las superintendencias deben tener las comisiones de regulación para asegu-
una misma naturaleza jurídica y en su rar que sean expertos y realmente indepen-
norma de creación debe establecerse con dientes del sector objeto de regulación.
claridad la forma como ejercen funciones
de policía judicial. Para el efecto, el traba- (j) Defensa Judicial de la Nación.
jo que adelantan el Ministerio de Hacien-
da y el PRAP debe ofrecer en el corto pla- La información de las entidades pú-
zo un marco jurídico claro para que la la- blicas sobre contingencias, conciliaciones
bor de vigilancia y control de estas enti- y litigios es bastante precaria. De otra par-
dades se vea reflejada en decisiones de te, las entidades públicas no cuentan con
control disciplinario, fiscal y criminal. inventarios clasificados de sus litigios a
pesar de los avances de la dirección de
(i) Calidad Regulatoria. Defensa Judicial de la Nación a cargo del
Ministerio del Interior y de Justicia, por lo
El único indicador de goberna-
cual la propuesta consiste en hacer un
bilidad del Banco Mundial en el cual Co-
inventario por sectores de los litigios en
lombia no mejoró en el período 2002-2004
contra de la Nación, en el cual se identifi-
fue el de calidad regulatoria. Esto puede
que el actor, la pretensión, el tribunal de
ser por la falta de certeza jurídica, la dis-
conocimiento, el apoderado de la Nación
persión de normas y la percepción de una
y el estado del proceso. Este inventario lo
falta de especialidad e independencia en
debe poner a disposición del público la
las comisiones de regulación. De hecho,
cabeza del sector.
el PRAP ha trabajado en un documento
CONPES para la simplificación y La Dirección de Defensa Judicial de
racionalización normativa. la Nación debe asumir de forma directa la
Proponemos continuar con el inven- defensa de los intereses de la Nación en
tario de la regulación vigente por secto- los casos en que su importancia o su va-
res que adelanta la Dirección de Ordena- lor lo amerite. Sugerimos que la Dirección
miento Jurídico del Ministerio del Interior de Defensa Judicial y el PRAP presenten
y de Justicia para lo cual sugerimos: (i) una propuesta para el efecto.
cronograma del inventario identificando (k) Reforma para intervenir en las admi-
los sectores, (ii) propuesta de integración nistraciones de algunos municipios.
de normas por sectores, (iii) instructivo
para que el gobierno nacional siempre que La situación de desgreño adminis-
expida decretos haga derogatorias expre- trativo requiere una intervención directa

111
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

del Estado colombiano sin que esta im- con las ARS’s los contratos de asegura-
plique desconocimiento de los principios miento y paga su valor, además de ser
de la descentralización. Para el efecto, pro- quien paga a las IPS’s el valor de los ser-
ponemos una reforma legal que le permi- vicios de salud prestados a la población
ta a la Dirección de Apoyo Fiscal del Mi- asegurada. En consecuencia, no hay equi-
nisterio de Hacienda intervenir en librio en las ecuaciones contractuales sino
aquellos municipios en los cuales el gasto una concentración de información, facul-
per capita supere en más de un cincuen- tades y dinero en cabeza del alcalde. De
ta por ciento el promedio del gasto per esta manera, proponemos una reforma al
capita de los municipios de la región. régimen de salud para que haya equili-
brio en los derechos y obligaciones con-
(l) Reforma para permitir inversión de tractuales derivadas del régimen.
regalías en regiones.

La propuesta consiste en revisar el 10.2.Líneas de Acción en Investiga-


marco regulatorio de regalías con el propó- ción, Juzgamiento y Sanción
sito de (i) regionalizar la inversión forzosa
(a) Sistema de información compartido
con recursos de regalías, (ii) exigir que los
que incluya caracterización de con-
certificados de cobertura de necesidades bá-
ductas o actos de corrupción.
sicas insatisfechas sean expedidos por la
Contraloría General de la República, (iii) En el literal (b) del punto 4.2 señala-
exigir una tutoría del gobierno nacional para mos las dificultades encontradas en los
aquellos municipios que reciben regalías sistemas de información de los organis-
cuantiosas sin que en ellos exista el capital mos de control y de la Fiscalía, por lo cual
humano que garantice una adecuada inver- sugerimos organizar un grupo de trabajo
sión de los recursos de regalías y (iv) exigir de representantes de sistemas y de con-
una tutoría para la inversión de los recur- trol interno de estas entidades, en el cual
sos de regalías en proyectos productivos, participen el PRAP y el comité técnico de
una vez el municipio haya cumplido con COINFO, con el fin de diseñar un plan
las coberturas exigidas en la ley para la sa- de acción que permita superar las dificul-
tisfacción de necesidades básicas. tades señaladas y establecer un crono
grama para el efecto.
(m) Sistema de Salud.
(b) Revisar la existencia de algunas
El régimen subsidiado de salud con-
contralorías municipales.
centra en el alcalde el manejo de los re-
cursos y la toma de decisiones en relación En algunos municipios los ingresos
con el aseguramiento y la prestación del propios no representan una proporción
servicio de salud. El gobierno nacional gira importante de los ingresos totales y por
al municipio la unidad por capitación esto el control fiscal de la mayoría de sus
para cada beneficiario, el alcalde suscribe recursos lo ejerce la Contraloría General

112
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

de la República. Proponemos revisar las administración pública conocidos por


normas pertinentes, y modificarlas, con el cada una de las direcciones seccionales.
objeto de que solamente los municipios
en los cuales los ingresos propios sean De otra parte, la información de la Fis-
más del 50% de los ingresos totales, cuen- calía y de la rama judicial no permite cons-
truir vínculos entre los procesos y en con-
ten con contraloría municipal.
secuencia, es muy difícil medir grados de
(c) Rendición de cuentas de los orga- eficiencia de la administración de justicia.
nismos de control, la Fiscalía y la
Finalmente, la falta de un sistema de
rama judicial, con información ge-
información compartido no permite saber
neral de los asuntos de conocimien-
cuando una misma actuación produjo
to y el presupuesto asignado.
efectos fiscales, disciplinarios y criminales.
Proponemos que los organismos de
(e) Rediseño de la estructura adminis-
control, la Fiscalía y la rama judicial celebren trativa de la Fiscalía General de la
audiencias de rendición de cuentas perió- Nación.
dicamente. La información debe estar a dis-
posición del público antes de la rendición La estructura administrativa de la Fis-
de cuentas y contener datos de sus ingre- calía General de la Nación en ocasiones
sos y gastos, discriminados por regiones y genera problemas de competencia entre
sectores, así como de entrada y salida de las unidades especiales y las direcciones
procesos, discriminando el tipo de decisión seccionales lo cual puede dar lugar a posi-
bles nulidades. Por esto recomendamos
o el motivo del archivo de un expediente.
una revisión general del organigrama.
La información financiera debe per-
(f) Elaboración de presupuestos aten-
mitir conocer el valor de una investigación.
diendo a las necesidades regionales.
(d) Acceso a la información de procesos
Proponemos revisar la forma como
que adelantan los organismos de
se elaboran los presupuestos de las ofici-
control, la Fiscalía y la rama judicial.
nas regionales de los organismos de con-
Respetando la reserva de los proce- trol ya que las necesidades varían en cada
sos, la ciudadanía debe tener acceso a in- región y hay innumerables quejas de los
servidores públicos de estas entidades que
formación relativa a los procesos, indican-
trabajan en los diferentes departamentos.
do cantidades, tipos de causas, sectores y
regiones en donde estos se originaron. En (g) Revisión de la carrera administrativa
el caso de la Fiscalía General de la Nación en la Fiscalía General de la Nación.
proponemos que la información sobre las
investigaciones permita identificar el lu- El Departamento Administrativo de
gar en el cual se cometió el presunto deli- la Función Pública y el PRAP deben tra-
to y la proporción de los delitos contra la bajar con la Fiscalía General de la Nación

113
• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

en el diseño de su carrera administrativa, 10.3. Líneas de acción para los


atendiendo a las necesidades del nuevo partidos y movimientos po-
sistema acusatorio. líticos
(h) Reglamento disciplinario que san- (a) Rendición de cuentas que incluya
cione ejemplarmente el vencimien-
información general de los asuntos
to de términos. de conocimiento y el presupuesto
Es recomendable estudiar las refor- asignado.
mas necesarias para aplicar sanciones se-
En Colombia los partidos y movi-
veras a quienes no decidan oportuna-
mientos políticos no rinden cuentas sobre
mente en las investigaciones a su cargo y
su gestión política, sus logros electorales ni
en consecuencia, haya vencimiento de
sobre sus presupuestos, ingresos y gastos.
términos en tales procesos. La propuesta busca fortalecer los partidos
(i) Cuerpo Técnico de Policía Judicial políticos y que estos tengan información
especializado en sistemas de disponible sobre su gestión para sus afilia-
corrupción. dos y para el público en general.

Proponemos la creación de un cuer- La rendición de cuentas de los par-


po técnico de policía judicial de carácter tidos o movimientos políticos debe con-
interinstitucional e interdisciplinario que tener información de su gestión política,
sirva de apoyo en las investigaciones con- financiera, administrativa y disciplinaria.
juntas que adelantan los organismos de
La información política debe incluir
control y la Fiscalía. Para el efecto, este gru-
(i) los datos de las elecciones en las cuales
po debe conformarse y recibir capacita-
el partido o movimiento político ha parti-
ción en el manejo del régimen subsidiado
cipado, indicar el número de votos obte-
de salud, en regalías y sistema general de nido frente al total de la votación y los re-
participaciones.
sultados de la votación para efectos de
(j) Comisión temporal para atender ca- participación del partido en corporaciones
sos de corrupción escogidos por la públicas, (ii) actividad legislativa y de con-
Comisión Nacional de Moralización. trol político, (iii) postura frente a proyec-
tos de ley, ordenanza o acuerdo del go-
La experiencia de Hong Kong pue- bierno o de otros partidos o movimientos
de ser utilizada en Colombia, para lo cual y (iv) postura frente a los temas de interés
pedimos a la Comisión Nacional de nacional.
Moralización estudiar la posibilidad de
crear una comisión temporal que investi- En materia de información financie-
gue, juzgue y eventualmente sancione ra, los partidos políticos deben hacer pú-
presuntos actos de corrupción escogidos blico su presupuesto, ingresos y gastos,
por la Comisión. identificando el origen y destinación de

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

los mismos respectivamente. En materia (b) Respeto a la ley de bancadas.


de ingresos debe discriminarse entre con-
tribuciones periódicas y constantes de sus El cumplimiento a la ley de banca-
afiliados y donantes, y las donaciones das por parte de los partidos y movimien-
efectuadas para una campaña en particu- tos políticos garantiza transparencia en la
toma de decisiones de las corporaciones
lar, así como los fondos que tienen origen
públicas ya que una vez expuesta la posi-
en la reposición de votos que hace la au-
ción de un partido o movimiento se co-
toridad electoral o los rendimientos finan-
noce el sentido en el que votarán sus
cieros. Adicionalmente, deben tener a dis-
miembros. En consecuencia, para cumplir
posición del público la rendición de cuen-
el propósito de la ley, los partidos y movi-
tas presentada ante el Consejo Nacional
mientos políticos tienen que establecer
Electoral con posterioridad a una campa- sanciones para los miembros que no cum-
ña electoral. plen con la ley de bancadas.
La información administrativa debe
contener el valor de los honorarios, sala- 10.4.Líneas de acción para el sis-
rios y prestaciones a cargo del partido o tema nacional electoral
movimiento, así como el valor de arrien-
(a) Trabajar con la Procuraduría General
dos, mantenimientos, publicidad y en for- de la Nación en la revisión de los an-
ma separada la información para cada tecedentes disciplinarios, fiscales y
campaña electoral. criminales de quienes se presenten
para ser inscritos como candidatos.
La información disciplinaria sobre
los candidatos elegidos a nombre del par- Muchos alcaldes y gobernadores del
tido o movimiento político debe conte- país han visto afectado su mandato y la
ner las investigaciones en curso, así como gobernabilidad con ocasión de discusio-
las sanciones disciplinarias, fiscales y cri- nes sobre sus inhabilidades o incompati-
minales que estén en ejecución. En esta bilidades. Para evitar estas circunstancias,
información se deberá indicar el origen la inscripción de cualquier candidato para
de la investigación y el cargo para el cual un cargo de elección popular debe estar
sujeta a la revisión de antecedentes disci-
fue presentado o elegido el miembro del
plinarios, fiscales y penales por parte de
partido o movimiento objeto de investi-
la Procuraduría General de la Nación.
gación o sanción.
(b) Poner a disposición del público en la
La información mencionada debe página web la rendición de cuentas de
ser objeto de una rendición de cuentas partidos y movimientos políticos y la
periódica y debe estar de manera cons- respuesta de la autoridad electoral.
tante a disposición de los miembros del
partido o movimiento político y del pú- Para el efecto el Consejo Nacional
blico en general en una página web. Electoral deberá revisar su página web.

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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •

10.5.Líneas de acción para forta- control social para evitar que sea manipu-
lecer el control social y ciu- lado por grupos políticos como forma de
dadano hacer oposición o como forma de buscar
favores de la administración.
(a) Poner en marcha el Plan Nacional
de Control Social. Con este propósito, el Ministerio del
Interior y de Justicia debe liderar la pre-
Las diferentes entidades del Estado paración y puesta en marcha del plan de
encargadas de promover el control social y acción.
ciudadano, generalmente compiten por
atraer la atención del mismo grupo de per- (b) Promoción de los fondos de parti-
sonas que hace control social. Teniendo en cipación ciudadana y concursos
cuenta esta situación, se diseñó el Plan Na- para acceder a tales fondos.
cional de Control Social el cual debe articu- La forma de garantizar recursos pú-
lar el trabajo de la Contraloría y las diferen- blicos para el ejercicio del control social
tes entidades del gobierno nacional que y ciudadano es organizando concursos
promueven el control social, como el Minis- para acceder a tales fondos. El Ministe-
terio del Interior y de Justicia, el Departa- rio del Interior y de Justicia puede dise-
mento Administrativo de la Función Públi- ñar semestralmente la forma como se ad-
ca, la ESAP y los programas presidenciales.
judicarán regional y sectorialmente los
Este plan debe incluir programas de fondos y organizar concursos para que
formación a la ciudadanía para aprender a los grupos de veedores presenten pro-
hacer control social en sectores concretos de yectos. Las propuestas deben contener
la administración pública y organizar así la indicadores claros de seguimiento y eva-
oferta institucional de capacitación. luación, además de que los veedores
deben entregar un informe que permita
El desarrollo de un plan articulado aprender de la experiencia de seguimien-
debe también buscar el fortalecimiento del to y control.

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