AUTORITĂȚILE ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

SISTEMUL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

1. Conceptul de sistem al administraţiei publice
Prin sistem al administraţiei publice se înţelege totalitatea organelor structurate într-un
sistem destinat unei activităţi de organizare a executării şi de executare a legii, în interesul
întregii populaţii a ţârii care se aplică pe întreg teritoriul statului. Această activitate poate fi, atât
de conducere şi dirijare, cât şi de prestaţie a anumitor servicii populaţiei sub cele mai diverse
forme. Sistemul presupune, de asemenea, o corelare perfectă, o completare reciprocă și armonie
în activitatea elementelor care-l compun.
Orice sistem are la bază careva elemente comune pentru toate structurile care-1 formează.
Elementul cel mai esenţial care uneşte organele administraţiei publice (statale şi nestatale) într-
un sistem este obiectivul lor comun, expus anterior, de a organiza anumite servicii de interes
public. La rândul său, orice organizare statală are un sistem de organe prin care înfăptuieşte
conducerea cu societatea sau guvernarea. În dependenţă de anumiţi factori, acest sistem poate fi
mai mult sau mai puţin reuşit.
După cum menţionează prof. Ioan Alexandru, în fiecare ţară şi în fiecare moment al
istoriei, regimul administrativ este rezultatul unei serii de cauze, în cea mai mare parte exterioare
lui: el reflectă regimul politic, economic, social al poporului în care el se aplică. Fără îndoială, că
orice sistem administrativ are în el o anumită parte de moştenire, de tradiţie, care-i este inerentă,
de aceea nu trebuie să uităm să-l analizăm în funcţie de timpul şi mediul în care există şi din care
a ieşit.1
Elementele de bază ale sistemului administrației publice sunt aceleași în statul modern:
autorități centrale (federale, după caz), regionale și locale. În acelașii timp, modul de
funcționarea a acestuia și asigurarea unei bune gufernări diferă de la stat la stat.
Sistemul administrației publice din Republica Moldova după 1991 a suportat mai multe
restructurări în scopul modernizării acestuia. Puterea executivă a dobândit o autoritate nouă –
instituția Președintelui Republicii, iar administrația publică și-a lărgit aria, fiind realizată,
inclusiv, de persoane de drept privat. Trecerea de la un sistem autoritar la unul democratic, de la
un sistem centralizat la unul descentralizat, s-a dovedit a fi destul de anevoioasă. Sectorul cel mai
problematic a fost, și rămâne a fi, administrația publică locală, care, deși a fost supusă mai
multor reforme, totuși, încă nu a fost găsită structura cea mai optimă de guvernare locală.

2. Elementele componente ale sistemului de administrație publică

1
Ioan Alexandru, Administraţia publică, Bucureşti, 1999, p.70.
 Principalul element al sistemului de administrației publice sunt organele (autoritățile)
administrative. În acest loc, revenim la problemele de terminologie pentru a răspunde la
întrebarea, dacă sunt, sau nu, sinonime absolute noţiunile de: "organ al administrației publice" cu
cea de "autoritate publică". Confuzia apare chiar din textul Constituţiei în vigoare, care, în titlul
III, denumit "Autorităţile publice", descrie organele celor trei puteri: legislativă, executivă şi
judecătorească, fără a consuma pe deplin noţiunea de "autoritate publică", aceasta, fiind prezentă
şi în titlul V, art. 134, unde se spune că: “Curtea Constituţională este unica autoritate de
jurisdicţie constituţională”.
De asemenea, în titlul III din Constituție, se utilizează aceste două noţiuni într-un mod care,
aparent, le echivalează. Spre exemplu, art. 107, întitulat Administraţia publică centrală de
specialitate, consacră următoarele: “organele centrale de specialitate sunt ministerele... În
scopul conducerii coordonării şi exercitării controlului în domeniul organizării economiei şi în
alte domenii care nu intră nemijlocit în atribuţiile ministerelor se înfiinţează, în condiţiile legii,
şi alte autorităţi administrative”. Din punctul de vedere al tehnici legislative, nu se admite
exprimarea aceluiași subiect prin termeni diferiți, chiar dacă sunt sinonime, pentru a nu produce
confuzii. Din textul normei constituționale, menționate mai sus, reiese că, administrația publică
centrală de specialitate este compusă din: organe centrale de specialitate – ministere, și, alte
autorități. Întrebarea care se pune este : ministerele sunt și ele autorități publice ? și, alte
autorități centrale, sunt și ele organe ale administrației publice ?
Răspunsul este simplu, indiferent care din termeni a ales legiuitorul „organ” sau
„autoritate”, acesta trebuie utilizat consecvent și uniform în tot textul actului normativ.
În această ordine de idei, susţinem ideea că noţiunile "organ public" şi "autoritate
publică" sunt echivalente, şi semnifică un colectiv organizat de oameni care exercită prerogative
de putere publică, fie într-o activitate statală, fie într-o activitate din administraţia locală
autonomă.2 Cu toate acestea, atunci când ne referim la organele puterii de stat, ar fi bine să
utilizăm termenul de „autorități publice”, iar, când avem în vedere structura unor asociații
obștești (nestatale), utilizăm termenul „organ”, cum ar fi organele sindicale, organele de
conducere ale unui partid, etc. Altfel spus, orice autoritate publică, ca structură organizațională –
întotdeauna va avea și semnificația de organ de conducere (organ de stat), pe când, un organ de
conducere, ca structură organizațională, - nu întotdeauna va avea și semnificația de autoritate
publică.

2
A se vedea, în acest sens, Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituții politice, tratat elementar,
Bucureşti, 1998, vol. 2, p. 7-10, şi Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Bucureşti, 1996, vol. 2,
p.351.
 Pornind de la termenul cu semnificație generală putem spune că, sistemul administraţiei
publice este compus din mai multe elemente, denumite organe ale administraţiei publice.
Prin organ al administraţiei publice se înţelege acea structură organizaţională, având ca
suport uman unul sau mai mulţi agenţi, constituită pe baza legii, înzestrată cu mijloace materiale
şi financiare, potrivit legii, învestită cu capacitate juridică şi cu competenţa necesară pentru a
putea acţiona în vederea organizării executării şi executării legii sau, a prestării de servicii
publice în limitele legii, și, care parte din sistemul organelor administraţiei publice.
Reieşind din această definiţie, putem constata că, organele administraţiei publice au
următoarele componente:
a) Personalul - care este componenta de bază a organului administraţiei publice,
constituind forţa vie, funcţionari sau angajați, care realizează sarcinile ce revin sistemului
administraţiei publice.
b) Mijloacele materiale şi financiare - constituie un atribut foarte important și necesar
în realizarea sarcinilor administrației. Bunurile date în gestiunea autrităților publice (organelor de
stat) constituie patrimoniul public și sunt supuse unui regim juridic de drept public și unui
control financiar riguros;
c) Capacitatea juridică civilă - acestea o au, în calitate de persoane juridice de drept
public, pentru a intra în anumite raporturi juridice, inclusiv, cu persoanele de drept privat;
d) Competenţa - constă din ansamblul atribuţiilor stabilite de Constituţie şi alte legi prin
care se conferă drepturi şi obligaţii organelor administrației publice în vederea realizării
sarcinilor puterii executive și a prestării de servicii publice, la nivel național și local, precum și a
altor activități în regim de putere publică.
După cum menţiona Prof. Antonie Iorgovan, de vreme ce prin organ de stat înţelegem un
colectiv organizat de oameni învestiţi prin lege cu anumită competenţă în realizarea puterii de
stat, este lesne de înţeles că orice organ de stat presupune existenţa, în mod concret, nu numai a
unor oameni dar şi a unor acte normative, care să stabilească sarcinile şi atribuţiile acestui
colectiv, în procesul complex de realizare a puterii publice, precum şi a unor clădiri cu birouri şi
mobilier, a mijloacelor financiare etc.3
În literatura juridică de specialitate sunt pe larg analizate trăsăturile caracteristice
organelor administraţiei publice. Astfel, după cun menționează prof. Mircea Preda, aceste
trăsături sunt în măsură să demonstreze că:
- activitatea organelor administraţiei publice are ca obiect specific organizarea realizării
legii şi a celorlalte acte normative bazate pe lege;
- îşi desfăşoară activitatea în sfera puterii executive;

3
A. Iorgovan. op cit. vol. 2, p. 354
 - sunt înfiinţate prin lege sau în baza legii şi dotate cu putere (statală), fapt ce le conferă
dreptul de a folosi forţa publică a statului pentru realizarea sarcinilor ce le revin;
- pentru ca activitatea lor să nu depăşească limitele puterilor cu care au fost învestite,
actele juridice pe care le emit sunt supuse controlului de legalitate de către stat;
- sunt înfiinţate atât la nivel central cât şi la nivel local, dotate cu resurse umane de
specialitate (funcţionari publici), resurse materiale şi financiare pe care le administrează
în numele persoanei juridice pe care o reprezintă.4
În acelașii sens, prof. Valentin I. Prisacaru, menţionează că, organele administraţiei
publice:
- sunt organe de stat, ceea ce implică, pentru asigurarea realizării sarcinilor lor specifice,
posibilitatea de a folosi forţa publică a statului;
- sunt înfiinţate prin lege sau în baza legii;
- întreaga activitate a acestor organe se desfăşoară pe baza şi în vederea executării legii;
- actele juridice emise sau adoptate de aceste organe sunt supuse unui control de legalitate
prevăzut de lege;
- activitatea acestor organe este realizată în practică de un personal de specialitate -
funcţionarii publici;
- întreaga activitate a acestor organe se desfăşoară în interesul statului, unităţilor
administrative, precum şi al particularilor (persoane fizice şi juridice).5
La rândul său, prof. Tudor Drăganu, definește organele statului ca fiind:
- structuri instituţionalizate,
- constituite în vederea exercitării unor atribuţii în cadrul funcţiilor statului,
- integrate, în modalităţi mai mult sau mai puţin conturate, într-un sistem înzestrat cu
forţă publică de constrângere, și,
- înzestrate fie cu atribuţia de a emite pe cale unilaterală acte obligatorii, fie cu cea de a
participa la procedura legală de elaborare a unor asemenea acte.6
Distingerea trăsăturilor caracteristice organelor administraţiei publice nu este doar o
problemă ştiinţifică ci, în egală măsură, și una practică. Prin intermediul sau cu ajutorul acestora
trebuie să răspundem cel puţin la două întrebări:
- prin ce se deosebesc organele administraţiei publice de alte autorităţi ale statului ?
- prin ce se deosebesc organele administraţiei publice de organizaţiile nestatale ?

4
M. Preda, op. cit., p. 55
5
Valentin I. Prisacaru, op. cit. p. 66
6
Tudor Drăganu, op. cit. vol. 2, p. 11
 Pentru a răspunde la prima întrebare găsim suficiente trăsături specifice ale organelor
administraţiei publice, expuse de autorii citaţi mai sus, pe când, pentru a răspunde la cea de a
doua sunt necesare unele concretizări.
Cea mai evidentă deosebire dintre organele statale şi cele nestatale este faptul că, primele
sunt înfiinţate de către stat în scopul realizării funcţiilor sale, pe când cele nestatale nu sunt
înfiinţate de către stat, deşi pot contribui la realizarea unor funcţii ale statului.
În literatura de specialitate din țara noastră s-a pus întrebarea, în mod special după 1991,
dacă autorităţile publice locale autonome şi descentralizate, alese de corpul electoral, sunt organe
de stat sau nestatale, o dată ce este cert că ele participă într-o formă sau alta la realizarea funcţiei
executive a statului. Un răspuns clar la această întrebare găsim în lucrările prof. Tudor Drăganu,
care menționa următoarele: „faptul că organele administrative descentralizate sunt alese de
corpul electoral şi se bucură de o autonomie mai mult sau mai puţin largă nu le lipseşte de
caracterul lor etatic, pentru că, oricât de larg ar fi realizată descentralizarea într-un stat, organele
locale continuă să exercite atribuţii legate de funcţiile fundamentale ale statului. Aceste organe,
spune în continuare autorul, nu numai că acţionează în temeiul şi în limitele unei împuterniciri
conferite lor prin lege, dar ele sunt abilitate să emită pe cale unilaterală în anumite domenii acte
obligatorii, susceptibile de a fi sancţionate prin constrângerea de stat. Asemenea activităţi, însă,
nu sunt desfăşurate în temeiul unei puteri proprii, ci numai în măsura şi în limitele în care sunt
autorizate prin lege.”7
O altă trăsătura distinctivă dintre organele de stat și cele nestatale este faptul că, organele
statale îşi realizează actele emise cu ajutorul forţei de constrângere a statului, pe când, organele
nestatale, chiar şi în cazul când formează un sistem (de exemplu, federaţia sindicatelor) nu pot
miza pe forţa coercitivă a statului la realizarea propriilor acte şi nici nu dispun de forţă de
constrângere proprie.
După cum am menționat anterior, la procesul de administrare (guvernare), pe lângă
organele statale, participă şi cele nestatale sau private, prin așa numitul parteneriat public-privat.
Acestea participă la realizarea anumitor funcţii ale statului, însă, doar în limita conferită de lege.
Prin urmare, putem spune că, administraţia publică este înfăptuită atât de organele statale
centralizate şi statale descentralizate, cât şi de organe nestatale, atunci când legea le conferă o
astfel de competenţă.

3. Clasificarea organelor administraţiei publice

7
Tudor Drîganu, op. cit., p. 12
 Activitatea organelor administraţiei publice este deosebit de complexă și cuprinde
multiple domenii, atât la nivel central, cât şi local. Acestea, la rândul lor, pot fi clasificate în
diverse categorii, în baza a mai multor criterii.
După natura lor, sau din punctul de vedere al componenţei, organele administraţiei
publice pot fi: a) organe colegiale (pluripersonale) şi b) organe individuale (unipersonale). În
cadrul organului individual (de conducere unipersonală) actele administrative se emit prin
manifestarea de voinţă a unei singure persoane (conducătorul, ministrul), iar în cazul organului
colegial (Guvernul, consiliile locale) actele administrative se adoptă pe cale de deliberare de un
colectiv de persoane al cărui competenţă și procedură de adoptare este stabilită de lege.
Atât în cadrul organelor administrației de stat individuale, cât şi a celor colegiale,
menţiona prof. Tudor Drăganu, „agenţii abilitaţi să ia pe cale unilaterală măsuri obligatorii sau să
participe în o formă oarecare la luarea unor asemenea hotărâri îşi îndeplinesc atribuţiile în cadrul
unor structuri organizatorice formate din funcţionari, a căror sarcină este, fie să pregătească
hotărârile acestor agenţi, fie să contribuie la punerea lor în executare, fără să aibă însă o putere
de decizie proprie.8
În structura administrației publice din statele moderne sunt prezente, atât organe
colegiale, cât si cele unipersonale, susţinându-se că pentru adoptarea unei hotărâri cât mai
chibzuite, este indicat ca ea să fie încredinţată unui organ colegial, în cadrul căruia, din
confruntarea opiniilor şi punctelor de vedere, soluţia legală şi cea mai oportună poate triumfa. În
schimb, punerea în executare a unei hotărâri deja luate va putea fi mai operativă şi mai promptă,
dacă ea va fi dată în competenţa unei singure persoane. Din aceste considerente, administraţia
publică locală, spre exemplu, este alcătuită din organe colegiale de decizie – consiliile locale şi
organe executive unipersonale – primarul.
Punând în discuţie anumite exemple derogatorii de la această regulă, autorul sus-numit,
consideră că apariţia şi răspândirea formei colegiale de structurare a organelor de stat este un
rezultat al progresului ideilor democratice, potrivit cărora se consideră că o măsură luată pe baza
unei dezbateri prealabile în cadrul unui colectiv va putea fi, prin conţinutul ei, mai conformă
intereselor generale şi va prezenta mai puţine riscuri pentru libertăţile individuale decât hotărârea
unei singure persoane, care poate fi pripită sau expresia unui strâmt interes personal. Principiul
democratic nu este însă întotdeauna decisiv. Pot să intervină considerente de ordin practic care îl
fac inoperant. Astfel, în cele mai avansate state democratice, se simte nevoia ca, ţinând cont de
specificul obiectului lor, anumite activităţi să fie încredinţate unui organ individual (de exemplu,
reprezentarea statului în relaţiile interne şi externe).9

8
Tudor Drăganu, op. cit. vol. 2, p.9-10
9
T. Drăganu. op. cit. vol. 2, pl3-15
 După modul de formare - sunt organe ale administraţiei publice: a) alese (consiliile
locale) şi b) numite (miniştrii, conducătorii organelor de specialitate centrale şi din unităţile
administrativ - teritoriale). Se consideră ales organul colegial sau individual desemnat prin vot de
către corpul electoral. Spre deosebire de cele alese, organele numite (individuale sau colegiale)
sunt desemnate de un organ de stat împuternicit în acest sens de Constituţie sau de lege.
În clasifîcările date de literatura sovietică se mai desprindea o categorie de organe în baza
acestui criteriu şi anume: organe formate de organele reprezentative ale statului, avându-se în
vedere Guvernul şi fostul comitet executiv raional. Nu putem fi de acord cu o astfel de categorie
distinctă, din motiv că astăzi însăşi Constituţia consacră modalitatea de numire a Guvernului (art.
98) şi pune la baza formării administraţiei publice locale principiul eligibilitătii (art. 109).
După competenţa teritorială pot fi: a) organe centrale şi b) locale. Organele centrale
îşi exercită competenţa asupra întregului teritoriu al statului, fiind numite şi organe naţionale.
Organele locale sunt constituite şi funcţionează în judeţe şi celelalte unităţi administrativ -
teritoriale (sate, oraşe, municipii). În baza acestui criteriu se pot constitui și organe regionale,
după caz.
După competenţa materială organele administraţiei publice se împart în: a) organe de
competenţă generală, care au atribuţii în toate domeniile şi ramurile de activitate (de exemplu,
Guvernul, consiliile locale) şi b) de competenţă specială, care au atribuţii într-o singură ramură
sau într-un anumit domeniu concret de activitate (de exemplu, ministerele, departamentele,
serviciile desconcentrate ale ministerelor).
O altă clasificare ar putea fi făcută având ca criteriu sursa principală de finanţare
conform căruia se pot distinge: a) organe bugetare ale administraţiei publice şi b) organe de
autogestiune (autofinanţare).

INSTITUŢIA PREŞEDINTELUI REPUBLICII

1. Caracteristică generală
Şeful statului reprezintă o instituţie de aceiaşi vârstă cu statul. Pe tot parcursul dezvoltării
istoriei a existat un şef de stat sub diverse denumiri (rege, împărat, ţar etc.), esenţa şi rolul căruia
a rămas de-a lungul anilor acelaşi - de a conduce ţara şi de a o reprezenta în relaţiile cu alte state.
În sistemele politice modeme, acolo unde nu s-a păstrat monarhia ca formă de guvernământ,
şeful statului se consideră preşedintele (prezidentul) Ţării. Pornind de la principiul separației
puterii, care stă la baza sistemului republican de guvernare, șeful statului face parte din puterea
executivă, de rând cu Guvernul, administrația publică centrală și locală.
Raporturile dintre Președintele Republicii, Parlament și Guvern pot fi diferite, în
dependență de regimul de guvernământ: prezidențial, semiprezidențial (mixt) sau parlamentar. În
regimul prezidențial, Guvernul este pe deplin subordonat Președintelui, în regimul parlamentar,
șeful statului are un rol mai puțin semnificativ în exercitarea puterii executive, iar, Guvernul este
direct subordonat Parlamentului, pe când, în regimul semiprezidențial, Președintele împarte cu
Guvernul puterea executivă, acestui tip de executiv i se mai spune „bicefal”.
În Republica Moldova instituţia prezidenţială a fost instituită în septembrie 1990. Însă,
după scurt timp, în anul 2000, această instituţie a suferit anumite modificări care au bulversat
întregul sistem politic și administrativ. După 10 ani de regim semiprezidențial, forțele politice s-
au împărțit în două tabere : una pleda pentru întărirea puterii Președintelui și trecerii la un regim
prezidenial, cealaltă, pentru diminuarea puterii Președintelui și instaurarea unui regim
parlamentar. Fără a face o analiză profundă a urmărilor unor asemenea transformări, a fost
modificat art. 78 din Constituţie, referitor la modalitatea de alegere a Preşedintelui Republicii,
scrutinul universal fiind înlocuit cu alegerea acestuia de către Parlament, pe un mandat de 4 ani,
cu votul a trei cincimi din deputaţi.
Nu putem şti care au fost adevăratele intenţii şi motive ale luptelor din sânul clasei
politice din Republica Moldova, aflată si ea abia în formare, fără şcoală şi fără experienţă de
guvernare democratică, în schimb, consecinţele le-a simţit şi le mai suportă încă întreaga
societate. Acestea fiind: de trei ori dizolvare anticipată a Parlamentului, respectiv, trei scrutine
electorale în plus, pe parcursul a zece ani (2000-2010), toate pe motiv ca nu a fost întrunită
majoritatea parlamentară (3/5) necesară pentru alegerea Preşedintelui Republicii; din aceleaşi
motive, ţara a rămas fără Preşedinte (ca şef de stat) timp de aproape trei ani (2009-2012),
interimatul acestei funcţii fiind asigurată de Preşedintele Parlamentului.
Pe lângă cele trei scrutine parlamentare suplementare, modificarea formei de alegere a
Președintelui Republicii a influențat negativ asupra acestei instituții, personalizâmd-o.
Astfel, primul Președinte, ales de către noul Parlament a rămas în continuare figura
principală în sistemul puterii de stat, pe parcursul a două mandate. După care, pe parcursul a trei
ani (2009-2012) funcția de Președinte a rămas vacantă. Desigur, această situație a condus la
pierderea interesului față de această instituție, iar puterea executivă să fie reprezentată tot mai
mult de către Primul ministru. Criza instituției prezidențiale a fost rezolvată printr-un compromis
al forțelor politice prin alegera unui Președinte care să nu incomodeze și, să aibă o prestație
caracteristică regimului parlamentar.
 După cum am menționat mai sus, Constituția a păstrat aproape intacte atribuțiile
Președintelui Republicii, excluse fiind doar cele referitoare la participarea la ședințele
Guvernului și consultarea acestua. Cu toate acestea, faptul că Președintele Republicii nu este ales
prin scrutin universal ridică întrebarea: dacă, acesta mai reprezintă în continuare statul (poporul)
la același nivel ca și Parlamentul ales și, dacă echilibrul puterilor în stat este menținut, sau, a
înclinat în favoarea puterii legislative. Vom încerca să răspundem la aceste întrebări în
paragrafele următoare, analizând atribuțiile Președintelui Republicii și locul lui în sistemul
organelor puterii de stat.
Cert este faptul că, legiuitorul nostru s-a inspirat de la cel român, care, la rândul său, tinde
să-i confere Președintelui României o poziție în stat asemănătoare cu cea a Președintelui Franței,
recunoscându-i un rol, după cum menționa prof. Tudor Drăganu, care depășește pe cel al unui
președinte de republică în regimul parlamentar. În acelașii timp, Constituția Romîâniei din 1991
diminuiază rolul în stat al Președintelui României, îndepărtându-se astfel de modelul francez.10
Distinsul Profesor Tudor Drăganu aduce și unele argumente prin care demonstrează
această îndepărtare. Spre exemplu:
- Dacă, Președintele Franței poate legifera prin referendum peste capul Parlamentului
(art.11, Constituția din 1958), atunci, Președintele României poate doar să ceară
poporului, după consultarea Parlamentului, să-și exprime prin referendum voința cu
privire la problemele de interes național;
- Dacă Președintele Franței are atribuția de a-l numi pe primul-ministru și de a-l revoca,
atunci, Constituția României reduce dimensiunile acestei prerogative, condiționând
numirea primului-ministru și a listei guvernului de învestitura prealabilă dată de
Parlament;
- În Franța, Președintele Republicii semnează ordonanțele Guvernului, îm timp ce în
România, acestea sunt semnate de primul-ministru și ministrul de resort;
- În Franța, Președintele Republicii poate dizolva adunările legiuitoare după consultarea
acestora și a primului-ministru. Pe când, Președintele României poate dizolva
Parlamnetul într-un singur caz, atunci când acesta refuză să-și dea votul de încredere
pentru formarea noului Guvern, într-un termen de 60 de zile.
Printr-o analiză sistematică a textelor Constituției României (1991) și a Franței (1958) se
observă că, rolul Președintelui României apare îngustat în comparație cu cel al Franței. Cu toate
acestea, rolul definit de Constituție, depășește cu mult coordonatele în care această instituție este
concepută în regimul parlamentar.11

10
Tudor Drăganu, Drept constituțional și instituții politice, Tratat elementar, Volumul II, Editura LUMINA LEX,
București, 1998, p.226
11
Tudor Drăganu, Ibidem, p. 226-227
 În această ordine de idei, considerăm că, modificarea formei de alegere a Președintelui
Republicii Moldova nu poate influența radical regimul de guvernământ, adică trecerea la
parlamentarism, în condițiile în care, această instituție își păstrează rolul de garant al
suveranității și independenței țării, precum și alte atribuții importante în domeniul apărării și
politicii externe.
Pentru a înțelege mai bine rolul Președintelui Republicii în sistemul organelor de stat
trebuie să vedem dacă acesta împarte puterea executivă cu Guvernul la egal, aflându-se pe
aceeaşi treaptă. Vom aduce doua argumente care infirmă acest lucru. În primul rând, potrivit
Constituției (art.98), Preşedintele Republicii numeşte Guvernul, în baza votului de încredere
acordat de Parlament.Este știut faptul că, nu poate fi numit cineva într-o funcţie bublică egală cu
a celui care-l numeşte. În al doilea rând, atribuțiile Președintelui Republicii sunt consacrate în
Legea fundamentală, pe când atribuțiile Guvernului în lege organică. Prin urmare, Preşedintele
dispune de atribuţii cu putere juridică mult mai mare de care nu dispune nici un guvern sau prim-
ministru. Anume aceste atribuţii de putere, specifice şefului statului, ridică şi menţine autoritatea
executivă la nivel de cea legislativă.
Referindu-se la raporturile dintre Parlament, Președintele Republicii și Guvern, prof.
Tudor Drăganu menționa următoarele: „Cadrul constituţional pune faţă în faţă un preşedinte al
Republicii înzestrat cu o statură juridică destul de puternic profilată şi un parlament, care nu
poate fi dizolvat decât în condiţii cu totul excepţionale. Este evident că o asemenea reglementare
constituţională nu poate fi socotită decât o reflectare foarte net definită a principiului separaţiei
puterilor statului. Această strictă separaţie este atenuată prin faptul că, între aceste două organe
care nu depind unul de celălalt, a fost plasat un organ tampon: Guvernul, ţap ispăşitor, destinat să
fie unica victimă probabilă a unei confruntări sau înfruntări între doi giganţi.”12
Instituția președintelui din Țara noastră, în urma modificărilor normrlor constituționale,
s-a îndepărtat și mai mult de modelul francez. Fiind ales de către Parlament, rolul Preşedintelui
Republicii în sistemul organelor puterii de stat depinde, în mare măsură, de jocul și ambițiile
forţelor politice aflate la guvernare (majoritatea parlamentară).

3. Atribuţiile Preşedintelui Republicii Moldova

Dat fiind că, puterea în stat se împarte în: legislativă, executivă şi judecătorească, este
evident că instituţia preşedintelui ţine de puterea executivă.

12
Tudor Drăganu, op. cit., vol. 2, p. 232
 Mai mult ca atât, Constituția consacră un rol important Preşedintelui Republicii în
înfăptuirea conducerii de tat. Astfel, potrivit art. 77 din Constituţie, Președintele „este şeful
statului, reprezintă statul şi este garantul suveranităţii, independenţei naţionale, al unităţii şi
integrităţii teritoriale a ţării”.
Intru realizarea acestor sarcini, Constituția acordă Preşedintelui un şir de atribuţii foarte
importante. Atribuţiile Preşedintelui Republicii sunt consacrate în Constituţia Republicii
Moldova, fapt, care le dă acestora o valoare de putere supremă. Opinia privind numărul mic, sau
mare, de împuterniciri date şefului de stat este discutabilă.
Pentru a face impresia că a slăbit puterea Președintelui, odată cu modificarea formei de
alegere a acestuia, legiuitorul a exclus art.82 și 83 din Constituție. Cu toate acestea, textul art. 82
se regăsește, în întregime, în alin. (1), (4) și (6) din art.98, iar atribuțiile prevăzute de art. 83, în
opinia noastră, nu erau din cele mai importante. Acesta prevedeau următoarele: „Preşedintele
Republicii Moldova poate lua parte la şedinţele Guvernului. El prezidează şedinţele Guvernului
la care participă. Preşedintele Republicii Moldova poate consulta Guvernul în probleme urgente
şi de importanţă deosebită”. Ne menținem în continuare părerea că, excluderea acestei atribuții
nu a slăbit într-atât puterea Președintelui încât, să se transforme regimul semiprezidențial în unul
parlamentar.
Una din cele mai importante atribuții, care ridică instituția președintelui la nivelul
legislativului, este promulgarea legilor: „Preşedintele   Republicii Moldova este în drept, în cazul
în care are  obiecţii asupra unei legi, să o trimită, în termen de cel mult două saptămîni, spre
reexaminare, Parlamentului. În cazul în care Parlamentul îşi menţine hotărîrea adoptată
anterior, Preşedintele promulgă legea” (art.93 C).
La prima vedere, promulgarea legilor este, mai mult sau mai puţin, formală din motivul
revotării acesteia cu aceeaşi majoritate simplă. Această situaţie, însă, poate fi compensată prin
valorificarea de către şeful statului cu maximă eficienţă a altor atribuţii pe care le are. Spre
exemplu, dreptul de inițiativă legislativă (art.73 C). Președintele ar putea să iniţieze în Parlament
o lege de cotitură radicală în dezvoltarea societăţii care, să intre în istorie ca legea şefului de stat
cutare, sau cutare. Iniţiativa legislativă aparţine unui cerc foarte restrâns de subiecți: „deputaţilor
în Parlament, Preşedintelui Republicii, Guvernului și Adunării Populare a Găgăuziei” prin
urmare, este o atribuţie de maximă importanţă.
Relațiile Președintelui Republicii cu Parlamentul se manifestă, de asemenea, în
participarea Președintelui la lucrările Parlamentului și adresarea de mesaje cu privire la
principalele probleme ale națiunii (art.84 C).
Nu mai puțin importantă, în acest sens, este atribuția Președintelui de a dizolva
Parlamentul în situațiile strict determinate de Constituție:
 - În cazul imposibilității formării Guvernului sau al blocării de adoptare a legilor timp de 3
luni;
- Dacă, Parlamentul nu a acceptat votul de încredere pentru formarea Guvernului în termen
de 45 de zile de la prima  solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două  solicitări
de investitură (alin. (1) și (2), art.85 C);
- Dacă, după  alegerile repetate Preşedintele Republicii nu va fi ales, Președintele în
exercițiu dizolvă Parlamentul și stabilește data alegerilor în noul Parlament (alin. (5), art.
78 C).
Participarea Preşedintelui Republicii la lucrările Parlamentului, adresarea de mesaje
acestuia, promulgarea legilor şi dizolvarea Parlamentului nu sunt atribuţii cu caracter executiv
sau legislativ. Acestea sunt instrumente de menţinere a echilibrului între cele trei puteri (frâne și
contragreutăți), după cum este şi atribuția Președintelui de numire a judecătorilor în instanţele
judecătoreşti care, de asemenea, nu are nici caracter executiv, nici de justiţie.
Alta este problema manifestării voinţei unilaterale şi a puterii acestor atribuţii: mesajele
adresate Parlamentului pot fi luate în consideraţie, sau nu, de către acesta; promulgarea legilor
rămâne a fi o formalitate, atâta timp cât revotarea se face cu acelaşi număr de deputaţi;
dizolvarea Parlamentului este lăsată la "voinţa" proprie a acestuia din cauza condiţiilor stricte
consacrate în art. 78 și 85 din Constituție; numirea judecătorilor, de asemenea, poartă un
caracter mai mult de solemnitate decât de putere, deoarece nu se poate pune la îndoială decizia
unui organ specializat (Consiliul Superior al Magistraturii) care a selectat candidaţii prin
concurs în baza rezultatelor unui examen de capacitate.
O categorie aparte de atribuţii ale şefului de stat sunt cele de formare a Guvernului.
Preşedintele Republicii, după consultarea fracţiunilor parlamentare, desemnează un candidat
pentru funcţia de Prim-ministru şi numeşte Guvernul în baza votului de încredere acordat de
Parlament. În caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a funcţiei, Preşedintele Republicii
revocă şi numeşte, la propunerea Prim-ministrului pe unii membri ai Guvernului (art.98 C).
După cum am menționat mai sus, aceste atribuții sunt mult mai restrânse decât în sistemul
francez, în care, Președintele numește și demite pe primul-ministru și membrii Guvernului.
Atribuțiile în domeniul politicii externe au rămas neschimbate. Astfel, potrivit art.86 din
Constituție, Președintele Republicii:
- Poartă tratative și ai parte la negocieri;
- Încheie tratate internaționale în numele Republicii Moldova;
- La propunerea Guvernului, acreditează și recheamă reprezentanții diplomatici;
- Aprobă înființarea, desființarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice;
 - Primește scrisorile de acreditare și de rechemare ale reprezentanților diplomatici ai altor
state în Republica Moldova.
Preşedintelui Republicii i se acordă atribuţii deosebit de importante în domeniul militar.
Ca comandant suprem al forţelor armate Preşedintele poate declara: mobilizarea parţială sau
generală; declară starea de război, în caz de agresiune armată împotriva țării, cu aducerea
neîntârziată la cunoștința Parlamentului; poate lua şi alte măsuri pentru asigurarea securităţii
naţionale şi a ordinii publice, în limitele şi în condiţiile legii (art.87 C).
Necesitatea acordului sau aprobării din partea Parlamentului, cât şi contrasemnarea de
către Prim-ministru a acestor activităţi nu trebuie privită ca o diminuare a puterii şefului de stat.
În cazul dat se ia în vedere importanţa deosebită a problemei care atinge interesul general
naţional şi trebuie să fie rezolvată cu acordul întregii puteri supreme pentru a evita erori fatale.
Potrivit art.108 din Constituție: „Forţele armate sînt subordonate exclusiv voinţei
poporului pentru garantarea   suveranităţii, a independenţei şi a unităţii, a integrităţii
teritoriale a ţării şi a democraţiei constituţionale”. Prin urmare, Președintele Republicii, ca
comandant suprem al forțelor armate, exercită voința poporului. Din analiza acestor prevederi
constituționale ne convingem încă o dată că, modificarea formei de alegere a Președintelui
Republicii (art.78) nu a fost coordonată cu celelalte norme ale Constituției. În opinia noastră,
doar un Președinte ales direct de popor poate exprima cu adevărat voința acestuia, așa cum o
cere art. 108 din Constituție.
Articolul 88 din Constituţie stabileşte şi alte atribuţii care dau imagine Preşedintelui atât
ca şef al statului cât şi ca autoritate executivă situată superior Guvernului: conferă decorații și
titluri de onoare; acordă grade militare supreme; soluționează problemele cetățeniei; numește în
funcții publice; acordă grațiere individuală; poate iniția referendum naținal; acordă ranguri
diplomatice; suspendă actele Guvernului, ce contravin legislației, până la adoptarea hotărârii
definitive a Curții Constituționale, ș.a.
În ce priveşte suspendarea actelor Guvernului care contravin legislaţiei, considerăm
nereuşită plasarea acesteia printre "alte atribuţii" , în art.88. Suspendarea actelor Guvernului, în
opinia noastră, este o atribuție deosebit de importantă prin care, se asigură legalitaea în realizarea
programului de guvernare. Preşedintele trebuie să apeleze la această atribuţie de câte ori se cere,
dirijând astfel cu activitatea Guvernului. Locul acestei atribuții este în acelașii loc cu normele
care vizează formarea Guvernului.
Din cele expuse putem trage concluzia că instituţia preşedintelui trebuie să fie studiată şi
în cadrul dreptului administrativ (materia de bază având însă sediul în dreptul constituţional),
deoarece Preşedintele exercită atribuţii esenţiale cu caracter executiv, iar prin numărul şi
valoarea acestora ridică autoritatea executivă la nivelul celorlalte autorităţi (legislativă şi
judecătorească).
În urma modificărilor care au survenit în textul Constituţiei a fost abrogată atribuția
Președintelui Republicii de “participare la şedinţele Guvernului şi de consultare a acestuia”,
celelalte atribuții au rămas intacte. Luând în calcul acest fapt, precum şi modificarea formei de
alegere a Preşedintelui (alegerea de către Parlament în locul alegerilor universale), putem oare
vorbi despre schimbarea formei de guvernământ? Cât ne priveşte, considerăm că, forma de
guvernământ a rămas aceeaşi – mixtă – doar că s-au adăugat unele trăsături în favoarea regimului
parlamentar, fără a se exclude toate trăsăturile regimului prezidenţial. Regimuri de extremă
(parlamentar sau prezidenţial) au ţările care şi-au construit aceste sisteme sute de ani şi, care au
rezistat tuturor timpurilor şi ispitelor. Ţările în curs de dezvoltare (după cum este şi Ţara noastră)
îşi aleg, de regulă, forma mixtă, preluând elementele cele mai comode şi mai adecvate situaţiilor
concrete de la cele două regimuri clasice.

4. Actele Preşedintelui Republicii

Art. 94 din Constituţie, întitulat „Actele Președintelui Republicii”, ne dă de înţeles că, ar
exista mai multe tipuri de acte emise de Preşedinte. Textul acestei norme, însă, se limitează doar
la o categorie şi anume: “în exercitarea atribuţiilor sale, Preşedintele Republicii Moldova
emite decrete, obligatorii spre executare pe întreg teritoriul statului. Decretele se publică în
Monitorul Oficial al Republicii Moldova”. Nu este clar din acest text dacă publicarea decretelor
este obligatorie şi care sunt consecinţele nepublicării.
Deoarece Preşedintele Republicii este şeful statului şi ocupă cea mai înaltă funcție în
puterea executivă, acesta, în îndeplinirea atribuţiilor sale recurge la toate cele patru categorii de
forme de activitate, prin care, în statele democratice moderne, este îndeplinită funcţia executivă:
a)acte juridice; b) fapte materiale juridice; c)operaţii administrative şi d) acte exclusiv politice.13
Dintre actele juridice ca manifestări de voinţă unilaterale, emise în scopul executării
atribuţiilor conferite Preşedintelui Republicii prin Constituţie, care produc efecte juridice, fac
parte decretele (individuale şi normative) şi alte acte individuale care nu îmbracă forma
decretului (de numire a consilierilor ş. a.).
Faptele materiale juridice sunt acele activităţi desfăşurate de Preşedintele Republicii al
căror efecte juridice nu sunt o consecinţă a voinţei acestuia ci a unei activităţi materiale a lui.
Astfel, considerăm a fi un fapt material juridic desemnarea candidatului pentru funcţia de prim-
ministru de către Preşedintele Republicii, după consultarea fracţiunilor parlamentare, deoarece

13
Tudor Drăganu, op. cit., vol. 2, p. 279-285
această acţiunenu produce efecte juridice proprii, fiind o sesizare a Parlamentul pentru a se
expune asupra acestei candidaturi.
Faptele materiale juridice trebuie să le deosebim de simple operaţii materiale care nu
produc efecte juridice și, nici nu stau la baza emiterii un act juridic. Printre acestea putem numi:
participarea la întruniri şi conferinţe internaţionale, primirea oaspeţilor etc.
În exercitarea atribuţiilor prevăzute de Constituţie, Preşedintele Republicii recurge şi la
acte exclusiv politice care mu produc efecte juridice dar au o importanţă deosebită la îndeplinirea
atribuţiilor ce vizează independenţa, unitatea şi integritatea statului, precum şi reprezentarea
statului în relaţiile interne şi externe. Astfel de acte sunt: mesajele adresate Parlamentului,
declaraţii, apeluri, demersuri etc.
O problemă care, spre regret, nu se pune încă la noi este cea a controlului judecătoresc al
legalităţii actelor juridice ale Preşedintelui. Este evident, dar nu şi suficient, controlul
constituţionalităţii decretelor Preşedintelui Republicii din partea Curţii Constituţionale. Mai
rămâne să se răspundă la întrebarea, cum se asigură conformitatea actelor juridice emise de către
Preşedintele Republicii (în special cele individuale) cu celelalte legi în vigoare ? Spre exemplu,
decretele, fiind o categorie a actelor administrative, emise în baza şi în executarea legii, urmează
să fie supuse controlului de legalitate ca orice alt act administrativ, cu excepţia actelor cu
caracter exclusiv politic ale Preşedintelui Republicii, despre care am vorbit mai sus.

GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA ŞI ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ CENTRALĂ DE

SPECIALITATE

1. Ordinea de formare, componența şi demiterea Guvernului

După cum menționa prof. Tudor Drăganu, noţiunea de "guvern” poate avea un triplu
sens: a) într-o accepţiune foarte largă, acest termen desemnează totalitatea organelor politice ale
statului, inclusiv parlamentul; b) într-un sens mai puţin larg - totalitatea organelor care formează
puterea executivă, adică şeful statului împreună cu consiliul de miniştri; c) într-un sens restrâns,
prin "guvern" se înţelege numai acea parte a puterii executive, care este formată din ansamblul
miniştrilor (consiliul de miniştri), cu excluderea şefului statului.14
Legiuitorul nostru, nici în Constituția în vigoare, nici în Legea cu privire la Guvern 15 nu
ne oferă o noțiune clară a acestei autorități publice, lăsând să se interpreteze în mod diferit locul
și rolul Guvernului în sistemul organelor puterii de stat. Art. 96, alin. (1) din Constituție consacră

14
Tudor Drăganu, op. cit., vol. 2, p. 308
15
Legea cu privire la Guvern, nr.64 din 31.05.1990, Publicat : 26.09.2002 în Monitorul Oficial Nr. 131-133     art Nr
: 1018
doar rolul Guvernului, de a asigura realizarea politicii interne şi externe a statului,și de a
exercita conducerea generală a administraţiei publice. Iar, art. 1 din Legea cu privire la Guvern,
în alin. (1) reproduce întocmai această normă constituțională.
Cert rămâne, însă, faptul că, Guvernul este organul central al puterii executive, de
competență generală administrativă, de structură colegială, care asigură realizarea politicii
interne şi externe a statului, exercită conducerea generală a administraţiei publice pe întreg
teritoriul ţării şi în toate domeniile de activitate, supuse reglementării legii.
În activitatea sa, Guvernul se conduce de programul său de activitate, acceptat de
Parlament (alin.(2),art.96 C), de Constituţie, de celelalte legi ale Republicii Moldova, de
decretele Preşedintelui Republicii Moldova şi de tratatele internaţionale la care Republica
Moldova este parte(alin. (1), art. 2 din Legea nr. 64/1990).
Prin natura activităţii pe care o desfăşoară Guvernul este organismul cel mai important
prin care se asigură coerenţa administraţiei publice ca activitate de organizare a executării legii în
toate compartimentele sistemului administraţiei publice.
Este de menţionat faptul că Constituţia în vigoare este prima care utilizează noţiunea de
"guvern" în ţara noastră, deoarece constituţiile sovietice utilizau noţiunea de "sovietul
(consiliul) miniştrilor". Mai exact, termenul “guvern” a intrat în circuitul juridic o dată cu
adoptarea Legii cu privire la Guvern la 31.05.1990.
Ordinea de formare a Guvernului. Constituţia stabileşte următoarea ordine de formare a
Guvernului: După consultarea fracţiunilor parlamentare, Preşedintele Republicii Moldova
desemnează un candidat pentru funcţia de Prim-ministru. Candidatul la funcţia de prim-
ministru va cere, în termen de 15 zile de la desemnare, votul de încredere al Parlamentului
asupra programului de activitate şi a întregii liste a Guvernului. Programul de activitate şi lista
Guvernului se dezbat în şedinţa Parlamentului. Acesta acordă încredere Guvernului cu votul
majorităţii deputaţilor aleşi. În baza votului de încredere acordat de Parlament, Președintele
Republicii Moldoca numește Guvernul. Guvernul îşi exercită atribuţiile din ziua depunerii
jurământului de către membrii lui în faţa Preşedintelui Republicii Moldova. În caz
de   remaniere   guvernamentală sau de vacanţă a  funcţiei, Preşedintele  
Republicii   Moldova  revocă  şi  numeşte,   la   propunerea Prim-ministrului, pe unii membri ai
Guvernului (art.98 C).
După cum am menționat deja, blocarea de către legislativ a procedurii de formare a
Guvernului, prin neacordarea votului de încredere, se poate solda cu dizolvarea Parlamentului
(art.85 C).
Structura Guvernului. Constituţia, în art.97, consacră următoarea structură a Guvernului:
Prim-ministru, prim-viceprim-ministru, viceprim-miniştri, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin
lege organică. Funcţia de membru al Guvernului este incompatibilă cu exercitarea oricărei alte
funcţii retribuite (art.99 C) și încetează în caz de demisie, de demitere, de incompatibilitate sau
de deces (art.100 C). Guvernul îşi exercită mandatul până la data validării alegerilor pentru un
nou Parlament. În  cazul exprimării votului de neîncredere de  către Parlament,  al  demisiei
Prim-ministrului sau validării alegerilor pentru un nou Parlament, Guvernul îndeplineşte  numai
funcţiile de administrare a treburilor publice, până la depunerea jurământului de către membrii
noului Guvern (art.103 C).
Demiterea Guvernului. Articolul 6 din Legea nr. 64/1990 stabilește condițiile în care
încetează activitatea Guvernului. Astfel, Guvernul are dreptul să demisioneze din propria
iniţiativă, după cum, fiecare membru al Guvernului  are, de asemenea, dreptul de a demisiona.
Demisionarea Prim-ministrului conduce la demisionarea Guvernului în componenţă deplină.
Cererea de demisie a Prim-ministrului şi a întregii componenţe a Guvernului se prezintă
Parlamentului, care se pronunţă asupra ei. Guvernul îşi dă demisia în cazul în care: 1)
Parlamentul şi-a exprimat neîncrederea; Prim-ministrul a demisionat sau a decedat; a fost ales un
nou Parlament (la prima lui şedinţă).
    Inițiativa de demitere a Guvernului poate veni și din partea Parlamentului, care, la
propunerea a cel puţin o pătrime din deputaţi, poate exprima vot de neîncredere Guvernului cu
votul majorităţii deputaţilor. Această iniţiativă se examinează după 3 zile de la data prezentării în
Parlament. (art.106 C).
O altă situație în care Guvernul poate fi demis, este cea prevăzută de art. 1061 din
Constituție, de angajare a răspunderii în  faţa  Parlamentului: asupra  unui  program,  unei
declaraţii de politică  generală  sau a unui proiect de lege. Demisia va interveni dacă, moțiunea
de cenzură, depusă în termen de 3 zile de la data angajării răspunderii, va fi votată cu majoritatea
deputaților aleși.
Din cele expuse mai sus, observăm că, Guvernul poartă doar răspundere politică în faţa
Parlamentului. Deși, demiterea Guvernului este cea mai severă sancţiune, totuși,răspunderea
politică a Guvernului este insuficientă pentru a asigura buna funcționare a acestuia. După cum
ne-am expus și în alte publicații, este necesară instituirea răspunderii juridice a Guvernului (a
membrilor acestuia) - penală, civilă, patrimonială, - bine conturată normativ într-o Lege a
răspunderii ministeriale.
Raporturile Guvernului cu alte autorități publice. Raporturile Guvernului cu
Președintele Republicii se reglementează de Constituţia Republicii Moldova (art. 1 alin. (2)
Legea nr.64/1990). După excluderea art. 83 din Constituție, au rămas relațiile ce țin de formarea
Guvernului, remanierile în Guvern și suspendarea actelor acestuia (art.98,88 C).
 Raporturile Guvernului cu Parlamentul sunt consacrate în capitolul VII din Constituție
(art. 104- 1062):
- Guvernul  este  responsabil  în faţa Parlamentului;
- prezintă informaţiile  şi  documentele  cerute de acesta;
- Membrii Guvernului  au acces la lucrările Parlamentului;
- Guvernul şi fiecare dintre membrii săi sînt obligaţi să răspundă la întrebările sau la
interpelările formulate de deputaţi;
- Parlamentul  poate  adopta  o moţiune prin  care  să-şi  exprime poziţia faţă de obiectul
interpelării;
- Parlamentul îşi   poate  exprima  neîncrederea  în  Guvern,  cu  votul   majorităţii
deputaţilor;
- Guvernul  îşi  poate  angaja răapunderea în fața Parlamentului asupra unui program, unei
declarații de politică generală sau a aunui proiect de lege;
- Parlamentul  poate  adopta o lege  specială  de abilitare  a Guvernului pentru a emite
ordonanţe în domenii care nu  fac obiectul legilor organice.
Art. 19 din Legea nr.64/1990, reglementează raporturile Guvernului cu autoritățile
administrației publice locale. Astfel, Guvernul:
- exercită controlul de legalitate asupra activității APL și contestează actele emise de
acestea, dacă le consideră ilegale;
- administrează, împreună cu organele administraţiei publice locale obiectivele şi ramurile
de importanţă statală;
- coordonează activitatea APL în domeniul asistenţei sociale, ocrotirii sănătăţii,
învăţământului public, tineretului şi sportului, culturii şi protecţiei mediului ambiant;
La rândul său, art.20 din aceiași lege consacră raporturile Guvernului cu ministerele și
alte autorități publice centrale. În această ordine de idei, Guvernul:
- conduce, coordonează şi controlează activitatea ministerelor, a altor autorităţi
administrative centrale, a inspectoratelor de stat, a comisiilor şi consiliilor
guvernamentale, altor autorităţi din subordinea sa;
- aprobă regulamentele de funcționare a acestora;
- numeşte şi demite din funcţie viceminiştrii;
- numeşte şi demite din funcţie conducătorii şi adjuncţii conducătorilor celorlalte organe
din subordinea sa;
- confirmă şi eliberează de exercitarea obligaţiilor de membri ai colegiilor ministerelor.

1. Organizarea activității Guvernului

 Aparatul de lucru al Guvernului. Pentru realizarea atribuţiilor ce-i revin, pe lângă
Guvern funcţionează Cancelaria de Stat ca o instituţie distinctă. Cancelaria de Stat este
autoritatea publică care asigură organizarea activităţii Guvernului în vederea realizării de către
acesta a politicii interne şi externe a statului, stabilirea cadrului general pentru definirea
priorităţilor Guvernului, asigurarea suportului metodologic şi organizatoric pentru sistemul de
planificare, elaborare şi implementare a politicilor publice la nivelul ministerelor şi al altor
autorităţi administrative centrale, monitorizarea implementării Programului de guvernare,
prezentarea materialelor analitice şi informaţionale, pregătirea proiectelor de hotărâri, ordonanţe
şi dispoziţii, precum şi verificarea executării acestora (art.31, Legea nr.64/1990), inclusiv
realizarea dreptului de iniţiativă legislativă, precum şi exercitarea de către Guvern a
prerogativelor ce ţin de relaţiile sale cu autorităţile administraţiei publice locale.
Cancelaria de Stat este condusă de ministrul de stat, membru al Guvernului, care este
asistat de trei viceminiştri de stat. Regulamentul, structura şi efectivul-limită ale Cancelariei de
Stat, precum şi condiţiile de asigurare social-materială a angajaţilor acesteia se aprobă de
Guvern, iar condiţiile de remunerare a muncii se stabilesc în conformitate cu legislaţia privind
salarizarea în sectorul bugetar. Cancelaria de Stat este persoană juridică de drept public, are
ştampilă cu imaginea Stemei de Stat a Republicii Moldova şi denumirea sa şi dispune de conturi
în instituţiile bancare.16
Potrivit punctului 9 din Regulamentul menționat, „ Conducerea operativă a Cancelariei
de Stat este asigurată de către ministrul de stat, care este membru al Guvernului, numit în
funcţie conform prevederilor Constituţiei Republicii Moldova şi ale Legii cu privire la Guvern”.
Ținem să menționăm aici că, nici Constituția, nici Legea cu privire la Guvern, și, nici chiar
Regulamentul menționat, nu spun nimic despre modalitatea de numire a conducătorului
Cancelariei de Stat, care, în ciuda prevederilor normative, expuse mai sus, mai poartă și azi
denumirea de secretar general al Guvernului, iar în în lista membrilor Guvernului de pe site-ul
oficial (www.gov.md) nu-l regăsim.
În același timp, Regulamentul, definește Cancelaria de Stat ca autoritate publică (ca
persoană juridică de drept public) care asigură activitatea Guvernului, adică, a unei alte
autorități. În această situație, ne întrebăm dacă, mai rămâne a fi Cancelaria de Stat aparatul de
lucru al Guvernului, sau s-a transformat într-o autoritate independentă, un fel de minister al
administrației ? O altă întrebare este, dacă, conducătorul acestei autorități, ca membru al
Guvernului, este inclus, de la bun început, în lista înaintată Parlamentului spre aprobare de către

16
Punctele 1-5 din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea, structurii şi efectivului-limită ale Cancelariei
de Stat, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 657 din 06.11.2009, Monitorul Oficial nr.162/724 din 10.11.2009
candidatul la funcția de primul-ministru și, dacă acesta are dreptul de vot, ca orice ministru, în
cadrul Guvernului ?17
Cancelaria de Stat dispune de un personal format din funcţionari de carieră și are un
număr impunător de atribuţii:
- asigură asistenţa organizatorică şi informaţională a activităţii Prim-ministrului şi
viceprim-miniştrilor în vederea exercitării de către aceştia a atribuţiilor funcţionale;
- asigură respectarea de către ministere şi alte autorităţi administrative centrale a cerinţelor
prevăzute de cadrul normativ în vigoare;
- pregăteşte materialele analitico-informaţionale;
- asigură coordonarea procesului de planificare a politicilor publice;
- stabileşte cadrul metodologic şi organizatoric pentru sistemul de elaborare, implementare,
monitorizare şi evaluare a politicilor publice;
- asigură coordonarea şi monitorizarea activităţilor în cadrul reformei administraţiei
publice centrale;
- asigură promovarea şi realizarea politicii statului în domeniul managementului resurselor
umane;
- coordonează şi asigură procesul de programare, monitorizare, gestionare şi evaluare a
asistenţei externe oferite de organizaţiile internaţionale şi ţările donatoare, inclusiv
implementarea proiectelor de interes major pentru ţară;
- asigură realizarea politicii Guvernului orientate spre reintegrarea teritorială, politică,
economică şi socială şi desfăşurarea procesului de consultări şi negocieri pentru
soluţionarea diferendului transnistrean;
- verifică corespunderea proiectelor de acte normative ale Guvernului cu prevederile
Constituţiei Republicii Moldova, legislaţiei naţionale în vigoare, precum şi ale tratatelor
internaţionale la care Republica Moldova este parte;
- asigură coordonarea politicilor în domeniul descentralizării şi exercită coordonarea
generală, prin intermediul oficiilor sale teritoriale, a activităţii serviciilor publice
desconcentrate;
- asigură exercitarea de către Guvern a prerogativelor legale în relaţiile acestuia cu
autorităţile administraţiei publice locale, inclusiv organizarea controlului administrativ al
activităţii autorităţilor respective, exercitat direct sau prin intermediul oficiilor sale
teritoriale;

17
A se vedea, în acelașii sens, Tudor Drăganu, Drept constituțional și instituții politice, Tratat elementar, vol. II, Ed.
Lumina Lex, București, 1998, p.313
 - pregăteşte informaţiile şi documentele solicitate de Parlament, de comisiile parlamentare
şi de deputaţi, organizează examinarea şi prezentarea de către Guvern a răspunsurilor la
întrebările şi interpelările formulate de deputaţi;
- reprezintă interesele Guvernului în instanţele judecătoreşti;
- îndeplineşte alte funcţii menite să asigure exercitarea deplină şi operativă a atribuţiilor
date în competenţa Guvernului.
Organizarea activității Guvernului. Pentru organizarea activităţii interne a Guvernului se
formează Prezidiul Guvernului din care fac parte Prim-ministrul, prim-viceprim-ministrul,
viceprim-miniştrii.
Activitatea Guvernului se desfăşoară sub formă de şedinţe care au loc în dependenţă de
necesităţi dar nu mai rar decât o dată pe trimestru. Şedinţele Guvernului sunt publice. La ele pot
participa şi alte persoane, în conformitate cu legislaţia. La decizia Prim-ministrului, şedinţele pot
fi închise (art.25 Legea nr.64/1990). Şedinţele sunt prezidate de Prim-ministrul, care
coordonează activitatea membrilor Guvernului cu respectarea competenţelor şi
responsabilităţilor ce le revin.
Prim-ministrul. Conform art.27 al Legii cu privire la Guvern,Prim-ministrul exercită un
şir de atribuţii, cum ar fi:
- prezidează şedinţele Guvernului şi ale Prezidiului lui;
- ia decizii, în limitele competenţei Guvernului, în cazuri excepţionale pe problemele
conducerii Republicii şi informează despre aceasta Guvernul la şedinţa ordinară;
- asigură colegialitatea în activitatea Guvernului;
- propune componenţa Guvernului şi programul de guvernare Parlamentului;
- acordă împuterniciri pentru negocierea şi semnarea tratatelor internaţionale;
- prezintă spre examinare Prezidiului cazurile de stimulare sau de sancţionare disciplinară a
membrilor Guvernului;
- informează Preşedintele Republicii în problemele deosebit de importante pentru ţară.
În cazul imposibilităţii Prim-ministrului de a-şi exercita atribuţiile sau în cazul decesului
acestuia, Preşedintele Republicii va desemna un alt membru al guvernului ca Prim-ministru
interimar până la formarea noului Guvern. În cazul demisiei prim-ministrului demisionează
întregul Guvern (art.101 C).   
Potrivit art. 28 din Legea nr.64/1990, prim-viceprim-ministrul şi viceprim-miniştrii
înfăptuiesc coordonarea activităţii ministerelor, a altor autorităţi administrative centrale şi a
celorlalte organe din subordinea Guvernului, exercită controlul asupra activităţii lor și
examinează în prealabil propunerile şi proiectele hotărârilor, ordonanţelor şi dispoziţiilor,
prezentate de Guvern.
      La rândul lor, membrii Guvernului:
- poartă răspundere pentru sferele de activitate ce  le-au fost încredinţate şi pentru
activitatea Guvernului în ansamblu;
- participă la examinarea chestiunilor în cadrul şedinţelor Guvernului şi ale Prezidiului său;
- pot prezenta Guvernului propuneri cu privire la examinarea chestiunilor ce ţin  de
competenţa lui, pot  iniţia elaborarea unor hotărâri şi ordonanţe ale Guvernului (art. 29,
Legea nr.64/1990).
   
3. Atribuțiile și domeniile de activitate ale Guvernului
Atribuțiile constituționale.
După cum am menţionat anterior, toate atribuţiile Preşedintelui Republicii sunt
consacrate în Constituţie pe când atribuțiile Guvernului sunt consacrate, atât în Constituție, cât
și în Legea cu privire la Guvern.
Atribuțiile constituționale ale Guvernului sunt:
- Guvernul  asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea
generală a administraţiei publice. (art.96 C);
- Prim-ministrul   conduce  Guvernul  şi  coordonează  activitatea membrilor acestuia,
respectînd atribuţiile ce le revin.(art.101 C);
- În baza unei legi  speciale  de abilitare,  Guvernul emite ordonanţe în domenii care
nu  fac obiectul legilor organice (art. 1062 C);
- exerctă inițiativa legislativă (art.73 C);
- prezintă informaţiile  şi  documentele  cerute de Parlament, de comisiile lui  şi  de
deputaţi (art.104 C);
- Guvernul şi fiecare dintre membrii săi sînt obligaţi să răspundă la întrebările sau la
interpelările formulate de deputaţi (art.105 C);
- Dacă este cazul,  îşi  poate  angaja răspunderea în  faţa  Parlamentului asupra unui
program,  unei declaraţii de politică  generală  sau  unui proiect de lege (art. 1061 C);
- Exercită Controlul asupra respectării  legislaţiei  Republicii  Moldova în unitatea
teritorială  autonomă  Găgăuzia (art.111 C);
- asigură protejarea intereselor naţionale în activitatea economică  externă,  promovează
politica liberului schimb  sau  politica protecţionistă, pornind de la interesele naţionale
(art.129 C);
- elaborează  anual  proiectul  bugetului  de  stat  şi bugetului  asigurărilor  sociale  de stat,
pe care le  supune,  separat, aprobării  Parlamentului (art.131 C);
- numește 2 judecători în Curtea Constituțională (art.136 C);
 - poate iniția revizuirea Constituției (art.141 C).
-
- 4. Actele Guvernului
- Potrivit art.102 al Constituţiei Republicii Moldova Guvernul adoptă hotărâri, ordonanţe şi
dispoziţii.
- Hotărârile se adoptă pentru organizarea executării legilor şi pentru exercitarea
atribuţiilor cu care este învestit Guvernul.
- Dispoziţiile se emit de Prim-ministru pentru organizarea activităţii interne a Guvernului.
- Ordonanţele se emit în conformitate cu legea specială de abilitare a Guvernului în
condiţiile procedurii delegării legislative, consacrate în art. 1062 din Constituţie şi art.
301, 302 din Legea cu privire la Guvern.
- Hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de Prim-ministru, se
contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în
Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau
ordonanţei (art.102, alin.(4) C). Această ultimă prevedere este o noutate binevenită în
textul Constituţiei, astfel condiţionată, publicarea devine obligatorie.

CAPITOLUL VI. ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ

1. Noțiuni generale
Potrivit Constituţiei, Republica Moldova este un stat unitar şi indivizibil (art.1C). În
realitate, însă, unitatea statului este compromisă prin separarea, în anul 1992, a teritoriului din
stânga râului Nistru şi formarea a aşa zisei republici moldoveneşti nistrene, autoproclamată ca
stat independent, deși, nerecunoscută de nici o ţară. De asemenea şi noţiunea de indivizibil este
relativă, odată ce, prin Constituţie, unităţii administrativ-teritoriale Găgăuzia îi este acordată
autonomie cu caracter legislativ (politic), economic şi cultural (art.111C), iar, legea organică
care reglementează statutul special al acestei regiuni18 consacră dreptul la autodeterminare, a aşa
numitului “popor găgăuz”, în cazul în care Republica Moldova îşi schimbă statutul său de stat
independent (art.1, alin. (4), Legea nr.344/1994). Mai mult ca atât, în această regiune sunt
declarate trei limbi oficiale – moldovenească, găgăuză şi rusă (art.3, Legea nr.344/1994), cea
mai uzuală fiind limba rusă, şi cea mai puţin populară fiind limba moldovenească, deşi, potrivit
Constituţiei, Republica Moldova are o singură limbă oficială – cea moldovenească (română). În

18
Legea privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri), Nr.344-XIII din 23.12.94, Monitorul Oficial al
Republica Moldova nr.3-4/51 din 14.01.1995. Regiune, care cuprinde 32 de localităţi cu o populaţie de 155 mii
locuitori, majoritatea de etnie turcă, stabiliţi pe teritoriul Moldovei de circa 200 de ani.
același timp, statul recunoaşte şi garantează păstrarea, dezvoltarea şi funcţionarea altor limbi
vorbite pe teritoriul ţării (art.13C).
Potrivit art.110 din Constituție : Teritoriul  Republicii  Moldova este organizat,  sub
aspect administrativ, în sate,  oraşe,  raioane şi  unitatea teritorială  autonomă  Găgăuzia.  În
condiţiile legii,  unele oraşe pot fi  declarate municipii.
Sistemul administraţiei publice locale este organizat în două nivele, primul nivel include
–sate (comune), oraşe (municipii), iar nivelul doi include – raioane, municipiul Chişinău şi
unităţile teritoriale autonome cu statut special.
  Administraţia publică locală are la bază următoarele principii constituţionale: autonomia
locală, descentralizarea serviciilor publice, eligibilitatea autorităţilor publice locale şi
consultarea cetăţenilor pe problemele locale de interes deosebit (art.109 din Constituţie). La
rândul său, raporturile dintre aceste autorităţi se construiesc pe principiile: autonomiei,
legalităţii  şi   colaborării în   rezolvarea problemelor comune (art.113).
Realizarea acestor principii este dificilă în perioada de tranziţie de la centralismul sovietic
la un sistem democratic prin care trece Republica Moldova. Tranziţie care durează de peste 20 de
ani, perioadă în care nu s-a reuşit o coerenţă a reformelor administrative, deşi aceasta a fost
declarată ca una din priorităţile fiecărui nou guvern ajuns la putere. Legile privind organizarea şi
funcţionarea administraţiei publice locale au fost modificate, practic, din patru în patru ani fără a
se păstra continuitatea reformelor începute.
Astfel, Legea cu privire la bazele autoadministrării locale, din 10.07.1991, nu a fost pusă
în aplicare, deoarece nu a fost înfăptuită reforma administrativ-teritorială şi nu au fost înfiinţate
acele unităţi administrativ-teritoriale în care urma să fie aplicată (judeţe, municipii, oraşe,
comune, sate). Sistemul sovietic al administraţiei publice locale, cu unele mici ajustări, a fost
păstrat în continuare.
După adoptarea Constituţiei şi a legilor din 07.12.1994: privind organizarea
administrativ-teritorială (nr.306-XIII); privind administraţia publică locală (nr.310-XIII) şi, cea
cu privire la alegerile locale (nr.308-XIII), s-a ridicat tot mai insistent întrebarea reformei
administraţiei publice locale, atât structural (existau la acel moment 40 de structuri de nivelul doi
foarte mici - raion), cât şi funcţional, pentru a traduce în viaţă (a implementa) noile principii
democratice consacrate în Constituţie.
O importanţă deosebită în accelerarea reformelor din administraţia publică locală a avut-o
„Carta Europeană: exerciţiul autonom al puterii locale”, semnată de către Republica Moldova la
2 mai 1996 şi ratificată de către Parlament la 16 iulie 1997, dată de la care a intrat în vigoare şi a
devenit obligatorie pentru ţara noastră.
 Un rezultat firesc al acestor eforturi a fost reforma administraţiei publice locale din 1999,
consacrată în Legea privind organizarea administrativ-teritorială (nr.191-XIV din 12.11.1998) şi
Legea privind administraţia publică locală (nr.186 – XIV din 06.11.1998). În opinia noastră,
aceasta a fost cea mai reuşită reformă, atât din punctul de vedere structural, cât şi instituţional
(funcţional).
Structural, din 36 (raioane) unități administrativ-teritoriale de nivelul doi s-au format 10
(judeţe) si, din peste 900 (comune, sate) structuri locale de nivelul întâi s-au format 664 (Anexa
nr. 1).
Din punctul de vedere funcţional (instituţional), în perioada 1999-2000, a fost fondată
instituţia prefectului, după modelul francez, şi, a început sa se formeze o bună practică în
descentralizarea serviciilor publice locale şi de desconcentrare a serviciilor teritoriale ale
ministerelor, conduse de Prefect. După 2001 instituţia prefectului a fost desfiinţată iar procesul
de descentralizare a stagnat. Mai mult ca atât, noua legislaţie, adoptată în anii 2001-2003, a
anulat principalii vectori ai reformei abia începute.19
Legea privind organizarea administrativ-teritorială ( nr.764-XV din 27.12.2001) a
reorganizat din nou cele 10 (judeţe) structuri teritoriale de nivelul doi în 32 (raioane) iar, cele de
nivelul întâi (sate, comune), de la 664 au revenit la 917, datorită reducerii numărului minim de
locuitori necesar pentru înfiinţarea acestora, de la 3000 la 1500, iar, ca excepţie, acest număr
putea fi şi mai mic20. (Anexa nr. 2)
Ţinem să menţionăm că, nici la reorganizarea administrativ-teritorială, înfăptuită în 1999
şi, nici la cea din 2001, nu a fost luat în calcul teritoriul din stânga Nistrului aflat sub conducerea
separatistă din Tiraspol. De asemenea, nu s-a ţinut cont de experienţa altor state care au trecut
prin astfel de reforme administrativ-teritoriale şi, care au constatat că unităţile administrative
mici nu sunt eficiente din punctul de vedere al dezvoltării economice şi al managementului
public.
Spre regret, reformele administrative în Republica Moldova s-au axat mai mult pe
aspectele de reorganizare politico-statală, administrativ-teritorială şi chiar de separatism naţional,
ultimul fiind generat atât de proasta argumentare ştiinţifică şi economică a reformei cât şi de
lipsa unei strategii convingătoare de ridicare a nivelului de trai al populaţii de pe întreg teritoriul
ţării.
19
Mai pe larg a se vedea, Orlov Maria, Garcuşa Alexandra, articolul Reforma reformei în administraţia publică
locală din Republica Moldova, în volumul „Reforma sectorului public în context european”, Caietul ştiinţific Nr. 4,
al Institutului de Ştiinţe Administrative „Paul Negulescu” din România, Editura Burg, Sibiu, 2002, p. 105 – 115;
Orlov Maria, articolul De la centralisation a la décentralisation des services publics dans la Republique
de Moldova, în volumul „Modernizarea administraţiei publice în contextul integrării Europene”, Edit. ALL
BECK, Bucureşti, 2002, p.188-191;
20
Legea privind administraţia publică locală, Nr.123-XV din 18.03.2003, Monitorul Oficial al Republicii Moldova
nr.49/211 din 19.03.2003
 Începând cu anul 2006 a fost adoptat un nou pachet de legi privind administraţia publică
locală, care este încă în vigoare, accentul fiind pus pe dezvoltarea regională şi descentralizare.
Deşi, autonomia locală şi descentralizarea au fost proclamate în toate legile care au
reglementat organizarea şi funcţionarea autorităţilor publice locale, totuşi, o lege specială privind
descentralizarea administrativă a intrat în vigoare abia în 2007, iar, Strategia Naţională de
Descentralizare şi planul de acţiuni privind implementarea acesteia pentru anii 2012-2015 a fost
aprobată de către Parlament la 05.04.201221.
De asemenea, pentru îmbunătăţirea procesului de guvernare locală, a fost adoptată Legea
privind dezvoltarea regională în Republica Moldova22, în baza căreia au fost înfiinţate şase
regiuni de dezvoltare (Nord, Centru, Sud, Chişinău, Unitatea Teritorială Autonomă Găgăuzia şi
Transnistria), menite să contribuie la obţinerea unei dezvoltări social-economice echilibrate şi
durabile pe întreg teritoriul Republicii Moldova şi să reducă dezechilibrul de dezvoltare social-
economică dintre regiuni.
Procesul descentralizării implică o colaborare cât mai eficientă între administraţia locală
şi cea centrală. Cadrul constituţional şi normativ trebuie să asigure această colaborare prin reguli
clare de transmitere a competenţelor de la autorităţile centrale către cele locale, să asigure
autorităţilor locale dreptul de a defini forme adecvate de guvernare locală şi de implicare a
populaţiei, precum şi a diferitelor grupuri din cadrul societăţii civile în dezvoltarea evolutivă a
comunităţilor.
De asemenea, o importantă deosebită în acest proces o are şcoala de administraţie
publică, adică, instruirea aleşilor locali şi a funcţionarilor din aparatul autorităţilor publice locale
în ce priveşte exercitarea eficientă a competenţelor transmise şi gestionarea afacerilor şi a
serviciilor publice locale în favoarea tuturor membrilor comunităţii.
Semnarea de către Republica Moldova (la 27 iunie 2014) a Acordului de asociere la
Uniunea Europeană, ne dă speranța că, reformele din administrația publică vor fi continuate la un
nivel calitativ mult mai înalt.
În această ordine de idei, Republica Moldova și-a asumat un șir de angajamente, printre
care:
- Continuarea reformei administrației publice și crearea unui corp al funcționarilor publici
responsabil, eficient, transparent și profesionist;

21
Legea privind descentralizarea administrativă, Nr. 435 din  28.12.2006, Publicat: 02.03.2007 în Monitorul Oficial
Nr. 29-31  ;
Lege pentru aprobarea Strategiei naţionale de descentralizare şi a Planului de acţiuni privind implementarea
Strategiei naţionale de descentralizare pentru anii 2012-2015, nr. 68 din 5 aprilie 2012, Monitorul Oficial Nr. 143-
148 din 13.07.2012
22
Legea privind dezvoltarea regională în Republica Moldova, nr. 438 din 28.12.2006, Publicat : 16.02..2007 în
Monitorul Oficial Nr. 021, art. Nr.68
- Asigurarea eficacității în lupta împotriva corupției şi colaborarea în vederea soluționării
pașnice a conflictelor regionale. În acest aspect problema transnistreană va constitui unul
dintre principalele subiecte de pe agenda dialogului politic și a cooperării dintre RM şi
UE;
- În procesul de reformare a administraţiei o atenţie deosebită se va acorda modernizării
funcţiei publice pentru a asigura servicii de calitate pentru cetățenii Republicii Moldova.
Iar, îÎntru realizarea acestui scop se vor întreprinde următoarele măsuri:
a) dezvoltarea instituțională și funcțională a autorităților publice,
b) modernizarea serviciilor publice,
c) crearea unui corp al funcționarilor publici profesionist,
d) gestionarea eficace și profesionistă a resurselor umane și dezvoltarea carierei,
e) promovarea valorilor etice în rândul funcționarilor publici;
- punerea în aplicare a standardelor internaționale, precum și a bunelor practici ale UE în
domeniul gestionării finanţelor publice şi politicii bugetare pentru a consolida buna
guvernare în domeniul fiscal, în vederea îmbunătățirii în continuare a relațiilor
economice, a comerțului, a investițiilor, a concurenței loiale şi dezvoltării capacității
administrative a autorităților publice;
- îmbunătățirea mediului de afaceri pentru toți operatorii economici, dar cu un accent
deosebit pe întreprinderile mici și mijlocii (IMM-uri):
a) prin simplificarea și raționalizarea reglementărilor normative,
b) prin implimentarea principiilor UE în domeniu,
c) prin încurajarea intensificării contactelor între întreprinderi din UE și întreprinderi din
RepublicaMoldova,
d) prin modernizarea și restructurarea industriei Republicii Moldova;
- dezvoltarea și promovarea turismului local.
- dezvoltarea regională şi cooperarea transfrontalieră care se va realiza prin:
a) cooperarea bilaterală în domeniul politicii regionale,
b) punere în aplicare a politicilor regionale, cu un accent deosebit pe dezvoltarea zonelor
defavorizate,
c) descentralizarea procesului de luare a deciziilor de la nivelul central la nivelul
comunităților regionale,
d) consolidarea parteneriatului dintre toate părțile implicate în dezvoltarea regională,
e) cofinanțarea prin intermediul contribuției financiare a părților implicate în
implementarea programelor și a proiectelor de dezvoltare regională,
 f) îmbunătățirea mecanismului privind interacțiunea verticală și orizontală a
administrației publice centrale și locale în procesul de elaborare și punere în aplicare
a politicilor regionale,
g) dezvoltarea capacității autorităților publice locale de a promova cooperarea
transfrontalieră în conformitate cu reglementările și cu practicile UE,
h) schimbul de cunoștințe, de informații și de cele mai bune practici cu privire la
politicile de dezvoltare regională pentru a promova bunăstarea economică a
comunităților locale și dezvoltarea omogenă a regiunilor.
i) dezvoltarea elementelor transfrontaliere și regionale din domenii precum
transporturile, energia, rețelele de comunicare, cultura, educația, turismul, sănătatea,
etc.
j) programe transnaționale și transfrontaliere, încurajând participarea regiunilor
Republicii Moldova la structurile și organizațiile regionale europene și promovând
dezvoltarea economică și instituțională a acestora prin implementarea unor proiecte
de interes comun, ș.a.

2. Principiile de organizare și funcționare a autorităților publice locale

Cadrul normativ de reglementare al administraţiei publice locale constă din norme

constituţionale, legi şi alte reglementări normative speciale, norme ale dreptului internaţional, în
cazul în care Republica Moldova și-a asumat asemenea angajamente prin ratificarea acestora.
Constituţia Republicii Moldova conţine, în Capitolul VIII întitulat „Administraţia
publică”, modeste reglementări consacrate administraţiei publice locale, în principal, sub formă
de principii declarate sau, de reglementări referitoare la sistemul unităţilor administrativ-
teritoriale şi al autorităţilor publice locale.
Principiile de bază ale administraţiei publice locale . Articolul 109 din Constituţie
consacră următoarele principii de bază ale administraţiei publice locale: „autonomia locală,
descentralizarea serviciilor publice, eligibilitatea autorităţilor   administraţiei publice locale şi,
consultarea cetăţenilor în problemele de interes deosebit”, specificând că, „autonomia priveşte
atât organizarea cât şi funcţionarea” acestor autorităţi, iar aplicarea principiilor enunţate „nu
trebuie să afecteze caracterul de stat unitar”. Vom analiza în continuare fiecare din aceste
principii.
Autonomia locală. Constituţia nu defineşte (nu explică) conceptul de autonomie locală,
conţinând doar unele prevederi din care rezultă anumite modalităţi de punere în aplicare a
acestui principiu. Drept exemplu putem cita: „regimul general privind autonomia locală va fi
reglementat prin lege organică” (art.72, alin. (3), lit. f) C); „exercită autonomia  locală  în sate
şi în oraşe consiliile locale alese   şi primarii aleşi” (art. 112, alin. (1)C); consiliile locale şi
primarii activează „ca autorităţi administrative autonome” (art. 112, alin. (2)C); raporturile
dintre autorităţile publice locale au la bază „principiul autonomiei” (art.113 alin. (3)C).
Legislaţia, care urma să reglementeze „regimul general privind autonomia locală”, ne
oferă doar definiţii teoretice şi un număr mare de atribuţii date autorităţilor publice locale, care,
în lipsa capacităţii financiare, nu pot fi exercitate în mod autonom şi rămân, în continuare, doar
simple declaraţii formale.
Autonomia locală „specială”. Pentru unitatea administrativ-teritorială Găgăuzia
Constituţia stabileşte reglementări speciale în ceea ce priveşte autonomia de care beneficiază
această regiune. Astfel, UTA Găgăuzia „soluţionează de sine stătător problemele cu   caracter
politic, economic şi cultural” (art.111C), iar, Adunarea Populară (organul ei reprezentativ), după
modificările făcute la art. 73 din Constituţie, are „dreptul de iniţiativă legislativă” de rând cu
deputaţii din Parlament, Preşedintele Republicii Moldova şi Guvern (art.73C)23.
După cum vedem, Constituţia conferă „autonomie politică” Găgăuziei (o mică regiune
din sudul ţării, cu o populaţie (circa 150 mii locuitori) majoritară de etnie turcă, numiţi găgăuzi),
fapt care vine în contradicţie cu caracterul de stat unitar, mai mult ca atât, beneficiază de
dreptul de iniţiativă legislativă, drept, pe care nu-l au celelalte unităţi administrativ-teritoriale de
nivelul doi (raioanele, mun. Chişinău şi mun. Bălţi).
Aceasta nu este unica excepţie referitoare la autonomia specială. Constituţia prevede, de
asemenea, că: „localităţilor din stânga Nistrului” (regiune separatistă, populată în majoritate de
etnici ucraineni şi ruşi) „le pot fi  atribuite forme şi condiţii speciale de autonomie” (art.110,
alin. (2) C).
În opinia noastră, „autonomia specială”, ca o derivată a autonomiei locale, fiind stabilită
pe criterii etnice, poartă un caracter părtinitor şi discriminatoriu faţă de celelalte structuri
teritoriale de acelaşi nivel şi, chiar faţă de majoritatea populaţiei. Această practică, în opinia
noastră, va încuraja şi mai mult separatismul şi va servi drept exemplu (precedent) prost de
gestiune a problemelor interetnice din statele unitare.24
Consacrarea la nivel de Constituţie a principiilor autonomiei şi descentralizării trebuie
privită prin prisma celorlalte prevederi constituţionale, referitoare la structura de stat, pentru a
interpreta corect “limitele” şi “forma” de autonomie locală. Ne referim la prevederile art.1 din

23
Art. 73 din Constituţie modificat prin Legea nr.344 din 25.07.2003, publicat Monitorul Oficial nr. 170 din
08.08.2003, art. 721
24
A se vedea în acest sens, Maria Orlov, Administraţia publică în ţările polietnice, Revista de drept public nr
1/2005, p. 144-147, Publicaţie a Institutului de Ştiinţe Administrative « Paul Negulescu », Editura ALL BECK,
Bucureşti, 2005;, Maria Orlov, Dezvoltarea autonomiei locale în contextul Constituţiei Republicii Moldova //
Revista Justiţia Constituţională – Chişinău – 2004 – Nr. 2, p. 30-32
Constituţie, care stabileşte că, “Republica Moldova este un stat suveran şi independent, unitar şi
indivizibil”. Din interpretarea acestui text constituţional putem trage concluzia că, un stat unitar
poate acorda doar autonomie administrativă structurilor sale regionale şi locale, nu şi
autonomie politică, ultima fiind caracteristică uniunilor de state (federaţii, confederaţii etc.).
Descentralizarea serviciilor publice. Acest principiu a fost, de asemenea, declarat în art. 109
din Constituţie, urmând să fie reglementat şi dezvoltat în legi şi alte acte normative din domeniu,
cum sunt Legea serviciilor publice de gospodărie comunală, Legea privind descentralizarea
administrativă, Strategia Naţională de descentralizare ş.a.
Procesul de descentralizare s-a dovedit a fi destul de dificil în Republica Moldova atât din
cauza lipsei unor reglementări clare, cât şi din cauza implicării exagerate a politicului în
administraţie.25
Constituţia consacră limitativ doar descentralizarea serviciilor publice fără să spună
nimic despre descentralizarea patrimonială şi cea financiară (art.109C). Drept consecinţă, în anii
1996-1998, guvernul central a transmis în gestiunea autorităţilor publice locale majoritatea
serviciilor, fără a se ţine cont de lipsa capacităţii administrative a acestora, şi fără a înfăptui
concomitent şi descentralizarea celorlalte componente, descentralizarea financiară şi cea a
patrimoniului public.
Prima lege consacrată descentralizării a fost adoptată abia în anul 2006, iar Strategia
Naţională de descentralizare a fost aprobată de Parlament la 6 aprilie 2012. În baza acestor acte
normative se încearcă înlăturarea erorilor făcute până acum şi atingerea scopului principal al
descentralizării – ridicarea nivelului de trai al populaţiei.
Eligibilitatea autorităţilor  administraţiei publice locale. Acest principiu democratic are o
consacrare constituţională şi o aplicabilitate practică destul de vastă în Republica Moldova, fiind
aleşi prin scrutin electoral, atât consilierii din autorităţile deliberative (consilii locale şi consilii
raionale), cât şi primarii, ca autorităţi executive.
Potrivit art.112 din Constituţie, autorităţile  administraţiei  publice locale din sate şi oraşe
sunt „consiliile locale alese  şi primarii aleşi” (art. 112, alin. (1) C), iar, „modul de alegere a
consiliilor locale şi  a primarilor este stabilit de lege” 26 (art. 112, alin. (3) C), de asemenea, şi
„consiliul raional este ales” şi funcţionează în condiţiile legii (art. 113, alin. (2) C).

25
A se vedea, Maria ORLOV, The Operating Principles of Public Service, published in the Journal of Danubian
Studies and Research, Vol 2No 1 (2012), 2nd International Conference The Danube - Axis of European Identity
Cahul State University “B.P. Hasdeu” , June 29, 2012 – June 29, 2012. publicat pe site www.danubius.ro; Maria
Orlov, Svetlana Dogotaru, Public-private partenership in reforming public services of special interest, - articol în
volulmul „Implicaţiile Tratatului instituind o Constituţie pentru Europa asupra dreptului public şi a serviciilor
publice”, materiale ale Sesiunii ştiinţifice a Institutului de Ştiinţe Administrative „Paul Negulescu”, Editura Burg,
Sibiu, 2006, p. 275-285
26
Alegerile locale sunt reglementate în Titlul V din Codul Electoral, adoptat prin Legea nr. 1381-XIII din
21.11.1997, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.81/667 din 08.12.1997
 Consultarea cetăţenilor în problemele de interes deosebit . Cea mai cunoscută formă de
consultare a cetăţenilor este referendumul. Potrivit art. 75 alin. (1) din Constituţie, „cele mai
importante probleme ale societăţii şi ale statului sunt supuse referendumului”, iar procedura
referendumului local este reglementată în Titlul VI, Capitolul 14 din Codul electoral.27
Referendumul, ca element al democraţiei, oferă colectivităţilor locale posibilitatea de a
interveni în soluţionarea unor probleme locale de interes deosebit. Această intervenţie constituie
una din formele de participare a colectivităţilor locale la exercitarea autonomiei locale.
Potrivit art. 198 din Codul Electoral „Decizia se consideră adoptată prin referendum
local dacă pentru ea au votat majoritatea cetăţenilor care au participat la referendum…
Hotărârea adoptată prin referendum local se anulează sau se modifică, de asemenea, prin
referendum local sau prin decizie a consiliului local respectiv, adoptată cu votul a 2/3
din numărul consilierilor.”
Însă, din cauza nivelului scăzut de conştiinţă juridică şi politică a populaţiei din ţara
noastă, referendumul local se practică, mai mult, în cazurile de schimbare a limitelor teritoriale
ale colectivităţilor locale. O răspândire mai largă o au interviurile si sondajele de opinie pe
problemele de interes general al comunităţii.

3. Organizarea administrativ-teritorială
Constituţia consacră organizarea administrativ-teritorială a ţării în art. 110 alin. (1), care.
prevede următoarele: teritoriul Republicii Moldova este organizat,  sub aspect administrativ, „în
sate,   oraşe,   raioane şi unitatea teritorială autonomă Găgăuzia, iar unele oraşe pot
fi   declarate municipii”. În afara de faptul că a apărut o structură nouă – UTA Găgăuzia,
celelalte structuri teritoriale, după denumirea lor, corespund sistemului administrativ de până la
1991.
Formarea, desființarea, schimbarea statutului unității administrativ-teritoriale,
modificarea hotarelor unității administrativ-teritoriale, cauzată de necesitatea transferării
localităților dintr-o unitate administrativ-teritorială în alta, precum și transferarea centrului
administrativ se efectuează de către Parlament după consultarea cetățenilor. Unitatea
administrativ-teritorială de sine stătătoare se formează dacă are o populație, de regulă, de cel
puțin 1500 de locuitori și dispune de mijloace financiare suficiente pentru întreținerea aparatului
primăriei și instituțiilor sferei sociale 28. Însă, ca excepţie, Parlamentul poate stabili, prin lege

27
Codul Electoral, adoptat prin Legea nr. 1381-XIII din 21.11.1997, Monitorul Oficial al Republicii Moldova
nr.81/667 din 08.12.1997
28
Art.17-18 din din Legea nr. 764 din27.12.2001 privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova,
Publicat : 29.01.2002 în Monitorul Oficial Nr. 16 art Nr : 53
organică, formarea unei unități administrativ-teritoriale de sine stătătoare cu un număr de
locuitori mai mic.
Această excepţie a funcţionat atât de bine, încât circa 26,3%29 din unităţile administrativ-
teritoriale (236 sate şi un oraş) au astăzi mai puţin de 1500 locuitori.
O altă excepţie de la regula generală, stabilită de legea organică, este că, toate problemele
ce ţin de organizarea teritorială a UTA Găgăuzia, stabilirea şi modificarea categoriei localităţilor,
a hotarelor raioanelor, oraşelor şi satelor, schimbarea denumirilor lor, este de competenţa
Adunării Populare, ca organ deliberativ teritorial, şi nu este de competenţa Parlamentului
Republicii Moldova, așa cum este prevăzut pentru celelalte unități administrativ-teritoriale.
Potrivit legii30 divizarea teritoriului țării în unități administrativ-teritoriale este chemată să
asigure realizarea principiilor autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilității
autorităților administrației publice locale și, consultării cetățenilor în problemele locale de interes
deosebit.
Toate unitățile administrativ-teritoriale au personalitate juridică, dispun de patrimoniu, au
dreptul de a soluționa și a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu și în interesele populației
locale, o parte importantă a treburilor publice.
Împărţirea administrativ-teritorială se face prin lege organică, iar Republica Moldova a
trecut în ultimul timp, după cum am arătat mai sus, prin două mari reorganizări teritoriale a
structurilor de nivelul doi: în 1999, din 36 (raioane) s-au organizat 10 (judeţe) 31 şi, în 2003, din
10 (judeţe)32 s-au reorganizat - 32 (raioane).
Aceste reorganizări teritoriale au adus prejudicii inestimabile (în plan socio-economic,
politic şi moral) poporului moldovenesc şi au avut un impact negativ asupra procesului de
realizare a reformelor democratice.
După cum am menționat deja, structural, sistemul administraţiei publice locale din
Republica Moldova este compus din două nivele: nivelul întâi include – sate, comune şi oraşe,
iar nivelul doi include – raioane, mun. Chişinău şi mun. Bălţi.
Actuala organizare administrativ-teritorială a Republicii Moldova cuprinde:
 1681 localităţi (din care 147 în Transnistria)
 847 sate (comune)
 52 oraşe (alte 9 oraşe sunt în Transnistria)

29
Ion Osoian, Igor Sîrodoev, Eugenia Veveriţă, Valeriu Prohniţchi. Studiu analitic privind structura administrative-
teritorială optimală pentru Republica Moldova, Chişinău, 2010, p. 105.
30
Art.2 din Legea nr. 764 din27.12.2001 privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova,
Publicat : 29.01.2002 în Monitorul Oficial Nr. 16 art Nr : 53
31
Legea nr.191-XIV din 12 noiembrie 1998 privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova
32
Legea nr. 764 din27.12.2001 privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova, Publicat :
29.01.2002 în Monitorul Oficial Nr. 16 art Nr : 53
  3 municipii (alte 2 municipii sunt în Transnistria)
 32 de raioane
 Unitatea teritorială autonomă Găgăuzia (32 de localităţi cu statut special)
 Teritoriul subordonat regimului separatist din stânga Nistrului (147 localităţi, care nu este
controlat de autorităţile legitime ale Republicii Moldova).
Satul - este cea mai mică unitate administrativ teritorială de nivelul întâi. Două sau mai
multe sate se pot uni, formând o singură unitate administrativ-teritorială numită comună.
Această reglementare a avut drept scop formarea comunităţilor locale cu un număr cât mai mare
de locuitori. Odată cu mărirea teritoriului, a patrimoniului şi a capacităţii administrative a
comunităţii locale, aceasta poate să asigure gestionarea mult mai eficientă a treburilor publice în
interesul cetăţeanului. Din păcate, acest mesaj legislativ nu a fost înţeles şi nu a fost aplicat în
practică, astfel încât, 86% din unităţile administrativ-teritoriale au mai puțin de 5000 de locuitori.