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Diciembre 2002
1ª Edición
Santiago de Chile
Diciembre 2002
2
TABLA DE CONTENIDOS
Introducción ...................................................................................................... 7
Primera Parte
Segunda Parte
Propuestas ..................................................................................................... 87
Anexos
4
Presentación
5
6
Introducción
Luego se señalan las orientaciones políticas que cada uno de los ámbitos de
trabajo diagnosticados debe asumir, para ser presentadas inmediatamente como
conjunto de propuestas.
Del mismo modo, los plazos de gestión varían en cada caso pudiendo ubicarse
acciones de aplicación inmediata y aquellas que por su naturaleza suponen
mayores plazos. A partir de las modalidades y plazos para la gestión de las
propuestas se esbozan las bases para un plan de acción.
8
Por otra parte, en los anexos, se detalla la lista de los participantes de cada uno
de los talleres y reuniones, que se desarrollaron durante el año 2002, y que
contribuyeron a hacer de éste, un proceso informado, participativo y con la
legitimidad que otorga la opinión de los actores involucrados en la resolución de
sus propias materias de interés.
9
10
PRIMERA PARTE
11
12
EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN COMO MARCO
GENERAL DE LAS PROPUESTAS DE POLÍTICA MUNICIPAL
Las propuestas de política de gobierno en materias municipales se insertan en el
marco del proceso de descentralización chileno. Sobre este proceso el Presidente
Ricardo Lagos ha manifestado su intención de avanzar, exponiendo su visión de
país a alcanzar en nuestro bicentenario. Ese Chile del 2010 mostraría, entre sus
facetas, la de un país "que supere siglos de centralismo y discriminación a las
regiones, en el cual la unidad de la República se fortalezca con la existencia de
gobiernos regionales con auténtico poder político y económico, que contribuyan a
1
acercar el poder a los ciudadanos, integrar a la nación y difundir el desarrollo" ,
donde "las comunidades regionales y comunales puedan decidir sus propios
programas de desarrollo, existan reales mecanismos de colaboración entre el
gobierno nacional, los municipios y los gobiernos regionales, para dar vida no sólo
2
a la visión de la región, sino también a un proyecto integrado de país"
Dicha formulación de política plantea que la distribución del poder tiene directo
reflejo en las competencias y funciones que se atribuyan a las distintas instancias
del Estado, y en las atribuciones legales y los recursos financieros con que cuente
cada una para cumplir su rol. Se expone allí que la naturaleza de la distribución de
poder da origen a diversas categorías de descentralización del Estado:
1 Discurso del Presidente de la República, Ricardo Lagos Escobar, con motivo de la instalación de la Comisión
Bicentenario, Santiago de Chile, Viernes 16 de Octubre de 2000.
2 Palabras del Presidente de la República en Encuentro con la Comunidad de Concepción, Concepción, Chile, Jueves 11
de Marzo de 2000.
3 Elaborada a través de una metodología participativa y publicada el año 2001 por la Subsecretaría de Desarrollo Regional
y Administrativa bajo el título "El Chile descentralizado que queremos: Un proyecto de todos" y ,
13
3) Descentralización Fiscal, referida a la transferencia de competencias fiscales
sobre determinados ingresos y gastos públicos desde un nivel de gobierno a otro
nivel menor, junto con la capacidad de decidir sobre el manejo de esos recursos.
Cuadro 1
Ejemplos de Descentralización para Chile
Tal como muestra el cuadro anterior, las municipalidades son las instituciones más
avanzadas en el contexto de la descentralización, lo cual expresa la vocación
municipalista del proceso chileno. Sin embargo, este proceso aun no se encuentra
consolidado, por cuanto la mayoría de las definiciones presentes en la literatura5,
así como aquella asumida en la formulación de política mencionada6, le otorgan al
4 Se refiere a la elección indirecta de consejeros regionales efectuada por los concejales municipales en cada región.
5 Para Ruiz (1995), descentralización implica una redistribución del poder del Estado y por ende una reforma del mismo. El
límite entre descentralización y desconcentración está dado en el hecho que las autoridades que han recibido las
competencias desde la administración central, hayan sido elegidas por la soberanía popular, único requisito que garantiza la
autonomía de decisión.
§ Para Rufián (1993), descentralización es una redistribución del poder del Estado entre otros entes públicos
§ Para Palma (1985), descentralización consiste en una multiplicación de las arenas políticas de decisión, a través de la
distribución del poder a subcoletividades espacialmente menores.
§ De acuerdo a Boisier (1990), la descentralización es un concepto cercano al concepto de democratización, entendido como
un mejor y más extendido ejercicio de la soberanía por parte de los ciudadanos.
§ Tobar (1997), define la descentralización del Estado como un proceso de dispersión del poder político que implica
transferencias de poder desde la cima hacia la base o desde el Estado hacia la sociedad civil.
§ Angulo y Ábalos (1996), asumen la descentralización como un proceso orientado a debilitar y reperfilar el papel del núcleo
decisional central, de fragmentar las instancias de generación política, de multiplicar y relocalizar el liderazgo. En resumen, de
reformular la distribución territorial del poder.
§ Rivera (1997) establece que descentralización implica una reorganización y redistribución de la autoridad estatal en un
territorio determinado. La descentralización agrega niveles de decisión y parcela el poder político, por lo tanto puede aumentar
la eficacia y la estabilidad del sistema político a través de desmovilizar actores sociales y fragmentar sus demandas, o bien de
estimular formas más democráticas de representación y/o de autogobierno.
§ Rivera cita a Von Haldenwang, quien define descentralización como intervenir en la estructura institucional político
administrativa, con el fin de modificar la forma y el grado de la regulación estatal en determinados campos políticos.
§ Heyermann (1994) menciona que la descentralización en términos funcionales consiste en aumentar el poder, la autonomía
de decisión, el control de recursos, las responsabilidades y competencias de las colectividades locales en detrimento de los
órganos del Estado central. Implicaría, por tanto, una reforma de carácter político, jurídico y administrativo, en la cual el poder
se redistribuye en base a órganos definidos por límites territoriales.
6 Subsecretaría de Desarrollo regional y Administrativo, "El Chile Descentralizado que queremos, un proyecto de todos",
2001.
14
proceso de descentralización un carácter eminentemente político, donde lo que se
juega es una división territorial equilibrada de un sistema de toma de decisiones.
El proceso se consolida cuando se alcanza una efectiva y equitativa distribución
de poder entre las distintas entidades territoriales, cuyas autoridades son elegidas
democráticamente7.
En primer lugar, es preciso que los municipios puedan actuar con autonomía en el
ámbito de sus decisiones y para ello lo básico es garantizar, desde el punto de
vista político, que las autoridades sean elegidas democráticamente. Ello, por una
parte, legitima la voluntad de otorgar competencias para que los municipios las
desarrollen sin la intervención de niveles superiores del Estado y, por la otra, la
voluntad de transferir recursos fiscales cuyo gasto se decida autónomamente.
Por último, cuando el Presidente Lagos señala: “Queremos que todos los chilenos,
no importa su lugar de residencia, tengan las mismas oportunidades” 8, allí radica
el mayor aporte que la descentralización puede hacer a la democracia, en cuanto
8 Mensaje Presidencial del 21 de mayo 2000 según texto publicado por el Gobierno de Chile, página XXII, último párrafo.
15
perfecciona el sistema de distribución del poder, logrando una mayor equidad
representativa entre los territorios y una mayor vinculación entre el ciudadano y
muchas de las decisiones que cotidianamente le afectan.
La Constitución de 1833, que duraría hasta 1924, pone fin al período conocido
como "La Anarquía" e instaura un régimen presidencialista que significó la
conformación de una organización Estatal política y administrativamente
centralizada, estructurada en torno al Presidente de la República. Durante este
período, existieron tímidos avances en la descentralización efectiva del Estado,
siendo los más importantes la promulgación de la primera Ley Orgánica de
Municipalidades, en 1854 y la Ley de la Comuna Autónoma, de 1891. La primera,
fijaba amplias atribuciones y funciones a los municipios, pero subordinaba las
corporaciones municipales a la autoridad de gobernadores e intendentes. La
segunda, que independizaba a las municipalidades de la tutela del ejecutivo, fue
letra muerta debido a la falta de recursos.
9 Este apartado está basado en Luis Hernández Olmedo, "La descentralización en el ordenamiento constitucional chileno",
Revista Chilena de Derecho, vol.20, Santiago, (1993).
16
En la Constitución de 1925, se encuentra el primer intento de incorporar de
manera explícita el concepto "descentralización". En ella se separan las funciones
de “gobierno” y “administración”, acotando de alguna manera todo intento
descentralizador al aspecto exclusivamente administrativo, basado en el
razonamiento de que la naturaleza jurídica de Estado unitario del país, descartaría
toda forma de descentralización política.
Estas unidades, que en definitiva serían las trece regiones en que actualmente se
divide el país, quedaron a cargo de un Intendente designado por el Presidente de
la República y dotadas de instituciones de gobierno, administración pública, de
participación de la colectividad territorial, de planificación del desarrollo económico
y social y de desarrollo de la comunidad, todo ello sin traspasar recursos propios a
estas regiones.
En esta materia, la acción del Gobierno Militar estuvo marcada por un claro acento
municipal; las municipalidades pasaron a ser servicios públicos funcional y
territorialmente desconcentrados e integrados a la administración del Estado, en
que el Alcalde era un funcionario de confianza del Presidente de la República. El
Municipio se convirtió en un instrumento de política social y ejecución de políticas
públicas, ampliándose su rango de competencias, con la contrapartida de ingresos
de beneficio municipal mediante el D.L. Nº3.063 sobre Rentas Municipales, de
1979.
10 “Chile Hacia un Nuevo Destino”, elaborado en 1974 por la Comisión Nacional de la Reforma Administrativa (CONARA)
17
servicios de educación, salud primaria y ciertos establecimientos de menores, a
financiar mediante aportes y subvenciones del Gobierno Central.
Descentralización en Democracia
18
(i) mayor democracia, entendida como mayor participación ciudadana,
profundización del proceso de descentralización y mayor transparencia en
la gestión pública;
(ii) gestión eficaz, orientada a resultados y a la calidad de servicios en la
atención al ciudadano, lo cual hace apropiada la utilización de metas,
indicadores y evaluaciones de gestión;
(iii) mayor eficiencia en la gestión pública, entendida como economía de
recursos.
Por lo anterior, junto con la democratización del nivel local, se han creado nuevas
instancias e instrumentos de participación como la ordenanza municipal de
participación, que debe considerar las características particulares de cada
comuna; el Concejo Económico Social Comunal (CESCO) cuya integración,
competencias y organización serán determinadas por cada Municipalidad; y el
fortalecimiento de los plebiscitos comunales, permitiendo su realización -sujeta a
quórum- por iniciativa del Alcalde, del Concejo o de los ciudadanos inscritos en los
registros electorales de la comuna.
Adicionalmente, la importancia del gasto territorial dentro del total del gasto público
chileno todavía es inferior al promedio de los países de la OECD, e incluso de
América Latina, demostrando que aún existe un amplio margen para transferir
competencias y recursos a los niveles subnacionales en Chile. Ello se muestra en
el gráfico 1.
Gráfico 1
Importancia del gasto territorial como porcentaje del sector público
Suecia 59
Argentina 49
Brasil 46
Noruega 45,2
Colombia 38
Canadá 35,7
Irlanda 30,5
Alemania 28,4
Bolivia 26
México 25
Venezuela 19
Chile 16
Uruguay 14,5
Honduras 13
Perú 10,5
Guatemala 10
Ecuador 8
Paraguay 7
El Salvador 6
Nicaraga 5
Panamá 3,5
Costa Rica 3
0 10 20 30 40 50 60 70
21
especie de centralismo intraregional que favorece, a las capitales regionales como
polos de desarrollo relativamente.
También, la estructura centralizada de partidos políticos y el sistema binominal de
elecciones, marcan una tendencia a la conformación de dos bloques, lo cual se
muestra contrario a la intencionalidad manifiesta de conformar una multiplicidad de
escenarios que retraten la diversidad política de cada territorio. Lo anterior ha
dificultado la posibilidad de generar agrupaciones regionales o locales que luchen
legítimamente por sus intereses territoriales. En definitiva, no existe un subsistema
partidario regional fuerte, con las consiguientes desventajas en lo que se refiere a
participación ciudadana y validación del sistema democrático.
Con todo lo anterior, es factible que las propuestas de política que desarrolla este
documento impliquen modificaciones legales, así como también cambios en el
diseño y ejecución de planes y programas gubernamentales, toda vez que ello no
escape a los alcances mencionados en este apartado.
22
CARACTERIZACIÓN Y DIAGNÓSTICO DEL MUNICIPIO CHILENO
De acuerdo al orden institucional y jurídico chileno, cada comuna -y eventualmente
agrupaciones de comunas- es administrada por una municipalidad, según queda
señalado en la Ley Nº16.895 Orgánica Constitucional de Municipalidades, y
asimismo en la Constitución Política de Chile, donde se definen los municipios
como: “corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y
patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad
local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de las
respectivas comunas". En la práctica, el municipio puede abordar casi la totalidad
de los temas vinculados al desarrollo, aunque principalmente se aboca a las
tareas de garantizar ciertos servicios y atender los déficits y carencias
fundamentales que se presenten en la comuna.
Cuadro 2
Agrupación de comunas según tamaño
16 La excepción es la comuna de la Antártica Chilena, administrada por el municipio de Cabo de Hornos de acuerdo a la ley
Nº19.726 del 26 de mayo de 2001.
17 Comuna de Ollagüe, Región de Antofagasta.
18 Comuna de Puente Alto, Región Metropolitana.
23
Cuadro 3
Población promedio por Municipio
24
Los elementos que componen el municipio son el territorio, la población y su
organización interna. Los dos primeros elementos son caracterizados en la figura 1
y el tercero en la figura 2.
Figura 1
Relación entre el municipio y otros actores comunales
Estado
Municipio
Organismos Sector
Internacionales Privado
Sociedad
Civil
Dentro de los actores del sector público se encuentran los Gobiernos Regionales,
los Gobiernos Provinciales, el Gobierno Central con sus Ministerios y Servicios
Autoridades
Recursos
Financieros Competencias
Recursos
Humanos
27
dimensión de equidad en la determinación de las competencias, los recursos y las
políticas públicas relacionadas con los municipios.
Para efectos de ordenar el análisis, los ámbitos se han ordenado comenzando por
la ciudadanía y los actores comunales, es decir con la relación entre la institución
municipal y la comunidad local entendida como el fundamento de la existencia de
la institución. Posteriormente se analizan los elementos internos de la
organización municipal: las autoridades, las competencias, las finanzas
municipales y la gestión municipal. Finalmente se desarrolla el ámbito de la
equidad intermunicipal para dar cuenta de los instrumentos existentes orientados a
este objetivo.
Marco Normativo21
El alcalde, con acuerdo del concejo, o a requerimiento de los dos tercios del
mismo o por iniciativa de los ciudadanos23 inscritos en los registros electorales de
la comuna, debe someter a plebiscito las materias de administración local relativas
a inversiones específicas de desarrollo comunal, a la aprobación o modificación
del Plan Comunal de Desarrollo, a la modificación del Plan Regulador u otras de
interés para la comunidad local, siempre que sean propias de la esfera de
competencia municipal.
23 Para la procedencia del plebiscito a requerimiento de la ciudadanía, deberá concurrir con su firma, ante notario público u
oficial del Registro Civil, a lo menos el 10% de los ciudadanos inscritos en los registros electorales de la comuna al 31 de
diciembre del año anterior, debiendo acreditarse dicho porcentaje mediante certificación que expedirá el Director
Regional del Servicio Electoral.
29
La cuenta pública debe efectuarse mediante informe escrito, el cual debe hacer
referencia a lo menos a los siguientes contenidos:
a) El balance de la ejecución presupuestaria y el Estado de situación
financiera, indicando la forma en que la previsión de ingresos y gastos se ha
cumplido efectivamente;
b) Las acciones realizadas para el cumplimiento del plan comunal de
desarrollo, así como los Estados de avance de los programas de mediano y
largo plazo, las metas cumplidas y los objetivos alcanzados;
c) Las inversiones efectuadas en relación con los proyectos concluidos en el
período y aquellos en ejecución, señalando específicamente las fuentes de
su financiamiento;
d) Un resumen de las observaciones más relevantes efectuadas por la
Contraloría General de la República, en cumplimiento de sus funciones
propias, relacionadas con la administración municipal;
e) Los convenios celebrados con otras instituciones, públicas o privadas, así
como la constitución de corporaciones o fundaciones, o la incorporación
municipal a ese tipo de entidades;
f) Las modificaciones efectuadas al patrimonio municipal, y
g) Todo hecho relevante de la administración municipal que deba ser conocido
por la comunidad local.
Diagnóstico
En efecto, existe una visión generalizada por parte de diversos actores políticos,
académicos y sociales, de los ciudadanos apartados de la gestión municipal,
transformados en meros y exigentes demandantes de bienes y servicios ilimitados,
lo que favorece el surgimiento de ofertas asistencialistas y populistas. Ello se
constata en la falta de operatividad de las ordenanzas de participación24, en
instancias como el CESCO, que en muchos casos no se constituye o bien opera
con una visión corporativista por parte de sus miembros25, y en las Juntas de
Vecinos, donde predominan las desconfianzas y falta de voluntades26.
24 Christián Matus, "Análisis del proceso de implementación de ordenanzas de participación ciudadana en doce comunas
de la Región Metropolitana", mayo de 2001.
25 Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, “Evaluación de la Implementación de las Modificaciones a la Ley
Orgánica Constitucional De Municipalidades", 2001.
26 A modo de ejemplo, aunque en el país hay más de 5 mil juntas de vecinos, muchas tienen problemas para hacerse oír
por los alcaldes, quienes suelen decidir solos sobre temas incluso polémicos, como en el caso de la carta de vecinos que
solicitaba al municipio de La Reina una consulta por la modificación del Parque Intercomunal, que no fue tomada en
cuenta. Similar es el caso de El Golf Norte, comuna de Las Condes, que también se ha visto modificado últimamente por
decisión de las autoridades y de empresas inmobiliarias.
30
Pese a ser la tercera fuerza ciudadana organizada, tras las parroquiales y
deportivas, hay lugares en que las juntas de vecinos funcionan muy bien y otros
donde simplemente no existen. En este último caso, los vecinos deciden actuar
por cuenta propia, debilitándose el vínculo entre las partes. Además, si se realizan
consultas populares, los resultados no obligan a la autoridad. Adicionalmente, sólo
en el 54% de las municipalidades se ha intentado implementar el Fondo de
Desarrollo Vecinal, con cargo al presupuesto Municipal, para financiar proyectos
presentados por las juntas de vecinos27.
c. Si bien la ley es clara en señalar los contenidos mínimos que esta debe
contener, esto no se refleja en la mayoría de los casos.
d. Existe poca claridad frente al concepto “hecho relevante”, exigido por la ley,
Marco Normativo
Dentro de sus atribuciones, el alcalde requiere del acuerdo del concejo para:
Las materias que requieren el acuerdo del concejo son de iniciativa del alcalde.
Sin perjuicio de lo anterior, si el alcalde incurriere en incumplimiento reiterado y
negligente de su conducta podrá ser considerada como causal de notable
abandono de deberes
34
En todo caso, las auditorías pueden contratarse por intermedio del alcalde y
con cargo al presupuesto municipal. Los informes finales de estas auditorías
deben ser de conocimiento público33.
c. Aprobar la participación municipal en asociaciones, corporaciones o
fundaciones;
d. Recomendar al alcalde prioridades en la formulación y ejecución de proyectos
específicos y medidas concretas de desarrollo comunal;
e. Elegir, en un sólo acto, a los integrantes del directorio que le corresponda
designar a la municipalidad en cada corporación o fundación en que tenga
participación, cualquiera sea el carácter de ésta o aquélla. Estos directores
deben informar al concejo acerca de su gestión, como asimismo acerca de la
marcha de la corporación o fundación de cuyo directorio formen parte;
f. Otorgar su acuerdo para la asignación y cambio de denominación de los
bienes municipales, poblaciones, barrios, etc.
g. Supervisar el cumplimiento del plan comunal de desarrollo.
Diagnóstico
33 La Contraloría también cumple un rol fiscalizador pero las resoluciones municipales están exentas de toma de razón
salvo para lo referido a funcionarios municipales .
34 Fuente: Catalina Victory, Gobiernos municipales y desarrollo local en Iberoamérica en revista cidob d'afers internacionals,
47, octubre 1999
35
atribuciones que la ley otorga a uno y otro órgano. El Alcalde tiene amplias
facultades para gobernar la comuna; tiene igualmente la iniciativa exclusiva en
determinadas materias a resolver por el concejo y facultad de veto. Aunque está
sujeto a la fiscalización del concejo, no es censurable o removible salvo por
impedimento grave, por contravención de igual carácter a las normas sobre
probidad administrativa, o notable abandono de sus deberes35.
Marco Normativo
35 Los concejales, por su parte, pueden además cesar el ejercicio de sus cargos por incapacidad psíquica o física para el
desempeño del cargo.
36 Artículo 108 de la Constitución Política de la República
37 Ver anexo 2 , talleres regionales
36
Una nueva área de competencias introducida en las últimas décadas en el ámbito
latinoamericano es la de los servicios sociales, con un nuevo enfoque más dirigido
a la prestación de servicios esenciales como son la salud primaria, la educación y
las políticas sociales. Los municipios se enfrentan a estas nuevas competencias
como parte integrante del Estado y de las políticas nacionales de desarrollo. Sin
embargo, es un proceso que no está carente de conflictos y contradicciones entre
un Estado central que cede algunas funciones y pocos recursos, y unos
municipios que tienen que atender con pocos medios la demanda de una
población necesitada.
Por otra parte, se establecen ámbitos de competencia que son compartidos, sin
especificación del alcance de estas competencias o de las condiciones para
ejercerlas, estas son:
1. La educación y la cultura.
2. La salud pública y la protección del medio ambiente.
3. La asistencia social y jurídica.
4. La capacitación, la promoción del empleo y el fomento productivo.
5. El turismo, el deporte y la recreación.
6. La urbanización y la vialidad urbana y rural.
7. La construcción de viviendas sociales e infraestructura.
8. El transporte y tránsito público.
9. La prevención de riesgos y la prestación de auxilio en situaciones de
emergencia o catástrofes.
10. El apoyo y el fomento de medidas de prevención en materia de seguridad
ciudadana y colaborar en su implementación.
11. La promoción de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.
12. El desarrollo de actividades de interés común en el ámbito local.
37
Diagnóstico
Por de pronto, la unidad por excelencia para implementar las políticas sociales es
la Municipalidad; educación; salud; subsidios a la pobreza; equipamiento y
mobiliario urbano; áreas verdes; residuos domiciliarios; medio ambiente; deportes;
en fin, prácticamente todas las iniciativas que están dirigidas a los grupos más
desprotegidos son de responsabilidad municipal. Para el desempeño adecuado de
dichos servicios, la municipalidad recibe aportes de diverso orden, importancia y
regularidad. Algunos son permanentes, otros ocasionales; algunos son directos,
otros son indirectos, algunos condicionados y otros de libre disposición.
El régimen legislativo para cumplir con sus funciones es igual para todos los
municipios del país, independiente de los recursos con que cuenta, de su
población, de su base económica o de su localización, es decir, independiente de
su heterogeneidad geográfica, de conectividad, social, económica, etc.
Merecen especial mención por su importancia económica dentro del municipio, los
servicios de educación y salud municipal.
38
educacionales. El 34% corresponde a educación subvencionada por el Estado
Central y el 8% restante a educación particular pagada. En síntesis, el 92 % de los
niños en edad escolar son cubiertos por el sistema público a través de
subvenciones estatales.
En el caso de la atención primaria de salud, 63 comunas del total del país atienden
universos de menos de 3.500 habitantes. En el otro extremo la comuna con mayor
inscripción de población para ser atendida por el sistema municipal atiende
240.000 personas39. A su vez, el 70% de los gastos son financiados por el
Ministerio de Salud, y el 30 % restante directamente por los municipios del país.
Los municipios administran dentro del sistema de atención primaria, 403
consultorios, de los cuales 240 son urbanos y 163 son rurales. A ello se agrega la
administración de 1.113 postas rurales. La suma de los servicios de salud
municipal atiende a una población de 7.400.000 personas lo que equivale en la
práctica al 50% de los habitantes del país.
39 Puente Alto.
39
las derivaciones a hospitales de la red secundaria y de especialidad (con el
concepto de economías de escala propio de la Políticas Económicas en Salud).
Nivel Local: Municipalidades Nivel Regional: GORE Nivel Central: Gobierno Central
Educación, Ciencia y Cultura
• Administrar establecimientos de • Promover la investigación y • Planificar y fomentar desarrollo de la
educación primaria: provisión del preocuparse por el desarrollo de la educación en todos sus niveles.
servicios, contratación-despido educación superior y técnica en la • Apoyar y estimular la investigación científica
docentes, financiamiento, supervisión región. y tecnológica.
pedagógica) • Participar en acciones destinadas a • Proponer y evaluar políticas y planes de
§ Administrar servicios sociales de facilitar el acceso de la población de desarrollo educacional y cultural. Normas
deporte y recreación. (1980) escasos recursos y lugares aislados. generales aplicables al sector.
§ Establecer Planes Anuales de • Control de la normativa central y • Otorgar a educación primaria subsidio por
Desarrollo de la educación Municipal apoyo técnico. En materias de alumno con correcciones por costo de
(PADEM).(1996) regulación y evaluación. provisión del servicio
§ Elaborar y aprobar currículum sujeto a • Fomentar las expresiones culturales, • Establecer el Estatuto docente y negociación
las objetivos fundamentales y establecer prioridades, cautelar el sueldos con los profesores
contenidos mínimos establecidos por el patrimonio histórico, artístico y • Objetivos fundamentales y contenidos
nivel central. (1996) cultural de la región, incluidos los mínimos obligatorios de la educación
monumentos nacionales , y velar por escolar+calendario escolar.
la protección y el desarrollo de las • Pronunciarse sobre proyectos institucionales
etnias originarias. (marzo 1993) de universidades e institutos privados.
• Otorgar becas y alimentación
complementaria. Coordinación
interuniversidades en docencia, investigación
y extensión.
• Concejo nacional de televisión.
Salud y Salubridad
• Administración de establecimientos de • Participar en acciones destinadas a • Formular y fijar políticas. Dictar normas
salud primaria (contrata personal, fija facilitar el acceso de la población de técnicas administrativas y financieras.
dotaciones, otorga incentivos salariales) escasos recursos y lugares aislados. Coordinar, supervisar, controlar políticas,
• Proponer y ejecutar medidas. Políticas, (marzo 1993) planes y programas.
planes, programas, acciones y • Todo lo relativo a edificios destinados a
financiamiento en el ámbito de la salud hospitales de los servicios de salud.
primaria. • Determina contenido de la actividad de los
• Realizar acciones de recuperación, consultorios. Administra los servicios de
fomento y protección de la salud y atención primaria de urgencia.
rehabilitación de enfermos a través de • Negocia salarios según la Ley
consultorios generales o postas • Control de calidad de medicamentos.
urbanas y rurales, y estaciones médico • Recaudar, administrar y distribuir recursos
rurales. (1980) financieros de servicios de salud. Administrar
• Administración de los servicios de modalidad de atención por libre elección.
atención primaria de Urgencia (SAPU). Financiar subsidios y otras prestaciones
(1991) pecuniarias de los beneficiarios del sistema.
Fomento Productivo
• Compartir funciones en el ámbito del • Contribuir a la formulación de las • Formulación de políticas.
territorio (Dic. 1998) políticas nacionales y desarrollar y • Fomento del cooperativismo.
aplicar políticas nacionales en el • Promover desarrollo de las actividades
ámbito regional. productivas del país a través de actividades
• Establecer prioridades sectoriales, de fomento, gestión de empresas,
preocupándose especialmente por investigación.
una explotación racional de los • Otorgar créditos para incrementar producción
recursos naturales, coordinando a y productividad.
los entes públicos competentes y
concertando acciones en el sector
privado. Fomentar el turismo (marzo
1993)
Fuente: SUBDERE
4. Finanzas municipales
Marco Normativo42
A su vez, los derechos son los pagos o prestaciones que deben hacer personas
naturales o jurídicas que obtengan del municipio algún servicio o permiso y las
concesiones de bienes municipales o nacionales de uso público dentro del radio
urbano que administre el municipio sobre los cuales éste puede hacer un uso
preferente o con carácter de cierta permanencia.
Diagnóstico
Cuadro 5
Estructura Porcentual de los Ingresos Municipales por año (en %)
91 92 93 94 95 96 97 98 99
Impuesto Territorial * 9 8 8 7 7 7 8 7 7
Permisos de Circulación * 4 5 5 5 4 4 4 4 3
Patentes* 7 6 6 6 7 7 7 7 7
Derechos de Aseo 1 1 2 1 1 2 2 2 2
Derechos Varios 4 5 5 5 5 4 4 4 4
Otros Ingresos propios 3 3 4 4 3 3 3 3 3
Fondo Común Municipal 20 19 20 16 17 17 16 17 16
Total Ingresos Propios 48 47 48 44 44 45 44 45 42
Transferencias para Inversión 14 15 16 19 14 13 13 12 14
Subvención Educación Municipal 33 31 32 33 35 35 36 36 37
Percapita Salud Municipal 5 5 4 6 6 6 6 6 7
Subsidio De Agua Potable 0 0 1 1 1 1 1 1 1
Total Transferencias 52 53 52 56 56 55 56 55 58
Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100
*Impuestos de beneficio local
Fuente: Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo
43
El cuadro muestra que más de la mitad de los ingresos municipales corresponde a
transferencias del nivel central y que esta proporción se muestra creciente el
tiempo, es decir los municipios son cada vez más dependientes de las
transferencias de otros niveles de gobierno.
Cuadro 6
Estructura Porcentual del Gasto Municipal por año (en %)
91 92 93 94 95 96 97 98 99
Servicios a la Comunidad 14 11 12 11 12 11 12 12 11
Gastos Administrativos 8 9 8 8 8 8 8 8 7
Otros Gastos 2 5 2 2 3 2 2 3 3
Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Fuente: SUBDERE
Esta estructura ha permanecido sin variaciones en los último años, reflejando que
no ha existido un cambio estructural con mayor orientación a la prestación de
servicios sociales e inversión social. La mayor parte de los recurso municipales se
concentran en los gastos de personal, especialmente de personal de educación.
En términos del gasto público total, el gasto territorial que incluye los niveles
regional y local, presenta un fuerte crecimiento aumentando su participación de
3.5% del total en 1980 a 19.0% en 1998.
Gráfico 2
Ingresos Municipales como porcentaje del PIB
20,00%
18,00%
16,00%
14,00%
12,00%
10,00%
8,00%
6,00%
4,00%
2,00%
0,00%
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Ingresos Municipales 12,58% 13,30% 13,64% 14,48% 15,30% 15,89% 16,47% 16,37% 17,47% 17,86%
Fuente: SUBDERE
46
El sistema Chileno es único en América Latina, porque adjudica los recursos
escolares sobre la base del número de estudiantes y porque permite a escuelas
privadas competir por obtener estudiantes y fondos públicos. Más que ningún otro,
el sistema educacional chileno altera la distinción tradicional entre escuelas
privadas y públicas.
Los servicios de educación y salud no son los únicos que presentan problemas de
financiamiento. En general, se han aprobado leyes y se han traspasado
programas públicos sin los necesarios recursos para sustentar los gastos en el
tiempo. Ejemplos de ello son las funciones de medio ambiente y fomento
productivo que fueron agregadas en la reforma legal de 1999 sin recursos
adicionales para cumplirlas. Del mismo modo el gobierno central determina a
través de las leyes los tramos exentos de contribuciones, recursos que son de
pleno beneficio municipal.
El hecho que más del 80% de los predios estén actualmente exentos por Ley y el
consiguiente bajo rendimiento de los esfuerzos por mayor recaudación de
contribuciones, además de que los permisos de circulación de vehículos no sean
de claro beneficio local y la crisis económica que ha afectado la recaudación por
patentes comerciales, derivan a un bajo dinamismo y en desincentivos para
realizar esfuerzos para recaudar mayores ingresos48.
49
consiste en una auditoría previa o bien posterior de las cuentas municipales,
controlando tanto la elaboración y ejecución del presupuesto, como la compra y
venta de activos municipales. Sin embargo la Contraloría sólo toma razón de los
actos que afectan a los funcionarios municipales. Con todo, esta forma de control
financiero es esencialmente reguladora de las actividades y muy poco tiene que
ver con intenciones de apoyarlas en su gestión ordinaria. Ofrece, por tanto, poca
información referente a la eficacia y efectividad de la prestación de servicios por
parte de los gobiernos locales.
Marco Normativo
Esta estructura orgánica municipal viene operando desde el año 1986, con la
dictación de la ley 18.695, sin haber sufrido cambios sustanciales. La estructura es
básicamente la misma para todas las comunas, no importando las enormes
diferencias que existen entre ellas (tanto desde la perspectiva municipal como
comunal. Al respecto, la ley de Municipalidades, en materia de estructura interna,
sólo hace una distinción de las comunas de acuerdo al número de habitantes. Así,
las comunas de más de cien mil habitantes deben contar con las tres secretarías
antes mencionadas y aquellas comunas que tengan menos de esa población
deberán incluir en su estructura interna sólo la Secretaría Municipal y “todas o
algunas de las unidades encargadas de las funciones genéricas.”, aunque las
atribuciones y funciones municipales son universales.
50
La estructura administrativa de los servicios de salud primaria y de educación
pública, es diferente en los casos en que los municipios cuentan con una
corporación privada municipal para su gestión, o bien se han incorporado como
departamentos dentro de la estructura municipal. Del total de 341 municipios, 53
administran la salud primaria y la educación municipal, y, eventualmente otros
servicios traspasados en el mismo período como centros de menores y
cementerios, a través de corporaciones municipales de derecho privado que
gestionan políticas y fondos públicos bajo un régimen jurídico especial. El resto
realiza su administración a través de la estructura municipal tradicional,
incorporándolos bajo la forma de departamentos de educación y salud
respectivamente ya sea bajo la dependencia de la Dirección de Desarrollo
Comunitario, o con dependencia directa del Alcalde. Dentro de las ventajas que
presenta la administración por la vía de corporaciones están la posibilidad de
hacer alianzas con otros actores que incluyen la compra y venta de servicios
conjuntos, la flexibilidad de la gestión presupuestaria, y esencialmente regirse por
el derecho privado.
Cuadro 7
Funcionarios Municipales
Diagnóstico
51
limitada, lo que dificulta su desarrollo institucional y, por tanto, ejercer
correctamente estas competencias49.
Por lo anterior, cada vez son mayores las opiniones a favor de elaborar sistemas
nacionales de capacitación en el ámbito del municipio que se diferencien entre el
personal electo, el personal civil, los líderes sociales y el funcionariado público
ligado al nivel municipal50.
54 Resumen obtenido del "Estudio Equidad y Eficiencia en las transferencias a los Municipios" que actualmente está siendo
elaborado por la Universidad Alberto Hurtado para la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo.
53
usualmente reciben un suplemento, financiado con recursos municipales, frente a
cualquier escasez de fondos. Esta flexibilidad presupuestaria redunda en poca
recompensa por un mejor desempeño y en menores sanciones por un mal
rendimiento. Los Directores constituyen un elemento sumamente importante para
las escuelas en términos de liderazgo, selección y gerencia del personal, toma de
decisiones presupuestarias y definición de prioridades. Su capacidad para cumplir
estas funciones depende, a su vez, de sus conocimientos, libertad de acción,
incentivos, mecanismos para obtener recursos y responsabilidad. En general se
observa un manejo más flexible e informado en los colegios privados
subvencionados.
En cuanto a la equidad entre los distintos municipios de Chile, hoy día existe
básicamente tres instrumentos genéricos utilizados para implementar políticas de
equidad y compensar las desigualdades estructurales existentes entre las distintas
comunas:
Fuente: Subdere
56
Cuadro 10
Efecto redistributivo del Fondo Común Municipal Miles de pesos de 2000
(deciles ordenados de mayor a menor ingreso propio percápita)
Ingreso Ingreso
Decil Propio sin el Propio con
FCM FCM
1 169 100
2 48 44
3 36 35
4 30 36
5 26 34
6 22 36
7 19 37
8 15 35
9 11 33
10 7 34
Fuente: SUBDERE
Cuadro 11
Distribución del FNDR según sector 2001
Monto
Sector %
(miles de pesos 2001)
Educación 52.775.476 35
Energía 10.156.310 7
Salud 12.307.478 8
Vialidad 36.902.503 24
Saneamiento 9.208.639 6
Fomento Productivo 5.066.613 3
Otros 25.460.473 17
Total 151.877.492
Fuente: Subdere
Además del FNDR, se encuentran los programas ISAR que son entregados a las
regiones por parte de un Ministerio o uno de sus Servicios. Este instrumento
permite impulsar iniciativas ministeriales de apoyo a un área determinada, dejando
la asignación territorial al nivel regional descentralizado. El monto asignado a cada
región es distribuido por el Consejo Regional entre los proyectos sometidos a su
consideración formalmente por el Intendente Regional. Actualmente, los
programas ISAR y la Institución que los administra son:
58
e) Programa de Pavimentación Urbana (MINVU).
Los programas IRAL han operado a través de transferencias del nivel central al
nivel comunal para el financiamiento de proyectos de impacto local. En su
distribución, el nivel central fija los presupuestos regionales, los Gobiernos
Regionales fijan los marcos comunales y finalmente los Municipios deciden sobre
los proyectos a financiar. En la actualidad, los programas IRAL son:
Todo lo anterior hace urgente revisar y reformar, de ser necesario, los sistemas de
transferencias desde el nivel central hacia los municipios, para que contemplen
criterios de diferenciación, selectividad, flexibilidad y gradualidad, teniendo en
cuenta la enorme heterogeneidad de los territorios y sus habitantes.
En primer lugar, existe una crítica general de los operadores municipales relativa
al monto del per cápita, el cual es considerado insuficiente. En segundo lugar, las
comunas aspiran a ser clasificadas como rurales y/o pobres con el objeto de
obtener un monto más alto para el pago per cápita, lo cual se traduce en continuas
presiones para una reclasificación. En tercer lugar, algunos expertos en Salud
Pública han criticado el contenido del Plan de Salud Familiar, considerado como
restrictivo. En cuarto lugar, existe una resistencia a la libre adscripción por parte
de los profesionales de la salud al alterarse el principio de la territorialidad, esto ya
que dificulta la estimación de tasas y desincentiva las iniciativas locales de tipo
preventivo. En quinto lugar, la base de cálculo de los montos a repartir a cada
comuna y los indicadores para clasificación de las comunas según su condición
relativa de pobreza no han sido actualizados desde 1994.
A objeto de analizar el impacto sobre equidad del Sistema Per Cápita, Saldías
(1996) comparó las transferencias por persona recibidas por cada municipalidad a
través del tiempo. Las comunas fueron ordenadas de acuerdo a los ingresos
municipales, debido a que esta variable estaba correlacionada con la capacidad
de los municipios para entregar servicios de salud de manera autónoma. El
análisis se centró en determinar la evolución de la entrega de recursos por
persona, de las comunas más ricas con relación a las comunas más pobres. Se
utilizaron cuatro momentos del tiempo.
61
Cuadro 13
Transferencias per cápita promedio mensual por quintil de ingresos municipales
(Valores nominales)
Ingreso 2do
Quintil de 1er semestre Noviembre Diciembre
Promedio por semestre
Ingresos 1994 1995 1995
Beneficiario 1994
1 11,331 471 553 662 747
2 5,027 420 582 714 800
3 3,588 429 561 670 765
4 2,763 378 488 606 675
5 2,081 342 494 597 691
Ratio 1,38 1,12 1,11 1,08
Esto, por una parte, ha estado asociado a que una importante cantidad de nuevos
recursos financieros han sido incorporados al sistema por vías alternativas al
Mecanismo Per Cápita. Por otra parte, esto se debe a deficiencias al momento de
incluir explícitamente consideraciones de equidad para indexar los valores per
cápita.
Equidad en Educación
62
transferencias directas desde los municipios hacia sus colegios como del nivel
central hacia los municipios con el objetivo de cubrir estos déficits financieros.
De esta manera, los colegios municipales reciben, además de los ingresos por
subvención, aportes voluntarios de los municipios, mientras que los colegios
privados subvencionados deben financiar todos sus gastos, incluyendo de capital,
con los ingresos por subvención o bien recibir contribuciones privadas. Debido a lo
anterior se considera que los colegios municipales, en general, enfrentan una
restricción presupuestaria más blanda que los colegios privados subvencionados.
7. Conclusiones
Uno de los actores importantes de estas iniciativas locales son los municipios,
quienes como instancia primera de gobierno tienen que responder a las demandas
de la población, que cada vez sufre más precarias condiciones de vida.
63
Es cierto que los municipios han comenzado a tener más importancia política
durante los últimos doce años. Esta revalorización ha sido consecuencia de los
procesos de democratización, reformas del Estado, descentralización y
desconcentración administrativa, así como de la aplicación de políticas
compensatorias para aliviar la pobreza. El rol del municipio es un rol definido y
legitimado por la ciudadanía y la dirigencia política; los municipios son reconocidos
como la puerta de entrada al Estado y como promotores del desarrollo comunal
más que meros prestadores de servicios de aseo y ornato. Para ello cuentan con
variadas funciones y atribuciones, privativas y compartidas.
64
Cuadro 14
Nudos críticos encontrados en el diagnóstico municipal
Por todo ello ¿Cuáles deben ser las propuestas de política por parte del Estado
para fortalecer ese rol y el cumplimiento efectivo y eficiente de esas funciones?
65
En primer lugar, resulta clave una comprensión de la vida local, de manera que
tanto los cambios como las innovaciones tengan en cuenta los rasgos culturales y
mecanismos de funcionamiento particulares de esa sociedad concreta.
a) Democracia
La municipalidad tiene un rol protagónico, ya que puede propiciar este interés por
incidir en la vida local, estableciendo mecanismos de participación donde
realmente se otorgue poder a la población en la gestión de los servicios,
negociación y realización de actividades conjuntas. La municipalidad debe
comunicarle a la ciudadanía no sólo sus deberes, sino sus derechos en la gestión,
y el ciudadano no sólo ha de votar, sino que ha de ocupar los canales que le
posibilitan incidir en el municipio.
66
b) Coordinación
Por ello, y con objeto de establecer una gestión racional, se requiere establecer
mecanismos de coordinación y cooperación entre las administraciones implicadas,
así como programas de equidad que tienen su justificación en el compromiso del
Estado subsidiario para garantizar la prestación de servicios esenciales en un
ámbito territorial.
67
68
SEGUNDA PARTE
69
70
VISION DEL NUEVO MUNICIPIO
Al analizar la situación que atraviesan las distintas realidades comunales a lo largo
del país, no se detecta un único problema que entraba el fortalecemineto del
municipio como gestor del desarrollo comunal, sino un conjunto de nudos críticos
relacionados. 60
La rigidez de la estructura municipal, donde coexisten competencias compartidas
con otros niveles del estado y con los cuales no existe eficiencia en la coordinación
para ejercerlas; la escasez de recursos financieros para lograr invertir en el
desarrollo comunal y romper el círculo de sostener sólo los gastos operativos; la
falta de un recurso humano calificado y un desarrollo organizacional municipal
acorde con la gestión del desarrollo comunal y la desvinculación que existe entre
los ciudadanos y las autoridades electas, arroja una esfera de obstáculos que
impide fortalecer al municipio como gestor del desarrollo.
60 Ver anexo 2
71
desempeño y capacitar a sus funcionarios; en otras palabras, podrá mejorar su
gestión interna y aumentar su nivel de desarrollo organizacional.
El municipio del 2010 será dirigido por autoridades que contarán con atribuciones
claras, diferenciadas y compensatorias, según sus distintos pesos políticos y que a
través de procedimientos vinculantes, permitirán una efectiva participación
ciudadana a lo largo del país.
Sin embargo, el municipio como parte del Estado, para poder estrechar su relación
con la ciudadanía, requiere de autonomía para intervenir en el territorio, de lo
contrario no puede hacerse efectivamente responsable de lo que ocurra en ese
territorio. De la misma manera, si las formas de gestión que le impone el marco
legal son inflexibles y extremadamente restrictivas, tampoco puede hacerse
responsable completamente por su gestión. A su vez, los elementos de mayor
transparencia, autonomía, flexibilidad de la gestión no se resuelven solamente en
reformas legales o modificaciones a los marcos normativos que lo regulan. Es
necesario fortalecer al municipio para poder efectivamente llevar a la práctica
estas intenciones con mayores instrumentos, capacidades, recursos financieros y
apoyo subsidiario y coordinado con los otros niveles de gobierno y administración.
73
En las comunas, concurren diversos actores que promueven e inciden en el
desarrollo del territorio. En este contexto, el municipio debe ser fortalecido en su rol
de institución del estado descentralizado encargada de gestionar el desarrollo
comunal y eso significa mejorar la eficiencia con que éste cumple su rol. Por esta
razón, la política municipal debe constituirse en una plataforma tal, que motive y
permita una gestión municipal eficiente, oportuna y clara.
El desarrollo comunal es el propósito y, simultáneamente, el origen de la existencia
del municipio. Los municipios gestionan acciones para alcanzarlo, definiendo para
ello como punto de partida las necesidades ciudadanas, y como punto de llegada
su satisfacción, a través del logro del bienestar, a diferente escala, según cada
comuna.
El municipio del 2010 deberá funcionar como una instancia facilitadora, que
estimule la acción participativa de los diversos agentes sociales, promoviendo una
relación innovadora entre las organizaciones sociales y el municipio como
expresión de los intereses y preocupaciones de los ciudadanos.
La idea de proveer información está muy ligada a lo que es el control social sobre
los gobernantes, esto porque en un sistema democrático la ciudadanía es la titular
del poder soberano; por lo tanto, quienes gobiernan lo hacen en representación de
ella y se les debe dar cuenta sobre las acciones realizadas. Es así como en el
sistema democrático chileno existen distintas instancias de control social, legal y
político. El presidente de la República una vez al año da cuenta sobre la marcha
general del gobierno, las metas cumplidas, los desafíos pendientes, los anuncios a
realizar, etc. A nivel regional, el Intendente da cuenta pública al Consejo Regional
76
una vez al año y a nivel local, el Alcalde debe dar cuenta pública, una vez al año,
al concejo quedando el documento a disposición de la ciudadanía.
Parece muy importante poder devolver a la ciudadanía parte del poder que
transfirió a las autoridades a través de un proceso democrático (directa o
indirectamente), fortaleciendo la capacidad de “evaluar” en qué medida su
comportamiento se ajusta a las expectativas que se generaron a partir de los
compromisos establecidos en el proceso eleccionario y su Programa de Gobierno.
Como en cualquier equilibrio, éste puede fallar cuando uno de los factores en
juego apabulla al otro o cuando no se cumple el marco legal vigente. Allí, la
democracia no funciona porque la voluntad de la ciudadanía es vulnerada. Por
otra parte, si lo que se atrofia es el desempeño válido del poder, la gobernabilidad
sucumbe ante el desorden social.
7. Redefinir el rol del municipio frente al tema del fomento productivo y realizar
adecuaciones institucionales para garantizar que efectivamente el municipio
esté cada vez en mejores condiciones de asumir un papel más activo como
gestor del desarrollo económico local.
5. Finanzas Municipales
80
La descentralización fiscal es un ingrediente imprescindible en el proceso de
descentralización, puesto que constituye la única manera de que los gobiernos
subnacionales gocen de una real autonomía en la toma de decisiones, y por tanto
que tengan sentido los procesos de descentralización política y administrativa.
En los países en vías de desarrollo debe hacerse un gran esfuerzo por asegurar
que los gobiernos locales asuman la responsabilidad por financiar los gastos por
los cuales ellos son políticamente responsables. En este sentido, es importante
que la ciudadanía conozca la oferta mínima a exigir al municipio, es decir debe
haber absoluta claridad pública de los recursos con que el municipio cuenta y el
estándar de servicios públicos municipales a entregar.
81
6. Gestión Municipal y Recursos Humanos
Por gestión pública, se entiende el proceso que articula las acciones de una
organización con su misión y objetivos. Por lo tanto, una buena gestión es aquella
que permite lograr los objetivos propuestos. En esta medida, la capacidad de
evaluar gestión dependerá, tanto de la claridad en la definición de objetivos y
estrategias realizada en la planeación como del despliegue de la adecuada
capacidad institucional, que permita acciones eficaces y eficientes, es decir, de
una gestión pública orientada a resultados.
82
El concepto de gestión puede abordarse desde dos perspectivas. Una se refiere a
las funciones de la gestión que se desprenden de la definición expuesta y otra a
los atributos de los responsables de la gestión dentro de los municipios.
1. Liderazgo.
2. Habilidades para aprender.
3. Una personalidad adecuada a la organización.
4. Habilidades en el ejercicio del poder; habilidades para influenciar a través del
manejo emocional.
5. Habilidad de identificar objetivos apropiados; habilidades de estratega.
6. Habilidades para comunicar.
7. Creatividad.
8. Habilidades para inspirar y motivar.
1. Participación ciudadana
2. Transparencia en la gestión
3. Probidad
4. Cobertura y calidad en la entrega de servicios
5. Accountability
6. Equidad (redistribución de los recursos hacia los más pobres y vulnerables)
7. Pertinencia de las acciones (si se responde o no a las necesidades)
8. Sostenibilidad (armonía con el medio ambiente, con los recursos futuros).
7. Equidad Intermunicipal
85
86
PROPUESTAS PARA LA POLITICA MUNICIPAL
Hay que lograr que las personas se identifiquen positivamente con el lugar donde
viven y su historia, de manera de que cada habitante se sienta actor o heredero de
la misma. En el caso de que esta identificación positiva no exista, hay que
comenzar a construirla utilizando los hitos físicos espaciales (plazas, monumentos,
espacios públicos etc.), generando una cultura propia a través de campañas,
fiestas, eventos, etc. Y, por supuesto, asegurando una dotación básica de bienes y
servicios. Con la segunda medida, hay que desarrollar el interés por incidir en la
vida del lugar y valorar la satisfacción personal e influencia positiva de la
comunidad que puede tener una acción, por pequeña que sea. La municipalidad
tiene aquí un rol protagónico, ya que puede propiciar este interés por incidir en la
vida local, estableciendo mecanismos de participación (apertura al público de los
debates, referéndum municipales, publicidad de las sesiones del concejo, oficina
municipal de información, mesas territoriales de coordinación, consejos de
participación, promoción de las asociaciones ciudadanas, etc.), donde realmente
se otorgue poder a la población en la gestión de los servicios, negociación y
realización de actividades conjuntas. En este sentido, no existe tradición y cultura
de que una agrupación de base discuta, negocie un proyecto, y llegue a un
acuerdo con un concejal o varios de la municipalidad. La municipalidad debe
comunicarle a la ciudadanía no sólo sus deberes, sino sus derechos en la gestión,
y el ciudadano no sólo ha de votar, sino que ha de ocupar los canales que le
posibilitan incidir en el municipio.
5. Establecer que todos los habitantes deban aportar con recursos al municipio
en la prestación de servicios, aunque sea con un monto mínimo, y de esta
forma, estrechar la relación servicio-información-pago entre ciudadanos y los
servicios municipales.
8.- Los Municipios deben implementar cursos de Educación Cívica, que formen a
las nuevas generaciones en una "cultura" de mayor participación ciudadana a
nivel local. Se debiera incluir en mallas curriculares de los establecimientos
municipalizados, temas relacionados con la participación ciudadana. Éste
debiera ser el eje para superar a futuro otros problemas relacionados con la
participación, en especial la apatía de la comunidad.
11.- Por Ley, toda información relacionada con la cuenta pública mencionada en la
anterior propuesta: el presupuesto municipal, los indicadores de gestión, las
licitaciones, la información financiera y estados de avance de la carta
ciudadana deben estar disponibles y actualizadas anualmente en internet y
otro medio de difusión escrito.
16.- Construir los espacios concretos para que los diferentes actores asociados a
la problemática de la participación ciudadana (ONG, Universidades,
parlamentarios, etc.) aporten a crear opinión en torno a la necesidad de tomar
medidas que obliguen y sancionen a los municipios que no han puesto en
práctica sus respectivas Ordenanzas de Participación Ciudadana.
89
Relación entre el Municipio y el Sector Económico-Productivo
19.- Las empresas también son clientes que el municipio debe atender. En este
sentido, es indispensable generar una cultura de servicio y de facilitar el
desarrollo. Fomentar la práctica del sector privado (con y sin fines de lucro),
constituyendo un estímulo para la acción municipal, según la experiencia de
cooperación o conflicto que se tenga en materia de desarrollo territorial. La
iniciativa de las organizaciones privadas tiene enorme influencia en la
configuración del territorio, por eso se deben explicitar áreas de trabajo en
conjunto, capaces de generar rentabilidades acordes con los objetivos que
cada uno por separado busca materializar. Por lo tanto, se debe constituir un
Equipo Gestor en Asuntos de Desarrollo Económico Local, encargado de
crear las condiciones para desarrollar al sector privado en la comuna,
facilitando trámites, creando redes de microempresarios en sectores
rentables, creando corporaciones de desarrollo empresarial que canalicen la
participación y comunicación; estableciendo incentivos tributarios a las
empresas y captando fondos externos, entre otros.
90
llevar adelante sin demoras excesivas, por ejemplo, sus proyectos de
inversión.
26.- Fusión del Cesco y el Concejo en una sola entidad colegiada, que cumpliendo
las actuales funciones de fiscalización contenga representatividad ciudadana y
garantice la participación de mayor diversidad de actores.
61 Las medidas que implican como resultado de su aplicación, ya sea un aumento de funciones, o un incremento del
número de concejales, deberán contemplar sus correspondientes análisis de financiamiento.
91
28.- Obligatoriedad de capacitación a las autoridades electas, a través de un
Sistema Nacional que garantice el aprendizaje estandarizado de los roles y
funciones que desempeñarán las autoridades políticas. La responsabilidad en
uno u otro período recae de manera diferente en los partidos políticos y en el
sistema de la administración pública. Esta capacitación puede fortalecerse a
través de la creación de un Sistema Nacional de Formación para autoridades
políticas y funcionarios municipales y, de manera obligatoria al menos para las
autoridades electas. Con este sistema, se podrían reforzar las competencias
que deben tener las autoridades y funcionarios municipales y logrando así
homogeneizar los aspectos generales de la capacitación municipal.
30.- Crear un instrumento legal cuyo objeto sea hacer valer la responsabilidad
política de los concejales en el cumplimiento del rol que les es propio
(equivalente a la causal “notable abandono de deberes del alcalde”).
37.- Determinar claramente las funciones y atribuciones exclusivas para todos los
municipios. Dentro de la definición de este rango propio de lo local y de
acuerdo a sus características y necesidades, mediante la celebración de
convenios, los municipios podrán: a) asumir el máximo de las funciones
locales o b) asumir el mínimo o sólo una parte de las funciones y atribuciones,
devolviendo las que no puedan ejercer a otros niveles de la administración del
estado. De cualquier modo se fija un mínimo de prestaciones sociales que los
municipios deberán cumplir, estableciendo estándares mínimos de calidad de
las prestaciones, a través de lo cual se asegura la equidad territorial. Esta
propuesta permite dotar al municipio de más flexibilidad y autonomía en el
ejercicio de sus funciones, adecuándolas a su propia realidad comunal y a la
visión que tenga y/o quiera de su territorio. Se respeta la autonomía municipal
y se recoge la heterogeneidad, se aumentan las atribuciones de manera de
vincular el poder de decisión del municipio con las nuevas funciones
exclusivas (privativas). Por otra parte, para quienes han argumentado en
contra de esta opción, ello puede mantener e institucionalizar la inequidad,
cuestión que se puede resolver fijando estándares mínimos para el
cumplimiento de una prestación y, frente a situaciones de clara ineficiencia en
la prestación de algún servicio, la devolución del mismo hacia otro nivel, puede
manejarse por medio de incentivos.
39.- Determinar cuáles son las competencias máximas que serán descentralizadas
hacia los municipios. Dichas competencias estarán evidentemente asociadas
a funciones y atribuciones correspondientes. En un principio, esta cota
máxima estará dada por la LOCMUN actual.
40.- Establecer un mínimo de prestaciones que deben otorgar los municipios, con
sus respectivos estándares de calidad, para garantizar la equidad a lo largo
del país: su financiamiento debe estar garantizado, ya sea vía ingresos
municipales, fondo común municipal y/o transferencias desde otros niveles de
gobierno. Ello requerirá establecer el costo por tipo de municipio para poder
asegurar dicho financiamiento. Estas prestaciones mínimas evidentemente
estarán asociadas a un mínimo de competencias, funciones y atribuciones que
serán en principio más reducidas a la LOCMUN actual. Adicionalmente, estas
competencias mínimas deberán establecer una estructura municipal mínima,
de manera similar a la estructura establecida en la LOCMUN actual. Las
prestaciones por sobre las mínimas deberán estar a cargo de otros niveles de
Gobierno si el estado desea asegurar dichas prestaciones a los habitantes.
94
45.- Necesidad de una mayor injerencia del municipio en la confección de las leyes
que les afectan a través de convenios y mecanismos de concertación entre
quienes tienen iniciativa legal y los municipios.
46.- Traspaso de programas que hoy se realizan desde variados servicios hacia la
administración de cada municipio: en la focalización del gasto público y en el
ataque a la pobreza, el municipio podría jugar un rol protagónico, mediante el
traspaso de programas sociales y fondos de inversión del nivel central (de
administración sectorial nacional y/o regional), de claro impacto e
implementación en el territorio comunal, para que sean administrados y
gestionados directamente por los municipios. El municipio es la instancia del
sector público con la capacidad para identificar a los grupos de beneficiarios
objetivos y focalizar la entrega de beneficios y servicios a la comunidad. Se
debe maximizar la existencia de servicios sociales descentralizados, que hoy
están bajo la tuición o potestad de entes distintos al gobierno nacional.
47.- Crear una Ley Maestra que ordene todas las políticas de fomento productivo
hoy dispersas en varias leyes y que se complemente con los planes
estratégicos de desarrollo de cada comuna.
48.- Redefinir el rol del municipio frente al tema del fomento productivo y realizar
adecuaciones institucionales para garantizar que efectivamente el municipio
esté cada vez en mejores condiciones de asumir un papel más activo como
gestor del desarrollo económico local:
95
50.- Permitir la Conformación de Corporaciones en temáticas diversas, según
necesidades y requerimientos.
4. Finanzas Municipales
96
Nuevos Ingresos Municipales
56.- Devolución del IVA a los municipios: consiste en que el Fisco devuelva a los
municipios el IVA pagado por éstos por los bienes y servicios que adquiere, de
manera que parte de este impuesto sea de beneficio municipal y no estatal.
Por otra parte, parece ser una interesante idea la posibilidad de que los
municipios emitan bonos, como posibilidad de financiamiento de largo plazo y
fundamentalmente en bienes de capital e instalaciones de utilidad pública que
ellas mismas generan la renta para autofinanciarse. Esta alternativa
demandaría cambios importantes en su contabilidad y estados financieros,
puesto que se deben cumplir ciertos requisitos para poner los bonos en el
mercado.
59.- Ley de donaciones para el desarrollo urbano: Permitir que las empresas
puedan descontar de impuestos las donaciones que efectúen a los municipios
con fines de desarrollo urbano.
60.- Creación del impuesto a la plusvalía: Con el fin de asegurar que los aportes de
las personas al financiamiento del desarrollo urbano sean justos y
proporcionales a los beneficios, se propone crear una sobretasa al impuesto
territorial a aquellas propiedades que aumente su avalúo producto de la
inversión pública. De esta manera se financiaría una obra pública con el
aporte de los propios beneficiarios.
70.- Compensación financiera del gobierno central a las municipalidades por las
pérdidas resultantes de la aplicación de políticas fiscales nacionales, de
convenios internacionales, de la aprobación de leyes o cualquier decisión del
gobierno central que reduzca los ingresos municipales.
98
Fortalecer la inversión municipal
73. Creación de un fondo para que los municipios puedan efectuar estudios y
anteproyectos de inversión y sus correspondientes necesidades de
información estadística.
74. Mejorar los sistemas de información desde el nivel central hacia los
municipios respecto del financiamiento que se ofrece para proyectos de
inversión, instrumentos para el fomento del desarrollo económico.
75. Reducir los plazos y requisitos para postular a los proyectos agilizando y
transparentando las tareas que realiza el ministerio de planificación.
77. Transferir financiamiento no sólo para las inversiones sino también para los
gastos operacionales que se deriven de dicha inversión, como los costos de
inspección de las obras.
79. Publicación del balance de activos y pasivos, vía internet u otro medio escrito,
para darlo a conocer a los habitantes de la comuna.
81. Formular una ley que norme la concursabilidad pública para los cargos
municipales. Mejorar los criterios utilizados por la autoridad para la
contratación de funcionarios de confianza, tratando de incorporar criterios
técnicos; se debieran definir claramente las facultades de los concejales en la
gestión municipal.
83. Unificar los diferentes regímenes laborales del ámbito municipal, el de los
funcionarios municipales con los estatutos de atención primaria de salud y
docente. Complementariamente, se propone unificar los estatutos municipales,
docente y de atención primaria.
101
Capacitar a las municipalidades en materias de gestión, fiscalización y
coordinación con otros organismos de la administración pública,
principalmente el Servicio de Impuestos Internos y la Tesorería General de la
República y aquellos involucrados en la transferencia de recursos para
inversión.
89.- Difundir a través de una sola vía institucional todos aquellos premios,
concursos o fondos existentes a los que las municipalidades pueden postular
con sus experiencias exitosas e innovadoras en temáticas como participación
ciudadana, finanzas, recursos humanos y desarrollo organizacional,
asociativismo municipal, trabajo efectivo con el sector privado de la comuna,
nuevas tecnologías y otras temáticas de gestión; evitando la dispersión de la
información y abriendo más oportunidades a las municipalidades.
102
6. Dimensión de Equidad Intermunicipal
103
99.- Generar un indicador de pobreza válido para todas las comunas: Actualmente,
el indicador de pobreza del Ministerio de Planificación y Cooperación presenta
sólo 286 comunas autorepresentadas. A su vez, el indicador de pobreza con
que se distribuye el FCM, obtenido de la JUNAEB, es altamente cuestionado,
pues la muestra no es representativa de la situación comunal: los factores de
talla, peso, edad y escolaridad materna están obsoletos para medir pobreza.
Igualdad de Género
104
7. Resumen de Propuestas
62
C/P : 2003-2004
M/P : 2005-2006
L/P : 2009-2010
N.L. : No Legal
105
106
Autoridades Municipales: Distribución y ejercicio del poder63
63 Las medidas que implican como resultados de su aplicación, ya sea un aumento de funciones, o un incremento del
número de concejales, deberán contemplar sus correspondientes análisis de financiamiento.
107
Rol y Competencias Municipales
Leyes de Renta Transferencias desde el Impulsar las concesiones de bienes municipales. N.L. C/P
no satisfacen nivel central
requerimeintos de
nuevos recursos.
Creación del Fondo Social Municipal Concursable. Legal M/P
Escaso Mejorar el rendimiento de Traspasar a los municipios facultades para Legal L/P
dinamismo en la los actuales impuestos y determinar y administrar el impuesto territorial,
generación de transferencias. eliminando la mayor parte de sus actuales
ingresos propios. exenciones.
Otorgar a los municipios mayores atribuciones en Legal C/P
cuanto a fiscalización de empresas.
Compensación por parte del Gobierno por las Legal L/P
pérdidas resultantes de la aplicación de políticas
fiscales nacionales.
Falta de Fortalecer la inversión Incorporar a los municipios en la coordinación de C/P
N.L.
autonomía para municipal: la inversión pública territorial.
destinar a la Mejorar la capacidad Aumentar la cobertura del servicio país. C/P
inversión técnica y el nivel de N.L.
municipal. recursos que asegure Creación de un fondo para que los municipios C/P
igualdad de oportunidades puedan efectuar estudios y anteproyectos de N.L.
para acceder a fondos inversión.
externos y simplificar la Mejorar los sistemas de información desde el nivel C/P
burocracia para postular a central. N.L.
proyectos de inversión.
Reducir los plazos y requisitos para postular a los N.L. M/P
proyectos.
Reducir la cantidad, variedad y complejidad de los C/P
N.L.
fondos concursables.
Transferir financiamiento no solo para las N.L. M/P
inversiones sino también para los gastos
operacionales que se deriven de dicha inversión.
No existe Fortalecer la relación Crear un Plan Financiero Municipal. Legal L/P
vinculación entre entre las finanzas y el
los ciudadanos y Ciudadano.
las finanzas del
municipio.
Falta fiscalización Fortalecer control Publicar el Balance de Activos y Pasivos. Legal C/P
contraloría en el fiscalizador por parte de
uso de recursos. contraloría.
109
Gestión Municipal y Recursos Humanos
110
Equidad Intermunicipal
Por otra parte, es útil clasificar las propuestas según el ámbito de la municipalidad
que se desea intervenir, sea este el ámbito institucional, en el que se incluyen los
aspecto de las autoridades municipales y la relación entre el municipio y la
ciudadanía, que dice relación con mayores derechos para los ciudadanos y mayor
participación, el ámbito de la gestión, que se refiere a mayor flexibilidad y
transparencia o el ámbito propiamente financiero, que promueve una mayor
descentralización efectiva garantizando la equidad intermunicipal.
Ambito Institucional
Ámbito de la Gestión
Ámbito Financiero
113
14. Otorgar a los municipios mayores atribuciones en cuanto a fiscalización de
empresas.
15. Promover rediseño del FCM , incluyendo, entre otros la creación de un fondo
de incentivo a la gestión independiente de este fondo solidario.
16. Permitir endeudamiento municipal.
17. Permitir cobro de servidumbres.
18. Donación de Faenas mineras a los municipios.
19. Establecer aportes de todos los habitantes por la prestación de servicios
municipales.
Ambito Institucional
Ámbito de la Gestión
Ámbito Financiero
114
Propuestas que requieren acciones y programas de fortalecimiento:
Ámbito de la Gestión
115
Bibliografía
116
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2001.
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Finanzas Públicas varios años.
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Regional y Administrativo, Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo. “Reflexión y análisis sobre el proceso de descentralización en
Chile. Seminario Aspectos político-institucionales del proceso de
descentralización. La Serena, septiembre 1997.
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Administrativamente y Políticamente para Chile: Reflexiones Prospectivas de
los Gobiernos Regionales a Mediano Plazo. Seminario “Hacia un modelo de
Estado Descentralizado Chileno”, Viña del Mar, 5 y 6 de Noviembre de 1997.
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CIRES (Centro de Investigaciones de la Realidad Social), agosto 1993.
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39. Saldías, R. “Brechas en el financiamiento de la atención primaria municipal
chilena”, Documento de Trabajo del Departamento per cápita de FONASA,
1996.
117
40. Saldías, R. “Evaluando la implementación de sistemas capitados en la
Atención Primaria: La experiencia municipal Chilena”, Tesis para optar al
grado de Master of Arts in economics, Georgetown University, 1998.
41. Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. "El proceso de
Descentralización en Chile 1990-1993". 1997
42. Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. "Guía de Ministerios
1997".
43. Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. "Gobiernos
Regionales: Legislación y Jurisprudencia Administrativa". 1997.
44. Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. "Manual de Gestión
Municipal".1993
45. Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. Indice
Desconcentración de los Servicios Públicos.1998
46. Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, "El Chile
descentralizado que queremos: Un proyecto de todos", 2001
47. Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, Departamento de
Cuentas Públicas, "Diagnóstico de las Cuentas Públicas Municipales"
diciembre de 2001
48. Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo - Universidad Alberto
Hurtado, "Estudio Equidad y Eficiencia en las transferencias a los Municipios",
actualmente está siendo elaborado.
49. Tobar Leiva, Manuel. “Hacia un Modelo de Descentralización en Chile”.
Documento no publicado, 1997.
50. Victory, Catalina, "Gobiernos municipales y desarrollo local en Iberoamérica"
en revista cidob d'afers internacionals, 47, octubre 1999.
118
119
ANEXOS
120
121
ANEXO Nº1
Los problemas de políticas surgen sólo cuando los actores formulan juicios acerca
de sus deseos de alterar alguna situación problemática. Por lo tanto, son producto
del juicio humano subjetivo. También son aceptados como definiciones legítimas
de condiciones sociales objetivas. Los problemas de políticas son socialmente
construidos, mantenidos y cambiados. No tienen existencia fuera de los individuos
y grupos y, en definitiva, de los actores que los definen, lo que significa que no hay
estados naturales de la sociedad que por sí mismos constituyan problemas de
políticas.
65 Eugenio Lahera, apuntes para el Séptimo Curso Internacional sobre Reformas Económicas y Gestión Pública
Estratégica, CEPAL / ILPES, Santiago, 1999
122
a partir de un esquema inicial se van profundizando las diferentes áreas de
contenido, tanto por la vía de la elaboración y análisis de los equipos de trabajo
internos de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, como a
través de la incorporación de los insumos generados en el conjunto de talleres de
consulta y reflexión que se realizaran durante todo el proceso.
Se trabajó en grupos de cerca de 20 personas cada uno (en el caso de los talleres
con alcaldes y concejales se realizaron entre tres y seis grupos de manera
simultánea). La moderación de estos grupos estuvo a cargo de facilitadores
provistos por GTZ, que emplearon la técnicas especiales de visualización de las
ideas presentadas por los participantes.
123
Reuniones y Talleres realizados:
q Iquique
q Calama
q Vallenar
q Ovalle
q Viña del Mar
q Santa cruz
q Maule
q Concepción
q Temuco
q Puerto Montt
q Coyhaique
q Punta Arenas
q Comunas rurales Región Metropolitana
124
125
ANEXO 2
Resultados Obtenidos a través de la Metodología Participativa
ANEXO Nº2
Talleres y Reuniones de Trabajo Política Municipal
El presente anexo expone los resúmenes o actas (según el caso) de los distintos
talleres realizados en regiones, y las diferentes reuniones de trabajo efectuadas
con diversos actores interesados o que tienen injerencia en el tema de la
formulación de una Política Municipal.
126
127
TALLERES REGIONALES
128
Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”
Región de Tarapacá,
Iquique, 29 de octubre 2002
Programa:
Presentación de participantes
Presentación del método
Identificación de obstáculos
Levantamiento de propuestas
Plenaria
129
En cuanto a los obstáculos, la pregunta orientadora fue: ”En el ámbito de las
nuevas competencias y roles municipales, ¿qué problemas observamos?” En
relación con las propuestas, se preguntó: ”En el área de las competencias
municipales, ¿qué nuevos roles necesitamos?”
131
Comisión Educación y Salud
Modera: Daisy Zamorano
133
Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”
Región de Antofagasta,
Calama, 22 de junio 2002
Programa:
Presentación de participantes
Presentación del método
Identificación de obstáculos
Levantamiento de propuestas
Plenaria
Cabe señalar que todas las comisiones alcanzaron los objetivos previamente
definidos entre la SUBDERE, la ACHM y su Capítulo Regional. Tanto las
preguntas que guiaban la discusión como el método utilizado resultaron
adecuados, con la salvedad de que algunos participantes expresaron su
cansancio debido a las reiterativas consultas sobre sus problemas como
representantes de los municipios de la región. Esas dudas dejaron de manifiesto
una cierta desconfianza con respecto a la posibilidad de la posterior
implementación de soluciones. De ahí que se hagan las siguientes
recomendaciones:
134
Comisión Finanzas Municipales
Modera: Paul Vallejos
Si bien el acento puede ser puesto en lo externo o interno, es indudable que para
la superación de muchos obstáculos inciden ambos factores. Es así que, frente a
la particular situación de las comunas pequeñas de carácter rural, se propone que
se creen políticas acordes al medio rural y se generen programas endógenos de
desarrollo local.
Otra idea fuerza que se dio en el grupo dice relación con la:
136
materia de descentralización, como a las capacidades y autonomía de los
municipios para administrar sus propios recursos. Todo esto incidiría en la
ejecución de una real política de participación.
En relación con una eventual “falta de mejor comunicación” entre las autoridades
municipales (Alcaldes y Concejales), no hubo pleno acuerdo. Para algunos, esta
dificultad existe en la mayoría de los municipios, en términos genéricos, pero no
en la municipalidad a la cual ellos mismos pertenecen. Otros participantes
señalaron que esta dificultad se da más que nada en sentido vertical, vale decir,
de los Alcaldes hacia los Concejales; pero en este aspecto, si bien se mencionó,
tampoco hubo pleno acuerdo.
Se considera que uno de los aspectos relevantes, para que el municipio pueda
ejercer en mejor forma su rol de “promotor del desarrollo comunal”, es poder
lograr una autonomía plena en la toma de decisiones.
137
Ø La falta de agilidad de las normativas (leyes, reglamentos, etc.) impediría
una gestión municipal más eficiente, en cuanto a la rapidez de respuestas
a los problemas de la comunidad.
Ø La falta de recursos, que afecta sobretodo a los municipios más
pequeños, así como la generalizada poca flexibilidad en el uso de los
mismos restringen la autonomía municipal.
Ø A pesar de las expectativas que existen en torno a la reformulación del
artículo 110, se expresó la necesidad de acompañar esta reforma con un
aumento de recursos, así como instrumentos de apoyo a la capacidad de
gestión.
Ø Por otra parte, muchos municipios adolecen de plantas profesionales
demasiado pequeñas para hacerse cargo del conjunto de sus funciones.
Nuevamente, se subrayó que este problema afectaba en mayor grado a
los municipios pequeños.
Ø Los problemas de coordinación y comunicación entre los alcaldes y
concejales, que se presentan en una cantidad significativa de municipios,
agudizan el problema de la escasez de recursos humanos.
Ø Los problemas anteriormente mencionados, se traducen en dificultades
para el acceso y el aprovechamiento de instrumentos para la promoción
del desarrollo comunal. Al respecto, los participantes hicieron hincapié en
la generación de oportunidades de empleo e ingreso.
139
Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”
Región de Atacama,
Vallenar, 5 de noviembre 2002
Programa:
Presentación de participantes
Presentación del método
Identificación de obstáculos
Levantamiento de propuestas
Plenaria
140
Ø Baja coordinación del Municipio con servicios públicos.
Ø Predominio de un centralismo intrarregional.
Ø Deficiente rol municipal en el fomento productivo.
Ø Falta de atribuciones de los Concejales.
Ø Baja calificación de los recursos técnicos y humanos.
Ø Vínculo débil del municipio con la ciudadanía.
Ø Débil proyección de largo plazo.
Ø Vínculo laboral de autoridades municipales.
Las distinciones describen problemas que van desde aquellos más propios de la
gestión interna, como la calificación técnica, las relaciones de gobierno y de
fiscalización que se establecen al interior del municipio, hasta la calidad de los
servicios a la comunidad aprovisionados por éste y/u otros servicios públicos.
El taller destina una atención importante a las propuestas en el ámbito del fomento
productivo, la participación de la ciudadanía y coordinación con agencias o
servicios públicos. Se levantan iniciativas para buscar una mayor sinergia de la
acción pública, dotando de mayores atribuciones al Municipio, a sus distintos
órganos del Ejecutivo y del Concejo, para asumir con más plenitud y
oportunidades el desarrollo de sus comunas.
141
Registro de asistencia comisión:
142
Ø Aplicación de leyes sin considerar las realidades regionales. Se estima
que tanto las leyes como las políticas de desarrollo no consideran
realmente las realidades particulares de cada región (por ejemplo las
diferencias entre comunas rurales y comunas urbanas).
Ø Instrumentos de diagnóstico socio-económico inadecuados. Se cuestiona
la vigencia de algunos instrumentos, en particular la ficha CAS II.
Ø Legislación restrictiva impide la generación de recursos desde los
municipios. Se considera que existen impedimentos legales para que el
municipio pueda generar recursos mediante actuaciones de carácter
empresarial o económico.
143
Ø Generar nuevos instrumentos o actualizar los existentes para realizar
adecuados diagnósticos socioeconómicos, introduciendo nuevas
variables acordes con el crecimiento general del país y con las
particularidades regionales.
Ø Introducir modificaciones legales que permitan a los municipios generar
sus propios recursos mediante acciones de tipo empresarial.
Por último, cabe señalar que entre los obstáculos identificados y las respectivas
propuestas de solución, se pueden distinguir aspectos de carácter externo al
municipio, principalmente relacionados con el ámbito legislativo y económico
(desde el nivel central). Por otra parte, se distinguen aspectos de carácter interno
al municipio, como es el caso de la calificación de los recursos humanos o la
debilidad que se aprecia en algunos municipios en cuanto a los procesos y
mecanismos de gestión, en particular, en lo relativo al manejo presupuestario.
144
145
Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”
Región de Coquimbo,
Ovalle, 6 de septiembre 2002
Cabe señalar que todas las comisiones alcanzaron los objetivos previamente
definidos entre la SUBDERE, la ACHM y su Capítulo Regional. Tanto las
preguntas que guiaban la discusión como el método utilizado resultaron
adecuados.
Sin embargo, cabe enfatizar que la escasez del tiempo disponible para el trabajo
en comisiones limitó seriamente la participación de los asistentes, también en
desmedro de la calidad de los resultados obtenidos.
Sin duda, las dificultades sobre las que surgen las proposiciones son observadas
desde la gestión de los integrantes en tanto concejales(as). Este marco de
referencia está presente a lo largo de toda la conversación, aún cuando se
expresan de manera disímil, acorde a las experiencias concretas de cada uno de
los participantes.
146
Otro aspecto relevante de la discusión es la responsabilidad sentida y asumida en
la Promoción del Desarrollo en su Territorio, levantando proposiciones para
mejorar la utilización de los recursos propios y de terceros en el logro de objetivos
de mayor alcance, mediante el establecimiento de prioridades, metas y
modalidades de trabajo, participativas e integradas.
147
6.- Sonia Thenoux Concejala I. Municipalidad de La Serena
7.- Laura Pizarro Concejala I. Municipalidad de Ovalle
8.- Lidia Zapata Concejala I. Municipalidad de Río Hurtado
9.- Amador Muñoz Concejal I. Municipalidad de La Serena
148
Ø Se demanda también, mejorar los sistemas de información respecto de
los instrumentos para el fomento del desarrollo económico y las
oportunidades de apoyo financiero para el desarrollo de actividades
empresariales.
Ø Finalmente, se propone fortalecer la “autonomía municipal” entregándoles
competencias y los recursos necesarios, y además las facultades
necesarias para generar ingresos propios, desarrollando por ejemplo una
política de asociación con el sector privado para desarrollar proyectos de
alto impacto social, otorgar concesiones a privados de determinados
servicios u obras de infraestructura comunal, etc.
El resultado del trabajo de comisión arrojó un total de siete propuestas, que de ser
implementadas, mejorarían la gestión municipal. Ellas son las siguientes:
149
Ø Dignificar el trabajo municipal: Esto se logrará en la medida que se
establezcan condiciones de trabajo aptas, mejoría en las remuneraciones
y se diseñe una descripción clara de cargos para todos.
Ø Política comunicacional de las municipalidades hacia la comunidad:
Establecer mecanismos claros y oportunos de información y
comunicación desde el gobierno local hacia la ciudadanía, en aquellos
temas que son relevantes no sólo para el municipio sino que también en
áreas de interés de la comunidad.
Ø Capacitar a organizaciones sociales en comunicación y gestión municipal:
Esto en el entendido de que la sociedad civil debe conocer el quehacer
municipal y sus ámbitos de competencia. Ello permitirá tener una mejor
comunicación y entendimiento mutuo respecto de la tarea del gobierno
local.
150
Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”
Región de Valparaíso,
Viña del Mar, 3 de septiembre 2002
Definir propuestas para potenciar el rol del municipio en los temas tratados
Presentación de participantes
Presentación del Método
Levantamiento de propuestas
Elección de un representante
Plenaria
Cabe señalar que todas las comisiones alcanzaron los objetivos previamente
definidos entre la SUBDERE, la Asociación Regional de Municipalidades y la
ACHM. Tanto las preguntas que guiaban la discusión como el método utilizado
resultaron adecuados.
Sin embargo, cabe enfatizar en que la excesiva escasez del tiempo disponible
para el trabajo en comisiones limitó seriamente la participación de los asistentes,
también en desmedro de la calidad de los resultados obtenidos.
151
Ø Levantar propuestas orientadas a mejorar la relación entre los distintos
estamentos señalados anteriormente.
152
Ø Mayor participación en los planes, programas y proyectos: Que los
municipios tengan una mayor participación y, por ende, injerencia en el
diseño de planes, programas y proyectos comunales.
Ø Información oportuna y fluida de proyectos: Que la información respecto
de estas materias sea oportuna, con un período de anticipación, que
permita ejecutar los proyectos en función de la pertinencia.
154
Comisión Proyectos de Inversión con Impacto sobre el Desarrollo Regional
Modera: Paul Vallejos
155
Ø Consolidar áreas económicas, proyectando nuevos polos para alcanzar
desarrollo económico sustentable: A partir de la constatación de que la
región tiene una economía diversa, con presencia de distintos sectores
económicos, se plantea proyectar nuevos polos de desarrollo
consolidando los existentes. Se estima que el desarrollo económico debe
estar basado en la identidad proyectada en la región, vale decir: Región
Saludable.
Ø Desarrollo social y educacional: Por último, en el área social-educacional,
se plantea la implementación de un internado regional para alumnos
universitarios provenientes de localidades de la región más alejadas.
156
39.- Rubén Meza Concejal I. Municipalidad de San Antonio
40.- Alfredo Oyanedel Concejal I. Municipalidad de Algarrobo
41.- Vicente Uribe Concejal I. Municipalidad de Algarrobo
42.- Harry Álvarez Concejal I. Municipalidad de Algarrobo
43.- Alex Mella Concejal I. Municipalidad de Algarrobo
44.- José Carrasco Alcalde I. Municipalidad de El Quisco
45.- Luis González Concejal I. Municipalidad de El Quisco
46.- Luis García Alcalde I. Municipalidad de El Tabo
47.- Emilio Jorquera Concejal I. Municipalidad de El Tabo
48.- Claudio Sariego Concejal I. Municipalidad de El Tabo
49.- Evaristo Avilés Concejal I. Municipalidad de El Tabo
50.- José Pérez Concejal I. Municipalidad de El Tabo
51.- Raúl Bustamante Alcalde I. Municipalidad de Villa Alemana
52.- Juan Espinoza Concejal I. Municipalidad de Villa Alemana
53.- Jorge Vergara Concejal I. Municipalidad de Villa Alemana
54.- Carolina Pfaff Concejala I. Municipalidad de Villa Alemana
55.- Christian Véliz Concejal I. Municipalidad de Villa Alemana
56.- Juan Figueroa Concejal I. Municipalidad de Villa Alemana
57.- Manuel Vera Alcalde I. Municipalidad de Casablanca
58.- Pedro Caussade Concejal I. Municipalidad de Casablanca
59.- Laura Reyes Concejala I. Municipalidad de Casablanca
60.- Ricardo Molina Concejal I. Municipalidad de Casablanca
61.- Roberto Burgos Concejal I. Municipalidad de Casablanca
62.- Máximo Silva Concejal I. Municipalidad de Valparaíso
63.- Roberto Gutiérrez Concejal I. Municipalidad de Valparaíso
64.- Marina Huerta Concejala I. Municipalidad de Valparaíso
65.- Óscar Sumonte Alcalde I. Municipalidad de Concón
66.- Antonio Troncoso Concejal I. Municipalidad de Concón
67.- Carlos Cisternas Concejal I. Municipalidad de Puchuncaví
68.- Amelia Herrera Alcaldesa I. Municipalidad de Quilpué
69.- Gabriel Campos Concejal I. Municiaplidad de Quintero
70.- Róbinson Vergara Concejal I. Municiaplidad de Quintero
71.- José A. Núñez Concejal I. Municipalidad de La Cruz
72.- Alicia Rojas Concejala I. Municipalidad de Llay Llay
73.- Héctor Silva Concejal I. Municipalidad de Petorca
74.- Patricio Trujillo Asoc. Profesionales Valpo.
75.- Ennio Giglio Concejal I. Municipalidad de El Quisco
76.- Jaime Anson Alcalde I. Municipalidad de San Felipe
77.- Mauricio Viñombres Concejal I. Municipalidad de Quilpué
78.- Carlos Valcarce Alcalde i: Municipalidad de Arica
79.- José Fernández Concejal I. Municipalidad de Cartagena
80.- Enrique Jiménez Concejal I. Municipalidad de Cartagena
81.- Luis Alcalde I. Municipalidad de Cartagena
82.- Fernando Rodríguez Alcalde I. Municipalidad de Santo Domingo
157
Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”
Región del Libertador Bernardo O´Higgins
Santa Cruz, 26 y 27 de abril 2002
Respecto de las soluciones propuestas, éstas son más difusas: los participantes
plantean soluciones que los municipios ya están incorporando a la gestión; queda
la impresión que al menos los concejales(as) tienen propuestas innovadoras, pero
ellos no se ven involucrados en la gestión o participando de iniciativas de
promoción económica local.
A partir de las dos horas de trabajo de comisiones, se puede concluir que más allá
del tema específico de cada una, los concejales(as) revelan que el sistema
158
municipal no les ofrece mayores espacios de participación. Manifiestan también
que más allá de las carencias de recursos y limitaciones estructurales del
municipio para incidir en la dinámica de las economías locales, existe creatividad y
voluntad para impulsar iniciativas de desarrollo comunal, que es necesario
canalizar por alguna vía más orgánica de la institucionalidad municipal.
No obstante, como resultado del taller, queda claro que no hay claridad respecto
del rol de los concejales en la gestión municipal, así como sobre el rol del
municipio como articulador de procesos de desarrollo. Esto es evidente cuando se
induce la moderación al tema de cómo pueden resolver los problemas que ellos
mismos identifican, qué acciones se podrían emprender, qué alianzas son
necesarias de hacer, etc..
Estructura inadecuada:
Ø Legislar para dar más atribuciones a los concejales sin pasar sobre la
autoridad del alcalde.
Ø Atribuciones del alcalde y concejales.
Ø Legislación vigente inadecuada para la toma de decisiones de manera
colectiva.
GESTION
FUNCIONES NO FINANCIADAS
SERVICIOS TRASPASADOS
Ø Fuentes de Financiamiento.
Ø Falta de recursos provenientes de ingresos propios, ejemplo:
1. Patentes Comerciales.
2. Recaudación impuesto territorial.
3. Permisos circulación.
Ø Heterogeneidad de las comunas debe concordarse con lugares de pago de
los contribuyentes.
Ø Revisión uso de suelos para el cobro del impuesto territorial.
Ø Falta apoyo técnico en Depto. Finanzas; con el desarrollo económico
algunos municipios quedan marginados porque las grandes empresas
tributan en Santiago u ocultan sus gestiones financieras en varias
empresas de traspaso de productos o capital, siendo los mismos
propietarios.
Ø FCM castiga a municipalidades chicas por razones de gestión.
¿Cuáles son las soluciones que usted propondría a los problemas identificados?
ORIGEN DE RECURSOS
161
Ø Gratuidad a los municipios empresa privada, electricidad, teléfonos,
compensación 1% - 100%.
Ø Revisar tributación de la empresa privada y el pago de derechos de
Servicios Públicos.
Ø Actualizar en conjunto las ordenanzas municipales enriqueciendo con esto
este instrumento, regulador y de ingresos.
Ø FCM: que se tome en cuenta la superficie o territorio de la comuna, como
factor a analizar.
Ø Modificación a las leyes orgánicas, referidas al impuesto territorial,
redistribución del fondo común, ejemplo mayor % de los P.C.
Ø Fiscalización de los tributos en la comuna.
Ø Descentralizar ingresos a favor de la municipalidad, servicio público.
Ø Financiamiento:
a) Impulsar Rentas II.
b) Establecer mecanismos reales de captación de pagos de derechos
municipales.
Ø Platas de las ONG deben pasar a las municipalidades.
Ø Profundizar en la regionalización.
Ø Que aunque tributen las empresas en la Región Metropolitana, el
Gobierno Central devuelva esos tributos a la región y comuna donde
tengan su actividad económica.
Ø Promover iniciativas con el área privada preferenciando el incentivo antes
de la multa.
Ø Todos los permisos sean cobrados por la municipalidad.
Ø Recursos que sean administrados por la municipalidad, por ej. vialidad.
Ø Reestudiar la distribución del FCM de forma tal que se atienda y
reconozca la diversidad de los municipios.
SERVICIOS TRASPASADOS
FUNCIONES NO FINANCIADAS
162
Ø Crear alianzas estratégicas con el sector privado. Crear incentivos tributarios
para crear industrias, empresas en el territorio comunal.
Ø Programas ministeriales deben ser financiados total y permanentemente.
GESTION
OTRAS
¿Cuáles son los principales problemas que identifica Ud. Para promover el
desarrollo económico local?
Ø Voluntad y compromiso:
§ Compromiso real de las autoridades locales y regionales.
§ Mayor voluntad política para una visión comunal no sectorizada.
Ø Oficina municipal de fomento productivo:
§ Crear oficinas comunales de desarrollo económico local.
§ Que el municipio cuente con recursos para contratar profesionales
idóneos.
Ø Participación de la comunidad:
§ Incentivar la participación ciudadana con ideas y propuestas.
§ Información a todos los agentes de la comunidad local.
§ Canalizar educación técnica a las necesidades comunales.
§ Incorporar a los actores económicos en los proyectos productivos.
Ø Priorizar e identificar necesidades:
§ Hacer un diagnóstico y estudiar la forma de generar recursos.
§ Contar con PLADECO.
Ø Rol de los concejales:
§ Podrían asumir responsabilidades por área.
§ Mayor comunicación e integración en el Concejo.
164
Comisión Participación Social y Ciudadanía
Modera: Daisy Zamorano
166
Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”
Región del Maule
Maule, 10 de agosto 2002
Cabe señalar que, aunque todas las comisiones lograron dar cuenta de los
objetivos previamente definidos entre la SUBDERE, la ACHM y su Capítulo
Regional, hubo dos inconveniencias:
167
Comisión Competencias Municipales
Modera: Felipe Rieutord, Gennaro Mucerino
168
Comisión Finanzas Municipales
Modera: Leda Bakovic
169
Otras propuestas de solución se refieren a:
170
Ø Las tareas asignadas al municipio deben estar acompañadas de recursos
por quienes las asignan, enviando los recursos directamente a los
municipios y no a otras instancias; se deben racionalizar los gastos,
evitando aquellos gastos inútiles.
Ø Se debe entregar mayores facilidades para la instalación de empresas en
las comunas (exención de patentes), disminuyendo la excesiva
burocracia.
Ø Los parlamentarios deben realizar consultas en sus comunas al momento
de legislar.
Ø Para lograr una mayor integración de la comunidad, se deben realizar
cabildos populares consultivos; trabajar con organizaciones comunitarias,
promoviendo la transparencia y la capacitación desde las autoridades a la
comunidad.
Ø Por último, se deben entregar los recursos para programas locales
directamente a los municipios.
Luego de revisar las propuestas, el grupo concluyó que para hacer frente a los
distintos obstáculos de manera integral, se requiere “definir una nueva
institucionalidad municipal” y “modernizar los procesos de gestión municipal”.
171
Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”
Región del Biobío,
Concepción, 9 de agosto 2002
Identificar obstáculos;
Levantar propuestas de solución.
Programa:
Presentación de participantes
Presentación del método
Identificación de obstáculos
Levantamiento de propuestas
Plenaria
Cabe señalar que todas las comisiones alcanzaron los objetivos previamente
definidos entre la SUBDERE, la ACHM y su Capítulo Regional. Tanto las
preguntas que guiaban la discusión como el método utilizado resultaron
adecuados. Reflejo de ello es la expresa petición de muchos participantes de
recibir este informe.
Por otra parte, es preciso señalar que el grado de deserción de los participantes
fue alto, ya que solamente la mitad de las personas inscritas estuvieron presentes
durante la tarde del congreso.
172
Comisión Municipios y Servicios Públicos
Modera: Jorge Quezada
Con respecto a los problemas se detectan ocho áreas o nudos críticos, a saber:
Ø Descoordinación
Ø Planificación Deficiente
Ø Incomunicación
Ø Liderazgos Negativos
Ø Relaciones Despersonalizadas
Ø Falta Visión de Desarrollo
Ø Tecnologías Precarias
Ø Expectativas Dispares.
Se percibe que los servicios públicos carecen de confianza en los municipios para
implementar y ejecutar los compromisos y planes de cada repartición, y por la cual
son evaluados. Conjuntamente, se representa la imagen que éstos van a la
comuna, hacen lo suyo y se retiran sin ocuparse o preocuparse de los efectos o
productos de sus intervenciones. Sin duda, ello provoca un desencuentro en
órdenes diferentes, insatisfacción creciente y sentimiento de exclusión,
neutralizando o disminuyendo los impactos (+) sobre la población comunal y
comunidad local.
Ø Gestión del RRHH. Los problemas que afectan en este ámbito se pueden
resumir en la inexistencia de políticas de RRHH, excesiva rotación de
personal, poca integración entre funcionarios, desconfianza, baja
calificación del personal para realizar sus funciones, carencia de métodos
de gestión en esta área de la gestión municipal.
174
Ø Capacitación. En este aspecto de la gestión, los obstáculos se resumen
en carencia de políticas y planes de capacitación del personal e incluso
del estamento político.
Ø Políticas de Gestión. Los problemas presentados se pueden resumir en
carencia de políticas, desconocimiento de la ley orgánica de
municipalidades y poca capacidad de los directores de área para liderar e
impulsar sus proyectos.
Ø Recursos. Los obstáculos se refieren principalmente a la carencia de
recursos financieros.
Ø Legislación. Los problemas se refieren a la rigidez legal para el manejo y
gestión del RRHH, pocas atribuciones de concejales y confusión de ellos
en sus roles.
Ø Coordinación con servicios públicos. Se constata la carencia de
coordinación de la oferta pública en materia de gestión del RRHH.
Ø Infraestrucutura y equipamiento. Se constata que no contar con
equipamiento e infraestructura adecuada para el personal genera
dificultades a la gestión.
175
4.- Irma Saavedra Secretaria Municipal I. Municipalidad de Penco
5.- Luis Mora Concejal I. Municipalidad de Tucapel
6.- Raúl Cáceres Concejal I. Municipalidad de Cabrero
7.- Juan Araneda Dirigente Fed. Func. Mun. Curanilahue
8.- Domingo Garrido Alcalde I. Municipalidad de Ñiquén
9.- Jaime Soto Concejal I. Municipalidad de Tomé
10.- Diego Contreras Jefe Div. Admin. y Finanzas Gobierno Regional
11.- Rubén Sandoval Jefe Div. Anális. y Cont. Gest.Gobierno Regional
12.- Ana María Herrera Asesor AMRBB
13.- Aldo Aguayo Relaciones Públicas I. Municipalidad de Penco
14.- Hernán Pino Concejal I. Municipalidad de Talcahuano
15.- Daniel Iraira Concejal I. Municipalidad de Santa Bárbara
16.- G. Placencio SECPLAN I. Municipalidad de Cobquecura
17.- L. Tapia Secretario Municipal I. Municipalidad de Chiguayante
18.- Tomás Sáez Alcalde I. Municipalidad de Chiguayante
19.- Nelson Islas SEREMI Hacienda
20.- Neftalí Ortiz Concejal I. Municipalidad de Penco
21.- Cristián Campos FOSIS
22.- Modesto Sepúlveda Alcalde I. Municipalidad de Portezuelo
23.- Miguel Hinojosa Concejal I. Municip. San Pedro de la Paz
24.- Luis De la Peña Concejal I. Municipalidad de Curanilahue
25.- Freddy Castro Concejal I. Municipalidad de Laja
26.- Ricardo Cuevas Concejal I. Municipalidad de Laja
27.- Jaime Catalán Alcalde I. Municipalidad de Quillón
28.- Jorge Urrea Relaciones Internacionales Gobierno Regional
29.- Ciro Aedo Concejal I. Municipalidad de San Ignacio
30.- Héctor Ortiz Concejal I. Municipalidad de Chillán
31.- Gudelia Segura Concejala I. Municipalidad de Talcahuano
32.- Luis Vásquez DAEM I. Municipalidad de Talcahuano
33.- Víctor Francesconi Concejal I. Municipalidad de Chiguayante
176
desarrollo local con programas, financiamiento y metodología
autogestionados.
Ø Estructura orgánica y planta técnica del Municipio reducidas con respecto
a la carga de trabajo existente.
Ø Falta de recursos humanos calificados para enfrentar las nuevas
competencias.
Ø Excesiva ingerencia de los servicios públicos y del Gobierno Regional en
las funciones pertenecientes al Municipio.
Ø Inadecuada coordinación entre distintos estamentos públicos y el
Municipio, que conlleva un desperdicio de energía y recursos.
Ø Las nuevas competencias municipales, que en el trascurso del tiempo se
van estableciendo a través de modificaciones a la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades, no van acompañadas por nuevos
recursos financieros, obligando al Municipio a contar sólo con su
capacidad de generar recursos propios.
Ø Inadecuado conocimiento de roles, funciones y atribuciones que la ley
asigna respectivamente al Alcalde, concejales y funcionarios municipales.
177
Registro de asistencia comisión:
178
Ø Elaborar un listado de propuestas de acción en torno a los temas
anteriormente identificados.
Sin embargo, para potenciar estos beneficios, los integrantes de esta comisión
visualizaron un conjunto de temas que requieren de un tratamiento específico:
180
Ø El centralismo no considera las realidades locales, lo que se traduciría,
principalmente, en la forma de distribución y asignación de recursos
desde el nivel central a los municipios en regiones. A juicio de los
integrantes de la comisión, no se consideran ni las carencias locales ni el
carácter estratégico de algunas comunas, vale decir, no se toman en
cuenta las realidades locales;
Ø Aplicación de leyes y funciones sin financiamiento. Se asignan a los
municipios una serie de funciones que no cuentan con financiamiento; por
otra parte, el municipio debe hacerse cargo, o continuar, tareas
correspondientes a otros organismos públicos;
Ø Falta de vinculación entre lugar de producción y lugar de tributación, lo
que implica que las comunas no puedan acceder a recursos generados
por cargas tributarias de empresas localizadas en sus territorios;
Ø Recursos Humanos no capacitados y/o insuficientes para la gestión
municipal. La gestión financiera está determinada por la disponibilidad de
funcionarios calificados; sin embargo, existiría carencia de recursos
humanos, tanto del punto de vista cuantitativo como cualitativo;
Ø Falta de fiscalización en el pago de impuestos del sector forestal y otros
sectores. Existiría morosidad y omisión en pagos de derechos
municipales debido, principalmente, a falta de fiscalización;
Ø Falta de mecanismos apropiados para cobros de derechos de aseo.
Existen muchas propiedades que no pagan derechos de aseo por estar
exentas o por no contar, el municipio, con mecanismos apropiados para
su cobro;
Ø Inexistencia de ley que permita endeudamiento (créditos). Existirían
restricciones legales para que los municipios puedan acceder a créditos o
empréstitos nacionales e internacionales.
181
información por parte de organismos relacionados, tanto con los sectores
productivos como con las funciones de fiscalización;
Ø Se debiera extender el cobro de derechos de aseo a todas las
propiedades, fortaleciendo la fiscalización y los procedimientos de
cobranza.
182
43.- Víctor Concha Dirigente Federación Funcionarios Mun. Lota
44.- Rosemarie Zencovich Concejala I. Municipalidad de Talcahuano
45.- Juan Pardo Dir. Adm. y Finanzas I. Municipalidad de Lota
46.- Rosa Valenzuela Dirección Control I. Municipalidad de Lota
183
A partir de la identificación de estos grandes ámbitos de problemas, la comisión
procedió a realizar un levantamiento de propuestas de solución. Se plantea:
184
25.- Manuel Lagos Secretario Municipal I. Municipalidad de Concepción
26.- Igor Bacigaluppi Asesor AMRBB
27.- Luis Alarcón Concejal I. Municipalidad de Penco
28.- Jaime Quilodrán Concejal I. Municipalidad de Quilleco
29.- Esteban Osorio Directivo Gobierno Regional
30.- Esmeralda Espinoza Representante Director CONACE
31.- Virginia Isla Asistente Concejal I. Municipalidad de Talcahuano
32.- Miguel Lovea Gestión Gobierno Regional
185
Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”
Región de la Araucanía
Temuco, 8 de noviembre 2002
Objetivo:
Programa:
Ø En general, se puede afirmar que las relaciones entre los municipios y los
parlamentarios son poco fluidas. Ello se manifiesta, por ejemplo, en el
hecho de que el contacto se suele limitar a épocas de campañas
electorales.
Ø Por otra parte, se registró una preocupación en torno a un excesivo
protagonismo en los medios de comunicación por parte de los
186
parlamentarios, en lo que se refiere a denuncias en torno a supuestas
irregularidades en la gestión municipal.
Ø Además, se dejó constancia de los peligros que la labor de lobby de los
parlamentarios implica, en aquellos casos en que algunos de ellos
intervienen en la focalización de recursos fiscales, para favorecer
comunas de su distrito electoral.
Con la finalidad de superar estos y otros problemas, los participantes hicieron las
siguientes propuestas:
Ø Crear una estrategia que permita a los municipios captar mayor número
de matrículas escolares para financiar el sistema educativo municipal.
Ø Que los ingresos como los permisos de circulación queden en un 100%
en la comuna.
Ø Financiamiento completo (nacional) de la salud y la educación, de manera
que el municipio pueda dedicar sus esfuerzos a planificar el desarrollo
comunal en el área de fomento productivo.
Ø Aumentar las competencias municipales en la administración de recursos
financieros.
Ø Mejorar el mecanismo operativo del Fondo Común Municipal, de manera
que los municipios cuenten siempre con liquidez.
Ø Aumentar los recursos municipales.
Ø Que toda función tenga asociado el financiamiento respectivo.
Ø Mayores atribuciones en cuanto a la administración de los bienes.
188
En otras áreas, se planteó:
189
Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”
Región de Los Lagos
Puerto Montt, 11 de octubre 2002
Identificar obstáculos;
Levantar propuestas de solución.
Programa:
Presentación de participantes
Presentación del método
Identificación de obstáculos
Levantamiento de propuestas
Plenaria
Debido a la muy baja concurrencia del evento, ninguno de los grupos de trabajo
superó la cantidad de 10 personas. De ahí que las cuatro comisiones
consideradas en el programa fueran reducidas a tres. Los aproximadamente 25
participantes, se dividieron entre las comisiones de Desarrollo Económico,
Educación y Salud, así como Municipios y Gobierno Regional.
Cabe señalar que todas las comisiones alcanzaron los objetivos previamente
definidos entre la SUBDERE, la ACHM y su Capítulo Regional. Tanto las
preguntas que guiaban la discusión como el método utilizado resultaron
adecuados.
191
Ø Buscar formas que permitan mejorar el control de grandes embarcaciones
pesqueras (9)
192
estimó que era necesario mantener una buena comunicación con el
GORE en su conjunto (CORE e Intendente);
Ø Falta de profesionales en oficinas del GORE en comunas cabeceras de
provincias. Se plantea que a pesar de mantener oficinas descentralizadas
en la región, el GORE no contaba con los profesionales necesarios para
su funcionamiento;
Ø Centralismo nacional y regional, lo que se traduciría en retardos, poca
claridad y baja participación en la formulación e implementación de
programas y proyectos impulsados por los distintos ministerios;
Ø Falta de instrumentos de diagnóstico de situación social. Se sugiere la
actualización y generación de instrumentos de medición y diagnóstico de
la situación social de las comunidades a nivel local.
Por último, hay que señalar, que a nivel municipal se percibe como una
“imposición”, de parte de los Ministerios de Salud y Educación, la incorporación de
nuevos programas, los cuales, generalmente, no estarían acompañados de
financiamientos requeridos.
195
Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”
Región de Aysén,
Coyhaique, 3 de octubre 2002
Programa
Cabe señalar que todas las comisiones alcanzaron los objetivos previamente
definidos entre la SUBDERE, la ACHM y la Asociación Regional de
Municipalidades. Tanto las preguntas que guiaban la discusión como el método
utilizado resultaron adecuados.
197
Registro de asistencia Comisión:
Sin duda, cada asistente recorre aquellas situaciones o problemas que observa en
el ejercicio de sus funciones, a partir de lo cual enuncia iniciativas para resolverlas
y prevenirlas. De todas maneras, se manifiestan los problemas o demandas que
subyacen a cada intervención, registrándolas en una sub-agrupación propia dada
la naturaleza más de problema que de solución.
198
Ø Captación de Recursos, incremento en las atribuciones y competencias
que poseen para retener o generar ingresos por actividades económicas
que se realizan en la comuna. Modificación del sistema de tributación de
filiales de empresas que poseen su casa matriz en otra región,
normalmente en la capital nacional. Establecer la posibilidad de
asociaciones entre municipios y privados para la constitución de
empresas de servicios.
Ø Fomento Productivo, dotar de instrumentos de promoción e inversión en
la base económica local, de modo de estimular el tejido productivo,
facilitar su desarrollo y crecimiento, mejorando el entorno para las
actividades económicas de la comuna. Centralizar en el municipio todos
los trámites para iniciar o resolver dificultades de las empresas.
Ø Gestión Social, ampliar el radio de acción y decisión del Municipio en la
provisión de los servicios sociales del Estado en beneficio de los
habitantes de la comuna. Supervisión educacional, transferencia de
programas sociales como el FOSIS, entrega de viviendas, red de
subsidios sociales, entre otras forman parte de esta área de
preocupación. En la conversación, este aspecto se presenta como no ser
meros buzones de canalización de la demanda.
Ø Problemas y Demandas, en este punto se reflejan aquellas opiniones más
relacionadas con los problemas que subyacen a algunas de las
proposiciones señaladas. Predominan las indicaciones por más
presupuesto para las distintas áreas de servicios. No obstante, es
relevante la mención recurrente en la conversación sobre la superposición
de funciones con otros servicios, y el escaso margen de gobierno o
manejo que le compete al municipio en la entrega de los beneficios
ofrecidos u otorgados a la población.
Ø Finalmente, al momento de concluir, se ofrece el panel para registrar
peticiones u observaciones para identificar aspectos no directamente
relacionados con el tema de la comisión. Estas no son sometidas a
intercambio, ni debate alguno, sólo se recogen y se anotan para el
conocimiento de los organizadores y la tramitación que pudiera
corresponder.
Ø Gran parte de ellas se refieren a demandas por recursos o habilitación del
Municipio para incrementarlos, algunas a ámbitos de la gestión municipal,
que pasan por contar con recursos adicionales para introducir cambios,
como modificación o renovación de los equipos municipales en distintas
áreas del quehacer del Gobierno Local.
199
4.- Nelly Stange Dir. Adm. y Finanzas I. Municipalidad de Coyhaique
5.- David Sandoval Alcalde I. Municipalidad de Coyhaique
6.- Gastón Toledo Concejal I. Municipalidad de Río Ibáñez
7.- Arsenio Valdés Alcalde I. Municipalidad de Laguna Verde
8.- Maura Maldonado Directora Obras I. Municipalidad de Coyhaique
9.- Juan Carmona Secretario Municipal I. Municipalidad de Coyhaique
10.- Ali Cruzat Alcalde I. Municipalidad de Chile Chico
11.- Mario Arias Concejal I. Municipalidad de Chile Chico
12.- Heriberto Moreno Concejal I. Municipalidad de Coyhaique
13.- Omar Muñoz Secretario Municipal I. Municipalidad de Cochrane
14.- Naishla Laibe Dir. Tránsito y Transp. Público I. Municipalidad de Coyhaique
15.- Miguel Gatica Concejal I. Municipalidad de Chile Chico
16.- Bernardo López Concejal I. Municipalidad de Tortel
17.- Emilio Vega Unión Com. de Juntas de Vecinos
200
Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”
Región de Magallanes,
Punta Arenas, 19 de julio 2002
Programa:
Presentación de participantes
Presentación del método
Identificación de obstáculos
Levantamiento de propuestas
Plenaria
Cabe señalar que todas las comisiones alcanzaron los objetivos previamente
definidos entre la SUBDERE, la ACHM y su Capítulo Regional. Tanto las
preguntas que guiaban la discusión como el método utilizado resultaron
adecuados.
202
7.- Isabel Herrrera Concejala I.M. de Río Verde
8.- Cristina Villaurre Secretaria Municipal I.M. de Punta Arenas
9.- José Ahumada Concejal I.M. de Laguna Blanca
10.- Isabel Herrera Concejala I.M. de Río Verde
11.- Aidé Gonzalez Concejala I.M. de Laguna Blanca
12.- Oscar Bravo H. Concejal I.M. de Punta Arenas
203
y administración. Es así que, frente a la particular situación de las comunas
pequeñas de carácter rural, se propone que se creen políticas acordes a las
realidades de cada Municipio y que aquéllas que se ven afectadas por las leyes
de excepción tributaria sean compensadas económicamente.
204
Comisión Gestión Municipal y Recursos Humanos
Modera: Jorge Quezada
206
Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”
Municipios Rurales de la Región Metropolitana,
Santiago, 2 de agosto 2002
Programa:
Presentación de participantes
Presentación del método
Identificación de obstáculos
Levantamiento de propuestas
Plenaria
Cabe señalar que la comisión alcanzó los objetivos previamente definidos entre la
SUBDERE y la ACHM. Tanto las preguntas que guiaban la discusión como el
método utilizado resultaron adecuados.
207
Con el apoyo de la metodología de visualización de tarjetas el grupo distinguió
ocho grandes áreas de problemas:
208
que las empresas privadas pueden hacer a las comunas a través de
Corporaciones de Desarrollo;
Ø Propender a una mayor descentralización en las decisiones, priorizando
la participación de lo municipios (“municipalizar”);
Ø Fortalecer las organizaciones comunitarias para lograr una mayor
participación; mejorar las relaciones en partidos políticos para lograr
mayores niveles de confianza en la comunidad;
Ø Lograr una mayor comunicación entre los distintos poderes del Estado y
el nivel municipal, en materias relacionadas con las políticas de desarrollo
local;
Ø Establecer políticas que promuevan la innovación y participación de
funcionarios; permitir uso a nivel municipal de franquicia SENCE;
Ø Modernizar la gestión municipal otorgando mayores atribuciones a
concejales; capacitar a concejales y alcaldes e introducir nuevas
tecnologías en la administración municipal;
Ø Asumir decisión política de traspasar más poder a los gobiernos locales,
ampliando su participación en la toma de decisiones.
209
Taller “Descentralización y Municipio”
Directores de Finanzas Municipales
de la Región Metropolitana
Santiago, 11 de octubre 2002
Identificar obstáculos;
Levantar propuestas de solución.
Programa:
Presentación de participantes
Presentación del método
Identificación de obstáculos
Levantamiento de propuestas
Plenaria
Cabe señalar que todas las comisiones alcanzaron los objetivos previamente
acordados por la SUBDERE y la GTZ. Tanto las preguntas que guiaban la
discusión como el método utilizado resultaron adecuados.
Comisión Nº1
Modera: Jorge Quezada
210
presentes. Con respecto a éstas, los temas enfatizados por los participantes, en
cada una de ellas fueron:
211
3. Planificación y coordinación deficientes: En este punto, se menciona como
aspecto crítico la alta descoordinación observada y la no aplicación efectiva de
una estrategia o planificación consensuada entre los agentes públicos, en
materia de inversiones y servicios. Se sugiere avanzar en la constitución cierta
de un sistema de planificación integrada entre los distintos niveles de la
Administración del Estado, con la participación de los municipios en las
instancias decisorias de inversiones con impacto comunal.
Comisión Nº2
Modera: Leda Bakovic
214
REUNIONES ESPECIALES
215
216
Taller “Primer Encuentro de Alcaldes de Chile”
Chillán, 26 de julio 2002
Identificar obstáculos;
Levantar propuestas de solución.
Programa:
Presentación de participantes
Presentación del método
Identificación de obstáculos
Levantamiento de propuestas
Plenaria
Para evitar duplicidades entre este evento y los congresos regionales realizados
en conjunto con la Asociación Chilena de Municipalidades y sus capítulos
regionales, así como atendiendo la particularidad de contar con participantes
exclusivamente alcaldes, se determinó trabajar en las siguientes comisiones de
trabajo:
217
2. El levantamiento de propuestas de solución para resolver los problemas
anteriormente detectados.
En torno a estos dos bloques temáticos, los participantes hicieron sus aportes.
Cabe señalar que todas las comisiones alcanzaron los objetivos previamente
definidos entre la SUBDERE y la comisión organizadora del evento. Tanto las
preguntas que guiaban la discusión como el método utilizado resultaron
adecuados, con la salvedad de que algunos participantes expresaron la
sugerencia dirigida a los organizadores de consultar en futuros eventos la opinión
de los participantes con respecto a los temas a tratar.
218
Ø Los municipios deben tener las facultades y los recursos económicos para
establecer sus propias plantas de personal, adecuadas a su realidad
territorial, social y económica.
Ø Los municipios deben establecer una política de capacitación y
perfeccionamiento de su personal que sea equitativa y transparente para
todo el personal, además de pertinente a los intereses institucionales y no
personales.
Ø Las Asociaciones de municipios juegan un rol importante en la
elaboración e implementación de una oferta de capacitación, pertinente,
adecuada a la práctica y factible en términos del tiempo y del costo.
Ø Los municipios deben tener una legislación que les permita establecer
sistemas de bienestar y política de incentivos ajustada a sus realidades, y
no normas que son aplicables sólo a grandes comunas urbanas (Se
menciona también la posibilidad de un sistema de jubilación anticipada).
Ø La asociación entre municipios para mejorar las capacidades del
personal, así como para intercambiar experiencias y desarrollar pasantías
del personal en comunas que tienen una mejor capacidad de gestión
debería tener un financiamiento del gobierno.
Ø Debería existir un único estatuto laboral para los funcionarios municipales
y aquellos de los “servicios traspasados”.
Ø Deben atenuarse las grandes diferencias de ingresos entre funcionarios.
En relación con los principales obstáculos que afectan la relación entre alcaldes y
servicios públicos, se identificaron las siguientes grandes áreas:
219
Ø Los programas de los servicios públicos no tienen debidamente en cuenta
las necesidades locales y, por tanto, no contribuyen a resolver los
problemas concretos.
Ø La existencia de vacíos y vicios normativos, que son la causa de la
descoordinación entre servicios públicos y municipio, de la falta de
planificación y gestión conjunta y que determinan duplicidad y
superposición de funciones.
Al término de esta primera etapa del trabajo, los alcaldes concordaron que los
obstáculos definidos, particularmente el excesivo protagonismo de los servicios
públicos en la implementación de los proyectos locales, dificulta una efectiva
autonomía municipal en la gestión de los recursos.
Finalmente, con respecto a los temas de interés específico, que los integrantes de
la comisión quisieron proponer a la sesión plenaria de alcaldes se destacan los
siguientes:
220
Ø La agrupación o asociación de alcaldes que se pretende crear por efecto
del “Primer Encuentro Nacional de Alcaldes” quiere ser una instancia
complementaria a la Asociación Chilena de Municipios y sus respectivos
Capítulos Regionales, con objetivos y funciones distintos.
Ø Tema de interés principal del encuentro de alcaldes debería ser un
acuerdo sobre la estructura orgánica que regirá la agrupación de alcaldes.
Ø El alcalde debería jugar el papel de coordinador de los varios servicios
públicos que se dirigen a la municipalidad, para mejor orientar los
programas y decidir las prioridades.
Ø Las temáticas tratadas por las distintas comisiones deberían ser
consensuadas y conocidas previamente para que reflejen los reales
intereses y prioridades de los alcaldes.
1.4. Comunicación.
2.3. Legislación.
222
Ø Modificar la legislación orgánica municipal y otras pertinentes, con la
participación de los alcaldes, otorgando más flexibilidad, atención al
desarrollo económico local, procurando probidad y velando por la relación
público - privada.
2.4. Comunicación.
Por otra parte, cabe señalar que el trabajo de esta comisión finalizó con el
levantamiento de un conjunto de temas relevantes en el contexto de la creación de
una Asociación de Alcaldes. Los aspectos más destacados fueron los siguientes:
224
84. Eduardo Sanhueza I. Municipalidad de Hualaihue
85. Mª Angélica Fernández I. Municipalidad de Máfil
86. Omar Santana I. Municipalidad de Lanco
87. Guillermo Mitre I. Municipalidad de Mariquina
88. Luis Curumilla I. Municipalidad de Curaco de Vélez
89. Ramón Farías I. Municipalidad de San Joaquín
90. Roberto Sepúlveda I. Municipalidad de Maipú
91. Mario Olavarría I. Municipalidad de Colina
92. Eduardo Ramírez I. Municipalidad de San Miguel
93. Francisco Miranda I. Municipalidad de San Bernardo
94. Gonzalo Cornejo I. Municipalidad de Recoleta
225
Taller “Usuarios Municipales”
Santiago, 2 de septiembre 2002
Con respecto a las características del municipio ideal, los participantes destacaron
los siguientes aspectos:
Sin embargo, los participantes expresaron que, desde su punto de vista, el actual
sistema municipal no da cuenta con las aspiraciones anteriormente reflejadas.
226
Entre los problemas identificados, resaltan los siguientes:
En cuanto a las propuestas que podrían ayudar a resolver los problemas, el grupo
puso énfasis en los siguientes temas:
227
TALLERES DE EXPERTOS
228
229
Primera Reunión de Expertos para la Formulación de la
Política Municipal de Descentralización
Santiago, 6 de mayo 2002
Comentarios generales:
Antecedentes históricos:
Principios:
Elementos de diagnóstico:
Ø Los municipios no tienen funciones sociales, que son justamente las que
la gente quiere.
Ø Existe un mal uso de recursos, los municipios sólo pagan favores políticos,
¿Quién debe pasarle la cuenta al municipio? Ni el voto ni la cuenta pública
sirve para esto.
230
Elementos de propuesta:
231
Segunda Reunión de Expertos para la Formulación de la
Política Municipal de Descentralización
Santiago, 13 de mayo 2002
233
Tercera Reunión de Expertos para la Formulación de la
Política Municipal de Descentralización
Santiago, 22 de mayo 2002
El tema de la reunión se formuló debido al alto peso que había adquirido en las
dos jornadas anteriores (autoridades comunales y ciudadanía; finanzas
municipales), en las cuales no había sido posible profundizarlo adecuadamente.
Más allá de constatar un consenso acerca de la necesidad de diferenciar la
política municipal según las particularidades de cada una de las municipalidades,
no se había aclarado cuáles serían maneras oportunas de recoger la citada
heterogeneidad. De ahí que esta tercera reunión tuviera los siguientes propósitos:
Por otra parte, cabe señalar que en esta ocasión el equipo profesional de la
SUBDERE, a diferencia de las reuniones anteriores, participó de la misma manera
de la discusión que los demás asistentes. Ello enriqueció el debate, gracias a un
intercambio más fluido de opiniones.
234
Ø A su vez, el postulado de la autonomía obligaría a buscar soluciones al
interior del sistema municipal, en caso de aquellos municipios que no
pueden asumir cabalmente el conjunto de competencias legalmente
disponibles.
Ø Lo anterior sugiere la promoción de esquemas asociativas, tanto entre el
municipio y otros actores locales, como entre municipios aledaños, así
como entre estos y actores del Estado, ya sean gobiernos regionales u
otros.
235
A modo de enfrentar esos obstáculos, se sugirió:
236
Cuarta Reunión de Expertos para la Formulación de la
Política Municipal de Descentralización
Santiago, 11 de junio 2002
Cabe señalar que las tres primeras reuniones habían estado centradas en muchos
factores externos a los municipios que, además, requerían muchas veces cambios
estructurales de orden legal. De ahí que se decidiera, para esta última reunión del
ciclo, poner el énfasis en nudos críticos internos de la gestión municipal. Esta
decisión apuntó, sobre todo, a la identificación de posibles medidas que
generasen un impacto concreto y directo, sin la necesidad de esperar cambios
legales.
Por otra parte, se identificó un conjunto de problemas que dificultan alcanzar esta
visión positiva:
237
Ø La desconfianza hacia los municipios.
Ø El excesivo centralismo de la sociedad y del Estado chileno.
Ø La precariedad de las atribuciones que los municipios poseen en la
actualidad.
Ø Problemas de la gestión interna de muchos municipios.
Este último aspecto dio pie a la discusión sobre los nudos críticos que explicarían
las falencias que los expertos visualizaban en la gestión municipal. Con respecto a
los nudos críticos y sus causas, se hizo hincapié en los siguientes puntos:
238
El ejercicio de levantar propuestas para posibles instrumentos de fortalecimiento
se encontró con la dificultad que, a juicio de algunos participantes, no había
claridad con respecto al modelo municipal. Sin embargo, se identificaron las
siguientes propuestas:
1. Gonzalo Duarte
2. Carlos Varas
3. Luis Meneses
4. Eduardo Morales
5. Andrea Greibe
6. Nelson Herrera
7. Estrella Arancibia
8. Mario Vargas
9. Gonzalo Vío
10. Mario Rosales
11. H. Willi Haan
12. Giorgio Martelli
13. Claudia Serrano
239
240
OTRAS REUNIONES
241
242
Taller Corporación Tiempo 2000
Santiago, octubre 2002
243
Taller Institutos Políticos
Santiago, octubre 2002
Aportes:
246
TALLERES INTERNOS SUBDERE
247
248
Taller Jefes de División
Registro de asistencia:
1. Jaime Rojas
2. Julio Ruiz
3. Nemesio Arancibia
4. Raúl Ampuero
5. Jorge Caro
6. Osvaldo Bernales
7. María Ignacia Jiménez
8. Lucía Tomic
9. Carlos Caro
10. Pilar Campero
11. María Antonieta Sepúlveda
249
Taller División de Políticas
250
Taller Consultoras PROFIM
Participaron:
251
Taller funcionarios SUBDERE
Santiago, 2 de octubre 2002
q Autoridades y Ciudadanía
q Competencias
q Finanzas
q Gestión y Recursos Humanos.
General
Autoridades y Ciudadanía
Competencias Municipales
253
Ø La tipologización complicaría a la Asociación Chilena de Municipalidades,
otorgando mucho peso a los municipios tipo 3 o más grandes para
presionar, afectando todas las políticas públicas. Para evitarlo es
preferible focalizar mejor los instrumentos de fortalecimiento municipal.
Ø Incluso la tipologización podría producir migraciones hacia las comunas
tipo 3.
Ø Debe instrumentalizarse el articulado de la ley, de manera que los
sectores se coordinen para aplicar políticas a los municipios. Esto no
requeriría reforma legal.
Finanzas Municipales
Registro de asistencia:
255
256
ANEXO Nº3
Implementación, seguimiento y evaluación del Plan de acción
Objetivos a) Generar canales efectivos de Participación Ciudadana para fortalecer a la ciudadanía tanto en sus deberes
como en sus derechos.
b) Aumentar la transparencia de la gestión Municipal y la información oportuna a la ciudadanía.
c) Generar capacidad ciudadana para evaluar gestión municipal.
Nudo Crítico Escasa operatividad de instrumentos actuales de participación, que incide en una participación ciudadana precaria,
poco informada y con escasa identificación comunal.
Impacto esperado
Forma del Plan de Fortalecimiento (F)
Acción Reformas legales (RL)
Instructivo (I)
Estudios (E)
257
Propuestas Acciones a Prioridad (plazo) y Entidades Compromisos adoptados
ejecutar tipo de acción involucradas
258
Propuestas Acciones a Prioridad (plazo) y Entidades Compromisos adoptados
ejecutar tipo de acción involucradas
259
Acciones a Prioridad (plazo) y Entidades
Propuestas Compromisos adoptados
ejecutar tipo de acción involucradas
260
Acciones a Prioridad (plazo) y Entidades
Propuestas Compromisos adoptados
ejecutar tipo de acción involucradas
261
Materia Estado del Proceso
Relación con Otros Actores Comunales q Formulado
Ciudadanía y Actores Comunales q Aprobado
q En implementación
q Sin implementación
q Implementado
262
Materia Distribución y Ejercicio del poder Estado del Proceso
q Formulado
Autoridades Municipales q Aprobado
q En implementación
q Sin implementación
q Implementado
Objetivos a) Asegurar correcta distribución del poder entre las autoridades políticas de las
Municipalidades
b) Fortalecer y precisar las funciones actualmente establecidas para el Concejo Municipal
c) Lograr una descentralización efectiva mejorando la distribución del poder hacia la ciudadanía
estableciendo nuevos derechos ciudadanos
Nudo Crítico Asimetría entre las atribuciones, funciones y responsabilidades del Alcalde y Concejo municipal que
entorpece la generación de una gobernabilidad compartida y el no aprovechamiento integral del
Concejo. Falta de capacidades de gestión y dirección de las autoridades municipales y ciudadanos
desvinculados del quehacer municipal.
Impacto previsto
Forma del Plan de Acción Reformas Legales (RL)
Fortalecimiento (F)
Estudios (E)
Instructivos (I)
263
Propuestas Acciones a ejecutar Prioridad (plazo) y tipo Entidades involucradas Compromisos adoptados
de acción
264
Propuestas Acciones a Prioridad (plazo) y Entidades Compromisos adoptados
ejecutar tipo de acción involucradas
265
Propuestas Acciones a Prioridad (plazo) y Entidades Compromisos adoptados
ejecutar tipo de acción involucradas
266
Materia Modelo de Adquisición y devolución Estado del Proceso
autónoma de funciones y atribuciones q Formulado
Rol y Competencias Municipales q Aprobado
q En implementación
q Sin implementación
q Implementado
Objetivos a) Determinar cuáles son las funciones y atribuciones exclusivas para los municipios asegurando
el reconocimiento de la heterogeneidad de ellos a través de un Modelo de adquisición y
devolución de funciones y atribuciones
b) Disminuir las superposiciones de funciones entre niveles de gobierno
c) Descentralizar programas públicos y función de fomento productivo
d) Mejorar la coordinación y diseñar instrumentos para el ejercicio de las competencias
compartidas entre niveles de gobierno
Nudo Crítico Actualmente las atribuciones y funciones son iguales para cada uno de los municipios sin considerar
las necesidades propias de ellas y sus realidades comunales, sociales y geográficas. Lo anterior
conlleva a problemas de gestión y precariedad en la prestación de servicios y además la
descoordinación existente en la ejecución de programas públicos.
Impacto previsto
Forma del Plan de Acción Reformas Legales (RL)
Fortalecimiento (F)
Instructivos (I)
Estudios (E)
267
Acciones a Prioridad (plazo) y Entidades
Propuestas Compromisos adoptados
ejecutar tipo de acción involucradas
268
Prioridad (plazo) y Entidades
Propuestas Acciones a ejecutar Compromisos adoptados
tipo de acción involucradas
269
Prioridad (plazo) y Entidades
Propuestas Acciones a ejecutar Compromisos adoptados
tipo de acción involucradas
270
Materia Servicios, programas, funciones y Estado del Proceso
atribuciones transferidos a los municipios q Formulado
Finanzas Municipales q Aprobado
q En implementación
q Sin implementación
q Implementado
271
Prioridad (plazo) y
Propuestas Acciones a ejecutar Entidades involucradas Compromisos adoptados
tipo de acción
272
Prioridad (plazo) y Entidades
Propuestas Acciones a ejecutar Compromisos adoptados
tipo de acción involucradas
273
Estado del Proceso
q Formulado
Materia
Inversión Municipal q Aprobado
Finanzas Municipales
q En implementación
q Sin implementación
q Implementado
Objetivos a) Incorporar a los municipios en la coordinación de la inversión pública territorial
b) Mejorar capacidad técnica
c) Simplificar la burocracia para postular a proyectos de inversión
d) Incorporar criterios de sostenibilidad de las inversiones
Nudo Crítico Descoordinación de la inversión pública territorial y falta de financiamiento para la ejecución de
proyectos de inversión de carácter local
Impacto previsto
Forma del Plan de Acción Fortalecimiento (F)
Reformas legales (RL)
Instructivo (I)
Estudios (E)
274
Prioridad (plazo) y Entidades
Propuestas Acciones a ejecutar Compromisos adoptados
tipo de acción involucradas
275
Estado del Proceso
q Formulado
Materia q Aprobado
Gestión Financiera
q En implementación
Finanzas Municipales q Sin implementación
q Implementado
Objetivos Mejorar la capacidad de planificación técnica y el nivel de recursos de los municipios para asegurar
igualdad de oportunidades para acceder a fondos externos
Nudo Crítico Planificación inadecuada y escasa capacidad técnica en los municipios que les permita a todos por
igual captar recursos para generar mayores ingresos propios
Impacto previsto
Forma del Plan de Acción Fortalecimiento (F)
Reformas legales (RL)
Instructivo (I)
Estudios (E)
276
Estado del Proceso
q Formulado
Materia
Flexibilización Administrativa Municipal q Aprobado
Gestión Municipal y Recursos
q En implementación
Humanos q Sin implementación
q Implementado
Objetivos Crear las condiciones para que las municipalidades puedan lograr un desarrollo organizacional que les permita
ejecutar sus competencias y funciones en forma eficiente y oportuna.
Nudo Crítico Las municipalidades chilenas presentan serias rigideces administrativas, de gestión y calidad del recurso
humano que les dificulta su labor y les impide mejorar la eficiencia en la prestación de servicios y responder
con una organización moderna y ágil a las necesidades comunales.
Impacto previsto
Forma del Plan de Acción Fortalecimiento (F)
Reformas legales (RL)
Instructivo (I)
Estudios (E)
277
Acciones a Prioridad (plazo) y Entidades
Propuestas Compromisos adoptados
ejecutar tipo de acción involucradas
278
Estado del Proceso
q Formulado
Materia Capacitación de los Funcionarios q Aprobado
Gestión Municipal q En implementación
y Recursos Humanos q Sin implementación
q Implementado
Objetivos Dotar a los municipios de personal idóneo y capacitado para las funciones que deben ejecutar
Nudo Crítico Escasa profesionalización del personal municipal. La capacitación de los funcionarios municipales no se
orienta a las necesidades de heterogéneas de cada una de ellas y no se integra a un sistema moderno de
formación de capital humano en cuanto a las habilidades y creación de competencias.
Impacto previsto
Forma del Plan de Acción Fortalecimiento (F)
Reformas legales (RL)
Instructivo (I)
Estudios (E)
279
Estado del Proceso
q Formulado
Materia Líneas de fortalecimiento Municipal y Generación de q Aprobado
Gestión Municipal y Recursos Incentivos a la Nueva Gestión q En implementación
Humanos q Sin implementación
q Implementado
Objetivos Mejorar y fortalecer la labor municipal a través de incentivos positivos a la buena gestión
Nudo Crítico No existen mecanismos que premien el esfuerzo por mejorar la gestión municipal.
Impacto previsto
280
Estado del Proceso
q Formulado
Materia q Aprobado
Igualdad de Oportunidades
q En implementación
Equidad Intermunicipal q Sin implementación
q Implementado
281
Prioridad (plazo) y Entidades
Propuestas Acciones a ejecutar Compromisos adoptados
tipo de acción involucradas
282
Estado del Proceso
q Formulado
Materia q Aprobado
Igualdad de Género
q En implementación
Equidad Intermunicipal q Sin implementación
q Implementado
RL, I
283
Para todas las acciones antes propuestas deberá evaluarse el logro de los
objetivos y el impacto que han tenido de acuerdo a la siguiente tabla:
Indicadores de seguimiento
•
•
Resultados logrados
284
ANEXO Nº 4
Avances específicos de los gobiernos democráticos
Sin embargo, este proceso también estuvo definido por la construcción de una
democracia local más participativa, donde los propios ciudadanos pudieran ser los
protagonistas del proceso descentralizador y actores relevantes de los programas
sociales. Es por ello que durante estos años se creó y rediseñó un conjunto
importante de éstos, con el fin de mejorar los mecanismos de participación activa
de los ciudadanos, así como un nuevo marco jurídico para las Juntas de Vecinos y
Organizaciones Comunitarias, que fortalece su protagonismo local y crea nuevos
instrumentos de apoyo para su colaboración con el municipio.
Por otra parte, este esfuerzo por mejorar la participación en este nivel se entrega
un conjunto importante de instrumentos de gestión a los municipios para fortalecer
la acción de los ciudadanos y sus organizaciones comunitarias en el desarrollo
local:
q La ordenanza de participación
q El nuevo Consejo Económico y Social Comunal
q Las audiencias públicas
q La Oficina de Reclamos
q Los plebiscitos comunales
q Fortalecimiento De Las Facultades Fiscalizadoras Del Concejo Municipal
q Unidades De Control Municipal
q Cuentas Publicas/Contratación De Auditorias Externas
287
q Se determinó que el 50% del 1% sobre el precio de venta de la transferencia
se destine al FCM.
q Se creó la facultad para que las municipalidades fijaran tarifas para el cobro
trimestral por el servicio de aseo domiciliario, por cada vivienda o unidad
habitacional, local, quiosco o sitio eriazo. Lo importante de lo anteriormente
señalado, es que se creó la facultad para que los municipios fijaran
autónomamente la tarifa a cobrar, dando la oportunidad de que ésta recogiera
la realidad particular de cada comuna
q Se determinó que la municipalidad de Santiago aumentara su aporte del 45 al
55% de las patentes comerciales. Además, se sumó la comuna de Vitacura
con un aporte del 65%, también de patentes.
q A contar del 1º de julio de 1995 comenzó a regir la nueva metodología de
asignación del FCM, que implicó perfeccionar el coeficiente de asignación del
90%, introduciendo variables de pobreza comunal, y perfeccionar el
coeficiente del 10%, el cual incorporó indicadores de gestión de la
administración municipal.
El año 2000 se aprobó una nueva ley de rentas que contempló las siguientes
medidas:
288
q Caracterización Comunal.
q Administración y Finanzas Municipal.
q Educación Municipal.
q Salud Municipal.
q Social - Comunitaria.
q Territorial.
289
Uno de los datos interesantes recogidos, a partir de la investigaciones realizadas,
es que las recepciones netas del FCM se correlacionan en un 97% con los déficits
estimados. Estos déficits hipotéticos resultan de restar los gastos mínimos
estimados con los ingresos municipales totales como si no existiese el FCM. En
otras palabras, mientras mayor es el déficit que presentan los municipios respecto
de su gasto mínimo, mayor es la recepción neta del FCM
Sin embargo, el coeficiente del 10% muestra una baja correlación respecto a las
situaciones de déficit, por tanto representa claramente un elemento distorsionador
en este sentido.
290
Esto hace pensar que el acceso al crédito debe estar condicionado a las reglas del
mercado, por lo tanto a los requerimiento financiero que defina cada institución.
Eso sí, y como se vio en la investigación, es importante que los municipios sean
transparentes en la información que muestren, por lo que es importante introducir
algunos cambios a los informes contables y financieros que los municipios hacen
públicos y determinar el organismo fiscalizador de esta contabilidad.
Por otra parte, parece ser una interesante idea la posibilidad de que los municipios
emitan bonos, como posibilidad de financiamiento de largo plazo y
fundamentalmente en bienes de capital e instalaciones de utilidad pública que
ellas mismas generan la renta para autofinanciarse. Esta alternativa demandaría
cambios importantes en su contabilidad y estados financieros, puesto que se
deben cumplir ciertos requisitos para poner los bonos en el mercado.
291
ANEXO Nº 5
Organización Actual de la Administración Pública Chilena.
Nivel Central
66 Con la excepción de los ministerios de Interior, Relaciones Exteriores, Defensa y Secretaría General de la Presidencia
67 Ver conceptos desconcentración y descentralización sección siguiente.
292
Cuadro 1. Algunos ejemplos de Servicios Públicos, según grado de Descentralización
Cuadro 2
ORGANIGRAMA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CHILENA
PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA
MINISTERIO
DEL INTERIOR MINISTERIO
MUNICIPIOS
ALCALDE
INTENDENTE SEREMI
CONSEJO
CESCO
GOBERNADOR
DIRECCIONES
REGIONALES
SERVICIOS
GORE
REGIONALIZADOS
293
Nivel Regional
294