Capacitatea de a guverna şi

reforma administraţiei
Conf.univ.dr. Mihaela V. Cărăuşan
Anvergura statului contemporan
Statele au o diversitate de funcţii, fie ele pozitive sau negative: aceeaşi putere
coercitivă care le permite să protejeze dreptul de proprietate şi să garanteze
siguranţa publică, le permite şi să execute silit proprietatea privată şi să încalce
drepturile cetăţenilor.

Dimensiunile, funcţiile, anvergura statului, au crescut şi în ţările netotalitare,

democratice. Această creştere, însoţită de ineficienţele şi consecinţele
neprezăzute pe care le-a determinat, a dus la o contra-reacţie sub forma
„Thatcherismului” şi a „Reaganismului”.

Comunismul a dat un impuls suplimentar mişcării de reducere a proporţiilor

statului în ţările necomuniste, situaţie prevăzută încă din 1956 de Hayek, sau
aşa cum spune Huntington începuse „al treilea val al democratizării”.
Prin urmare, este logic să facem o distincţie între anvergura activităţilor statului,
care se referă la diferitele funcţiuni şi scopuri asumate de guverne şi forţa puterii
statului sau posibilitatea de a planifica şi executa politici şi de a aplica legile
corect şi transparent – care în prezent este denumită capacitatea instituţională a
statului.

În ceea ce priveşte funcţiile statului nu există nici o ierarhie general-acceptată a

acestora. Marea majoritate a populaţiei, însă, va fi de acord că trebuie să existe
un grad de ierarhizare: e nevoie ca statele să asigure ordinea publică şi apărarea,
înainte de a oferi asigurări de sănătate sau învăţământ superior gratuit.
 Fukuyama aranjează funcţiile pe două axe: axa X pe care dispune gama
funcţiilor statului şi axa Y care reprezintă forţa capacităţilor instituţionale.

Iniţiative de grup
Cultivarea pieţelor
Redistribuirea avuţiei
Asigurări de şomaj
axa "X" - Funcţiile statului

Protecţia mediului
Pensii redistributive
Reglementări financiare
Învăţământ
Sănătate publică
Management macroenonomic
Protecţia săracilor
Drepturi de proprietate
Lege şi ordine
Apărare
0 20 40 60 80 100 120
axa "Y" - Capacitatea
Odată cu reînoirea accentului pus în anii nouzeci pe capacitatea instituţională,
au fost elaboraţi numeroşi indici relevanţi care ajută la plasarea ţărilor pe axa Y.
Dintre aceştia s-au remarcat prin recunoaştere, atât teoretică dar şi practică,
Indicele de percepţie a corupţiei şi Indicele internaţional al riscului de ţară
precum şi alţi indicatori pentru cele şase domenii de guvernare ai Băncii
Mondiale.

A existat dintotdeauna, preocuparea faţă de forţa statului, care se exprimă sub

diverse titulaturi, inclusiv „guvernare”, „capacitate de stat” sau „calitate
instituţională”. Actualmente, înţelepciunea convenţională este cea care afirmă că
instituţiile reprezintă variabila critică în dezvoltare, se vorbeşte din ce în ce mai
des la nivel doctrinar, şi nu numai, de problema de a „ajunge în Danemarca”,
Danemarca reprezentând statul model, cu titlu generic, în care instituţiile
statului funcţionează bine.
Problema modului de a ajunge în Danemarca este probabil nerezolvabilă, din
păcate, în cazul mai multor state. Identificăm astfel, obstacolul de natură
cognitivă: ştim în linii mari prin ce diferă aceste ţări de Danemarca şi cum ar
arăta o soluţie de tip Danemarca; problema este că nu avem mijloacele politice
de a junge acolo din cauza insuficientei cereri locale de reformă.

Trebuie să ne concentrăm mult mai îndeaproape asupra acelor dimensiuni ale

statalităţii care pot fi manipulate şi „clădite”. Aceasta înseamnă concentrarea
asupra administraţie publice şi a componenetelor proiectului instituţional.

Factorii de decizie din momentul dezvoltării ar trebui măcar să depună

jurământul medicilor „să nu facă rău” şi să nu iniţieze programe care
subminează sau secătuiesc capacitatea instituţională în numele construiri ei
 Administraţia publică mecanism al statului de
realizare a voinţei politice
Slăbirea puterii, a autorităţii şi eficacităţii guvernelor se accentuează direct proporţional
cu extinderea câmpului lor de aplicare şi a hipertrofiei aparatului birocratic.
Dacă slăbirea puterii politice naţionale depinde de viitorul Uniunii Europene, creşterea
puterii locale a avut deja repercursiuni în privinţa administraţiei de stat care percepe,
între altele, că-i este contestată competenţa, aptitudinea, capacitatea, de a interveni în
mod eficace în domeniul economic.
Dintr-o perspectivă istorică, putem afirma că raporturile între puterea politică şi
administraţie au evoluat într-un sens favorabil acesteia din urmă. Am putea spune că s-a
produs un fenomen de osmoză, care a redus semnificativ subordonarea administraţiei
faţă de puterea politică, cu toate că, din punct de vedere juridic, se menţine această
subordonare reflectată în dreptul de control pe care îl are puterea politică asupra
activităţilor administrative ale statului.
 Principiile bunei guvernări
Deschidere. Instituţiile trebuie să lucreze într-o manieră mai deschisă. Se
impune folosirea unui limbaj accesibil şi pe înţelesul opiniei publice. Este un
lucru deosebit de important pentru îmbunătăţirea încrederii în instituţiile
complexe.
Participare. Calitatea, relevanţa şi eficienţa politicilor depind de asigurarea
unei participări largi pe traseul întregului lanţ politic – de la concepţie până la
implementare. O participare mai bună poate da naştere la mai multă încredere
în rezultatul final şi în instituţiile care aplică politicile. Participarea depinde în
mod crucial de adoptarea de către administratiile locale a unei abordări
inclusive în dezvoltarea şi implementarea politicilor statului.
Răspundere. Rolurile în procesele legislative şi executive trebuie să fie mai
clare. Fiecare instituţie a statului trebuie să explice şi să-şi asume
responsabilitatea pentru ceea ce face în societate. Dar este nevoie de o mai mare
claritate şi responsabilitate.
Eficienţă. Politicile trebuie să fie clare şi prompte, furnizând ceea ce este necesar
pe baza unor obiective clare, o evaluare a impactului viitor şi, când este posibil,
a experienţei anterioare. Eficienţa depinde, totodată de implementarea
politicilor într-o manieră bine proporţionată şi de luarea deciziilor la cel mai
potrivit nivel.
Coerenţă. Politicile şi acţiunea trebuie să fie coerente şi uşor de înţeles. Coerenţa
necesită conducere politică şi o puternică responsabilitate din partea instituţiilor
pentru a asigura o abordare consecventă în cadrul unui proces complex.
Fiecare principiu este important în sine. Dar ele nu pot fi atinse prin acţiuni
separate. Politicile nu mai pot fi eficiente decât dacă sunt pregătite,
implementate şi puse în aplicare într-un fel mai cuprinzător.
Aplicarea acestor cinci principii le consolidează pe acelea de:
Proporţionalitate şi ierarhizare. De la conceperea politicilor până la implementare,
alegerea nivelului la care se iau măsurile (de la UE până la nivelul local) împreună cu
selectarea instrumentelor folosite, trebuie să fie proporţională cu obiectivele urmărite.
Aceasta înseamnă că modelul liniar de a distribui politici de la centru trebuie înlocuit cu
un cerc virtuos, bazat pe feedback, reţele şi implicare de la conceperea politicii până la
aplicare la toate nivelele.
 Capacitatea administraţiei publice de aplicare a
acquis-ului comunitar
Principalele criterii impuse statelor candidate în condiţiile de aderare la UE,
stabilite de Consiliul European de la Copenhaga în 1993, privesc:
odezvoltarea democratică a guvernării;
ocrearea unei economii de piaţă funcţionale;
oconsolidarea capacităţii de a implementa şi aplica acquis-ul comunitar.

Structurile administrative existente şi caracteristicile naţionale ale statelor

membre şi cadrul structural al UE au fost cele care au condus la întocmirea
Raportului Comisiei Europene, ce stabileşte capacitatea administraţiei de a
aplica acquis-ul comunitar, prin:
odezvoltarea unei administratii impartiale şi profesionale (bazată pe legislaţia
funcţiei publice);
odezvoltarea sistemului de pregătire şi perfecţionare a funcţionarilor publici
(învăţământul superior la nivel universitar, departamental–postuniversitar şi
sectorial-cursuri de perfecţionare de scurtă durată);
odezvoltarea unui sistem adecvat de norme privind reglementarea politicilor
guvernamentale cât şi a capacităţii de coordonare a acestora;
odezvoltarea unui sistem efectiv şi eficient (cei doi EE) de control financiar (bazat
pe legislaţia privind finanţele publice şi cea privind modalităţile de realizare a
auditului);
odezvoltarea unor structuri şi proceduri speciale delegate să administreze
afacerile UE.
Studiile asupra administraţiei publice la nivelul statelor candidate la
aderare au scos în evidenţă umătoarele disfuncţionalităţi:
deficienta structurare a relaţiilor politică–administraţie;
lipsa unui sistem de recrutare a funcţionarilor publici care să asigure
atragerea şi menţinerea celor mai calificaţi dintre aceştia;
slaba (chiar lipsa) definire a responsabilităţilor / răspunderilor interne
şi externe precum şi neaplicarea practicilor manageriale în procesul
public decizional.
În ce măsură acceptarea statelor cu o capacitate administrativă insuficientă va afecta
principiul încrederii reciproce dintre statele membre?
Încrederea reciprocă îmbracă numeroase aspecte dar două dintre aceste sunt relevante
pentru noi:
◦ asumarea calităţii de „jucator” în procesul decizional al UE;
◦ cu cât sunt mai mulţi jucători care nu vor putea lua parte la joc se vor ridica probleme ce vor
pune în pericol sistemul decizional al UE.
◦ asumarea de capacităţi naţionale pentru implementarea politicilor comunitare;
◦ factor ce trebuie îndeplinit inainte de aderare pentru că altfel se va periclita implementarea
politicilor comunitare la nivel naţional.

Lipsa capacităţii administrative, va influenţa în sens negativ procesul de aderare şi

dezvoltarea economică a statului?
◦ Consecinţele economice rezultate din pregătirea pentru aderare şi politicile economice de
tranziţie vor fi mai vizibile după ce statul a fost acceptat ca membru.
 Principalele sisteme cu tradiţii administrative
Anglo-Saxon Germanic Francez Scandinav

Există o bază legală pentru

Nu Da Da Da
organizarea "Statului"?

Relaţia stat-societate pluralistă organicistă antagonistică organicistă

iacobin, "unul singur -

Forma de organizare politică limitată federalistă integrată/ organică federalistă descentralizat unitar
indivizibil"

Baza stilului politic incrementalist "înotând prin" legalitate legal corporatist tehnocratic consensual

"Puterea statului" (US); Regionalizare Autonomie locală

Forma de descentralizare cooperativ federalistă
guvernământ local (UK) Stat unitar puternică

Drept public (Suedia);

Discipline considerate
teoria
apropiate cu Ştiinţe politice/sociologie Drept public Drept public
organizaţională
administraţia publică
(Norvegia)

Franţa; Italia; Spania (până în

Ţările membre sistemului
UK; US; Germania; Austria; Olanda;
1978); Portugalia; Suedia, Norvegia,
Canada (nu Quebec); Spania (după 1978);
Quebec; Grecia; Belgia Danemarca
Irlanda Belgia (după 1988)
(până în 1988)

Source: Loughlin (1994).

Când reforma întâlneşte tradiţia administrativă
Varietatea mare a reformelor poate fi grupată în câteva categorii:
Privatizarea şi deregularizarea – mutarea sarcinilor din sectorul public ori
eliminarea unor reglementări
Managementul resurselor umane – se observa dominarea realizată de noul
management public
Management financiar – reforma directă prin minimizarea costurilor
guvernamentale şi creşterea eficienţei, în particular prin dezvoltarea şi
implementarea tehnicilor specifice managementului financiar în sectorul
public
Orientarea clienţilor – guvernul şi angajaţii acestuia trebuie să se gândească
la relaţia ce se stabileşte cu publicul ţinând cont de piaţa liberă a serviciilor
publice care oferă posibilitatea alegerii distribuitorului de servicii. Curent
apropiat de NPM.
Împuternicirile/Desemnările - reacţia împotriva tradiţiei managementului
public bazat pe modelul Weberian ierarhic în care funcţionari publici de la nivel
inferior acţionează conform cerinţelor de la nivel superior. Aceasta a permis
guvernelor reducerea esalonului de manageri intermediari
Deconcentrarea şi descentralizarea – descentralizarea politică se referă la
transferul deciziilor de la nivel central către nivel local dar nu şi puterea politică
de a lua decizii.
Fiecare dintre aceste arii ale reformei pot fi interpretate diferit. Acesta poate fi un
mijloc de interpretare al succesului reformei în unele state si altele nu.