REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr.

1(4)/2000

Loránd Cziprián Kovács

PROBLEME MAJORE ALE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE DIN ROMÂNIA

A face o diagnoză asupra administraţiei publice din România este o întreprindere

care necesită un timp îndelungat şi un efort considerabil din partea nu numai a unei
singure persoane, ci a unui întreg colectiv de cercetători şi specialişti.
Această diagnoză a administraţiei din România ar fi şi mai problematică deoarece
administraţia publică şi cercetarea acestui domeniu în epoca ceauşistă a fost apanajul
exclusiv al tovarăşilor de încredere din cadrul facultăţilor de drept. Într-un cuvînt
schimbarea din 1989 a adus prilejul nebănuit de a se dezvolta un grup de specialişti în
acest domeniu şi care nu sînt tributari gîndirii juridicist-instituţionaliste.
În cele ce urmează vă propunem o analiză a fenomenului administrativ dar dintr-o
altă perspectivă decît cea exclusivist-juridicistă, deoarece administraţia publică a fost şi
va fi o ştiinţă pluridisciplinară în care sociologia, politologia, ştiinţa economică au rolul
lor şi nu neînsemnat.
În analiza noastră dorim să plecăm de la definiţia dată administraţiei publice de
către Morstein Marx: “instituţii care desfăşoară activităţi determinate de guvernământ
pentru satisfacerea unor nevoi sociale“ (Morstein Marx, 1963). Din această definiţie
rezultă cu claritate faptul că aceste instituţii sunt subordonate unui guvernământ - fie el
central sau local - iar activitatea lor trebuie să satisfacă unele dintre nevoile sociale
formulate de către comunitate, populaţia care se află pe teritoriul administrat de către
guvernământ.
În cele ce urmează să vedem dacă această definiţie este aplicabilă administraţiei
româneşti respectiv sistemului administrativ din ţara noastră.

195
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 1(4)/2000

1. Norme juridice şi (ne)aplicarea lor

Guvernul instituţia administrativă supremă în stat, potrivit Constituţiei României
adoptată în 1991, este numit în funcţie de către Preşedintele României după ce
Parlamentul printr-o decizie politică a aprobat componenţa şi programul acesteia. După
numire deja apar primele probleme care se leagă nemijlocit de administraţie. Guvernul
numit nu are o lege de organizare care s-ar referi la propria organizare internă în situaţia
în care în România nu există cutume care se reglementeze această situaţie cum ar fi de
exemplu în Marea Britanie. Adică în absenţa cutumei nu există nici o normă de
comportament care ar obliga membrii guvernului la o mai strînsă colaborare în ceea ce
priveşte elaborarea şi implementarea unor politici publice. Rezultatul este dezastruos:
miniştrii care conduc diferitele ministere iau diverse iniţiative fără a se consulta cu colegii
lor sau cu premierul. În această situaţie instituţiile administraţiei centrale, ministerele şi
cele din teritoriu, în special prefecturile dar şi organele ministerelor aflate în teritoriu, sînt
cele care trebuie să aplice aceste dispoziţii adoptate haotic. Tot ele sînt cele care în cele
mai multe cazuri semnalează guvernului problemele care se ridică în aplicarea uneia sau
alteia dintre ordinele ministeriale sau hotărîri ale guvernului. Cel mai adesea ordinele
ministeriale dar şi hotărîri ale guvernului sînt retrase la iniţiative instituţiilor subordonate
amintite mai sus deoarece aplicarea lor duce la o stare de disfuncţionalitate sau sunt date
dispoziţii prin care se cere neaplicarea acestora, deşi potrivit teoriei generale a dreptului,
şi uzanţelor unui stat de drept acestea sînt norme juridice funcţionale, în vigoare. În aşa
fel se ajunge la situaţia în care există norme juridice care reglementează anumite relaţii
sociale dar prin dispoziţii explicite sau nu, sunt suspendate în cele mai multe cazuri de
către instituţii subordonate celor care au emis acele norme juridice respectiv de către
instituţii care nu au această competenţă. În această situaţie instituţiile administrative au un
singur lucru de făcut, încearcă să tergiverseze fără discriminare aplicarea deciziilor luate
de către guvern în formă de norme juridice. În situaţia în care fiecare normă juridică este
pasibilă de neaplicare sau retragere administraţia este foarte precaută în aplicarea
acestora. În cazul în care acestea sunt aplicate cu promptitudine există riscul ca instituţia
administrativă în cauză să fie obligată să lucreze de două ori: o dată pentru aplicarea
acelei decizii politice care ia forma unei norme juridice a doua oară pentru a retrage

196
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 1(4)/2000

efectele acesteia sau a le corecta în funcţie de dispoziţii venite de la instituţiile superioare.

Această practică nu numai că aduce prejudicii care afectează întreaga sferă socială dar
este şi un atac serios la adresa statului de drept.

2. (Ne)articularea şi (ne)implementarea unei agende de lucru clare

Cei care alcătuiesc guverne (guvernăminte) centrale, regionale sau locale în mai
toată lumea ajung să deţină o funcţie în cadrul acestor instituţii datorită unui program de
guvernare pe care le emit în cadrul alegerilor. Pentru mulţi politicieni din România
(marea majoritate a lor) nu faptul că au sentimentul că pot conduce mai bine ţara
contează, ci “formidabila“ performanţă de a accede în vîrful piramidei magice a puterii.
Această atitudine care se bazează în principal doar pe o critică dură şi nemiloasă în
direcţia celor care guvenează se repercutează şi asupra viitoarei prestaţi de politician a
celor în cauză, a celor care ajung la guvernare.
Aceştia preocupându-se de critici cît mai dure la adresa celor aflaţi înaintea lor la
putere nu au timp să-şi construiască o proprie agendă de lucru în cazul în care ar accede la
putere. Rezultatul este că aceştia acced la putere (pendularea la putere este un fapt în
România) fără să posede o agendă de lucru clară şi implementabilă. Din punct de vedere
politico-administrativ se simte tot mai mult lipsa acelui obicei anglo-saxon prin care
partidul, partidele aflate în opoziţie alcătuiesc aşa numitul guvern din umbră - shadow
cabinet - care are menirea nu numai de a critica măsurile luate de către guvernanţi într-un
anumit domeniu de activitate, ci să construiască alternative viabile la acele politici
publice. În această situaţie mai toate guvernele fie ele centrale sau locale nu pot decît să
reacţioneze la impulsurile mediului politic, economic sau social adoptînd o politică de tip
re-activ, re-acţionar (Breslin-Hague-Harrop, 1992) fără să aibă o perspectivă clară asupra
direcţiei în care se îndreaptă lucrurile.
Principala cauză a acestei situaţii de politică re-activă, re-acţionară este
insuficienţa resurselor financiare şi materiale. Ţinând cont de starea economiei româneşti
din ultimii 10 ani (şi nu numai) imposibilitatea ieşirii din această situaţie se explică
parţial. Parţial deoarece, nealcătuirea unei agende de lucru clare cu scopuri şi termene
precise agravează situaţia, dând naştere la improvizaţii de moment negândite, gândite

197
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 1(4)/2000

prost sau lent, sau ambele. Chiar şi cu bani puţini într-o conjunctură defavorabilă se poate
ajunge la rezultate, este drept nu atît de spectaculoase dar lucrurile se construiesc lent şi
bine pentru a dăinui. Greşeala în care cad guvernanţii de la toate nivelurile şi eşaloanele
guvernamentale este faptul că duc mai departe în viaţa de zi cu zi a comunităţii - ceea ce
înseamnă de fapt administrarea lucrurilor publice: administraţie publică - spiritul de hei-
hei-hura specific campaniilor electorale. Aleşii de la toate nivelele încearcă şi nu pot să
rezolve toate problemele deodată. Se apucă de rezolvarea tuturor problemelor şi eşuează
lamentabil din cauza dispersiei forţelor şi aşa limitate de o economie aproape falimentară,
respectiv din cauza lipsei de concentrare asupra unei singure probleme.

3. Centralism vs. democraţie locală şi transparenţă

România postdecembristă a scăpat de regimul totalitar al lui Ceauşescu într-un
timp - comparativ cu celelalte ţări central şi est europene - record, printr-o revoluţie care a
durat mai puţin de două săptămâni. Speranţa de a trece în scurt timp de la un sistem
hipercentralizat la o democraţie funcţională a fost spulberată nu de forţe exterioare - idee
des întîlnită în discursurile naţionalist-postdecembriste - ci de inerţia mentală, structurală
şi funcţională a societăţii româneşti.
Ceauşescu a lăsat ţării nu numai monstruoase clădiri, ci şi obişnuinţa de a face
totul la comandă, comandă venită de undeva din centru, de la Bucureşti. Sistemul
administrativ din România este încă tributar acestui sistem centralizat. Toate analizele
care au avut drept subiect administraţia publică din România postdecembristă au remarcat
faptul că Departamentul Administraţiei Publice Locale din cadrul Guvernului României
nu este un organism care coordonează activitatea autorităţilor locale - cum conducătorii
acestora au obiceiul să susţină - ci mai degrabă se comportă ca un Minister al
Administraţiei (Young, 1996), verificând prefecţii, controlând autorităţile judeţene şi cele
locale, fiind un instrument politic la îndemâna guvernanţilor în vederea înlăturării acelor

198
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 1(4)/2000

persoane din elita politică locală care au devenit incomode pentru cei care deţin vremelnic
controlul asupra administraţiei centrale1
Guvernul şi administraţia centrală în afara acestei instituţii are la îndemînă şi alte
instituţii cu ajutorul cărora poate controla îndeaproape activitatea administraţiei locale. Pe
plan juridic deşi prefectul nu este în relaţii de sub- sau supraordonare cu reprezentanţii
aleşi ai administraţiilor locale poate ataca în instanţă (administrativă dar şi civilă)
deciziile luate de către aceştia, decizia atacată în instanţă fiind suspendată de facto. În al
doilea rînd prin legea procuraturii - care dă o importanţă şi un rol foarte important acestei
instituţii, un rol discreţionar de mare în comparaţie cu o practică judiciară democrată -
guvernul are la dispoziţie un instrument pe care îl poate folosi pentru intimidarea aleşilor
locali care nu au imunitatea membrilor parlamentului şi pot fi arestaţi în timpul
mandatului lor.
Pe plan financiar şi economic guvernul prin practica şi politica de pînă acum2 a
demonstrat faptul că nu doreşte o administraţie publică locală puternică. Deşi a instituit
organele executive (primarii şi preşedinţii consiliilor judeţene) şi deliberative (consiliile
locale şi judeţene) ale administraţiei locale dar prin alocarea unor resurse financiare foarte
mici a împiedicat funcţionarea în practică a acestora. Majoritatea alocaţiilor bugetare care
sunt transmise din partea guvernului central către administraţiile locale se acordă într-un
mod subiectual şi nu normativ3, fapt ce poate şi duce la discriminări care au la bază
afinităţi şi apartenenţă politică. Iar veniturile bugetare pe care guvernul central le-a cedat
autorităţilor locale sunt atât de nesemnificative încât acoperă doar cca. 5% din necesarul
de resurse financiare pentru acoperirea funcţionării curente a acestor instituţii.
Pe de altă parte Guvernul are la îndemână şi o altă instituţie prin care poate
controla financiar autorităţile locale şi anume Curtea de Conturi. Aceasta este însărcinată

1
a se vedea cazurile a numeroşi primari destituiţi în perioada 1992-1996 prin nişte procedee juridice foarte
discutabile în care motivaţia politică a fost clară
2
Mă refer la perioada 1992-1999
3
Alocaţiile normative - cuantumul acestora - sînt stabilite ţinînd cont de caracteristicile geografice,
demografice, infrastructurale şi sociale ale unui anumit teritoriu organizat în diviziune administrativă cu un
organ de conducere deliberativ şi unul executiv. Alocaţiile subiectuale sunt stabilite în funcţie de importanţa
acelor cheltuieli bugetare în privinţa echilibrării dezvoltării regionale sau şi mai rău ţinînd cont de
importanţa acelor cheltuieli în privinţa interesului naţional generos de larg pentru a permite orice.

199
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 1(4)/2000

să controleze legalitatea folosirii banilor publici şi are o direcţie de control special

înfiinţată să controleze execuţia bugetară a autorităţilor locale.
Pe plan economic mai apare o dependenţă a autorităţilor locale faţă de guvernul
central. Pînă la această dată autorităţile centrale au refuzat în mod sistematic să elaboreze
o lege a patrimoniului public prin care să delimiteze clar acele posesiuni imobiliare care
aparţin de autorităţile centrale sau de autorităţile administrative locale. În consecinţă toate
bunurile de patrimoniu (în afară de clădirile în care îşi desfăşoară activitatea autorităţile
locale) sunt de drept proprietatea statului, adică a guvernului central care dispune de ele
după propriile sale interese. În aceste împrejurări autorităţile locale sunt lipsite de
posibilitatea de a putea planifica cheltuielile şi investiţiile, pur şi simplu nu se pot
gospodări fiindcă nimic nu le aparţine.
În acest context în care guvernul poate apela la “serviciile“ de control ale unui
întreg şir de instituţii pe care le controlează de facto este de înţeles că aleşii locali au un
sentiment de subordonare nu faţă de comunitatea locală cum ar fi normal, ci faţă de
instituţiile centrale ale statului, faţă de administraţia centrală de la Bucureşti. În această
situaţie primarii şi consilierii locali îşi aduc aminte de alegătorii locali doar în ajunul
alegerilor , moment în care încearcă să explice acelui electorat care l-a votat cu ani în
urmă că din cauza “centrului“ nu a putut face nimic, centrul nu a dat bani, nu le-a dat
posibilităţi, nu i-au ajutat ş.a.m.d. Prin faptul că se dă vina pe conjunctură, pe situaţia
nefavorabilă, pe sistem, pe centru se ajunge la fenomenul de sindicalizare a răspunderii
(Bogáthy, 1998) unde din cauza prea multor organisme şi instituţii de control, prin
subordonarea în paralel la mai multe instituţii răspunderea pentru anumite acţiuni (în
România în cele mai multe cazuri pentru inacţiune) se dispersează şi nu poate fi găsit
acela care îşi poate asuma responsabilitatea. Nimeni nu este de vină, vina rezidă în sistem
în acel sistem pe care alegătorii l-au creat, deci fiecare dintre noi are partea sa de vină.
Asistăm deci la o indiferenţă totală a aleşilor locali faţă de corpul electoral cu
ajutorul cărora şi-au ocupat poziţiile. Această indiferenţă se poate verifica prin frecvenţa
cu care aleşii locali se deplasează la Bucureşti şi frecvenţa cu care aceştia intră în dialog
cu cei care i-au votat. În acest sens este edificator faptul că nici pînă la această dată
serviciile de relaţii cu publicul sau importanţa dată relaţiilor cu presa nu se bucură de o

200
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 1(4)/2000

prea mare “popularitate“4 în rândurile celor care trebuie să se ocupe de treburile

comunităţii locale. În marea majoritate a oraşelor asemena servicii nici nu există.

4. Personal administrativ (ne)calificat

Pe lîngă faptul că sistemul administrativ românesc poartă greaua moştenire a
regimurilor totalitare instaurate încă din 1938 cu dictatura regală a lui Carol al-II-lea
administraţia duce şi o acută lipsă de specialişti. În cele ce vor urma vom încerca să
schiţăm principalele cauze ale acestei situaţii.

4.1. Plecarea în masă a vechilor specialişti.

Fenomenul este mult mai complex decât pare la prima vedere. O parte a
funcţionărimii calificate a fostului regim, imediat după evenimentele din decembrie a fost
nevoită să plece sau a plecat de bună voie din administraţie. O parte din cei care au plecat
-o mică parte- au profitat de conjunctura favorabilă din domeniul protecţiei sociale şi s-au
pensionat. Marea majoritate însă, a funcţionărimii, a fost însă forţată să părăsească
posturile administrative. Aceştia fiind favorizaţi şi de situaţia financiară mai bună pînă la
acea dată a acestei categorii socio-profesionale s-au orientat către sectorul privat
înfiinţând mici întreprinderi. O altă parte infimă - a cărei caracteristici diferă totalmente
de a celor două grupuri pomenite mai înainte - a rămas în cadrul administraţiei. Aceasta
era compusă mai ales din persoane de vârstă mijlocie care însă nu aveau vechimea
necesară de a ocupa posturi de conducere, nu avuseră experienţă în alte domenii de
activitate şi nici nu dispuneau de acele relaţii de cordialitate cu persoanele de conducere
de la întreprinderile de stat care au permis majorităţii funcţionarilor de stat şi de partid să
se lanseze în economia privată postdecembristă. Deci personalul calificat din
administraţie, contestat fiind pentru trecutul lui "pro-totalitar", a plecat în sfera economiei
private sau în pensie, iar administraţia propriu-zisă în 1990 şi-a începutul drumul

4
La întrebarea la ce vă gîndiţi cînd auziţi expresia relaţii cu publicul un interlocutor a afirmat: “la o tejghea
de lemn sau de cărămidă pe care este aşezat o sticla netransparenta, în spatele căreia stă o persoană
invizibilă, fără faţă, care îţi dă răspunsuri în scârbă şi dacă vrei s-o vezi la faţă trebuie să te apleci bine de

201
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 1(4)/2000

democratic cu un corp funcţionăresc infim de mic, neexperimentat, care nu poseda rutina

absolut necesară în administraţie şi vehement contestată de către populaţie.

4.2. Politizarea personalului.

Nu cred că dacă afirm că funcţionarii din aparatul de stat au fost şi sunt supuşi
unui fenomen de politizare, cineva din România mă va contrazice. Între 1992-1996 a fost
vorba despre - cum a fost catalogată de către ziare şi opoziţia de atunci – “pedeserizare”,
în sensul în care principalul partid aflat la guvernare PDSR a încercat şi a reuşit, datorită
unor rămăşiţe legislative şi organizatorice ale trecutului comunist şi unei serioase lacune
legislative democratice, instalarea propriilor săi membri de partid în funcţii de conducere
nu numai pînă la cel mai jos nivel al administraţiei publice cât şi în funcţiile de conducere
a întreprinderilor de stat.
După alegerile din 1996 şi instalarea noii echipe guvernamentale la palatul
Victoria şi la Cotroceni asistăm la o nouă - este drept mai redusă - politizare a
adminstraţiei publice, făcută cu mai mare fineţe şi nu atît de radical, dar care totuşi există.
Coaliţia care a câştigat alegerile generale a trebuit să negocieze împărţirea posturilor
ministeriale, de altfel lucru obişnuit în cazul unor guverne care au o susţinere a mai
multor partide aflate în coaliţie. Problema nu se află la acest nivel nici măcar la nivelul
secretarilor de stat ci la nivelul unor funcţionari publici de rang înalt în administraţia
centrală, ca directorii generali sau de departamente, şi acestea au fost împărţite în funcţie
de procentajul partidelor care compun coaliţia guvernamentală numit generic iarăşi de
către mass media aplicarea algoritmului, pe scurt în loc de pedeserizare este vorba de
algoritm.
Aceeaşi problemă se pune şi în cazul administraţiilor locale mai ales cele judeţene
care prin organizarea lor prezintă o serie de caracteristici şi similitudini cu organizarea
admininstraţiei centrale. Cu venirea unei noi echipe la conducerea consiliilor judeţene
aparatul adminstrativ este schimbat cu noi veniţi cu care noul preşedinte “poate lucra“.

tot încercând să arunci o privire prin orificiul din josul geamului deasupra căreia scrie relaţii cu
publicul“.

202
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 1(4)/2000

În democraţiile consolidate în adminsraţia publică atît la nivel local cît şi la nivel

central cu venirea unei noi echipe la conducere - care este rezultanta scrutinului electoral
- se schimbă corpul de consilieri ai conducătorului dar nu şi vîrfurile administrative ale
întregului sistem. Noua conducere va controla prin metode politice şi nu administrative
activitatea serviciilor publice, printre care cea mai importantă este convigerea şi/sau
persuasiunea aparatului administrativ că prin noile măsuri lucrează pentru şi în favoarea
comunităţii doar priorităţile se schimbă şi eventual modul de lucru, nimic altceva.
În România actuală sfera politică încearcă să controleze activitatea serviciilor
publice de orice fel prin mijloace administrative. Schimbarea din funcţie a persoanelor de
conducere în sistemul administraţiei publice, după fiecare rundă de alegeri5, având în
vedere un singur criteriu - cel politic - merge până la cele mai joase nivele de funcţionare.
Membrii corpului funcţionarilor publici - la orice nivel - sunt în general recrutaţi din
rîndul acelor persoane care au convingeri politice identice sau cel puţin asemănătoare cu
echipa care a ajuns să conducă destinele unei comunităţi. Acesta duce inevitabil la o
situaţie în care, pentru ca administraţia publică să funcţioneze (în condiţii structurale şi
funcţionale normale care - vom vedea mai tîrziu - nu există) ar fi necesare atâtea echipe
administrative de câte ori se schimbă conducerea politică a instituţiilor administrativ-
politice. Acest lucru chiar şi pentru ţările cu o economie solidă respectiv cu o democraţie
deja consolidată este un lux pe care nu şi-l pot permite. Dirijismul administrativ cauzat de
către politică - subordonarea administraţiei în mod total şi necondiţionat politicului - duce
inevitabil la frânturi în administraţie, în activitatea acestuia, tocmai în instituţia care este
menită să promoveze stabilitatea într-o societate.

4.3 Efecte în domeniul politicilor de personal al politizării administraţiei.

Secretomania.

Un prin efect al politizării excesive a personalului din cadrul instituţiilor

administrative este creşterea aşa numitului fenomen de secretomanie.Funcţionarul public
care este promovat sau admis în funcţie pe criterii nu profesionale ci politice are tot
interesul să ţină secret acest lucru şi nu din cauza legislaţiei aflate în vigoare în România -

203
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 1(4)/2000

care cum s-a mai văzut este respectată în mod aleatoriu - ci pentru motive mult mai
lumeşti.
Funcţionarul public promovat şi cooptat după criterii politice va ţine întodeauna în
secret acele relaţii care l-au promovat în funcţia deţinută. În altă ordine de idei acel
funcţionar tocmai datorită faptului că a fost optat pentru accea funcţie avându-se în
vedere afiliaţia sa politică în cele mai multe cazuri nu este un expert în domeniu, fapt ce
va duce la inevitabile gafe - sau greşeli, de o natură mai mică sau mai mare - în timpul
exercitării funcţiei sale. Fapt ce duce iarăşi la ascunderea adevărului adică va ţine în
secret aceste greşeli şi nu numai greşelile ci şi acţiunile sale care au dus la aceste greşeli.
Recunoaşterea greşelilor nu ţine de legislaţie dar se pedepseşte, chiar dacă nu este o
pedeapsă foarte mare şi nu se pedepseşte în conformitate cu legislaţia. Funcţionarul
public care nu îşi poate tăinui greşelile va compărea foarte curînd în faţa opiniei publice
ca fiind un incompetent iar partidul nu v-a putea susţine un incompetent în funcţia dată
chiar de el. Se va debarasa de el în mod public. Pentru funcţionarul politic nu această
debarasare este pedeapsa cea mare, ci faptul că nu va mai putea avansa pe linie partidică
deci avansarea pe linie profesională îi va fii tăiată (ţinând cont că administraţia în
România este politizată aşa cum s-a mai afirmat şi mai sus), în condiţiile în care partidul
este acela care propune oameni pentru funcţii administrative.
În altă ordine de idei deşi viaţa partidică se desfăşoară în faţa opiniei publice
activitatea partidelor nu este în totalitatea sa publică. Există şi este normal să existe
anumite secrete de partid, aceste secrete de partid ţin însăşi de o politizare eficientă. Nu
este de conceput ca toate discuţiile din sânul unui partid - fie ele disfuncţionalităţi de
organizare, lupte interne dintre fracţiuni, iniţierea unei politici, favorizarea unui grup din
societate etc. - să parvină publicului. Funcţionarul public numit sau ales pe baza unei
afiliaţii politice duce cu el această mentalitate - de altfel normală în cadrul unei
organizaţii partidice - şi în funcţia publică. Va tinde să considere secrete de serviciu
aproape toate discuţiile purtate în cadrul instituţiei, metodologiile de elaborare a actelor
administrative deşi acestea nu sînt organizaţii partizane ci instituţii publice care ar trebui

5
În România alegerile parlamentare şi cele locale se ţin în acelaşi an.

204
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 1(4)/2000

să gestioneze problemele publice iar activitatea lor ar trebui să fie cunoscute de către
toată lumea.

4.4. Al doilea efect: slaba pregătire a funcţionarilor publici.

Aşa cum s-a văzut din cauza unui culturi politice mai deosebite - specific ţărilor
aflate în tranziţie - angajarea personalului ţine în mod curent de afiliaţia politică a
funcţionarului. Această afiliaţie nu numai că are efecte asupra comportamentului
personalului care tinde să considere secret de serviciu orice discuţie din interiorul
instituţiei ci aşa cum s-a mai pomenit şi mai sus aceste persoane nu au calificare necesară
pentru a presta asemenea servicii.
Un studiu recent realizat de către Catedra de Administraţie Publică a Facultăţii de
Ştiinţe Politice şi Administrative din cadrul Universităţii Babeş-Bolyai a relevat faptul că
mai mult de 50% din personalul prefecturilor are doar pregătire medie şi generală (!) iar
cca. 35% din personal este cu studii superioare dar are studii tehnice (ingineri), restul de
12 % este ocupat de către diferite persoane cu studii socio-umaniste, incluzând atât
absolvenţi de drept cît şi profesori. În cadrul administraţiilor locale şi regionale (ale
judeţelor) această proporţie este puţin mai favorabilă dar nu în mod semnificativ. Având
în vedere această structură a personalului se poate pune întrebarea: este oare acest sistem
administrativ - cu personalul din dotare - competent să rezolve acele probleme publice
care se ridică la nivelul comunităţilor locale. Răspunsul poate avea nuanţele oricum
inevitabile dar care nu ar ascunde faptul că sistemul este administrativ, funcţionarea
acesteia este afectat nu numai din cauza conjuncturii şi mentalităţii societăţii luate în
ansamblu ci şi de lipsa personalului calificat.
Acest fenomen a dus la exacerbarea a ceea ce se poate numi sindromul vechimii.
Datorită unei calificări necorespunzătoare sau a necalificării pur şi simplu a personalului
din administraţie aceştia au dezvoltat o teorie justificativă - care îşi are rădăcina în
vechiul sistem de tip totalitar de remunerare şi promovarea personalului - care are la bază
teoria potrivit căreia profesionalismul într-un domeniu de activitate se poate dobândi doar
prin practică. Această practică în domeniu se măsoară cu numărul de ani petrecuţi în
cadrul aceluiaşi serviciu al administraţiei, aşadar cine lucrează de mai mult timp în

205
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 1(4)/2000

domeniu este mai calificat decât cei care nu au atâţia ani de vechime în domeniu. Cum se
poate observa teoria lansată de funcţionarii publici cu vechime considerabilă neagă
elementul cunoaştere al profesionalismului, dobândit formal în băncile şcolare şi
evaluează greşit fenomenul experienţei.
Experienţa este de fapt socializare la locul de muncă, iar socializarea este însăşi
un fenomen educaţional, un proces de învăţare prin care persoana în cauză învaţă modele
comportamentale cu diferite persoane şi în diferite situaţii, care apar frecvent în acel
domeniu. Fiind un proces de învăţare trebuie să admitem că unii învaţă mai repede şi mai
bine iar alţii mai târziu şi mai prost. Dacă acestea sunt adevărate atunci criteriul timp în
evlauarea personalului după o perioadă de iniţiere îşi pierde valabilitatea, deoarece
cazurile şi relaţiile specifice sunt tipice în cadrul fiecărui loc de muncă şi nu trebuie
reînvăţate de fiecare dată. Adică o persoană motivată şi cu capacităţi intelectule bune nu
are nevoie de ani grei de muncă să devină un profesionist al domeniului. În schimb o
persoană cu calităţi opuse celei amintite va afecta o perioadă lungă de timp să se
socializeze la locul de muncă adică să înveţe modele comportamentale cerute. Cum trăim
într-o perioadă în care schimbările sunt foarte frecvente şi se derulează cu o viteză
apreciabilă experienţa, respectiv modelele comportamentale învăţate cu greu trebuie
schimbate, adică experienţa şi calităţile psiho-sociale aderente pot fi cauzele unei
disfuncţionalităţi care poate deveni şi cronică dacă nu se schimbă nu numai procedurile
de selectare şi promovare a personalului ci şi mentalitatea celor care lucrează în
administraţia publică.

4.5. Al treilea efect: omnipotenţa funcţionarilor publici

Datorită faptului că marea majoritate a funcţionarilor publici ocupă funcţiile

administrative pe baza clientelismului partidic aceştia se consideră atotştiutori, în buna
tradiţie a anilor regimului comunist, când sloganul era: Partidul ţi-a dat o funcţie? - cu
funcţia ai primit şi creierul necesar pentru ocuparea postului. Funcţionarii politici nu ţin
seama de legi şi norme juridice deoarece nu sunt subordonaţi legii ci partidului care i-a
promovat în funcţie. Gândesc numai în funcţie de beneficii, şi cred că membrii aceluiaşi
partid aflaţi în legislativul ţării îi vor scoate din eventualele încurcături datorate

206
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 1(4)/2000

nerespectării legii. Deci legea este dată la o parte şi sunt promovate interesele personale şi
de partid pe o serie întreagă de căi nebănuite. Aceste căi nebănuite care ţin de structura şi
mişcarea cîmpurilor de forţă în cadrul oricărui partid politic le dă senzaţia funcţionarilor
publici că ei deţin cunoaşterea exclusivă, care permite rezolvarea tuturor problemelor. În
această situaţie conducătorii unor instituţii administrative semnează acte care sunt în
flagrantă contradicţie cu legea, nu consultă juriştii (din cauza salariilor foarte mici din
administraţie doar oraşele mai mari sunt în situaţia de a avea jurişti) sau trec cu vederea
aprecierile juriştilor. Există şi cazuri în care din cauza că juristul instituţiei a refuzat să
contrasemneze un act pe care îl considera ilegal, a fost concediat la proxima ocazie şi i s-a
atras atenţia că conducătorul instituţiei nu este pe degeaba conducător, a ajuns conducător
de instituţie fiindcă ştie totul, ştie ce se poate şi ce nu.

Efect sau cauză

În Raportul Comisiei Europene privind cererea României de aderare la structurile

europene, elaborat în 1996 se precizează de 8 ori faptul că persoanle angajate în instituţii
publice sunt foarte prost plătite comparativ cu sfera privată. În această situaţie nu este de
mirare că personalul administrativ, calitatea acestuia este în continuă degradare. Mai
înainte - ca şi în toate celelalte domenii - se poate observa scăderea prestigiului şi a
remuneraţiei în domeniul administraţiei publice prin faptul că devine o “profesie“ tot mai
feminizată. I se ştie faptul că feminizarea unui domeniu de activitate se poate măsura şi
prin gradul ei de feminizare. Cu cât creşte numărul persoanelor de sex feminin într-un
domeniu de activitate cu atât mai mult acel domeniu este mai prost plătit.
Fără o motivaţie primară, de ordin pecuniar, către administraţie se vor îndrepta
doar persoanele mai puţin calificate, persoanele calificate preferând să plece către
domenii de activitate mai bine plătite. Deci - menţinându-se salariile la acest nivel - nu ne
puteam aştepta ca calitatea corpului funcţionăresc să crească.

207
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 1(4)/2000

BIBLIOGRAFIE

Almond-Verba: Cultura civică, CEU Press-DuStyle, Bucureşti, 1996

Young, Ronald: Autonomia locală. Document pentru dialog, PHARE, Bucureşti, 1994
Magyari, Nándor - Kós Anna (eds.): Valóság és lehetõség. Tanulmányok az
önkormányzatokról, Ed. ProPrint, Miercurea Ciuc, 1995
XXXX: Democraţia în România, Humanitas - IIDEA, Bucureşti, 1997
Breslin-Hague-Harrop: Political science.A comparative Introduction, St. Martin Press,
New York, 1992
Herrman, Margaret (ed.): Resolving conflict. Strategies for Local Government, ICMA,
Washington D.C., 1994
xxxx: Cartea albă a crimei organizate şi a corupţiei, CSAT-CNAICCO, Bucureşti, 1998
Anderle-Girón (eds.): Diktatúra és demokrácia között, Tanulmányok a latin amerikai
politikai átmenetrõl, Hispánia kvk., Budapest, 1997

208