CAPITOLUL I.

ROLUL STATULUI ÎN ECONOMIA

MODERNĂ

1.1. Importanţa sectorului public la nivelul

economiei naţionale
1.2. Funcţiile sectorului public
1.2.1. Funcţia alocativă
1.2.2. Funcţia distributivă
1.2.3. Funcţia de stabilizare

1.1. Importanţa sectorului public la nivelul

economiei naţionale

La nivelul oricărei economii naţionale, circulaţia

fondurilor financiare publice are loc pe seama produsului
intern brut, prin transfer de putere de cumpărare de la
contribuabili (persoane fizice şi juridice) către stat şi invers.
Astfel, educaţia, îngrijirea sănătăţii, sistemul de justiţie şi multe
altele sunt furnizate de către administraţia publică pe baza
finanţării bugetare.
Pe de altă parte, activitatea economicã se desfãşoarã
prin acţiunile agenţilor economici pe diferite pieţe. Permanent,
ei se regãsesc în ipostaze diferite, de vânzãtori sau cumpãrãtori,
furnizori sau beneficiari, intermediari etc. Dacã se încearcã o
simplificare a reprezentãrii activitãţii economice, se regãsesc
douã categorii esenţiale de agenţi: producãtori şi consumatori,
între care fluxurile materiale (fizice) şi cele monetare (bãneşti)
exprimã legãturile dintre aceştia şi piaţa factorilor de producţie
şi piaţa mãrfurilor şi serviciilor. Figura nr. 1 pune în evidenţã
fluxul resurselor şi al bunurilor economice pe de o parte şi cel
al veniturilor şi cheltuielilor, pe de altã parte.
1
 Fig. nr. 1: Circuitele economice: materiale şi monetare

Desigur, orice producãtor este atât ofertant cât şi

solicitant; el cere materii prime, materiale, muncã, elemente de
capital şi oferã mãrfuri sau servicii. La fel, orice consumator
îmbracã ipostaza atât de ofertant de diverse resurse, cât şi de
primitor de bunuri economice. Producãtorul urmãreşte
maximizarea profitului, iar consumatorul maximizarea
satisfacţiei.
Recunoaşterea sectorului public în viaţa economicã
complicã şi simplificã totodatã funcţionarea activitãţii
economice.
Implicarea sectorului public în activitatea economicã
ajutã la derularea eficientã şi echitabilã a fluxurilor economice
şi se reflectã schematic prin apariţia altor circuite economice. În
figura nr. 2 acestea reflectã corelaţiile dintre producãtori-sector
public, consumatori-sector public.

2
Fig. nr. 2: Relaţiile dintre sectorul public şi agenţii economici

În primul rând, (fluxul 1) guvernul obţine venituri din

activitatea agenţilor economici producãtori. Este vorba despre
impozitele pe profit şi alte taxe percepute sub forma unor plãţi
publice de genul taxelor de parcare sau plãţilor pentru utilitãţi.
În al doilea rând, (fluxul 2) sectorul public mai obţine
venituri şi din activitatea agenţilor economici consumatori. În
acest caz, se includ impozitele pe venituri ale menajelor. De
asemenea, statul asigurã unele bunuri şi servicii ca orice
ofertant pe piaţa privatã si obţine venituri pentru aceastã
activitate.
În al treilea rând, (fluxul 3) existã o legãturã între stat
şi agenţii economici, prin intermediul sectorului financiar sau
pieţei de capital. Desigur, statul obţine venituri în urma
tranzacţiilor pe piaţa capitalurilor, adicã se împrumutã şi intrã
în relaţii de concurenţã cu ceilalţi participanţi la schimburi.
Pentru aceste fonduri, statul plãteşte dobândã ca orice debitor.
În al patrulea rând, (fluxul 4) sectorul public participã
direct la schimburile de pe piaţa factorilor de producţie, la fel
ca un agent privat, atrãgând şi cumpãrând resursele necesare,
atunci când este producãtor.

3
 În al cincilea rând, (fluxul 5) statul se aflã şi în
ipostaza de cumpãrãtor de bunuri, participând astfel la
schimburile de pe piaţa mãrfurilor şi serviciilor. Pentru plata
acestor bunuri, statul foloseşte fonduri acumulate prin taxe şi
impozite sau împrumuturi. Aceste bunuri cumpãrate de stat sunt
destinate fie direct unor consumatori menaje sau firme fie
indirect, activitãţii de producţie publicã.
În al şaselea rând, (fluxul 6) guvernul se implicã în
economie şi prin transferul plãţilor, de exemplu, prin sistemul
asigurãrilor sociale.
Toate aceste fluxuri economice creeazã o conexiune
evidentã între sectorul public şi cel privat. Atunci când statul
intervine pe piaţa factorilor de producţie de cumpãrãtor,
acţiunea sa influenţeazã, prin deciziile de preţ şi producţie, atât
activitatea de producţie a agenţilor privaţi, cât si sistemul de
preţuri pe piaţã. Atunci când politica fiscalã se manifestã prin
practicarea unor impozite mici, activitatea investiţionalã privatã
este încurajatã şi creşte incitaţia la muncã. Impozitele mari
descurajeazã activitatea privatã.
În consecinţã:
a) statul intervine în viaţa economicã fie printr-un
comportament obişnuit unui agent economic, fie prin
exercitarea atributelor sale de reglator al pieţei. În prima
situaţie, statul poate fi producãtor, consumator, partener în
operaţii de schimb. În cea de-a doua situaţie, statul este titular
unic de emisiune monetarã, este principalul realizator al
protecţiei sociale, este responsabil al executãrii bugetului.
b) statul se implicã în economie atât la nivelul
microeconomic, cât şi macroeconomic. Mãsurile adoptate în
vederea reglementãrii activitãţii unor agenţi economici vizeazã
domeniul microeconomiei şi include: stabilirea unor preţuri,
fixarea unor limite minime sau maxime de preţ, determinarea
salariului minim şi mediu, gestionarea şi administrarea
proprietãţii publice, acordarea unor subvenţii, medierea unor
conflicte de muncã, acordarea de ajutoare etc.
4
 La nivel macroeconomic, implicarea statului vizeazã
mãsurile adoptate în vederea eliminãrii sau înlãturãrii unor
dezechilibre cum ar fi inflaţia şi şomajul şi capãtã forma
politicilor macroeconomice cum ar fi politica fiscalã, a
cheltuielilor publice, monetarã, bugetarã etc. Desigur,
implicarea statului la aceste douã nivele este forţat delimitatã.
În realitate, nivelul microeconomic se aflã în strânsã
corelaţie cu cel macroeconomic şi la fel, şi acţiunile publice se
aflã în interdependenţã. De exemplu, chiar dacã un conflict de
muncã este aparent un aspect microeconomic, implicarea
statului în medierea acestuia nu se face decât în situaţia în care
menţinerea lui ar genera extinderea problemelor de muncã în
economie şi ar afecta un sector sau ramurã economicã; dacã
conflictul de muncã nu reprezintã decât o lipsã de comunicare
între patronat şi sindicat care nu pare o ameninţare la
desfãşurarea întregii activitãţi economice, implicarea statului nu
se justificã. De asemenea, în fixarea unor limite de preţ,
implicarea publicã şi apariţia de preţuri administrate este o
necesitate numai dacã piaţa produsului, respectiv legea cererii
şi ofertei nu asigurã un nivel de preţ, considerat satisfãcãtor atât
de producãtor cât şi de consumator.
c) intervenţia statului are caracter limitat. Acesta este
impus de urmãtoarele aspecte:
· autonomia organelor administrative de stat, care prezintã o
limitã în ceea ce priveşte acţiunile acestor instituţii;
· libera iniţiativã a agenţilor economici care este o trãsãturã
generalã într-o economie de piaţã şi este aplicabilã tuturor în
mod egal;
· raportul de interese dintre cei pro şi contra intervenţiei statului
şi care se aflã în poziţii de influenţare a deciziei publice.
Astfel, într-o economie de piaţã în care guvernarea
revine unor forţe politice care se pronunţã pentru o implicare
mai mare a statului în economie, se constatã cã intervenţia
acestuia este mai puţin frânatã, dar ea are totuşi o limitã.
Aceasta decurge din celelalte douã aspecte respectiv autonomia
5
organelor statului şi libera iniţiativã care nu pot fi depãşite
respectiv încãlcate, fiind reglementate prin legi juridice, ele
însele o consecinţã a intervenţiei statului în viaţa economicã.

1.2. Funcţiile sectorului public

1.2.1. Funcţia alocativă a statului

Funcţia de alocare se referã la implicarea statului în

mecanismul pieţei în vederea determinãrii tipului şi calitãţii
unui serviciu public şi la posibilitãţile de creştere a veniturilor
pentru acoperirea cheltuielilor necesare prestãrii acestuia.
Desigur, atunci când piaţa asigurã o utilizare eficientã a
resurselor, implicarea statului este minorã şi constã în acţiuni
menite sã încurajeze concurenţa şi libera intrare pe piaţã.
Dimpotrivã, atunci când nu existã o competiţie eficientã şi se
manifestã o situaţie de monopol sau externalitãţi, implicarea
publicã este necesarã pentru reglementarea activitãţii
economice.
Aceasta se face fie prin producţie publicã directã, fie
prin sprijinirea firmelor private în adoptarea deciziilor privind
tipul, cantitatea şi calitatea producţiei. În acest sens, se face
distincţia între producţia directã de stat în care întreaga
activitate de realizare a unui bun este asiguratã de sectorul
public şi producţia publicã indirectã în care bunul se
realizeazã de firme private pe baza unor decizii publice. De
exemplu, echipamentele militare sunt în general asigurate de
sectorul public, prin comenzi la firme private.
Un element fundamental al sistemului economiei de
piaţă îl reprezintă proprietatea particulară asupra capitalului.
Pentru ca pieţele să funcţioneze eficient, este necesar însă ca
drepturile de proprietate să fie bine definite.
Astfel:

6
• proprietatea individuală conferă unui individ dreptul de
proprietate asupra unui bun şi implicit dreptul de a exclude alţi
indivizi de la beneficiile furnizate de acel bun;
•proprietatea comună este deţinută de un grup de persoane ce
au dreptul nerestricţionat de a beneficia de obiectul acelei
proprietăţi; nimeni nu poate vinde dreptul său la beneficii altui
membru din grup şi nici nu poate exclude vreun membru de la
beneficiile bunului. Pentru exemplificare, în caseta 1 este
prezentată „Tragedia proprietăţii comune” în opinia lui Hume.

Caseta 1. Tragedia proprietăţii comune (tragedy of

commons) (Hume)
• un număr de indivizi (vecini) au acces la o pajişte aflată în
proprietate comună.
• fiecare individ are voie să-şi pască animalele şi nici un individ nu
are dreptul să vândă pajiştea, sau părţi din aceasta; deoarece nici un
individ nu are voie să vândă altuia dreptul de utilizare a pajiştii,
rezultă că nu poate exista nici un schimb.
• pajiştea fiind un bun liber, indivizii vor avea tendinţa să o
folosească în exces, ceea ce va conduce la o deteriorarea rapidă a
acesteia.
• dacă un individ doreşte să introducă un sistem de drenare, sau altă
măsură care ar îmbunătăţi calitatea pajiştii, ceilalţi vor beneficia de
rezultate fără să suporte costurile.
• în cazul unui grup mic se poate negocia mai uşor o soluţie pentru
rezolvare problemei. Dacă grupul este mare obţinerea unui consens
este costisitoare, atunci costurile de tranzacţie şi de luare a deciziei
sunt mari.

Astfel, în absenţa unei reguli de utilizare interesele

individuale ale fiecărui individ pot intra în conflict.
Concluzia care se desprinde este aceea că, drepturile de
proprietate comună sunt utilizate până la punctul în care
utilitatea marginală egalizează preţul. Astfel de drepturi sunt de
7
dorit acolo unde nu sunt implicate resurse rare; acolo unde sunt
implicate resurse rare astfel de drepturi produc o utilizare
ineficientă a resurselor: utilizarea excesivă; epuizarea
prematură a resurselor naturale şi congestia.
Conform opiniei lui David Hume, rolul statului este
de a reglementa comportamentul individual astfel încât să se
reducă tragedia proprietăţii comune; totodată, rolul guvernului
este de a aloca utilizarea în timp a resurselor astfel încât să
asigure maximizarea interesului tuturor membrilor grupului.
Ca atare, soluţia pieţei ar putea fi îmbunătăţită numai
dacă fiecare individ cooperează. Statul poate oferi o soluţie
deoarece el dispune de forţă coercitivă. Coerciţia este văzută în
sens benefic şi anume ca alocarea resurselor pe care statul le
produce să fie o îmbunătăţire în sens Pareto a rezultatului
necooperant.

1.1.2 Funcţia distributivă a statului

Distribuţia veniturilor se referã la implicarea statului

pe piaţã prin procesul de ajustare a veniturilor şi avuţiei
acumulate din tranzacţii economice. Deşi analiza economicã nu
oferã indicii în ceea ce priveşte corectitudinea acestei repartiţii,
principiile de echitate socialã şi justã reglementare a avuţiei
stau la baza politicilor fiscale şi a cheltuielilor publice.
Distribuţia veniturilor se asigurã în practicã în special prin
sistemul impozitelor progresive care constã în perceperea unor
impozite mai ridicate asupra veniturilor mai mari. În acest fel,
sectorul public încaseazã fonduri ce pot fi folosite pentru
acordarea de bonuri sau bilete de masã celor cu venituri mici
sau pentru oferirea de locuinţe de stat, mai ieftine.

8
 Nu întotdeauna o alocare optimă a resurselor, realizată de
piaţă, este considerată corespunzătoare din punct de vedere
social. Această diferenţiere apare pentru că, în timp ce în
economia de piaţă baza luării deciziilor o reprezintă raţiunea
economică, în sistemul politic, baza de operare este
reprezentată de valorile mai subiective al justiţiei, echităţii şi
dreptăţii. Deoarece repartiţia realizată de piaţă duce la mari
inegalităţi economice, se consideră că statul este îndreptăţit să
intervină pentru a corecta disfuncţiunile de distribuţie ale pieţei,
chiar dacă această implicare va determina deteriorarea stării
iniţiale de optim Pareto.
Cauzele care duc la apariţia inegalităţilor în repartiţia
veniturilor realizată de piaţă sunt diverse şi în funcţie de ele
putem deosebi mai multe tipuri de inegalităţi:
1. inegalităţi de oportunităţi, datorate inegalităţii dotărilor
iniţiale, generate de:
- originea şi situaţia familială (bagaj genetic, instruire,
educaţie avere);
- discriminări pe plan politic şi economic (în funcţie de
rasă, naţionalitate, sex, religie, vârstă etc.);
2. inegalităţi de remunerare generate de:
- investiţiile în capital uman (pregătire şcolară,
profesională, universitară etc.).
- funcţionarea imperfectă a pieţelor (diferenţe de
remunerare în funcţie de regiune, ramură, poziţie în
întreprindere, puterea sindicatelor, legislaţie etc.).

Dacă unele din aceste inegalităţi sunt inevitabile şi imposibil

de înlăturat, în special cele legate de bagajul ereditar, ele fiind larg
acceptate, celelalte sunt considerate nedrepte şi se urmăreşte
eliminarea lor în vederea asigurării egalităţii şanselor.
9
 Existenţa acestor inegalităţi face ca majoritatea
economiştilor să accepte o redistribuire a veniturilor realizate
de stat, dar problema care se pune în discuţie este aceea a
criteriilor după care acesta redistribuire trebuie realizată precum
şi a nivelului şi formelor acesteia.
Politica fiscală împreună cu cheltuielile publice joacă un rol
esenţial în realizarea redistribuirii veniturilor. Impozitele
împreună cu contribuţiile la asigurări sociale sunt principala sursă
prin care statul obţine resursele necesare finanţării diferitelor
servicii şi a transferurilor gratuite oferite populaţiei de statul
bunăstării.
O importanţă deosebită în procesul redistribuirii o are
impozitul progresiv pe venit, prin intermediul căruia are loc o
diferenţiere a contribuţiilor contribuabililor la formarea
resurselor publice, astfel încât cei cu veniturile mari să
plătească proporţie mai mare din venit sub formă de impozite.
Trebuie menţionat că, atunci când a fost introdus acest impozit
în practică nivelul cotelor era redus iar progresivitatea lor
limitată, cota marginală a impozitului nedepăşind până la
primul război mondial în nici o ţară 10%. De la acest moment
situaţia începe să se schimbe, în special în timpul celui de al
doilea a război mondial, şi după aceea, când nivelul marginal al
cotelor progresive a ajuns în multe ţări la 80-90% şi chiar mai
mult. De asemenea şi impozitele pe avere, împreună cu cele pe
succesiune şi donaţii, joacă un rol important în realizarea
redistribuirii, aplicându-se şi în cazul lor o impozitare
progresivă. Dacă impozitul pe venit este folosit mai ales pentru
corectarea inegalităţilor de remunerare, impozitele pe avere şi
succesiuni vizează în special corectarea inegalităţilor de
oportunităţi.

1.1.3. Funcţia stabilizatoare a statului

10
 Stabilizarea reprezintã o funcţie a sectorului public care
vizeazã crearea cadrului legal ce asigurã şi protejeazã
tranzacţiile economice publice şi private. Obiective precum
creşterea ocupãrii forţei de muncã, stabilitatea preţurilor,
creşterea economicã se aflã în centrul politicilor
macroeconomice.
Ocuparea forţei de muncã este un proces care poate fi
privit în strânsã legãturã cu fenomenul şomajului şi politicile de
diminuare a acestuia. Stabilizarea preţurilor este o cerinţã a
unei economii de piaţã solide şi prospere şi se asigurã prin
controlarea inflaţiei şi adoptarea pachetelor de mãsuri pentru
diminuarea inflaţiei. Creşterea economicã este un proces
complex care apare ca o consecinţã a consolidãrii economiei şi
se reflectã sintetic, prin creşterea producţiei totale şi pe locuitor,
care se exprimã în creşterea produsului naţional brut pe
locuitor.
Implicarea statului în economie prin exercitarea funcţiilor
de alocare, distribuţie şi stabilizare trebuiau sã vizeze corelarea
permanentã a deciziilor şi acţiunilor publice. Aceasta, deoarece
uneori pot sã aparã contradicţii între obiectivele publice.
Impozitarea progresivã poate conduce la scãderea incitaţiei la
muncã şi chiar ineficienţã, funcţia de distribuţie fiind astfel, în
relaţie conflictualã cu cea de alocare.
Stabilizarea ca funcţie esenţialã a sectorului public se
poate concretiza ea însãşi în prevederi conflictuale de legislaţie,
ştiut fiind faptul cã legile sunt interpretabile, mai ales dacã
normele metodologice de aplicare apar mai târziu decât
momentul intrãrii în vigoare. Astfel, stabilizarea poate avea ca
efect descurajarea unor agenţi economici sau chiar o încãlcare a
principiului distribuţiei, dacã sunt favorizate anumite categorii
sociale. Cu alte cuvinte, implicarea statului în economie nu
11
asigurã automat eficienţa economicã şi echitatea socialã.
Eliminarea unor dezechilibre prin decizia publicã se realizeazã
în contextul în care alte imperfecţiuni se menţin. Dar aceasta nu
înseamnã cã trebuie ignorat rolul sectorului public în viata
economicã.
Rolul sectorului public şi caracteristicile implicãrii sale
în economie pot fi reprezentate schematic prin surprinderea
elementelor principale în figura nr. 3.

Fig. nr. 3: Implicarea sectorului public în economie

Lipsa coordonării activităţilor economice generează stări

de dezechilibru general, care au efecte nedorite (subutilizarea
capitalului şi a muncii, inflaţie, dezechilibre ale balanţei de
plăţi).

12
Instrumente
• politica monetară;
• politica fiscală;
• coordonarea deciziilor economice ale diferitelor grupuri de
agenţi economici din sectorul privat, pentru a a crea condiţiile
necesare susţinerii creşterii economice.
• asigurarea socială: acordarea anumitor plăţi specifice de
asigurare: indemnizaţii de şomaj, asigurări de sănătate, sistemul
public de pensii, asigurări pentru incapacitate de muncă.
În esenţă, funcţia de stabilizare presupune utilizarea
politicii bugetare ca un mijloc de menţinere a unei utilizări
ridicate a forţei de muncă, un grad rezonabil al stabilităţii
nivelului preţurilor şi o rată corespunzătoare de creştere
economică cu luarea în considerare a efectelor asupra
comerţului exterior şi interior.
Din punct de vedere al eficientei folosirii cheltuielilor si a
impozitelor pentru relansarea economica, apelând la notiunile
de multiplicator al cheltuielilor publice si multiplicator fiscal
se poate demonstra, ca pentru a lupta împotriva depresiunii
economice, cresterea cheltuielilor economice este mai
eficienta decât scaderea nivelului impozitelor.
Cu toate acestea, pentru relansarea economica se apeleaza
de multe ori, mai degraba la scaderea impozitelor decât la
cresterea cheltuielilor publice. Acest lucru se datoreaza faptului
ca cheltuiala publica suplimentara se exprima direct printr-o
crestere a venitului disponibil care nu este în totalitate
cheltuiala (o parte este economisita), si numai ulterior o
crestere a cererii, simtitor aplatizata.

13
 În concluzie, eşecul statului este un fenomen tot atât de
real ca şi eşecul pieţei. Sectorului public i se cere frecvent să
execute sarcini care în condiţii de incertitudine, complexitate şi
mediu schimbător sunt imposibil de rezolvat. Ceea ce este
necesar este identificarea limitelor acţiunii guvernamentale şi
definirea mai clară a avantajului comparativ al sectorului
public în cadrul unei economii de piaţă.

14