Alcanzadoelfuturo

Luis Guillermo Plata Páez
Alcanzando el futuro deseado
Ministro de Comercio, Industria

y Turismo de Colombia ha lide-
rado la inserción de Colombia
en los mercados mundiales, el
retorno al país de la inversión
extranjera productiva y el tu-
rismo. Su reto más grande ha
sido iniciar la transformación
del país hacia una estructura
productiva con bienes y servi-
cios de valor agregado.
Anteriormente fue Presidente
de Proexport, entidad que bajo
su mandato comenzó a operar
como una multinacional privada.
Ha sido empresario exitoso en
Silicon Valley, y consultor de
Mckinsey & Co. Durante cin-
Alcanzando
co años trabajó y estudió en
Japón, China y Taiwán, donde
el futuro
formó su visión del desarrollo
deseado
económico. Es administrador
de empresas y MBA de Harvard
Business School.
Está casado con Lyana Latorre,
tienen un hijo, Guillermo, y dos
perros. Ha recorrido 47 países
Transformación Productiva e y su gran pasión es el ciclismo.

Hernán Avendaño Cruz
Internacionalización de Colombia

Prólogo por Michael E. Porter

ALCANZANDO EL
FUTURO DESEADO
Transformación Productiva
e Internacionalización de Colombia
ALCANZANDO EL
FUTURO DESEADO
Transformación Productiva
e Internacionalización de Colombia

© Luis Guillermo Plata Páez y Hernán Avendaño Cruz
Queda rigurosamente prohibida, sin la autorización del titular del Copyright, bajo las sanciones
establecidas por las leyes, cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública
o transformación de esta obra.
Primera edición: Julio de 2010

Reservados todos los derechos
ISBN: 978-958-44-7070-6
Impreso por D’vinni S.A., Bogotá, Colombia
Impreso en Colombia
Printed in Colombia
A Guillermo Plata Jaramillo
y Guillermo Plata Latorre
L.G.P
A mis padres, Luis Antonio y Ana Rita

A Constanza, mi esposa
y a mis hijos, Ángela María y Juan Carlos
H.A.C.
5
CONTENIDO
Presentación.........................................................................................11
Prólogo................................................................................................. 15
Agradecimientos................................................................................. 19
Introducción......................................................................................... 21
1. Internacionalización de la economía colombiana........................ 31
El comercio como palanca de crecimiento............................................ 31

Inserción en la economía globalizada................................................... 33
Tratados de libre comercio y sistemas
generalizados de preferencias.............................................................. 35
Camino al regionalismo abierto............................................................. 37
Acuerdos regionales.............................................................................. 38
Comunidad Andina (CAN)................................................................ 38
Acuerdos bilaterales vigentes............................................................... 43

México.............................................................................................. 43
CAN – Mercosur............................................................................... 45
Chile................................................................................................. 48
Triángulo Norte de Centroamérica................................................... 50
Acuerdos bilaterales en proceso de ratificación.................................... 52

Estados Unidos................................................................................ 52
Canadá............................................................................................. 56
Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA)............................... 59
Acuerdo comercial con la Unión Europea........................................ 60
Acuerdos comerciales en negociación.................................................. 63

Corea del Sur................................................................................... 63
Panamá............................................................................................ 65
Agenda futura de negociaciones........................................................... 66
Acuerdos relacionados con la promoción de inversiones..................... 69
7
2. Transformación productiva............................................................ 73
¿Por qué transformación productiva en Colombia?.............................. 73

Competitividad, salarios y tasa de cambio............................................ 76
Experiencias exitosas............................................................................ 80
Transformación Productiva en Colombia:
¿Cómo desarrollar sectores de clase mundial?.................................... 82
La estrategia: evolución de lo existente
y desarrollo de nueva oferta.................................................................. 84
Evolución en sectores establecidos...................................................... 85
Desarrollo de sectores nuevos y emergentes....................................... 87
La metodología: un modelo participativo, estructurado y replicable..... 89
Los planes de negocios sectoriales y su estructura.............................. 92
Los ejes temáticos del Programa.......................................................... 93
Ejecución: la alianza público-privada en marcha.................................. 95
Los sectores, sus planes de negocios y avances................................. 98
Sectores nuevos y emergentes............................................................. 98

Cosméticos y artículos de aseo e higiene........................................ 98
Software y tecnologías de información.......................................... 101
Tercerización de Procesos de Negocios – BPO&O....................... 103
Turismo de Salud........................................................................... 106
Sectores establecidos: más y mejor de lo bueno.................................110

Industria de autopartes y vehículos.................................................110
Energía eléctrica, bienes y servicios conexos.................................112
Industria de la comunicación gráfica...............................................115
Textil, confección, diseño y moda....................................................117
Victorias tempranas a nivel transversal............................................... 120
Los retos hacia el futuro...................................................................... 122
3. Políticas complementarias:
la aceleración de la transformación productiva............................. 127
Política de competitividad.................................................................... 128

Institucionalidad.............................................................................. 128
8
El Sistema Nacional de Competitividad
y la Comisión Nacional de Competitividad..................................... 128
Comisiones Regionales de Competitividad.................................... 130
El Consejo Privado de Competitividad (CPC)................................ 130
Lineamientos de la política de competitividad..................................... 131
Inversión.............................................................................................. 133
Contratos de estabilidad jurídica.................................................... 136
Zonas francas................................................................................. 138
Clima de negocios............................................................................... 145

Doing Business.............................................................................. 146
Nueva ley contable......................................................................... 149
Nueva ley de competencia............................................................. 154
Acceso a financiación.......................................................................... 156

Bancóldex: de banco de comercio exterior
a banco de desarrollo empresarial................................................. 158
Fondo Nacional de Garantías........................................................ 161
Convenio de microcrédito con la banca comercial......................... 162
Banca de las Oportunidades.......................................................... 165
Fondos de capital privado y emprendedor..................................... 168
Factura-título valor......................................................................... 172
Emprendimiento.................................................................................. 174
Política de fomento al emprendimiento.......................................... 176
Sociedad por Acciones Simplificada (SAS).................................... 180
Formalización................................................................................. 181
4. Turismo de clase mundial........................................................... 185
Impacto económico del turismo........................................................... 185

Del estancamiento a la reactivación.................................................... 188
Las decisiones para la reactivación.................................................... 191
5. Promoción internacional............................................................ 197
El modelo de gestión de Proexport..................................................... 198

Imagen País........................................................................................ 199
9
Promoción de las exportaciones......................................................... 200
Atracción del turismo internacional hacia Colombia............................ 200
Atracción de la inversión extranjera directa (IED)............................... 201
6. Conclusiones................................................................................ 203
Anexos
Anexo 1
Simulaciones de impacto de los TLC a
partir de modelos de equilibrio general (MEG).................................... 209
Anexo 2
Dos ejemplos exitosos de política industrial:
Corea del Sur e Irlanda....................................................................... 217
Anexo 3
Reformas implementadas por el gobierno colombiano
que han contribuido a mejorar la clasificación en el
Doing Business y reformas prioritarias para seguir mejorando
el entorno para el desenvolvimiento de las empresas........................ 223
Anexo 4
Normas promovidas por Banca de las
Oportunidades para mejorar el acceso
a servicios financieros......................................................................... 227
Siglas utilizadas................................................................................... 231
Bibliografía.......................................................................................... 234
10
Presentación
Álvaro Uribe Vélez

Presidente de la República de Colombia
Hace ocho años, emprendimos una serie de accio-

nes basadas en unos principios de largo plazo, sim-
ples pero profundos, en los que siempre persistimos y
creemos haber dejado grabados en el corazón de las
mayorías populares, con el fin de jalonar la marcha
del país.
Nuestra gestión se basó en la concepción de Estado

Comunitario, es decir, un Estado gerencial -que admi-
nistra lo público con eficiencia, honestidad, austeridad
y por resultados-, participativo -que tiene en cuenta las
demandas de los ciudadanos y les permite participar en
la formulación, puesta en marcha, seguimiento y eva-
luación de las políticas públicas- y descentralizado -que
11
parte de las necesidades locales sin perjuicio del interés nacional y de la
solidaridad regional-.
Siempre guiados por la idea de generar confianza, soportada en tres

pilares: la seguridad desde la democracia, la confianza al emprendimiento
desde la responsabilidad social y la búsqueda de la cohesión social desde
las libertades. Estos tres elementos, inseparables, se soportan unos a otros
generando un círculo virtuoso.
Seguridad Democrática
La seguridad la entendimos como un valor democrático en sí mismo,

como requisito cardinal para la vigencia real de las libertades y derechos,
como una fuente de recursos, como un derecho humano y un bien público al
que todos los ciudadanos deben tener acceso en igualdad de condiciones.
Adelantamos la que denominamos política de Seguridad Democrática

que nos permitió importantes avances en la reducción de los delitos de
mayor impacto y unos intangibles de gran importancia, como: el monopo-
lio de las armas y la justicia, la visibilización de las víctimas y el trabajo por
su reparación, y la implementación de una política de seguridad regida
por la legislación ordinaria, sin un solo recorte a las libertades públicas,
sin legislación marcial, sin legislación de Estado de Sitio. Esto es algo que
honra a las Fuerzas Armadas y al pueblo colombiano.
Nosotros hemos expresado que la seguridad no es un fin en sí mismo,

sino un medio para que las nuevas generaciones de colombianos puedan
vivir con prosperidad y en paz. Por eso, la seguridad, la acompañamos
del saneamiento macroeconómico, la estabilidad en las reglas de juego
y el estímulo a la inversión, para generar confianza al emprendimiento.
Confianza inversionista
Mientras en muchos países de América Latina se mira con desdén

la inversión privada, en lo que se llamaría una época política de nuevo
estatismo, Colombia está firme en el propósito de darle todas las garan-
tías al capital nacional e internacional, con exigencia de responsabilidad
social.
Responsabilidad que se traduce en la transparencia en las relacio-

nes entre los inversionistas y el Estado; en el compromiso de solidaridad
12
con la comunidad, más allá de los requisitos mínimos legales; en unas
relaciones laborales, no de capitalismo salvaje ni de odio de clases, sino
fraternas; y en el fomento al capital productivo y no especulativo.
Nuestro compromiso es lograr crecimiento económico sostenido, que

se traduzca en más y mejores oportunidades para todos los colombianos.
Un crecimiento económico que signifique más y mejores empleos.
Cohesión Social
Gracias a los avances en seguridad e inversión, se ha adelantado una

política social estructural de largo plazo para conseguir una sociedad jus-
ta, sin pobreza y con equidad en la distribución del ingreso. El ejemplo
más significativo es la Revolución Educativa permanente, porque gene-
ra movilidad social, es la inversión con más alta tasa de retorno y es la
herramienta que hace que los hijos de los pobres no estén condenados
a serlo. Y, con poblaciones altamente vulnerables, como los ancianos,
establecimos políticas asistenciales, fundamentales en una democracia.
Alcanzando el Futuro Deseado
Estos y muchos otros elementos, son analizados en el presente texto,

Alcanzando el Futuro Deseado, Transformación Productiva e Internacio-
nalización de Colombia, que resume la importante labor adelantada por
el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo durante los dos últimos
periodos de Gobierno (2002- 2006, 2006- 2010).
En cada uno de los capítulos, se evidencia como Colombia se apartó

de una economía de monopolios estatales o privados, para apostar a una
gran dinámica de emprendimiento, dando todas las garantías al sector
privado, entendiéndolo como función social, e implementando una serie
de instrumentos para la promoción de la inversión, el acceso a mercados
y la transformación productiva.
Para promover la inversión se generaron herramientas como los contra-

tos de estabilidad jurídica y las zonas francas; para abrir nuevos mercados,
se han negociado y puesto en marcha acuerdos para evitar doble tributación,
acuerdos de promoción recíproca de inversiones y tratados de libre comercio,
y para tener qué vender en esos mercados, se ha adelantado el Programa de
Transformación Productiva, con esfuerzos de los sectores público y privado
que nos han permitido tener 12 sectores trabajando en la ejecución de sus
13
planes de negocios. Adicionalmente, nuestro sistema educativo se convierte
cada vez más en pilar de la competitividad nacional, gracias a la promoción
del bilingüismo y a la reorientación de las carreras hacia los sectores de talla
mundial y la demanda internacional.
Todo esto se complementa con el tema de infraestructura que luego

de décadas de atraso, empieza a desarrollarse con el esfuerzo fiscal de
la nación e inversión extranjera.
En buena hora se publica este texto que además de ser memoria de

la ingente labor adelantada por esta cartera, se convierte en bitácora para
los gobiernos y generaciones futuras.
Sabemos que falta mucho, pero confiamos en que las reflexiones aquí
planteadas, serán derrotero para avanzar en la consolidación de una Co-
lombia próspera, justa y en paz.
14
Prólogo
Profesor Michael E. Porter

Harvard Business School
El Presidente Álvaro Uribe será reconocido por mu-

chos años como el líder que cambió la trayectoria del de-
sarrollo económico y social de Colombia. En los últimos
ocho años, Colombia ha experimentado una impresio-
nante transformación, convirtiéndose en uno de los ver-
daderos casos de éxito económico del mundo. Durante
cuatro de los últimos siete años el país fue nombrado
como uno de los diez principales reformadores globales
por el Banco Mundial. Las exportaciones de Colombia
se han triplicado y la economía ha crecido a tasas su-
periores al 6%. Durante el mismo período, el número de
colombianos que viven en la pobreza ha disminuido en
más de ocho puntos porcentuales.
El Ministro Luis Guillermo Plata fue uno de los princi-

pales arquitectos de esta transformación. Este libro des-
15
cribe las políticas para mejorar la competitividad de la economía colombia-
na, internacionalizar la economía a través de tratados de libre comercio, y
diversificar la economía más allá de los sectores tradicionales.
La estrategia económica de Colombia surgió de un marco organizacio-

nal integral, denominado el Sistema Nacional de Competitividad, el cual es
una de las aproximaciones más innovadoras en el mundo en vía de desa-
rrollo. Tuve el privilegio de participar en su creación. Colombia creó una es-
tructura innovadora para la planificación económica y la colaboración entre
los actores claves del país con una fuerte participación del sector privado.
Como se explica en detalle en este libro, el modelo combina políticas a nivel
nacional con una aproximación descentralizada en la que los departamen-
tos instauraran estrategias locales de competitividad de acuerdo con sus
circunstancias particulares.
Pero la característica singular de Colombia es el papel decisivo que

asumió el sector privado en impulsar la competitividad, reconociendo que
la ventaja competitiva depende de la calidad del entorno de negocios cir-
cundante. Se creó un Consejo Privado de Competitividad como un foro en
el que líderes del sector privado y presidentes de universidades toman un
papel activo en la formulación de políticas y adoptan medidas al interior del
propio sector privado para mejorar las instituciones educativas y de investi-
gación, mejorar la logística, y emprender iniciativas de innovación.
Como bien señala el Ministro Plata, Colombia aún tiene un largo camino
por recorrer para realmente eliminar la pobreza y mejorar la distribución del
ingreso. El país debe permanecer alerta en materia de estabilidad y segu-
ridad, seguir eliminando los obstáculos formales e informales al comercio,
y abrir verdaderamente la competencia interna. A pesar de los importantes
esfuerzos en materia de internacionalización, Colombia sigue siendo una
economía relativamente cerrada con el cuarto nivel más alto de aranceles
en América, el tercer indicador más bajo en liberalización, y rankings en
libertad económica y competitividad que necesitan mejorar.
El Ministro Plata también subraya la necesidad de reformar la legisla-

ción en materia de derechos de propiedad, la necesidad de modernizar las
estructuras reguladoras y fiscales y de reducir los costos para las PYME.
Todos estos son pasos esenciales para la reducción de la amplia econo-
mía informal que existe. Colombia debe hacer inversiones estratégicas en
infraestructura, capital humano (especialmente entre los ciudadanos des-
favorecidos), y las capacidades científicas y tecnológicas requeridas para
16
mejorar la economía. Finalmente, Colombia debe continuar y profundizar
su agenda de desarrollo basado en clusters, en donde el Gobierno facilite
la participación en las iniciativas sectoriales y apoye las alianzas público-
privadas, sin caer en la tentación de conceder subsidios directos, protec-
ción, o la flexibilización de las leyes de competencia.
El principal reto que Colombia debe enfrentar en el 2010 es mantener

la continuidad en las políticas, al tiempo que se efectúa la transición hacía
un nuevo Gobierno. Si Colombia puede mantener el rumbo y continuar con
la implementación de su agenda, el país se convertirá en una auténtica
estrella de América Latina.
La obra del Ministro Plata es una herramienta obligatoria e invaluable

para entender la impresionante transformación que ha sufrido Colombia,
pero también resalta el trabajo que queda por delante.
17
Agradecimientos
Al Presidente Álvaro Uribe Vélez, por su visión, lide-

razgo y ejemplo, y especialmente, por haberme dado la
oportunidad de ser parte de su equipo para acometer
las acciones aquí narradas.
A los Viceministros Ricardo Duarte, Gabriel Duque,

Oscar Rueda, y al Jefe Negociador Santiago Pardo y
sus equipos, por creer en la visión y ejecutar sin pausa.
A todas las personas aquí mencionadas, algunas

por inspirar, otras por liderar, y la gran mayoría por ha-
cer realidad los contenidos descritos: Claudia Ramírez
y su equipo de Transformación Productiva, Julio Ro-
dríguez, María Alejandra Arango, Clementina Giraldo,
Liliana Rojas, Adriana Vargas, Juan Carlos Mondragón,
Andrés de la Cadena, Marco Bermúdez, Luisa Dueñas,
Liliana Calvo, Lucy Samper, María Angélica Burgos,
Nubia Stella Martínez, Gustavo Ardila, Carlos Moya,
Mauro Sartori, María Cristina Albarracín, Sonia Abisam-
bra, Juan Carlos Durán, Gustavo Valbuena y Hernando
19
Ruiz. A Jorge Humberto Botero, Sergio Díaz-Granados, Eduardo Muñoz,
María Elvira Pombo y María Claudia Lacouture.
Al Dr. Fabio Echeverri, por su amistad e incondicional apoyo.
A los compañeros del gabinete, a la DIAN, el SENA, Colciencias y

demás miembros del equipo de Gobierno que son pieza fundamental de
esta historia.
A los profesores Michael Porter, Ricardo Haussman y Jorge Ramírez

Vallejo; a Luis Andrade, Andrés Cadena, Luis Carlos Villegas, Hernando
José Gómez y Gustavo Mutis, por su aportes intelectuales y su apoyo en
la ejecución del plan.
Al Embajador Fidel Duque, por despertar mi interés en estos temas.
Al sector privado colombiano, sus empresas y empresarios, que son la

razón de ser de todo lo aquí planteado.
A Juan Alberto Castro, María Reina y la empresa D´vinni, por su apoyo

editorial.
A mi madre María Cristina y a mi abuelo Enrique, por su exigencia y

ejemplo.
A Lyana por su tiempo, paciencia, apoyo y amor durante estos últimos

ocho años.
20
Introducción
Para finales del siglo XX, el modelo de desarrollo co-

lombiano completó un ciclo que le permitió al país alcan-
zar en 50 años un nivel de ingresos medios bajos. Hoy,
se hace evidente la necesidad de diseñar una nueva po-
lítica económica que le permita a Colombia lograr tasas
de crecimiento superiores al 7%, para encaminar al país
por un camino firme hacia el desarrollo económico.
El país debe emprender la senda para pasar de po-

bre a rico y, para lograrlo, el gobierno ha optado por
un modelo de inserción activa en la economía globali-
zada, basado en los sólidos argumentos que proveen
tanto la teoría económica como la evidencia empírica;
mientras que las economías más exitosas desde la se-
gunda mitad del siglo XX optaron por este modelo, las
economías autárquicas son ejemplo de estancamiento
y pobreza.
Como parte de la instrumentación de ese modelo,

el gobierno está implementando una estrategia de in-
ternacionalización y transformación productiva. La ra-
cionalidad del modelo, así como sus alcances y conte-
nidos, deben ser comprendidos por toda la sociedad,
como requisito indispensable para que estas políticas
sean adoptadas como políticas de Estado. El objetivo
de este libro es contribuir a esa comprensión.
21
El interrogante que surge es por qué la economía colombiana ha teni-
do un desempeño inferior al de otras economías en desarrollo y qué es lo
que ha faltado en las políticas adoptadas para ser más exitosas. En tér-
minos generales se pueden señalar dos grandes factores para responder
ese interrogante: el conflicto interno1 y el modelo de desarrollo.
En una dimensión de largo plazo, el factor de mayor incidencia ha sido

el modelo de desarrollo. Por décadas, en Colombia se implementaron
las políticas del modelo sustitutivo de importaciones, con su arsenal de
herramientas proteccionistas: altos aranceles; licencias de importación;
monopolio estatal de las importaciones y la comercialización de produc-
tos agropecuarios; controles de precios de una amplia gama de bienes
y servicios; intervención del Estado en el sector financiero, basada en
el control a las tasas de interés y la imposición de inversiones forzosas;
actuación del gobierno como empresario y banquero; control cambiario,
y subsidios al crédito, entre otras. Además, la integración económica era
limitada y sobre la base del regionalismo cerrado, con acuerdos poco
profundos.
Según un estudio de la CAF, la productividad laboral de Colombia y de

América Latina ha crecido menos que la de Estados Unidos desde 1960.
Entre tanto, Irlanda y las economías de Asia la han aumentado a ritmos
muy superiores, a las del país norteamericano. El periodo de mayor caída
de la productividad relativa corresponde “a la época del modelo sustitutivo
de importaciones en la que se instrumentaron, entre otras, medidas de
protección de la economía doméstica a través de barreras arancelarias
y financiamiento directo del Estado a sectores productivos específicos…
La baja productividad respondió al hecho de que los sectores productivos
no fueron sometidos a la competencia ni se les exigió medidas de des-
empeño2”.
Recientemente, el BID analizó la productividad de 76 países compa-

rada con la de Estados Unidos para el periodo 1960-2005. Los investiga-
dores encontraron que 15 de los 16 países de América Latina y el Caribe
1
Diversos autores lo han señalado como un factor que explica la pérdida de productividad de la economía. Ver
Cárdenas, Mauricio y Rozo, Sandra (2008). “Does Crime Lower Growth? Evidence from Colombia”; Commis-
sion on Growth and Development, Working Paper No. 30.
Echeverry, Juan Carlos (2009). “Lessons from Colombian Economic Development”. Discussion Draft “2009
Latin America Emerging Markets Forum”. Bogotá.
2
CAF (2006). Camino a la transformación productiva en América Latina. Serie Reporte de Economía y Desa-
rrollo. Unidad de Publicaciones de la CAF, Caracas. Páginas 19 y 20.
22
incluidos en la muestra registraron pérdidas de productividad con relación
a Estados Unidos; el único que registró ganancias en productividad fue
Chile, pero en niveles inferiores a las obtenidas por las economías asiá-
ticas más dinámicas3. Colombia está entre las economías que perdieron
y se ubica en un lugar intermedio en la región (perdió menos que ocho
países y más que siete).
Estos resultados no hacen más que corroborar que las economías au-
tárquicas no son exitosas y menos aún lo pueden ser en un contexto
económico de creciente globalización. Basta comparar las diversas sen-
das de crecimiento que tuvieron Alemania Oriental y Alemania Occidental,
Corea del Norte y Corea del Sur; o el atraso que registraron Rusia y Cuba;
o China entre la terminación de la Segunda Guerra Mundial y 1978, India
desde su independencia en 1947 hasta 1991, y Vietnam hasta 1985.
El premio Nobel de economía Gary Becker hace un interesante para-

lelo entre Cuba y Taiwán, que ilustra este punto. A comienzos de los años
cincuenta estas dos naciones eran muy similares; ambas economías in-
sulares tenían un ingreso per cápita relativamente alto y dependían esen-
cialmente de las exportaciones agropecuarias –azúcar y tabaco, en un
caso, y azúcar y arroz, en el otro–. A finales de la década sus caminos
divergieron; desde entonces, “Cuba ha sido una entusiasta promotora
del marxismo y de la planificación central de la economía, mientras que
Taiwán adoptó un sistema descentralizado que se sustenta en la iniciativa
privada” 4. Adicionalmente, ambas tenían a pocos kilómetros, un enemigo
muchas veces más grande, que les impuso un fuerte bloqueo comercial
(China y USA).
Las diferencias generadas por las sendas de desarrollo escogidas son

notables. Hoy en día Taiwán tiene un ingreso per cápita de US$31.500
a precios de paridad y exporta alrededor de US$250 mil millones, de los
cuales cerca del 60% son bienes de alta y media tecnología. En Cuba el
ingreso per cápita de paridad es de US$9.600 y exporta US$3.700 millo-
nes, 80% de los cuales siguen siendo bienes primarios y manufacturas
basadas en recursos naturales.
3
Pagés, Carmen (editora). (2010) La era de la productividad. Cómo transformar las economías desde sus
cimientos. BID, Washington. Los datos mencionados son del comunicado de prensa del BID del 20 de marzo
de 2010 “Estancamiento de la productividad debilita crecimiento en América Latina y el Caribe”, consultado el
3 de mayo de 2010, en http://www.iadb.org/am/2010/pages.cfm?lang=es&id=6696.
4
Becker, Gary y Nashat Becker, Guity (2002). La economía cotidiana. México: Editorial Planeta. Página 43.
23
En el mundo crecientemente globalizado, las barreras al comercio se
volvieron obsoletas y los países que se empeñan en mantenerlas o forta-
lecerlas no hacen más que inducir el comercio ilegal y rezagar su creci-
miento. En cambio, un número creciente de economías ha optado por la
inserción activa en la economía globalizada, no sólo mediante su adhe-
sión a la Organización Mundial del Comercio (OMC) sino con la adopción
de políticas de apertura unilateral y la negociación de acuerdos regionales
y bilaterales.
En ese contexto, cabe preguntarse qué habría ocurrido si Colombia

hubiera seguido por la senda en que venía. Una simulación realizada por
la consultora McKinsey & Co. indica que la población colombiana tenía en
2005 un ingreso per cápita superior al del 70% de la población mundial; si
en las siguientes décadas el crecimiento fuera del 4.1% anual –que es la
tasa de crecimiento promedio de Colombia en los últimos 30 años–, hacia
2032 sólo superaría el ingreso per cápita del 25% de la población, pues
para entonces China e India –que han crecido, respectivamente, a un
promedio del 9.8% y del 7.0% anual en los últimos 10 años– ya tendrán
un ingreso superior. Visto de otra forma, Colombia sólo sería menos pobre
que algunos países de Centroamérica y África.
Es claro que el país tenía que adoptar políticas diferentes. Aun cuando
a finales de los ochenta y comienzos de los noventa se implementó una
política de apertura unilateral, ésta no dio los resultados esperados en
materia de crecimiento. Diversos analistas han observado que –si bien
hubo factores como una bonanza petrolera, el agravamiento de proble-
mas estructurales de las finanzas públicas, la agudización del conflicto
y una burbuja en el sector de vivienda– los rentistas del proteccionismo
movieron sus fichas para neutralizar la reducción de aranceles. A pesar
de los esfuerzos realizados, el balance actual muestra a Colombia como
una economía relativamente cerrada; tiene el cuarto arancel más alto de
América, el tercer indicador de apertura más bajo del continente y los
diversos índices de libertad económica y los ranking de competitividad
muestran que el país no está entre los más abiertos al comercio interna-
cional5. Adicionalmente, si bien el país comenzaba a abrirse tímidamente,
poco se hizo en materia de lograr acceso libre a nuevos mercados.
5
La comparación de aranceles y apertura se encuentra en CEPAL (2009). Cumbre de las Américas 1994-2009.
Indicadores seleccionados. Quinta Cumbre de las Américas, Puerto España, 17 a 19 de abril. Santiago de
Chile: Naciones Unidas.
En el Doing Business 2010 Colombia ocupó el puesto 97 entre 183 países en el módulo de comercio inter-
nacional. Y en el módulo de libertad de comercio del índice de libertad económica de 2010 de la Heritage
Foundation se clasificó en el puesto 103 entre 179 países.
24
Por todas estas razones, y con el propósito de dar el viraje que el país
necesita, el gobierno de Álvaro Uribe definió políticas basadas en tres pi-
lares fundamentales: la seguridad democrática, la confianza inversionista
y la cohesión social. A pesar del impacto de la reciente crisis mundial,
el país mantuvo una relación transitiva y virtuosa entre estos pilares. La
seguridad y la inversión crearon un marco para el crecimiento de la eco-
nomía, lo que hizo posible un avance en cohesión social. Y las políticas
sociales que fueron fortaleciendo la cohesión social se constituyeron en
validadores de la seguridad y de la inversión.
Con esas políticas el país ha recuperado notablemente los niveles de

seguridad, ha podido salir del estancamiento macroeconómico que tenía
postrada la economía a comienzos del siglo XXI y reducir los altos niveles
de desempleo y de pobreza, herencia de la profunda crisis de finales de
los noventa.
Todos los indicadores de seguridad cambiaron su tendencia, como lo

ilustra la tasa de homicidios, que alcanzó niveles de 66 por cada cien mil
habitantes en 2002 –la más alta del mundo en ese año– y actualmente se
encuentra en 32. Cierto es que aún es alta, pero refleja el éxito de la po-
lítica de seguridad democrática y la incidencia de un ambiente de menor
violencia en el crecimiento del PIB. De igual forma, el número de secues-
tros se ha reducido continuamente, desde un máximo de 3.572 en el año
2000 a 213 en 2009, lo que representa una caída del 94% en ese periodo.
Los resultados saltan a la vista: la inversión extranjera volvió a Co-

lombia, la llegada de turistas extranjeros se ha recuperado y los turistas
nacionales pudieron salir a recorrer el país por vía terrestre.
Mientras en otros países de América Latina hay hostilidad hacia la in-

versión privada y manifestaciones de intervencionismo, que pretenden
que la economía sea dinamizada exclusivamente por el monopolio esta-
tal, en Colombia, la orientación ha sido la de fomentar, respetar e impul-
sar la inversión privada, doméstica e internacional, con un solo requisito:
responsabilidad social.
Colombia busca la mezcla balanceada de Estado y mercado, de regu-

lación, iniciativa privada e innovación, enmarcada en: (i) transparencia en
las relaciones de los inversionistas con el Estado, en la tributación, en los
contratos, en la manera de resolver las disputas; (ii) solidaridad y com-
promiso con el bienestar comunitario, que lo vemos a diario en Colombia,
25
pero hay que acrecentarlo y generalizarlo, especialmente en temas como
el ambiental, y (iii) fraternidad en las relaciones laborales.
Entre las políticas económicas implementadas, tienen especial rele-

vancia en el objetivo de crecimiento de largo plazo, la internacionalización
de la economía y la transformación productiva.
La Política de Internacionalización busca aprovechar el comercio in-

ternacional como palanca de crecimiento. Esto, por supuesto, no implica
abandonar el papel que juega el mercado interno, sino complementarlo y
darle herramientas para su modernización. Cuando un país exporta, no
sólo se generan efectos directos en la producción de los bienes exporta-
bles sino que también se induce la creación de valor agregado y empleos
en toda la cadena logística. Además, puede adquirir bienes, servicios,
tecnología y conocimientos que no produce. Como bien señala el Pro-
fesor Michael Porter, “el comercio internacional y la inversión extranjera
mejoran la productividad de una Nación, porque facilitan la elevación de
la productividad nacional al hacer que el país se especialice en aquellos
sectores en los que sus empresas sean más productivas” 6.
En el escenario actual, en el que la competitividad de las naciones es

fundamental, el acceso preferencial permanente es una vía para obtener
los beneficios de un comercio internacional más libre. Por eso desde los
años ochenta, y especialmente desde los noventa, el mundo ha visto un
auge de acuerdos comerciales, bajo el esquema de regionalismo abierto;
en él, una economía puede negociar acuerdos de última generación con
diversas economías del mundo, sin abandonar otros esquemas de inte-
gración de los cuales hace parte.
Pero Colombia también se rezagó en esa materia. En 2002 apenas

tenía dos acuerdos profundos con cinco socios comerciales: la Comuni-
dad Andina (CAN), con Venezuela, Ecuador, Perú y Bolivia, y el G3, con
Venezuela y México; esto le permitía un acceso preferencial sólo para
el 24.6% de sus exportaciones. Adicionalmente se contaba con algunos
acuerdos de alcance parcial en el marco de la Asociación Latinoamerica-
na de Libre Comercio (ALADI). A la misma fecha, países como México,
Chile, los Centroamericanos y República Dominicana ya contaban con
acceso preferencial permanente para más del 70% de sus exportaciones,
6
Porter, Michael (1999). Ser competitivo. Nuevas aportaciones y conclusiones. Editorial Deusto. Barcelona.
Página 169.
26
y habían negociado un tratado de libre comercio (TLC) con Estados Uni-
dos, o estaban en el proceso de concluirlo.
Con estos argumentos, se inició una ambiciosa agenda de negocia-

ción de acuerdos comerciales para terminar el año 2010 con once TLC
negociados con 48 países, que aseguraran acceso preferencial perma-
nente para el 80% de las exportaciones y un mercado de 1.400 millones
de habitantes. A julio de 2010 están vigentes los siguientes tratados: CAN
(de la cual se retiró Venezuela en 2006), México (que es un acuerdo más
profundo hoy que el G3 original, del cual también se retiró Venezuela),
CAN-Mercosur, Chile y el Triángulo Norte de Centroamérica (TNC) –con-
formado por Honduras, Guatemala y El Salvador-. En proceso de ratifi-
cación están los TLC con Estados Unidos, Canadá y con los países de
la Asociación Europea de libre Comercio (EFTA) –conformada por Suiza,
Noruega, Islandia y Liechtenstein–. Ya concluyó la negociación con los 27
países de la Unión Europea; su trámite de aprobación legislativa iniciará
después de la revisión jurídica de los textos y la firma oficial del acuerdo.
Recientemente se han iniciado negociaciones con Panamá y Corea del
Sur.
Haciendo el paralelo entre un país y una empresa, en términos colo-

quiales se puede decir que la fuerza de ventas está siendo exitosa en la
apertura de mercados para la empresa; de hecho, pasamos de expor-
tar US$11.900 millones en 2002 a US$37.600 en 2008 y probablemente
US$40.000 millones en 2010. No obstante, seguimos vendiendo esen-
cialmente lo mismo que hace 30 años, y concentrados en productos de
bajo valor agregado (petróleo, carbón, níquel, café verde, flores, azúcar,
banano, cueros, confecciones, calzado). En ese contexto, es necesario
que la empresa esté debidamente preparada; por eso, siguiendo con la
analogía, es hora de “modernizar y diversificar” la fábrica. Ese es el pro-
pósito de la Estrategia de Transformación Productiva.
El gobierno ha diseñado e implementado una serie de herramientas

constitutivas de la política de desarrollo empresarial, orientadas a innovar
y fortalecer el aparato productivo y a hacerlo más apto para la economía
globalizada. Entre ellas cabe destacar la política de competitividad. Par-
tiendo de las experiencias acumuladas desde comienzos de los noventa –
cuando los estudios Monitor y Michael Porter pusieron a pensar al país en
el tema de la competitividad–, en 2006 se estableció el Sistema Nacional
de Competitividad, como la institucionalidad para un sector productivo na-
cional más competitivo. Esta política beneficia a todos los sectores de la
27
actividad económica, pues acciones como la mejora en la infraestructura,
la modernización de puertos y aeropuertos, y el fortalecimiento del capital
humano, entre otras, son transversales a toda la economía.
Es posible entender la Estrategia de Transformación Productiva como

un componente de la política general de competitividad, en el sentido de
tomar “bloques” o “clusters” de la actividad económica para acelerar el
proceso de mejora del entorno, de forma tal que los sectores incluidos en
cada “cluster” puedan alcanzar más rápido los estándares mundiales de
productividad.
Dicha estrategia se ejecuta en el marco del Sistema Nacional de Com-

petitividad en dos frentes concurrentes, convergentes y complementarios:
el Programa de Transformación Productiva y los Planes Regionales de
Competitividad. Con el primero se está trabajando con 12 sectores entre
industria, servicios y agroindustria para convertirlos en “Competidores de
Clase Mundial”. Con el segundo, los 32 departamentos han elaborado y
están ejecutando sus Planes Regionales de Competitividad, pues la com-
petitividad debe ser un tema de todo el país.
Esos dos frentes de la Estrategia de Transformación Productiva

constituyen una nueva forma de desarrollo empresarial y de impulso al
crecimiento del país y ya cuentan con evidencia empírica de victorias
tempranas y resultados positivos.
Cabe precisar que la Estrategia de Transformación Productiva no

escoge sectores arbitrariamente, sino que se hace por mecanismos
transparentes de concurso; los sectores que no entran en una “prime-
ra ola”, pueden hacerlo en una posterior, siempre y cuando tengan el
compromiso de transformarse y convertirse en “Competidores de Clase
Mundial”. Adicionalmente, se descartan las protecciones especiales a
los sectores que entran en el programa; el hecho de estar en este no ga-
rantiza su permanencia o subsistencia como un sector de la economía;
no hay aranceles más altos ni aislamiento de la competencia nacional o
internacional. Y no hay subsidios especiales. Solo hay un compromiso
de trabajo en equipo entre los sectores público y privado, con método,
gerencia y metas concretas.
La Estrategia de Transformación Productiva tiene como acelerador,

una serie de políticas dirigidas a todos los sectores y a todos los tama-
ños de empresa, aun cuando algunas tienen mayor énfasis en las micro,
28
pequeñas y medianas empresas (mipymes). Ellas incluyen: estímulos a
la inversión, zonas francas, estímulos al emprendimiento, formalización
empresarial y laboral, desarrollo de la industria de fondos de capital pri-
vado y capital de riesgo, fortalecimiento del microcrédito, y mecanismos
para la promoción internacional, entre otras.
En este contexto se dejan de lado las ineficiencias que crean las

políticas proteccionistas y el papel del gobierno se orienta a diseñar e
implementar acciones para generar un ambiente de coordinación y de
difusión de información, a la eliminación de las fallas de mercado que
impiden una asignación óptima de los recursos y al fomento de empre-
sas más competitivas que se puedan insertar en las cadenas de valor
de un mundo globalizado. Esa es la orientación general que el gobierno
da a la política de desarrollo empresarial y a la Estrategia de Transfor-
mación Productiva.
Esta Estrategia de Transformación Productiva se fundamenta en una

sólida evidencia empírica: incluso los países más desarrollados no son
buenos fabricando todos los productos, pero son excepcionalmente so-
bresalientes en unos pocos.
Ese fundamento nace de la observación realizada en múltiples inves-

tigaciones de McKinsey Global Institute, a partir de las cuales compro-
baron que en las economías más competitivas no todos sus sectores
registran los mismos niveles de competitividad. En Japón, por ejemplo,
la productividad laboral de los sectores de acero, electrónica, metalme-
cánica, autopartes y automóviles está entre las más altas del mundo;
los encadenamientos productivos de ellos con el resto de la economía
hacen que otros sectores también mejoren su competitividad, aun cuan-
do no necesariamente logren los estándares más altos. No obstante en
conjunto hacen que Japón sea considerado uno de los países de mayor
competitividad global.
Porter apunta en la misma dirección al afirmar que “desde la perspec-

tiva sectorial, la estrategia empresarial se ocupa de la identificación de
los sectores con potencial de introducirse en el mercado global” 7.
A partir de esa evidencia se plantea la posibilidad de que en econo-

mías en desarrollo los gobiernos puedan contribuir a la creación de un
7
Ibid, página 11.
29
entorno adecuado para el desarrollo de los sectores de clase mundial,
que logren estándares similares a los observados en los países más
competitivos.
Para los propósitos de la Estrategia de Transformación Productiva,

se entiende como sectores de clase mundial, aquellos en los cuales los
jugadores o empresas alcanzan productividades comparables a sus res-
pectivas industrias en países como Estados Unidos; que generan alto
valor agregado y observan las mejores prácticas; que en general son
exportadores, y que dentro de su agenda interna está el uso intensivo
del conocimiento, la tecnología y la innovación.
Con base en este marco de referencia, se aborda la temática de este

libro en seis partes. En la primera parte se describe la Estrategia de
Internacionalización de la economía colombiana, su razón de ser y su
meta en el mediano plazo; la segunda, se refiere a la política de trans-
formación productiva en el país, en la cual se analiza, brevemente, el
marco general que sustenta las políticas de priorización de sectores, y
se explica el proceso de aplicación de tal política en Colombia; la terce-
ra, se enfoca en la implementación de políticas para acelerar la trans-
formación productiva en el país mediante las políticas complementarias
de inversión, financiamiento, emprendimiento, clima de negocios y la
dimensión regional de la productividad y la competitividad; la cuarta,
muestra la importancia económica del turismo y los cambios registrados
en el periodo 2002-2010 que son la base para el objetivo de convertirlo
en un sector de clase mundial; en la quinta, se expone brevemente la
actividad de promoción internacional que adelanta Proexport. Por últi-
mo, se presentan las conclusiones.
El libro busca, entre otros objetivos, ser un texto de análisis para ésta y
las generaciones del futuro, así como dejar plasmada la política de desa-
rrollo económico del país y particularmente aquellas políticas impulsadas
por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, entre los años 2002
a 2010, que en el mediano plazo habrán de llevarnos a ese FUTURO
DESEADO.
30
1
INTERNACIONALIZACIÓN
DE LA ECONOMÍA
COLOMBIANA
El comercio como
palanca de crecimiento
Las exportaciones son el instrumento mediante el

cual un país puede acceder a los bienes y servicios,
a la tecnología y al conocimiento que no produce; de
esta forma, puede mejorar su competitividad y crecer
más. La política comercial que se viene implementando
busca incrementar el peso relativo de las exportaciones
y de las importaciones con el fin de lograr un mayor
crecimiento económico. Esto no significa sacrificar el
mercado interno, sino fortalecerlo y complementarlo.
Incluso economistas críticos de la globalización, como
el premio Nobel de economía Joseph Stiglitz, recono-
cen esa relación:
“Hubo muchos factores sociales, políticos y geográ-

ficos que dieron lugar a la Revolución Industrial, pero el
comercio de Gran Bretaña con sus vecinos y colonias
31
desempeñó un papel decisivo en alimentar la nueva actividad industrial y
extender la prosperidad a otros países…
“La rápida industrialización del Japón de la era Meiji a comienzos del

siglo XX fue también el resultado de una combinación de factores internos
e internacionales… Es difícil imaginar que la industrialización de la era
Meiji se hubiera producido si Japón no hubiese podido importar grandes
cantidades de maquinaria, equipación (sic) de transporte y otros bienes
de producción provenientes de Occidente a cambio de exportaciones de
tejidos y juguetes baratos y otros productos que requerían uso intensivo
de mano de obra” 8.
En la medida en que las economías reducen las barreras arancelarias

y no arancelarias al comercio, pueden aumentar su crecimiento eliminan-
do el sesgo anti-exportador que genera el proteccionismo. Este proceso
tiene repercusiones positivas al mejorar el acceso de los empresarios a
insumos más baratos y, en ocasiones, a algunos que antes no se podían
importar. Adicionalmente, los empresarios se hacen conscientes de la im-
portancia de mejorar su competitividad no sólo para enfrentar la compe-
tencia en el mercado local, sino para aprovechar las ventajas del acceso
preferencial a otros mercados; por lo tanto, se incentiva la reconversión
tecnológica de las empresas y de los sectores productivos. Por último, el
acceso a mejor tecnología hace posible la especialización del país en la
producción de bienes y servicios en los que tiene ventaja comparativa.
Son abundantes los estudios que han comprobado empíricamente la

relación entre comercio internacional y crecimiento económico. Basta ci-
tar uno realizado por los economistas Dollar y Kraay del Banco Mundial9.
Ellos analizaron el grado de apertura económica, medido como la suma
de exportaciones e importaciones de bienes y servicios sobre el PIB, para
un grupo de 73 economías subdesarrolladas, en 1980 y 1997. Al tercio
de economías subdesarrolladas (24) que presentaron mayor variación en
el indicador entre los dos años lo denominaron “países globalizados” y al
resto “países no globalizados”.
8
Stiglitz, Joseph y Charlton, Andrew (2007). Comercio justo para todos. Cómo el comercio puede promover el
desarrollo. Bogotá, Taurus. Páginas 37 y 38.
9
David Dollar y Aart Kraay (2001). “Trade, Growth, and Poverty”. World Bank Policy Research Working Paper
No. 2615, June.
32
En el gráfico 1 se observa que en los países subdesarrollados globali-
zados se registró un crecimiento del PIB per cápita superior que el del resto
del mundo, incluyendo los países ricos, conformados por los miembros de
la OECD. En cambio, los no globalizados crecieron a tasas inferiores a las
de las economías ricas, lo que indica que durante las dos décadas anali-
zadas se hizo aún más amplia la brecha del ingreso entre los dos grupos.
Gráfico 1
Tasas anuales de crecimiento del PIB
per cápita por grupos de países
Fuente: Dollar y Kraay (2001)
Inserción en la
economía globalizada
Las economías que optan por un comercio más libre como forma de
insertarse en la economía globalizada cuentan con varias alternativas
complementarias para hacerlo.
Una es el escenario multilateral de la Organización Mundial de Co-

mercio (OMC). Este organismo, conformado el 1 de enero de 1995, tie-
ne sus antecedentes en el Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles
(GATT por su sigla en inglés), que nació en 1947. En la OMC los 153
miembros establecen, mediante acuerdos, las reglas de juego del co-
mercio mundial y propenden por el desmonte de las barreras artificiales
y los tratos discriminatorios a las exportaciones e importaciones de bie-
nes y servicios.
33
Colombia adhirió al GATT en octubre de 1981. Posteriormente este
acuerdo fue incorporado en la naciente OMC, creada por el Acuerdo de
Marrakech, el 15 de abril de 1994, que el país ratificó mediante la Ley
170 del mismo año; con ella, se incorporaron a la legislación nacional los
diferentes acuerdos que hacen parte de la OMC10.
Colombia participa activamente en este escenario multilateral, lideran-

do diversas iniciativas que benefician al país. Forma parte del Grupo de
Cairns, integrado por las economías exportadoras de bienes agropecua-
rios, que busca mayores niveles de acceso y la eliminación de los diferen-
tes factores que distorsionan la formación de los precios internacionales
de estos productos.
Una evaluación retrospectiva muestra que la contribución de la OMC

a la reducción de aranceles y barreras no arancelarias ha sido efectiva.
Pero la dificultad de conciliar la amplia diversidad de intereses de 153
países, hace que su avance sea lento.
Por esta razón, las economías han recurrido a otras opciones como
las aperturas unilaterales. Con estas políticas, los países toman la deci-
sión voluntaria de reducir sus aranceles sin contraprestación alguna de
los socios comerciales. Con la apertura se envían señales a la economía
mundial sobre el compromiso de un país por un comercio más libre, a la
vez que se induce a los sectores productivos a mejorar su competitividad.
Este fue el caso de Colombia en los años noventa.
Adicionalmente, los miembros de la OMC pueden negociar acuerdos

regionales, para conformar un bloque como la CAN, y bilaterales, como
el TLC de Colombia con Estados Unidos. Los países que adelantan es-
tas negociaciones deben cumplir con los requisitos establecidos por las
normas del organismo multilateral, especialmente con el de no acordar
mayores restricciones para las economías que no forman parte de un
acuerdo.
En opinión de la propia OMC, “aunque parezca contradictorio, los

acuerdos comerciales regionales pueden muchas veces servir realmente
10
Los acuerdos que la Ley 170 incorporó explícitamente incluyen los Acuerdos Multilaterales sobre el Co-
mercio de Mercancías (GATT de 1994, el Acuerdo sobre agricultura, Acuerdo sobre aplicación de medidas
sanitarias y fitosanitarias, Acuerdo sobre obstáculos técnicos al comercio y Acuerdo sobre normas de origen,
entre otros); el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS), y el Acuerdo sobre los Aspectos de
los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC).
34
de apoyo al sistema multilateral de comercio de la OMC. Esos acuerdos
permitieron que grupos de países negociaran normas y compromisos
que iban más allá de lo que era posible multilateralmente en aquel en-
tonces. A su vez, algunas de esas normas prepararon el camino para
los Acuerdos de la OMC. Los servicios, la propiedad intelectual, las
normas ambientales, y las políticas en materia de inversiones y compe-
tencia son cuestiones todas ellas que se plantearon en negociaciones
regionales y se convirtieron después en acuerdos o temas de debate
en la OMC”11.
En síntesis, una economía puede hoy en día ser parte activa del esce-
nario multilateral de la OMC, adelantar una apertura unilateral, ser miem-
bro de un bloque de comercio y negociar acuerdos bilaterales.
Tratados de libre comercio

y sistemas generalizados de preferencias
En la OMC se han adoptado decisiones orientadas a reconocer las

diferencias en los grados de desarrollo de los países miembros. En vir-
tud de tales decisiones, las economías en desarrollo pueden contar con
periodos más largos para la adopción de los compromisos o para la apli-
cación de los acuerdos; de igual forma, los países desarrollados pueden
ofrecer concesiones comerciales a los países en desarrollo.
A partir de esas decisiones y de la Conferencia de las Naciones Unidas

sobre Comercio y Desarrollo, reunida en Nueva Delhi, en 1968, se esta-
bleció el sistema generalizado de preferencias (SGP) “sin reciprocidad ni
discriminación a favor de los países en desarrollo”12. Mediante los SGP
las economías desarrolladas se comprometieron a dar acceso preferen-
cial unilateral a las economías en desarrollo, mediante aranceles reduci-
dos o nulos para determinadas canastas de bienes.
Colombia cuenta con acceso preferencial en los SGP de Estados Uni-

dos, Canadá, la Unión Europea y Japón, entre otros. Por esto es razo-
nable la inquietud que formulan algunas personas con relación a la ne-
cesidad de los tratados de libre comercio; si el país tiene los beneficios
de las concesiones unilaterales, no es claro por qué asumir compromisos
bilaterales.
OMC, consultado el 4 de mayo de 2010 en http://www.wto.org/spanish/thewto_s/whatis_s/tif_s/bey1_s.htm.

11
12
UNCTAD, consultado el 4 de mayo de 2010 en http://www.unctad.org/Templates/Page.asp?intItemID=2309
&lang=3
35
Es evidente que los SGP han sido útiles al país. Sin embargo, tienen
marcadas limitaciones que impiden su pleno aprovechamiento. En primer
lugar, son temporales; así como se otorgan se pueden quitar o sus conce-
siones se pueden modificar. Ejemplos de esta limitación son las preferen-
cias ATPDEA (Andean Trade Promotion and Drug Erradication Act) que
Estados Unidos no renovó a Bolivia desde 2009 o las revisiones recientes
a que fueron sometidos el SGP de la Unión Europea y el ATPDEA.
Adicionalmente los SGP tienen topes para su aprovechamiento, más

conocidos como el mecanismo de graduación. Ejemplo de ello es la “gra-
duación” temporal del sector de flores, frutas y hortalizas de Colombia,
que implicó la pérdida parcial de preferencias en virtud del SGP Droga en
la Unión Europea, en el año 2003.
En segundo lugar, no siempre hay consistencia entre la oferta expor-

table del país y las listas de productos con preferencias. El examen de
cualquier SGP muestra que hay muchas líneas arancelarias que no for-
man parte de la oferta exportable del país beneficiado. En cambio, algu-
nos productos de interés pueden no quedar incluidos; es el caso de las
confecciones colombianas en el ATPA (1991-2002)13 o el del banano en el
SGP de la Unión Europea.
En tercer lugar, las preferencias se limitan a barreras arancelarias y

no mencionan las no arancelarias, que pueden ser más importantes, es-
pecialmente para los productos del sector agropecuario. Los servicios
tampoco están incluidos, lo que afecta la complementariedad con otros
productos y servicios de exportación.
Con estas restricciones, es difícil que los empresarios realicen las in-
versiones necesarias para beneficiarse del acceso preferencial. La incer-
tidumbre sobre la renovación o no de las preferencias impide que puedan
ampliar su participación de mercado, aumentando sus capacidades de
planta o desarrollando nuevos canales de distribución.
A diferencia de los SGP, los TLC brindan acceso preferencial perma-

nente, definen reglas de juego claras y estables y se amoldan a la oferta
exportable actual y futura del país. Además, abordan el tema de las barre-
ras no arancelarias, estableciendo mecanismos que permiten solucionar
oportunamente los problemas que surgen en esta materia. Así mismo,
13
Las confecciones sólo fueron incluidas en el ATPDEA a partir de 2002.
36
incluyen el sector de servicios, que por lo general no hace parte de los sis-
temas generalizados de preferencias. En estas condiciones es más lógico
que los empresarios opten por realizar las inversiones requeridas para
crecer, aprovechando los beneficios estables que brindan los acuerdos. Al
final del día la gran ventaja de los TLC sobre las preferencias unilaterales
es que tanto la inversión doméstica como extranjera se ve estimulada en
la medida que se logra un acceso permanente a otros mercados. Un país
con acceso a mercados se convierte potencialmente en una plataforma
exportadora.
Por estas razones, Colombia optó por la negociación de tratados de

libre comercio, sin desconocer los beneficios que se han obtenido de los
SGP, pero persiguiendo un mayor impacto del comercio internacional en
el crecimiento de la economía.
Camino al regionalismo abierto

A principios de los años noventa se dio un vuelco fundamental al

modelo de desarrollo de Colombia, que implicó el abandono del es-
quema de regionalismo cerrado y la evolución a uno de regionalismo
abierto. Al momento de tomar la decisión, el arancel nominal promedio
de Colombia era elevado (26.6%) y solamente el 40% de los bienes
era de libre importación; para el resto existía el régimen de licencia
previa.
El gobierno del presidente César Gaviria implementó un proceso de

apertura unilateral. Los aranceles nominales promedio bajaron al 11%
y prácticamente se eliminó el régimen de licencia previa, al reducirse al
1.4% del ámbito arancelario.
En 1991, en esta primera fase de la internacionalización de la econo-

mía colombiana, se creó, mediante la Ley 7ª, el Ministerio de Comercio
Exterior como el organismo encargado de orientar la política comercial
del país; de igual forma se creó Bancóldex, banco de segundo piso en-
cargado de la promoción de las exportaciones, y el Consejo Superior de
Comercio Exterior, con el objetivo de hacer las recomendaciones sobre
la política arancelaria y la política comercial del país. Al año siguiente
se creó Proexport, como un patrimonio autónomo, encargado de la pro-
moción de las exportaciones no tradicionales, en tanto que Bancóldex
37
se especializaba en la financiación de los exportadores mediante me-
canismos de redescuento14.
Otro hito importante en el cambio del modelo de desarrollo fue la reforma

constitucional de 1991. Los Constituyentes entendieron que el proceso de
globalización no era transitorio y que era necesario que Colombia cambiara
su forma de relacionarse con el mundo. En el artículo 227, la Constitución
establece que:
“El Estado promoverá la integración económica, social y política con

las demás naciones y especialmente, con los países de América Latina y
del Caribe mediante la celebración de tratados que sobre bases de equi-
dad, igualdad y reciprocidad, creen organismos supranacionales, inclusi-
ve para conformar una comunidad latinoamericana de naciones”.
Adicionalmente, la Constitución estableció que las negociaciones in-

ternacionales son de competencia del ejecutivo en cabeza del presidente
de la República. También señaló que los tratados internacionales deben
ser presentados por el ejecutivo al Congreso de la República para que
éste proceda a aprobarlos o improbarlos como leyes de la República.
Por último, estos tratados tienen revisión automática de exequibilidad por
parte de la Corte Constitucional.
Con estos elementos, Colombia estaba preparada, desde el punto

de vista institucional, para insertarse más activamente en una economía
cada vez más globalizada. No obstante, durante la década del noventa y
comienzos de la primera década del siglo XXI, fue poco lo que se avanzó
en la práctica.
ACUERDOS REGIONALES
Comunidad Andina (CAN)

El 26 de mayo de 1969, Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú fir-
maron el Acuerdo de Cartagena, que puso en marcha el proceso andino
14
En 1967, mediante el Decreto 444 de 1967, se creó el Fondo de Promoción de Exportaciones (Proexpo),
como un fondo financiero administrado por el Banco de la República. Su objetivo era “incrementar el comercio
exterior del país y de fortalecer su Balanza de Pagos mediante el fomento y diversificación de las exportaciones”
(artículo 181). Su apoyo a la diversificación se relacionaba principalmente con la financiación a los exportadores,
aun cuando entre sus funciones también se preveía la realización de estudios sobre mercados potenciales. Los
recursos del Fondo provenían de una sobretasa equivalente al 1.5% del valor CIF de las importaciones, los
recursos de emisión que autorizara la Junta Monetaria y las utilidades de cada ejercicio. La liquidación de los
Fondos Financieros incluyó a Proexpo y todos sus derechos y obligaciones pasaron como parte de los recursos
de Bancóldex.
38
de integración. En 1973, Venezuela adhirió al Acuerdo y, en 1976, Chile
se retiró del mismo.
El Pacto Andino o Grupo Andino, como se conoció inicialmente este

bloque de integración, nació bajo la orientación en boga del regionalismo
cerrado. El objetivo, siguiendo los lineamientos teóricos de la CEPAL, era
fortalecer el desarrollo industrial mediante la sustitución de importaciones;
con la ampliación del mercado se abrían los espacios para el crecimiento
de grandes empresas que pudieran generar economías de escala. Como
señalan Tavares y Gomes (1998), “en contraposición con Europa, donde
los países involucrados en el proceso de formación del mercado común
disponían ya de una plataforma industrial relativamente avanzada, en la
visión elaborada por la CEPAL para América Latina la integración eco-
nómica se vinculaba directamente con el logro de un nivel más alto de
industrialización” 15.
El artículo 68 del Acuerdo de Cartagena establecía claramente las limi-

taciones a los países miembros de la subregión para su integración con
otras naciones: “Los Países Miembros se comprometen a no alterar uni-
lateralmente los gravámenes que se establezcan en las diversas etapas
del Arancel Externo. Igualmente se comprometen a celebrar las consultas
necesarias en el seno de la Comisión antes de adquirir compromisos de
carácter arancelario con países ajenos a la Subregión” 16.
En la práctica, los procesos adicionales de integración fueron poco

profundos, circunscribiéndose a acuerdos de alcance parcial (AAP) o de
complementación económica (ACE), en el marco de ALADI; con ellos se
acordó el acceso preferencial para listas restringidas de productos, me-
diante márgenes de preferencia (descuentos arancelarios), que en pocos
casos eran del 100%17.
Solamente hasta 1989, en la reunión de Galápagos, los miembros del

Acuerdo de Cartagena optaron por abandonar el modelo de sustitución de
importaciones y dar paso a un modelo más abierto. En este proceso, los
15
Tavares, Maria da Conceição y Gomes, Gerson (1998). “La CEPAL y la integración económica de América
Latina”. Revista de la Cepal, Número Extraordinario “CEPAL cincuenta años”.
16
“Acuerdo de Cartagena (Pacto Andino)” Acuerdo de Integración Subregional, firmado en 1969 por los
gobiernos de Colombia, Bolivia, Chile, Ecuador y Perú. Consultado el 5 de mayo de 2010 en: http://www.
fmmeducacion.com.ar/Recursos/Documentos/Internacionales/acuerdocartagena.htm.
17
Colombia adelantó negociaciones de este tipo con Guatemala, Nicaragua, Costa Rica, El Salvador y Hondu-
ras en 1984; con Panamá y Chile en 1993 (ACE 24); Caricom en 1994; Brasil en 1999 (ACE 39) y Argentina en
el 2000 (ACE 48). Ver la página del Sistema de Información sobre Comercio Exterior (SICE), de la OEA: http://
www.sice.oas.org/ctyindex/COL/COLAgreements_s.asp.
39
países andinos eliminaron entre ellos los aranceles y formaron una zona
de libre comercio en 199318. Es decir, solamente hasta 1993, 24 años des-
pués de la constitución de la CAN, ¡finalmente tuvimos un TLC!
Otro complemento importante en el camino hacia el regionalismo

abierto fue la Decisión 322 de 1992. Con ella, se permitió al Grupo en
bloque o a sus miembros en forma individual adelantar negociaciones con
otros países de ALADI o con los de Centroamérica y el Caribe. En 1997,
mediante el Protocolo de Trujillo, se creó la Comunidad Andina y se adop-
taron decisiones orientadas a adaptar el Acuerdo de Cartagena al nuevo
entorno internacional.
Por último, en 2004 la CAN aprobó la Decisión 598, que dejó abierto el
universo de países con los cuales las economías andinas pueden buscar
acuerdos comerciales, imponiendo las obligaciones de preservar el or-
denamiento jurídico de la CAN, tener en cuenta las sensibilidades de los
países comunitarios que no hacen parte de una negociación y aplicar las
cláusulas de nación más favorecida, una vez concluida la negociación. En
virtud de esta última cláusula, se deben extender a los demás andinos los
beneficios otorgados a terceros países y que exceden los acordados en
el marco andino.
En la actualidad, el proceso de integración andino pasa por dificultades

debido a las diferentes visiones y conceptos del desarrollo que tienen los
países miembros. Venezuela denunció el Acuerdo en 2006 y, en 2007, los
países de la CAN suspendieron la aplicación del Arancel Externo Común
y retomaron la autonomía arancelaria (Decisión Andina 669). Por este
motivo, Colombia apoyó los trabajos que se adelantaron con miras a la
definición de la nueva Visión Estratégica de la Integración Andina, para
continuar con el proceso de Integración Subregional.
Es importante hacer una mención sobre la Comunidad Andina y la ne-

gociación de los TLC con Estados Unidos y la Unión Europea. En aplica-
ción de lo expuesto en la Decisión 598, la negociación con estos países
fue iniciada por la mayoría o la totalidad de los países que en cada mo-
mento conformaban la CAN. En el caso de Estados Unidos, la iniciaron
Colombia, Perú y Ecuador, mientras que Bolivia asistió como observador
casi hasta la última ronda; al final, sólo Perú y Colombia cerraron la ne-
gociación, Ecuador la congeló y Bolivia, con el ascenso del presidente
18
Ver http://www.comunidadandina.org/quienes/resena.htm.
40
Evo Morales, optó por no negociar. En el caso de la Unión Europea, en
septiembre de 2007, se acordó adelantar negociaciones para un Acuerdo
de Asociación, en el formato bloque a bloque. En julio de 2008, el proceso
de negociación bajo el formato establecido se paralizó por varias razones,
entre ellas, las diferentes visiones de política de desarrollo y comercial de
los países andinos participantes. En noviembre de 2008, se realizaron
acercamientos de Colombia y Perú con la UE para continuar la negocia-
ción bajo un nuevo formato y, finalmente, en enero de 2009, se definió el
nuevo marco de negociación de un acuerdo comercial multipartito con los
países andinos que tuvieran disposición de avanzar en la negociación,
ciñéndose a la mencionada norma andina. Recientemente, Ecuador y Bo-
livia han manifestado su interés por comenzar de nuevo la negociación
con la Unión Europea.
En materia de negociaciones comerciales con terceros, el escenario

deseable para Colombia es el de mantener el marco actual: flexible, que
respete el ordenamiento andino, pero que no implique sujetar los avances
de las negociaciones comerciales a las decisiones de los demás países
miembros.
Además del fortalecimiento de los lazos con los demás países andinos
y la riqueza institucional creada desde los orígenes del Pacto Andino, la
CAN ha tenido un impacto económico significativo para Colombia.
Como se observa en el gráfico 2, las exportaciones colombianas crecie-

ron más rápido hacia los países del grupo subregional –aun excluyendo a
Venezuela–, que hacia el resto del mundo; mientras las exportaciones al res-
to del mundo se multiplicaron por 4.1 entre 1991 y 2009, las exportaciones a
la CAN lo hicieron por 7.9, si se incluye Venezuela, y 6.1, si no se incluye19.
19
Se observa que el índice con y sin Venezuela crece de forma similar y sólo se diferencian de forma notoria
a partir de 2007.
41
Gráfico 2
Evolución de las exportaciones de Colombia
a los socios de la CAN y al resto del mundo
Índice base 1991 = 100
Fuente: Dane, Dian; cálculos Mincomercio
El aspecto más destacado de las exportaciones a los países de la CAN es

que la subregión es un mercado al que Colombia vende productos de mayor
valor agregado. Mientras que en 1991 las ventas de bienes industriales a la
subregión representaban el 68.8% del total exportado a estos países (69.3%
si se incluye Venezuela), en 2009 fueron el 90.7% (78.8% con Venezuela).
Esos resultados contribuyeron a mejorar la participación de las expor-

taciones industriales en el total exportado de Colombia. Entre los años
mencionados pasaron del 3.1% al 5.9%, con un máximo de 9.1% en 2002.
Incluyendo a Venezuela, las participaciones pasaron de 7.4% a 14.9%,
con un máximo de 20.4% en 2001.
El análisis de la balanza comercial de Colombia con la subregión sin

incluir Venezuela indica un saldo positivo para todos los años analizados.
Al incluir a Venezuela, se observa que la balanza fue negativa sólo en dos
años (1993 y 1994).
Otro aspecto de interés para Colombia son los flujos de inversión ge-
nerados entre los países de la CAN. De acuerdo con los datos de balanza
de pagos, elaborados por el Banco de la República, entre 1994 y 2009
ingresó al país un monto acumulado de US$714 millones como inversión
extranjera directa proveniente de los países socios de la CAN, incluyendo
42
a Venezuela; con este último país fueron más fuertes los vínculos, como
lo evidencia su aporte del 60% de esa cifra.
Pero también la CAN fue un vehículo para incentivar la inversión ex-

tranjera de colombianos en los países socios. En el periodo mencionado,
se registró un acumulado de US$1.837 millones, que representan el 11%
de la salida total acumulada de este tipo de recursos. El 33% de estos
recursos fueron a Venezuela y el 48% a Perú.
ACUERDOS BILATERALES VIGENTES
México
En junio de 1994 Colombia firmó el primer tratado de libre comercio de

tercera generación20. Este tratado, firmado con México y Venezuela, fue
conocido como el Grupo de los Tres o G3, y se suscribió en el marco de
la ALADI (Acuerdo de Complementación Económica ACE-33). Entró en
vigor en enero de 1995.
El objetivo del tratado era ampliar el mercado para los países firmantes,
mediante el acceso preferencial permanente para el universo de bienes in-
dustriales y un grupo de bienes agrícolas; en este último caso, las negocia-
ciones fueron acotadas como consecuencia de las sensibilidades de cada
país (lista de excepciones temporales). También se buscaba fortalecer el
comercio de servicios –es el primer acuerdo de Colombia en el que se
incluyeron–, incentivar los flujos de inversión, velar por la protección de los
derechos de propiedad intelectual y reducir las distorsiones del comercio.
Según Reina y Zuluaga (1994), el tratado fue uno de los más avanza-
dos de la época en el ámbito latinoamericano. Estos autores afirman que
“en temas como las compras del Estado, el comercio de servicios y la
inversión, el G-3 va más allá de lo establecido y de los avances logrados
hasta ahora tanto en el Grupo Andino como en el Mercosur. En cuanto
al comercio de servicios, se desarrollan en particular las áreas de en-
trada temporal de personas, servicios profesionales, telecomunicaciones,
transporte y servicios financieros” 21.
20
Tratados que, además de los asuntos relacionados con la eliminación de barreras arancelarias y no arance-
larias, incluyen temas de inversión, compras públicas, y derechos de propiedad intelectual, entre otros.
21
Reina, Mauricio y Zuluaga, Sandra (1994). “El Acuerdo del Grupo de los Tres”. Colombia Internacional, No.
28, octubre-diciembre. Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes.
43
El impacto del G3 en el comercio bilateral ha sido notable, toda vez
que el conjunto de exportaciones más importaciones se multiplicó por seis
entre 1994 y 2009; pasó de US$450 millones a US$2.833 millones, luego
de alcanzar un máximo de US$3.743 millones en 2008.
En el gráfico 3 se observa que las exportaciones de Colombia a Méxi-

co han registrado una dinámica superior a las que van al resto del mundo.
Este es uno de los mercados a los que el país exporta productos de valor
agregado; entre 1994 y 2009, las exportaciones industriales representa-
ron en promedio el 97% de las ventas a ese destino.
Gráfico 3
Evolución de las exportaciones de Colombia
a México y al resto del mundo 1991-2009
Índice base 1991 = 100
A pesar del crecimiento registrado por las exportaciones, las importacio-

nes desde México han crecido más aceleradamente, lo que repercutió en un
mayor déficit comercial. La balanza comercial con este país ha sido negati-
va desde 1991, pero en los años recientes se amplió, como consecuencia
de las crecientes importaciones de productos como celulares, televisores de
plasma y automotores; en el caso de los dos primeros se trata de bienes no
producidos en Colombia, y las mayores importaciones responden a la nota-
ble penetración de la telefonía móvil, a la renovación de tecnología por parte
de los hogares y a la sustitución de países de compra22.
22
Ver Álvarez, Martha y Bermúdez, Marco (2009). “Consideraciones sobre el déficit comercial de Colombia
con México”. Documentos OEE-01, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Disponible en http://www.
mincomercio.gov.co/eContent/NewsDetail.asp?ID=5492&IDCompany=1
44
Es interesante anotar que México desarrolló nuevas capacidades de
producción a raíz de la firma del NAFTA (North American Free Trade Agre-
ement). Con los flujos de inversión extranjera, que ingresaron cuando en-
tró en vigencia el acuerdo, se crearon plantas para producir bienes tales
como televisores y teléfonos celulares, cuyo mercado principal es Esta-
dos Unidos, pero también son exportados a Colombia y a otros países de
la región en grandes volúmenes.
A finales de 2006 Venezuela denunció el tratado del G3, razón por la

cual el acuerdo ahora se conoce simplemente como TLC con México.
Recientemente, Colombia y México resolvieron profundizar el acuerdo,

revisando el tratamiento de algunos productos agropecuarios que se encon-
traban excluidos originalmente, como carnes, lácteos, aceites vegetales, en-
tre otros (aún hay productos como el café que siguen excluidos); se flexibilizó
la norma de origen de fibras sintéticas para confecciones, y se incorporó
una cláusula sobre acumulación extendida. Adicionalmente, se ampliaron las
competencias de la Comisión Administradora, lo que permitirá la actualiza-
ción del acuerdo con mayor facilidad en el futuro. Se espera que la amplia-
ción de este tratado entre en vigencia a finales de 2011 y que redunde en una
profundización del comercio entre los dos países.
CAN – Mercosur
En desarrollo del mandato constitucional contenido en el artículo 227,

relacionado con la prioridad de América Latina en la agenda de integra-
ción económica, Colombia logró cerrar en octubre de 2005 la negociación
de un acuerdo comercial con el bloque del Mercosur, conformado por
Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay. Se realizó bajo el marco de la
ALADI, como un acuerdo de complementación económica (ACE – 59).
La negociación, que se había iniciado diez años antes y había sufrido

varias interrupciones, se realizó conjuntamente con Venezuela y Ecuador.
Bolivia había firmado un acuerdo con Mercosur a mediados de los noven-
ta y Perú lo hizo en 2006. De esta forma, el acuerdo fortalece las relacio-
nes comerciales entre dos bloques que sumados representan en prome-
dio el 61% del PIB de América Latina (55.1% sin Venezuela) y crean un
mercado que en 2010 se estima en 375 millones de consumidores (346
sin Venezuela).
45
En conjunto, los países del Mercosur exportaron bienes y servicios por
valor de US$329 mil millones en 2008, e importaron US$307 mil millones.
Tres de los países miembros de ese bloque tienen un ingreso per cápita
superior al de Colombia, lo que hace atractivo el aprovechamiento de las
ventajas de acceso preferencial para aumentar la baja participación en
ese mercado (0.3% del total de importaciones).
El acuerdo se circunscribe inicialmente al ámbito de bienes, pero cuen-

ta con la posibilidad de ampliar su cobertura mediante la inclusión de
nuevas disciplinas. Comprende todo el universo arancelario industrial y
agrícola (excepto el azúcar), con calendarios de desgravación hasta de
15 años; en el caso de productos agrícolas con franja de precios sólo se
desgrava la parte fija del arancel y se mantiene la variable23.
En el segundo semestre de 2010 concluirá la negociación de un acuer-

do de servicios entre los países del Mercosur y Colombia. Igualmente, en
2010 se espera negociar bilateralmente con Uruguay la profundización del
acuerdo comercial para incluir capítulos de inversión y compras públicas.
Además de contribuir con la diversificación de mercados de exporta-

ción del país, este acuerdo es atractivo para Colombia por ser un merca-
do protegido con altos aranceles y de gran tamaño económico.
El comercio colombiano con Mercosur es dinámico, pero tradicional-

mente deficitario (gráfico 4). En los años recientes el déficit ha crecido
rápidamente, especialmente por el aumento de las importaciones desde
Brasil. Los productos que mayor dinamismo vienen registrando en las im-
portaciones desde ese país son aeronaves, productos de la metalurgia y
aparatos celulares. También han crecido en los años recientes las impor-
taciones desde Argentina, especialmente en productos del sector agrope-
cuario (tortas de soya, maíz y trigo), desplazando a Estados Unidos que
tenía la más grande participación de mercado.
Un estudio elaborado por el Centro de Economía Internacional (CEI)

del Ministerio de Relaciones Exteriores de Argentina destaca que este
acuerdo es una oportunidad para que los países de la CAN diversifiquen
23
La franja de precio es un mecanismo adoptado por los países de la CAN, mediante la Decisión 371, para
reducir el impacto de la volatilidad de los precios internacionales de importación de algunos productos del
sector agropecuario. En la importación de esos productos, el importador debe pagar la suma de un arancel
fijo más uno variable. La porción variable se define por dos situaciones: (i) cuando el precio internacional es
inferior a un nivel piso establecido para cada producto, el arancel variable se incrementa, y (ii) cuando el precio
internacional es superior al precio techo, el arancel variable se reduce.
46
sus exportaciones a ese mercado. La complementariedad de los dos blo-
ques comerciales será uno de los factores que incentive el mayor comer-
cio. Se espera que las exportaciones andinas a Brasil compitan con las
de Argentina por un monto de US$750 millones; a su vez, en el mercado
argentino las exportaciones de Brasil serán competidas por las andinas
en un monto de US$1.400 millones24.
Una ganancia importante para Colombia es el creciente flujo de inver-

sión extranjera directa que está ingresando de Mercosur al país desde
la firma del acuerdo. Entre 2000 y 2009 el monto acumulado asciende a
US$900 millones, de los cuales el 84% proviene de Brasil; la mayor parte
de estos recursos entraron en los últimos tres años.
Gráfico 4
Comercio de Colombia con Mercosur 2002-2009
US$ Millones
24
CEI (2003). “Oportunidades y Amenazas de un Acuerdo Mercosur - Comunidad Andina para Argentina y Bra-
sil”. Estudios del CEI, No. 5, septiembre. Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto.
47
En síntesis, el acuerdo CAN–Mercosur es un paso importante en la
integración de Colombia con América Latina y abre las posibilidades de
incrementar la baja participación que tiene en ese mercado así como de
crecer sustancialmente los flujos de inversión extranjera.
Chile
En 1993, Colombia y Chile suscribieron un Acuerdo de Complementación

Económica en el marco de la ALADI (ACE 24). Este acuerdo contemplaba
la desgravación gradual del comercio de bienes agrícolas e industriales,
con algunas excepciones para los sectores más sensibles por parte de
cada país.
El 27 de noviembre de 2006 se suscribió la ampliación del ACE 24 ori-

ginal convirtiéndolo en un TLC de última generación, que incluye nuevas
disciplinas como servicios, inversión y compras públicas, a la vez que se
modernizaron las disciplinas ya existentes. Esto crea condiciones favora-
bles y mayores oportunidades para desarrollar eficientemente el comercio
de bienes y servicios, asegurar la estabilidad de la inversión bilateral y
aumentar sus flujos.
Uno de los aspectos positivos del TLC con Chile es la certeza y trans-
parencia que adquiere el comercio bilateral, a través de unas reglas de
juego claras en defensa comercial, normas de origen, medidas sanitarias,
obstáculos técnicos al comercio, solución de controversias, cooperación
y facilitación del comercio.
El Acuerdo de Libre Comercio entre los Gobiernos de la República

de Colombia y la República de Chile entró en vigencia el 8 de mayo de
2009. Es probablemente el acuerdo más profundo suscrito entre países
latinoamericanos, no solamente por el ámbito de cobertura en materia de
bienes, sino también por las disciplinas que incorpora que, incluso, con-
tienen compromisos en materia laboral y ambiental.
Chile ha registrado un incremento constante de sus exportaciones y de

sus importaciones con el mundo. En el 2009, las importaciones ascendie-
ron a US$42 mil millones. Colombia, que apenas participó con el 1% de
estas compras, tiene una gran oportunidad de ampliar sus exportaciones,
aprovechando las ventajas del tratado.
48
Gráfico 5
Comercio de Colombia con Chile 2000-2009
(US$ millones)
Fuente: DANE-DIAN
Con Chile, se registró un déficit comercial en casi toda la actual década

(gráfico 5). Sin embargo, en 2008 y 2009 se presentó un superávit, expli-
cado por las crecientes exportaciones a Chile; en particular, aumentaron
las ventas de carbón, principal producto exportado, que representó en
este último año el 50% de las ventas hacia este destino. También son
representativas las exportaciones de azúcar, medicamentos y acumula-
dores eléctricos. En general los productos primarios representan el 52%
del total y el 48% restante son productos industriales. A marzo de 2010
las exportaciones colombianas habían aumentado un 20% con respecto
al mismo periodo del año pasado cuando el TLC aún no estaba vigente.
En las importaciones, se destacan productos como: manzanas, pas-

tas de madera, papel y cartón, alambres de cobre y tablas de madera;
sin embargo, el 75% de las compras colombianas corresponde a bienes
industriales.
En los últimos años, la inversión extranjera chilena en Colombia ha

aumentado; entre 2000 y 2006, registró un promedio anual de US$9 mi-
llones; mientras que entre 2007 y 2009, el promedio fue US$48 millones.
Las reglas de juego establecidas en el tratado constituyen un incentivo al
fortalecimiento de estos flujos de inversión y también para los que puedan
realizar a futuro las empresas colombianas en Chile.
49
Triángulo Norte
de Centroamérica
Colombia suscribió en agosto del 2007 un tratado de libre comercio con
el Triángulo Norte de Centroamérica (TNC), conformado por El Salvador,
Guatemala y Honduras. El TLC contempla la desgravación del comercio
de bienes y servicios, pero con la exclusión de algunos sectores sensi-
bles. Adicionalmente, incluye inversión y compras públicas. Este mercado
es importante para Colombia dado que los tres países juntos representan
un mercado de tamaño similar al colombiano y tiene potencialidad para
nuestras exportaciones con valor agregado, en particular productos simi-
lares a los que se vendían a Venezuela antes del embargo impuesto por
ese país a partir de julio de 2009. Los países del TNC cuentan con una
población aproximada de 27 millones de habitantes, con una economía
que está tradicionalmente soportada en el desarrollo del agro.
El TLC con Guatemala entró en vigor el 12 de noviembre de 2009 y

con El Salvador el 1° de febrero de 2010. En el caso de Honduras, entró
en vigencia el 27 de marzo de 2010.
Como resultado de la negociación, el 63% del universo arancelario

industrial de Colombia tendrá acceso sin aranceles al mercado de El
Salvador y Guatemala, cinco años después de entrada en vigencia del
Tratado. Esa proporción sube a 79% en el caso de Honduras dado que
con ese país se negoció el sector textil confección. En 10 años, algo
más del 70% del universo arancelario industrial quedará libre de aran-
celes con Guatemala y El Salvador, mientras que con Honduras esa
porción llegará al 87%.
Históricamente, el comercio de Colombia con los países del Triángulo

Norte de Centroamérica registra saldos positivos; en el 2009, el balance
ascendió a US$267 millones.
Las ventas colombianas a esta región alcanzaron en 2009 los US$307

millones, cifra inferior en US$30 millones a la del año anterior, como con-
secuencia de la crisis económica mundial. Sin embargo, la tendencia es
creciente durante la presente década.
En el 2009, Guatemala fue el principal destino de las ventas colom-

bianas al TNC, con una participación del 58% del total de la subregión; le
sigue en importancia El Salvador, con 26%, y el 16% restante, Honduras.
50
Las exportaciones a los países del TNC representan el 1% de lo exporta-
do por Colombia al mundo, pero son primordialmente productos con valor
agregado, en particular productos químicos, jabones, cosméticos, maqui-
naria y equipo, productos metalúrgicos, plásticos y papel.
Gráfico 6
Comercio de Colombia con el
Triángulo Norte de Centroamérica 2000-2009
(US$ millones)
Fuente: DANE-DIAN
En materia de inversión extranjera directa, los flujos de entrada pro-

venientes de los países del Triángulo Norte de Centroamérica han sido
relativamente bajos (US$7.1 millones acumulados entre 2000 y 2009),
mientras que los de Colombia hacia esa región han sido superiores
(US$77.9 millones en el mismo periodo). Con el fortalecimiento de las
reglas de juego que se deriva del TLC, cabe esperar mayores flujos en
ambas direcciones en los próximos años. Aun es temprano para evaluar
este tratado, no obstante se perfila como uno de los mercados en donde
las mipymes colombianas tienen mayor capacidad de crecer en el corto
y mediano plazo.
51
ACUERDOS BILATERALES EN
PROCESO DE RATIFICACIÓN
TLC con Estados Unidos

En noviembre de 2006 se firmó el tratado de libre comercio con los
Estados Unidos y en 2007 se adicionó con el Protocolo Modificatorio, que
hizo algunas precisiones en materia de propiedad intelectual y asuntos
laborales. Para Colombia, una de las ventajas de este Acuerdo de última
generación es la consolidación de las preferencias de acceso temporal
que otorga el ATPDEA. Se espera que una vez se tenga el acceso prefe-
rencial permanente y de largo plazo al mercado norteamericano, se dina-
mice la inversión en los sectores exportadores con potencial, tal y como
sucedió con México en el caso del NAFTA.
Para su implementación falta la aprobación por parte del Congreso es-

tadounidense. La administración del Presidente Barack Obama ha dado
claras señales de su compromiso con este acuerdo y de querer impulsarlo
en el Congreso. Así lo dio a conocer en su primer discurso sobre el Estado
de la Unión el 27 de enero de 2010.
Durante la administración del Presidente Obama, representantes de

los dos gobiernos se han reunido en varias oportunidades para gestionar
una agenda que permita preparar un paquete de información relacionada
con mejoras normativas e institucionales encaminadas a atender los prin-
cipales cuestionamientos que mantienen el acuerdo en suspenso en el
Congreso norteamericano, específicamente en materia laboral y de dere-
chos humanos. Dada la importancia comercial y estratégica para ambos
países, no cabe duda de que el TLC será aprobado. Es una cuestión de
cuándo se den las condiciones políticas para que la votación tenga lugar.
La importancia del TLC con Estados Unidos es muy alta debido a que
este país es la principal potencia económica del mundo, cuyo PIB per cá-
pita es cercano a US$46.000 y su nivel de compras es muy dinámico; en
el 2009, sus importaciones se valoraron en US$1.6 billones; es, sin duda,
un gran mercado en el que hay muchas oportunidades para aprovechar
sobre la base de un acceso preferencial permanente. Adicionalmente, al
consolidar este acceso, Colombia se puede convertir en una importante
plataforma exportadora a ese mercado, tal como lo hizo México con el
NAFTA, teniendo en cuenta que estamos a solo tres horas de la Costa
Este norteamericana.
52
Dada la importancia de este país en el escenario comercial internacio-
nal de Colombia, para la negociación de un TLC se realizaron múltiples
ejercicios de simulación25.
Cuadro 1
TLC Colombia – Estados Unidos. Principales resultados de algunos
modelos de equilibrio general
* Barreras arancelarias
Fuente: DNP (2003), Botero (2004) y Martín y Ramírez (2004)
Los impactos económicos son positivos, tanto en crecimiento del PIB

como en exportaciones e importaciones. Respecto a la generación de
empleo, el estudio hecho por Botero (2004) muestra efectos positivos
para el empleo calificado y para el no calificado, siendo más importante el
efecto positivo del primero26.
En términos de comercio, el modelo gravitacional elaborado por Cár-

denas y García (2004)27, estimó un crecimiento del 40% del comercio bi-
lateral, asumiendo la eliminación de aranceles y barreras no arancelarias.
En el TLC, prácticamente la totalidad de la oferta exportable industrial

de Colombia (99.9%) obtuvo acceso inmediato al mercado de los Estados
Unidos a partir del momento en que entre en vigencia. Ello incluye todo el
ámbito de los textiles y las confecciones, con preferencias que van mucho
más allá del ATPDEA, pues cubre sectores nuevos como las confeccio-
nes para el hogar, y abre la posibilidad de nuevas líneas de exportación.
25
DNP (2003) “Efectos de un acuerdo bilateral de libre comercio con Estados Unidos”. Archivos de Economía,
No. 226, julio.
- Botero, Jesús (2004) “Impacto del ALCA y el TLC en el empleo en Colombia. Una evaluación mediante equi-
librio general computable”. CIDE Universidad de Antioquia, junio.
- Martín, Clara Patricia y Ramírez, Juan Mauricio (2004) “El impacto económico de un acuerdo de alcance
parcial de libre comercio entre Colombia y Estados Unidos”. Banco de la República, noviembre.
26
Los modelos de equilibrio general tienen limitaciones que subestiman los efectos reales de los acuerdos de
libre comercio. Ver anexo 1 para la explicación de estas limitaciones.
27
Cárdenas, Mauricio y García, Camilo (2004) “Una nota sobre el modelo gravitacional de comercio y el TLC
Colombia-Estados Unidos”. Fedesarrollo, julio.
53
Por el lado de las importaciones, Colombia otorgó a los Estados Uni-
dos acceso inmediato para el 81.8% de los productos. El 92.5% de ellas
corresponde a materias primas y bienes de capital no producidos en el
país, por lo que el impacto será la reducción de costos de producción y el
consecuente aumento de la competitividad nacional y mejores precios a
los consumidores.
En agricultura, Colombia obtuvo acceso inmediato para el 99.9% de la

oferta actual y logró contingentes crecientes para productos como carnes,
lácteos y tabaco. A Estados Unidos se le otorgó acceso inmediato para el
55.4% de las importaciones agrícolas provenientes de ese país y el 40.1%
quedó con desgravación a más de 10 años, lo que brinda una protección
adecuada a los sectores sensibles.
En el sector de servicios, el TLC establece disciplinas orientadas a la

eliminación del trato discriminatorio, que es la principal barrera de acceso
a otros mercados. El acuerdo en servicios contribuye a la mejora de la
competitividad de este sector, incentiva el desarrollo de actividades como
la tercerización de servicios en el país y establece reglas de juego claras
para incrementar las exportaciones. Un aspecto importante para Colombia
en esta negociación fue el establecimiento de un grupo de trabajo para ser-
vicios profesionales, que orientará sus acciones al reconocimiento mutuo;
esto abre la posibilidad de que en el futuro los profesionales colombianos
tengan mayores facilidades para su ejercicio profesional en Estados Uni-
dos28.
Aun sin el TLC en vigor, Estados Unidos es el principal socio comercial

de Colombia. En 2009, las exportaciones a este país sumaron US$12.879
millones en 2009, el 39.2% del total vendido por Colombia al mundo.
Los principales productos exportados son bienes primarios (91.2% del

total). Entre ellos se destacan petróleo y sus derivados con una partici-
pación del 59%, seguido por carbón (8.9%), flores (6.5%) y café (5.1%).
En el resto de productos sobresalen las exportaciones de confecciones
(1.8%) y productos de la metalurgia (0.8%). Con el TLC se espera cam-
biar esta estructura primaria y dinamizar los flujos comerciales en produc-
tos de mayor valor agregado que generen más crecimiento económico y
empleos de calidad.
28
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (2006). “TLC: Principales logros”. Página 6. Consultado el 25
de mayo de 2010 en: http://www.proexport.com.co/vbecontent/NewsDetail.asp?ID=7424&IDCompany=17 .
54
Por el lado de las importaciones, Estados Unidos también es el primer
país de origen de las mismas. En 2009, las compras externas a ese país
fueron US$9.456 millones, 29% del total importado por Colombia. La ba-
lanza comercial bilateral ha sido positiva en los últimos 10 años; en 2009
cerró con un superávit de US$3.857 millones.
Las principales compras procedentes de Estados Unidos son de ori-

gen industrial; un 82,1% del total importado por Colombia. Entre ellas se
destacan, maquinaria y equipo, productos químicos. En 2009, sobresalie-
ron las compras de aviones, aceites de petróleo, maquinaria, vehículos y
productos agrícolas como maíz y trigo.
Gráfico 7
Comercio de Colombia con Estados Unidos 2000-2009
Fuente: DANE-DIAN
Estados Unidos es el principal proveedor de recursos de inversión ex-

tranjera directa a Colombia. En la presente década, los recursos de ese
origen han registrado una tendencia creciente y entre 2000-2009 los flujos
acumulados sumaron US$10.653 millones, cerca del 19% del total por
inversión extranjera.
55
TLC con Canadá
El 21 de noviembre de 2008 se suscribió en Lima, Perú, el tratado de
libre comercio entre Colombia y Canadá, el cual consolida una iniciativa
de mayor integración comercial, alcanzada tras cinco rondas de nego-
ciación que se llevaron a cabo desde julio de 2007. Ese día también se
firmaron dos acuerdos bilaterales en materia de cooperación laboral y de
medio ambiente.
Este acuerdo prácticamente ya cumplió en Colombia su proceso de

ratificación, pues fue aprobado por el Congreso de Colombia en julio de
2009 y actualmente está en estudio de constitucionalidad por parte de la
Corte Constitucional. En Canadá fue aprobado por el Parlamento en junio
de 2010 y entrará en vigencia en el primer semestre de 2011.
Una de las ventajas de la integración con este país es tener el acceso

preferencial permanente a un mercado de 33 millones de consumidores
con un ingreso per cápita alto (cercano a US$38.000 a precios de paridad
de poder de compra). Además, es uno de los mayores demandantes de
bienes y servicios a nivel mundial.
El TLC con Canadá abre la posibilidad incrementar los flujos comer-

ciales, aprovechando la dinámica de la demanda. Colombia estaría en las
mismas condiciones de competencia que otros países latinoamericanos
como Chile y México, que tienen tratados de libre comercio ya vigentes
con Canadá.
El Departamento Nacional de Planeación (DNP), a partir de un modelo

de equilibrio general computable multipaís, realizó algunos ejercicios de
impacto del acuerdo con Canadá29. Los resultados muestran que el PIB
tendría un aumento adicional de 0.06% y las exportaciones e importacio-
nes crecerían 0.21% y 0.08% respectivamente. Así mismo, se evidenciará
un incremento de 0.06% en la remuneración del trabajo calificado y no
calificado y de 0.07% en la remuneración del capital30.
En la negociación se logró que Canadá desgrave de manera inmediata

cerca del 100% del universo industrial colombiano. Se consiguió la elimi-
29
Departamento Nacional de Planeación (2008). “Tratados de libre comercio de Colombia con Canadá y de
Colombia con los países del EFTA (Noruega, Suiza, Islandia y Liechtenstein). Ejercicios a partir de un modelo
de equilibrio general computable multipaís”. Mayo.
30
Ver anexo 1, sobre las limitaciones de los modelos de equilibrio general.
56
nación de los aranceles desde el primer día del acuerdo para sectores
que hoy enfrentan altos aranceles como la cadena textil–confección y la
mayoría de productos del sector calzado. Colombia elimina los aranceles
de manera inmediata para cerca del 84% del universo industrial, y buena
parte de los mismos son bienes de capital, maquinaria y materias primas
no producidos en Colombia.
Colombia tendrá libre acceso al mercado canadiense para el 98% de

sus exportaciones agrícolas, asegurando condiciones de acceso real de
su oferta agropecuaria a través de la eliminación de barreras arancela-
rias, restricciones cuantitativas y otras barreras no arancelarias. Adicio-
nalmente, se incorpora una salvaguardia especial agrícola para regular
las importaciones de algunos productos sensibles del sector agropecuario
como carne de bovino y fríjol.
“En el área de servicios se establecieron condiciones de certidumbre

y transparencia para los proveedores de servicios de ambas partes, con
el fin de generar oportunidades que permitan que Colombia se convierta
en una plataforma exportadora de servicios hacia el mercado de Canadá,
ya sea mediante el desplazamiento físico del prestador o consumidor, o
sin necesidad de desplazarse (servicios de consultoría, “call centers”, tra-
ducción en línea, telemedicina, telecomunicaciones, servicios de proce-
samiento de datos, servicios de informática y otros servicios relacionados
con software y servicios de diseño, entre otros). Lo anterior abre una ven-
tana de oportunidad para aumentar el potencial exportador colombiano de
servicios profesionales” 31.
Otro logro importante de la negociación se relaciona con el acceso

a las compras públicas. En el caso de Canadá, quedan sometidas a las
disciplinas del tratado las compras de 78 entidades de nivel federal y 10
empresas del gobierno; en su conjunto representan compras por cerca de
US$16.000 millones anuales.
Tradicionalmente, Colombia ha registrado una balanza comercial defi-

citaria con Canadá (US$240 millones en el 2009). En este último año, las
exportaciones se ubicaron en US$386 millones FOB (1.2% de las ventas
31
Colombia (2009a). “Exposición de motivos del proyecto de ley 282 Senado, 332 Cámara por medio de la cual
se aprueba el acuerdo de libre comercio entre la República de Colombia y Canadá”.
57
totales de Colombia) y las importaciones se valoraron en US$626 millo-
nes FOB (2% del total de compras).
Gráfico 8
Comercio de Colombia con Canadá 2000-2009
(US$ millones)
Fuente: DANE-DIAN
En el 2009, la mayor parte de los bienes exportados a Canadá fueron

productos primarios (83% del total); los principales productos exportados
fueron: carbón, café, azúcar, flores, insecticidas, entre otros. Por su parte,
Colombia importó productos primarios como trigo, cebada, lentejas y ar-
vejas; y productos industriales como vehículos, papel, abonos minerales
y aeronaves.
Uno de los aspectos de mayor interés para Colombia es atraer más

recursos de inversión extranjera que fortalezcan el proceso de transfor-
mación productiva. El acuerdo garantizaría la estabilidad en las reglas de
juego y la protección a los inversionistas; en el período 2000-2009 la in-
versión acumulada canadiense en Colombia fue US$1.036 millones (1.9%
del total); aun cuando las fluctuaciones son amplias de un año a otro,
en el periodo 2005-2009 se registró un crecimiento promedio anual del
224%. En el país se han establecido recientemente importantes empre-
sas canadienses como Pacific Rubiales Energy, en el sector de energía,
especialmente hidrocarburos; Medoro Resources, en minería; Brookfield
Asset Management Inc., en energía e infraestructura; McCain, en alimen-
tos; PSP Investments, fondo de pensiones canadiense con inversiones en
diferentes sectores, y Kruger Inc., del sector de papel.
58
Asociación Europea de
Libre Comercio (EFTA)
El 25 de noviembre de 2008 se suscribió en Ginebra, Suiza, el acuerdo
de libre comercio entre Colombia y EFTA, integrada por Suiza, Noruega,
Islandia y Liechtenstein, países de Europa Occidental, que no hacen par-
te de la Unión Europea.
El Acuerdo fue aprobado por parte del Congreso colombiano. En Lie-

chtenstein lo aprobó el parlamento en julio de 2009 y en Suiza fue aproba-
do por el Consejo de los Estados en septiembre de 2009. Se espera que
en breve sea aprobado en Noruega e Islandia.
Con el acuerdo se tendrá acceso a un mercado de 12.2 millones de

personas con alto poder de compra. Aunque es un territorio pequeño, se
caracteriza por tener un ingreso per cápita promedio superior a US$53.000
a precios de paridad en 2009, seis veces el registrado por Colombia. Los
países de EFTA también son importantes demandantes a nivel mundial;
las importaciones en 2009 rondaron US$300 mil millones.
El comercio bilateral con los países de EFTA se había caracterizado

por un persistente déficit en la balanza comercial. Sin embargo, a partir
del 2006, la situación cambió y se han registrado superávit continuos; en
el 2009 alcanzó un monto de US$663 millones. Este resultado refleja la
notable dinámica de las exportaciones en los años recientes; pasaron de
US$160 millones en 2005 a US$1.061 millones en 2007. Por su parte, el
comportamiento de las importaciones ha sido más estable.
La dinámica exportadora se explica especialmente por el crecimien-

to de las ventas de oro, las cuales, gracias a los buenos precios inter-
nacionales y al aumento en los volúmenes exportados, representaron el
52% de las ventas a este bloque regional en el 2009. En este último año,
también se destacan las exportaciones de petróleo y café. Por su parte,
Colombia importó, principalmente, productos industriales como medica-
mentos, impresoras, aparatos de ortopedia, computadores y relojes.
59
Gráfico 9
Comercio de Colombia con EFTA 2000-2009
Fuente: DANE-DIAN
Uno de los efectos positivos esperados de este acuerdo es la afluencia

de recursos de inversión extranjera directa, especialmente desde Suiza,
que tiene presencia en Colombia desde hace cien años; hoy en día ope-
ran en el país las 35 empresas más grandes de Suiza, entre las que cabe
destacar Nestlé, Holcim, Sika, Glencore, Novartis y Xstrata.
Acuerdo Comercial
con la Unión Europea
La Unión Europea es el segundo socio comercial de Colombia y
también la segunda fuente de la inversión extranjera directa que lle-
ga al país. En 2009 las exportaciones a ese destino ascendieron a
US$4.700 millones, equivalentes al 14.3% de las exportaciones co-
lombianas; las importaciones sumaron US$5.103 millones, que repre-
sentaron el 15.5% del total. La inversión extranjera acumulada entre
2000 y 2009 ascendió a US$9.077 millones, con una participación del
16.3% en el total.
El comercio de Colombia con la Unión Europea tiene una tendencia

ascendente tanto en importaciones como en exportaciones (gráfico 10).
Entre 2004 y 2007 la balanza comercial fue favorable para Colombia a
pesar de la revaluación real del peso; en 2008 y 2009 la contracción de la
demanda europea, como consecuencia de la crisis mundial, tornó defici-
taria la balanza.
60
Gráfico 10
Comercio de Colombia con la Unión Europea 2000-2009
La Unión Europea está conformada por 27 países y cuenta con una

población que ya superó los 500 millones de habitantes, lo que la con-
vierte en el tercer mercado del mundo por tamaño, después de China e
India. El FMI estima que el ingreso per cápita de este bloque en 2010 es
de US$30.158 en términos de paridad de poder de compra.
Adicionalmente, la Unión Europea es el primer exportador e importador

mundial de bienes y el primero en exportación e importación de servicios.
Todos estos hechos constituyen una sólida justificación para la búsqueda
del acceso preferencial permanente a ese mercado.
Con el fin de evaluar el posible impacto de esta negociación, el De-

partamento Nacional de Planeación realizó un ejercicio con un modelo
de equilibrio general computable multipaís. Los resultados son positivos
para el país tanto en términos de crecimiento económico (0.46%), como
del consumo (0,26), comercio (0,71% en exportaciones y 1.73% en impor-
taciones) y remuneración de los factores (0.53% en la mano de obra no
calificada y 0.25% en la calificada)32.
Departamento Nacional de Planeación (sin fecha) “Simulación eliminación tarifas arancelarias Colombia –
32
Unión Europea”. Consultado el 6 de mayo de 2010 en: http://www.mincomercio.gov.co/eContent/documentos/

RelacionesComerciales/UnionEuropea/ColUE-Simulacion.pdf
61
El 19 de mayo de 2010, durante la cumbre de la Unión Europea con
América Latina y el Caribe en Madrid, se formalizó la culminación de las
negociaciones. Se espera que, una vez cumplido el proceso de ratificación
en Colombia y en la Unión Europea, el TLC entre en vigencia en 2012.
En la negociación, Colombia logró acceso inmediato para el 99.9%

de las exportaciones de bienes industriales. Aun cuando los productos
de este sector tienen una baja participación en el total exportado a este
destino, la apertura inmediata sin aranceles es un incentivo fuerte a la
exportación de una variedad más amplia de productos.
Este último aspecto es un hecho comprobado empíricamente para di-

versos países. En el caso de Colombia también es factible esperar que
las negociaciones comerciales abran los espacios para la diversificación.
Para el caso específico de la negociación con el bloque comunitario eu-
ropeo, un estudio del DNP concluye que “los datos de las exportacio-
nes colombianas hacia la Unión Europea arrojaron como resultado de las
estimaciones que con aranceles más bajos se logran incrementos en la
diversificación de exportaciones” 33.
En el caso de los bienes del sector agropecuario, se obtuvo acceso

inmediato libre de aranceles para productos como las flores, el tabaco, los
biocombustibles, el café y procesados, aceite de palma, y varias hortali-
zas y frutas. Además, se logró un contingente creciente para el azúcar y
la reducción del arancel del banano hasta llegar a 75€ por tonelada en 10
años. Por último, se excluyeron productos sensibles para el agro colom-
biano, como el arroz, el maíz, la avicultura y la carne de cerdo. En el caso
de los lácteos se negociaron unas condiciones de exposición gradual so-
bre un periodo de 17 años y programas de mejora tecnológica con recur-
sos de cooperación técnica tanto de la Unión Europea como de España.
En el sector de servicios se acordaron las disciplinas que aseguran la

eliminación de las discriminaciones que impiden el acceso. Con lo acor-
dado, Colombia puede convertirse en una plataforma exportadora de ser-
vicios, especialmente de aquellos que no requieren presencia local, como
es el caso de los servicios tercerizados (BPO&O), en los cuales el país
33
DNP (2008). “Política comercial y diversificación de exportaciones: el caso de los TLC entre Colombia y
Canadá, EFTA y la Unión Europea”. Consultado el 6 de mayo de 2010 en: http://www.mincomercio.gov.co/
eContent/documentos/RelacionesComerciales/UnionEuropea/PoliticaComercial.pdf
62
viene realizando un proceso de transformación productiva. La UE es el
principal importador de servicios del mundo, pues representa el 23.5%
del total mundial, lo que muestra la importancia de las reglas de juego
acordadas para mejorar el acceso a ese mercado.
Por último, cabe destacar el acceso al mercado de compras públicas

a nivel central (65.000 millones de euros) y a nivel subcentral (250.000
millones de euros).
ACUERDOS COMERCIALES EN NEGOCIACIÓN
Corea del Sur
Aun cuando Colombia tiene una extensa costa en el Océano Pacífico

y por décadas se ha hablado de la integración económica con el Asia-
Pacífico, en la realidad no hemos tenido mayor acercamiento. Esta región
es el polo de mayor crecimiento a escala global: concentra 48% de la
población del mundo; representa 22.6% del PIB mundial de 2008; 24.5%
de las importaciones; 33% de las exportaciones de bienes y servicios
comerciales; 61% de las reservas internacionales, y 40% de la inversión
extranjera directa mundial.
Es por esta razón que las economías del Asia Pacífico han entrado en
la agenda de la política comercial de muchos países de América Latina,
y Colombia no debe ser la excepción. A tal fin, el gobierno colombiano ha
iniciado una agenda de fortalecimiento de las relaciones comerciales y
políticas con esta región. Entre otros, viene realizando acercamientos al
APEC, con el fin de lograr su aceptación como miembro, y participa acti-
vamente en los grupos de trabajo del Foro de Cooperación América Lati-
na – Asia del Este (Focalae). Además, lideró la creación del Foro Arco del
Pacífico Latinoamericano, que tiene entre sus objetivos la convergencia
comercial, la coordinación para la atracción de inversión extranjera direc-
ta a la región y la mayor integración con el Asia Pacífico. Adicionalmente,
se han negociado acuerdos de inversión con China, India, Corea del Sur
y Japón, y se está empezando a desarrollar la agenda de negociación de
TLC con países de esta región.
Se prevé, además, que con la expansión del Canal de Panamá en

2014, las posibilidades de exportar a los mercados asiáticos productos de
gran volumen (carbón, ferroníquel, banano) a precios competitivos serán
mucho mayores.
63
De este modo, la negociación del TLC con Corea del Sur se adelanta
como un primer paso en el proceso de ingresar al Asia Pacífico. Dados
los nexos históricos, Corea se convierte en un aliado de esta estrategia.
El comercio entre Colombia y Corea del Sur ha crecido en los años re-
cientes, pero la balanza comercial tradicionalmente ha sido negativa para
el país (gráfico 11). Las importaciones colombianas están concentradas
en los sectores de industria automotriz, maquinaria y equipo, electrodo-
mésticos, y productos químicos. En las exportaciones el mayor peso rela-
tivo lo tienen el café, ferroníquel y los desperdicios de metal.
Corea es un importante exportador de capitales y su economía tie-

ne una estructura productiva complementaria a la de Colombia. Resulta
del interés del país la atracción de inversión extranjera directa de esa
economía y la posibilidad de integrarse en la cadena de valor de bienes
industriales y servicios en los que Colombia puede desarrollar ventajas
competitivas; la tendencia mundial de fragmentación geográfica de los
procesos productivos favorece esta opción.
Gráfico 11
Comercio de Colombia con Corea del Sur 2000-2009
En la primera semana de diciembre de 2009, se llevó a cabo la primera

ronda de negociación de un TLC, con el fin de definir un cronograma y
las modalidades de negociación. A junio de 2010 se han realizado tres
rondas de negociación, con avances a muy buen ritmo en el cronograma
definido.
64
Panamá
Panamá es un importante centro de distribución de productos en Amé-
rica Latina, lo cual se refleja en la composición del comercio bilateral. En
los años recientes, el grueso de las importaciones colombianas proce-
dentes de ese país se concentra en maquinaria y equipo, computadores,
calzado, confecciones y productos químicos, de los cuales la mayoría
son originarios de países diferentes. Gran parte de las exportaciones de
Colombia son bienes industriales, entre los que se destacan los medica-
mentos, cemento, tubos plásticos, libros y abonos.
Con el fin de profundizar la relación comercial, los gobiernos de ambos

países acordaron negociar un acuerdo de última generación que permita
aprovechar el potencial de ambas economías; en desarrollo de ese ob-
jetivo, se han realizado tres rondas de negociación, en marzo, mayo y
julio de 2010. Un elemento de particular importancia con Panamá es la
cooperación aduanera, con el fin de combatir el contrabando y cualquier
otra práctica que afecte el comercio legal entre los dos países. Adicional-
mente, el acuerdo en normas de origen debe ser muy preciso y robusto,
de manera que los bienes cubiertos por el TLC en verdad sean bienes
producidos en los dos países y no en un tercer país.
Gráfico 12
Comercio de Colombia con Panamá 2000-2009
65
Como un complemento importante al TLC, Colombia y Panamá vie-
nen avanzando en un programa de interconexión eléctrica, a partir de un
acuerdo firmado en 2008 entre los dos gobiernos. En 2009 se constituyó
la empresa binacional Interconexión Panamá-Colombia (IPC), cuyos so-
cios son ISA y Etesa-Panamá, y se espera que en 2014 entre en opera-
ción el envío de energía hacia ese país.
Este es un importante paso no sólo de cara al fortalecimiento de la inte-

gración con Centroamérica, sino porque abre la posibilidad de otras asocia-
ciones entre empresarios colombianos y centroamericanos para el desarro-
llo de obras de infraestructura vitales para la región. A manera de ejemplo,
la vía que permita la comunicación terrestre entre las dos economías a
través del Tapón del Darién es de gran trascendencia; lo que no resulta
concebible es que dos naciones que comparten una frontera no estén más
integradas por la carencia de una carretera para el tránsito de automotores.
AGENDA FUTURA
DE NEGOCIACIONES
Con las negociaciones realizadas se ha dado cumplimiento al mandato

constitucional de dar prelación a los acuerdos comerciales con los países
de América Latina; aún faltan algunos países que son de interés para Co-
lombia, pero por diversas razones no se han logrado concretar. Con los
TLC con Estados Unidos y Canadá, prácticamente se tiene garantizado el
acceso preferencial permanente en todas las naciones del continente, y
por eso se dio paso a las negociaciones con Europa.
Realizadas las negociaciones con los 27 países de la Unión Europea

y los cuatro de EFTA, se ha dado un paso para fortalecer las relaciones
económicas y políticas con Asia.
El balance para el país es muy positivo y el avance con relación a

2002 es notable. Al cierre de 2010, Colombia contará con 11 TLC con 48
países en los cuales tendrá acceso preferencial permanente en el curso
de los próximos años. Ellos representan un mercado de 1.400 millones
de consumidores y permiten al país nivelarse con el grado de acceso que
tienen otras economías de la región y del mundo que compiten con las
exportaciones colombianas en los principales sitios de destino.
Con el fin de evaluar las posibles negociaciones que se deben rea-

lizar en los próximos años, el gobierno realizó un ejercicio orientado a
66
actualizar la agenda elaborada en 200434. Para la elaboración de la nueva
agenda se tomó una muestra de 20 países y se usaron 20 variables (14
más que en el ejercicio original) que se pueden agrupar en cinco criterios
generales:
1. Consolidar mercados de exportación.

2. Mercados con mayor potencial para las exportaciones colombianas.
3. Atraer países con mayor potencial de inversión en Colombia.
4. Factibilidad política.
5. Disposición al libre comercio.
Los países seleccionados son las economías más grandes de todos

los continentes con los cuales no tenemos acuerdos comerciales ni he-
mos iniciado negociaciones. La descripción de las variables utilizadas y
el escalafón se encuentran en un documento del Consejo Superior de
Comercio Exterior (2009). En el cuadro 2 aparecen los 10 países con el
mayor puntaje en la agenda actualizada.
En el primer lugar están empatados Panamá y Japón. La prioridad de

Panamá se explica principalmente por ser un mercado natural de Colom-
bia con exportaciones muy diversificadas; las estimaciones indican que
un TLC tendría un gran impacto comercial. Panamá es un inversionista
importante en Colombia (US$2.595 millones acumulados en el periodo
2000-2009) y tiene una alta disposición al libre comercio.
Cuadro 2
Primeros 10 países en la nueva agenda de negociaciones de Colombia
* En negociación
Fuente: Consejo Superior de Comercio Exterior (2009)
34
La agenda anterior se encuentra en: Consejo Superior de Comercio Exterior (2004). “Agenda para la integra-
ción dinámica de Colombia con el mundo”; 8 de noviembre. Consultado el 9 de mayo de 2010 en: http://www.
sice.oas.org/ctyindex/COL/Agendanegociaciones_s.pdf.
La nueva agenda está contenida en: Consejo Superior de Comercio Exterior (2009). “Agenda de Negociacio-
nes Comerciales de Colombia: Actualización”; 27 de octubre. Consultado el 9 de mayo de 2010 en: http://www.
mincomercio.gov.co/eContent/Documentos/publicaciones/AgendaNegociaciones-2009.pdf.
67
Por su parte Japón es prioritario por ser un mercado con gran potencial
debido al tamaño de su economía; viene suscribiendo un gran número de
acuerdos comerciales (15 suscritos y notificados en la OMC); y ocupa el
cuarto lugar entre los países con recursos de inversión extranjera directa
en Colombia y su producción es complementaria de la colombiana. Con
este país ya se está negociando un acuerdo de protección de inversiones,
como preámbulo a la negociación de un acuerdo de asociación económi-
ca (Economic Partnership Agreement -EPA).
El tercer lugar de Corea del Sur también se explica por su potencial;

adicionalmente es un mercado altamente protegido (arancel NMF prome-
dio 12.2%) y viene suscribiendo activamente acuerdos comerciales (14
suscritos y notificados en la OMC).
El cuarto lugar de la Comunidad del Golfo –integrada por Arabia Saudi-

ta, Emiratos Árabes Unidos, Kuwait, Omán y Qatar– es explicado por ser
una región altamente exportadora de capital (segundo exportador entre
los 20 países de la muestra); tiene alto potencial comercial por su riqueza
(US$22.082 de PIB per cápita) y es altamente importadora de bienes y
servicios (US$83.000 millones anuales).
Rusia, por su parte, es una economía de gran tamaño y potencial; es

exportador de capital (US$121.000 millones en los últimos cinco años) y
es el mercado de mayor crecimiento de las importaciones en el mundo
(36% de crecimiento de las importaciones en los últimos cinco años). Tie-
ne el gran reto de no ser aún miembro de la OMC, lo que dificulta en parte
las negociaciones.
De los países que aparecen en la agenda, ya se están realizando ne-

gociaciones con Panamá y Corea, y se han efectuado acercamientos con
Japón, República Dominicana y Australia.
En el caso de Australia, en noviembre de 2009, en Suiza, como an-

tesala a la Séptima Reunión Ministerial de la OMC, se suscribió un Me-
morando de Entendimiento (MDE), que expresa la intención mutua de
fortalecer el comercio y la inversión entre ambos países. El objetivo es
negociar un TLC, que podría iniciarse a comienzos de 2011.
68
Acuerdos relacionados con la
promoción de inversiones
Estimaciones econométricas concluyen que para lograr reducir sus-
tancialmente la pobreza en Colombia es necesario crecer a tasas supe-
riores al 4% anual. Esto requiere una tasa de inversión no inferior a 25%
del PIB, que es un cociente elevado para la tasa local de ahorro (19% del
PIB). Por lo anterior, es necesario estimular la inversión extranjera directa
para cerrar la brecha entre inversión y ahorro domésticos. Estos recursos
también son importantes como aceleradores de la transformación produc-
tiva, en la medida en que la inversión extranjera también aporta tecnolo-
gía y conocimiento.
La atracción de inversión extranjera es ampliamente competida por

todas las naciones del mundo, incluso las desarrolladas, lo que hace ne-
cesario que los países brinden reglas de juego claras a los inversionistas.
Los TLC de última generación suelen incluir un capítulo de inversión, que
da esas garantías a los empresarios de los países firmantes, por lo que
son un factor de atracción de inversión extranjera directa.
Para un país como Colombia, los flujos de inversión pueden ser in-
cluso más importantes que los flujos de comercio; en estos casos, son
útiles los acuerdos internacionales de inversión. Con este fin Colombia
ha negociado acuerdos internacionales de inversión (AII) y acuerdos para
evitar la doble tributación (ADT).
Los AII buscan brindar un entorno jurídico estable para la inversión nacio-
nal y extranjera. Mediante estos acuerdos los gobiernos firmantes se com-
prometen a mantener unas disciplinas relacionadas con la inversión, como
son los principios del trato nacional y nación más favorecida. Con el primero,
se especifica que el inversionista extranjero debe recibir un trato no discrimi-
natorio con relación al que recibe el nacional. El segundo hace referencia a la
igualdad de trato en comparación con inversionistas de un tercer país.
Igual que con los TLC, Colombia se rezagó frente a otros países de la
región en la realización de AII. De ahí que el gobierno tomara la decisión
de cerrar esa brecha y establecer una agenda de negociaciones de este
tipo de acuerdos.
El cuadro 3 resume el estado de las negociaciones de los AII. Para

el año 2010, se espera que Colombia haya negociado 21 acuerdos y se
69
aspira a completar 24 el próximo año con las negociaciones de Qatar,
Emiratos Árabes y Uruguay. Como referencia, cabe recordar que en 2002
sólo estaba vigente un AII en el marco del G3, pues el AII que se había
firmado con Perú en 1996 sólo entró en vigor en enero de 2003.
Cuadro 3
Colombia: Acuerdos Internacionales de Inversión
* En el caso de Perú se está profundizando el acuerdo y está contabilizado como un

solo país y un solo acuerdo.
Fuente: Mincomercio
Aun cuando el gobierno busca con estos acuerdos facilitar la atracción

de la inversión extranjera, es importante anotar que los AII son de doble
vía; es decir, que también se protege y se brindan reglas de juego claras
a los colombianos que hagan inversiones en los países con los que se
firman los AII. Esto es importante en la medida en que ya hay multinacio-
nales colombianas que comienzan a invertir en otras partes de mundo.
Los ADT tienen como objetivo asegurar a los inversionistas que sólo
tributarán en los países en donde realicen la inversión y no tendrán que
pagar impuestos adicionales en su país de origen. Esto los convierte en
un instrumento complementario de gran importancia para la atracción de
inversión extranjera. Colombia no tenía un solo ADT en 2002; ahora, con
la agenda que se viene desarrollando (Cuadro 4), se espera llegar a 27
acuerdos con 29 países. Por ser tratados internacionales de tributación,
su negociación está en cabeza del Ministerio de Hacienda y más concre-
tamente de la DIAN.
70
Cuadro 4
Colombia: Acuerdos de Doble Tributación
Fuente: Mincomercio
Luego de concluir buena parte de la actual agenda prioritaria, se hace

necesario el diseño, impulso y adopción de nuevas estrategias que desde
la óptica internacional permitan continuar fortaleciendo el posicionamiento
de Colombia como un país atractivo para la inversión extranjera. En este
sentido se recomienda que, en la medida de lo posible, hacia el futuro no
se emprendan negociaciones de AII y ADT adicionales, y se impulse el
ingreso y la participación de Colombia en las instancias relacionadas con
inversión en foros internacionales como APEC y OECD, así como adelan-
tar negociaciones de acuerdos de integración económica más profundos
que contengan capítulos de inversión.
71
2
TRANSFORMACIÓN
PRODUCTIVA
¿Por qué transformación

productiva en Colombia?
Por un momento retomemos la analogía de nuestro

país con una empresa: una fuerza de ventas encarga-
da de ejecutar la estrategia de internacionalización, re-
quiere contar con una fábrica robusta, con una oferta
exportable capaz de aprovechar realmente las oportu-
nidades que los nuevos espacios comerciales ofrece-
rán en el mediano y largo plazo. La convicción de que,
para beneficiarse de los nuevos espacios comerciales
ampliados generados a través de la estrategia de inter-
nacionalización, se hace imperativo fortalecer la oferta
exportable existente y generar nueva oferta comple-
mentaria, es el origen de la Transformación Productiva.
Hemos visto el tremendo esfuerzo que ha acometi-

do el país para insertarse en los mercados mundiales.
La pregunta que surge ahora es ¿qué va a vender Co-
lombia a los socios con los que ha negociado el acce-
so preferencial permanente? ¿Acaso se puede seguir
vendiendo lo mismo que el país ha vendido en las últi-
mas décadas, una oferta orientada a bienes y servicios
intensivos en mano de obra barata y recursos natura-
les? ¿Seguiremos entonces exportando café verde, ba-
73
nano, flores, petróleo, carbón, productos que por lo general no requieren
de tratados de libre comercio para lograr acceso, o que en muchos casos
ya vendemos utilizando las preferencias que nos brindan los países más
desarrollados? De ser así, las ganancias de los tratados de libre comercio
para Colombia serán marginales y, después de todo el esfuerzo de abrir
mercados, el impacto no será mucho. En palabras de Michael Porter du-
rante su visita a Colombia en el año 2005, “un tratado de libre comercio
crea grandes oportunidades pero también implica retos. En mi opinión,
lo más valioso de estos tratados son los retos, porque el impacto genera
una motivación para empezar a tratar los temas fundamentales. Por expe-
riencia sé que un TLC impulsa la competitividad. Pero no se puede creer
que por sí mismo va a volver un país rico. Para funcionar se requieren
cambios. Los tratados proporcionan la oportunidad, pero no garantizan
prosperidad”35.
Una simulación realizada por la United States International Trade Com-

mission (USITC) para el caso del TLC de Colombia con Estados Unidos,
calculó en US$487 millones el incremento anual de las exportaciones co-
lombianas hacia ese mercado como resultado del acuerdo; las mayores
variaciones se concentrarían en azúcar, flores, petróleo y productos plás-
ticos36.
Estos resultados son consistentes con la realidad de comienzos del

siglo XXI. Los modelos de equilibrio general se basan en datos históricos
y no pueden predecir el desarrollo de sectores nuevos. Por lo tanto, los
productos que aparecen con potencial de crecimiento en esos modelos
son aquellos que ya forman parte de la oferta exportadora de Colombia
a ese mercado y que en la negociación se beneficiaron de la eliminación
de aranceles o del acceso mediante contingentes. Pero si el país quiere
obtener unos beneficios más contundentes, debe hacer algo que le per-
mita reconvertir su aparato productivo y diversificar sus exportaciones37.
35
Porter, Michael (2005). “Hacia una Colombia más Competitiva”. Memorias Expogestión Cartagena 2005,
página 23.
36
United States International Trade Commission (2006) “U.S.-Colombia Trade Promotion Agreement: Potential
Economy-wide and Selected Sectoral Effects”. USITC Publication 3896. December. En el caso del petróleo, el
país cuenta con acceso preferencial por ATPDEA; pero el arancel que tiene Estados Unidos es 5.25 centavos
de dólar por barril de crudo liviano y de 10.25 centavos de dólar por barril de crudo pesado.
37
Hausmann (2007) señala: “Mi conclusión tentativa es que el bajo crecimiento a largo plazo no es indepen-
diente del escaso dinamismo exportador que ha caracterizado a Colombia históricamente. Del mismo modo, la
reciente aceleración del producto y la inversión está íntimamente relacionada con el crecimiento de las expor-
taciones que se ha registrado en los últimos años. Por ende, el crecimiento futuro de Colombia dependerá de
la capacidad de mantener vigente ese dinamismo exportador”. Ricardo Hausmann (2007). “La transformación
productiva como vía para el desarrollo”. Memorias Expogestión 2007: “El gran foro de la competitividad: Del
análisis a la Acción”. Página 18.
74
Gráfico 13
Principales nueve productos de exportación
de Colombia 1985 y 2009 (% del total de cada año)
* Incluye textiles
Una evaluación general de la estructura de exportaciones de Colombia

muestra que en las últimas décadas no se ha logrado mayor avance en
la introducción de nuevos productos exitosos. En el gráfico 13 se observa
cómo los primeros nueve productos sólo han cambiado su orden de impor-
tancia relativa y la mayoría de ellos son de la minería y de la agricultura, con
bajo valor agregado; aun cuando en conjunto la participación ha disminuido
del 83% al 74%, es evidente el poco espacio que han ganado otros produc-
tos. En otras palabras, en 1985 el café representaba el 45% de nuestras
exportaciones mientras que petróleo y carbón sumaban el 15% y los tres
juntos representaban el 60% de las exportaciones. Hoy, café es tan solo
el 5%, mientras que petróleo y carbón suman el 47% de nuestras exporta-
ciones. En total los tres representan el 52% de lo exportado por Colombia.
Los nueve puntos de diferencia porcentual serían aceptables, si ellos hu-

bieran sido ganados por nuevos productos. Pero la evidencia parece negar
esa opción. Según la CAF, el índice de diversificación de las exportaciones
colombianas –medido con el índice de Herfindahl–Hirschman (IHH)38– entre
38
El IHH es el índice más utilizado para medir la concentración de una variable. Se calcula como la sumatoria
de las participaciones al cuadrado de cada uno de los ítems de una variable. En este caso, corresponde a la
participación de cada producto exportado por el país. En la escala que se presenta en el gráfico 14, el IHH tiene
un valor máximo de uno y un mínimo que tiende a cero; entre más alto sea el índice, indica mayor concentración.
Internacionalmente se acepta que una variable tiene baja concentración si el IHH tiene un valor inferior a 0.18.
75
1970 y 2004 registra una diversificación interesante, pero como consecuen-
cia del cambio de participación de los productos existentes y no de la apari-
ción de productos nuevos39.
Gráfico 14
Colombia: Índice de diversificación total de las exportaciones
y excluyendo las nuevas exportaciones 1970-2004
Fuente: CAF (2006)
En el gráfico 14 se comprueba esta aseveración. La línea inferior corres-

ponde al IHH total y la superior al índice sin los productos nuevos. Se con-
sideran productos nuevos aquellos que no formaban parte de la canasta
exportadora, pero ya son comercializados en el mundo; es decir, no se trata
de productos innovadores en el mercado internacional. Se observa que la
diferencia entre las dos líneas es escasa, demostrando que la mejora en la
diversificación obedece fundamentalmente a los productos “tradicionales”.
Competitividad, salarios y tasa de cambio
La característica más sobresaliente de la economía globalizada es la

creciente competencia. Países distantes que antes no competían, hoy lo
pueden hacer como resultado de los menores costos de transporte, la
reducción de los tiempos de desplazamiento y la más amplia información
que internet brinda a los consumidores sobre la oferta mundial.
Para hacer frente a las economías más competitivas es obvio que el

país debe mejorar su capacidad de competir. Históricamente basamos
39
CAF (2006). Camino a la transformación productiva de América Latina”. Obra citada; capítulo 2.
76
nuestra capacidad para competir en mano de obra barata y en una tasa
de cambio devaluada. Hay que romper ese paradigma: primero, basar
nuestra competitividad en salarios bajos es todo un contrasentido, pues
invariablemente ganará aquel país que tenga los salarios más bajos y,
por ende, su población difícilmente tendrá una vida digna. Al contrario,
los países deben siempre buscar que los trabajadores ganen mejores
salarios, y eso quiere decir que necesariamente tendremos que producir
bienes y servicios más sofisticados y que remuneren mejor la mano de
obra. Segundo, si bien es cierto que la economía colombiana ha avanza-
do menos que otras economías en desarrollo, sus logros han repercutido
en unas mejores condiciones de vida y en un ingreso per cápita superior
al de economías como China e India.
Evidencia de este último punto es la comparación de las remuneraciones

por hora en la industria manufacturera; se comprueba que los salarios de los
trabajadores en Colombia son prácticamente el doble de los de China, casi
cuatro veces los de India y más de seis veces los de Indonesia (gráfico 15).
Otro factor que hace difícil la competencia con países que tienen mano
de obra más barata es la apreciación de la moneda colombiana en los
últimos años. Hasta comienzos del presente siglo, el tipo de cambio se
depreció como consecuencia tanto de la debilidad en el crecimiento de la
economía como del aumento de la percepción de riesgo por parte de los
inversionistas internacionales. A partir de entonces ha tendido a apreciar-
se como resultado del fortalecimiento de la macroeconomía del país.
Gráfico 15
Remuneración por hora de los trabajadores del sector manufacturero 2006
(Salarios más beneficios complementarios en US$)
Fuente: IMD World Competitiveness Yearbook 2008
77
Aun cuando no se pueden desconocer los factores internacionales que
están forzando la apreciación de las monedas de muchos países –como
son los déficits comercial y fiscal de los Estados Unidos y los proble-
mas de los bonos soberanos en algunas naciones de la UE–, hay que
reconocer que la percepción de riesgo del país ha cambiado. Indicadores
sólidos de esa percepción son los spreads de la deuda (EMBI+) y de los
Credit Default Swaps durante la reciente crisis mundial; la evolución de
los spreads de los bonos Colombia fue similar a la de las economías de la
región que tienen grado de inversión.
Gráfico 16
Evolución del salario mínimo legal mensual en dólares corrientes
1990-2009
Fuente: Banco de la República; cálculos Mincomercio
Lo cierto es que la apreciación del tipo de cambio ha repercutido en

un encarecimiento relativo de la mano de obra colombiana y los precios
de los productos de exportación. En el gráfico 16 es clara la tendencia
creciente de largo plazo que registra el salario mínimo. Luego de un breve
periodo de apreciación del tipo de cambio a finales de los años noventa,
el alza real del salario mínimo ha sido más fuerte que en los periodos
anteriores.
En síntesis, con una estructura de exportaciones básica y poco diver-

sificada, lo que refleja la escasez de cambios estructurales en el aparato
productivo colombiano, unos ingresos per cápita más elevados que los
de los competidores asiáticos y el encarecimiento relativo de los costos
78
laborales y los precios de los productos de exportación por cuenta de la
tendencia de apreciación del tipo de cambio, se hace necesario un cam-
bio profundo de la estructura productiva.
La preocupación por la necesidad de mejorar la competitividad y

productividad de nuestro tejido empresarial data de tiempo atrás, y fue
precisamente la motivación para que en los primeros años de la década
de los noventa, el Ministerio de Desarrollo, en cabeza de Luis Alberto
Moreno, en alianza con el sector privado, contrataran a la firma Monitor
para realizar, bajo los lineamientos del profesor Michael Porter, el estudio
denominado “Creación de la ventaja competitiva para Colombia”. Entre
las interesantes conclusiones de este estudio se menciona que “en la
economía de hoy, cada vez es más difícil competir si no se cuenta con
un sistema de apoyo de carácter mundial en el medio ambiente inter-
no. En consecuencia, las capacidades de las empresas para desarrollar
y mantener estrategias agresivas se ven limitadas por las restricciones
que encuentran en su medio ambiente. Como resultado, la mayoría de
las empresas colombianas continúan adoptando estrategias basadas en
las ventajas comparativas que están siendo lesionadas por las naciones
competidoras que cuentan con iguales ventajas naturales atractivas y es-
trategias similares. Para motivar a las empresas a desarrollar estrategias
más sofisticadas, el sector privado y público deben trabajar unidos para
mejorar el medio ambiente competitivo y facilitar la creación de ventajas
competitivas sustentables o sostenibles, que se basen en el conocimiento
y el continuo mejoramiento”40.
Casi veinte años después, es evidente que se hizo muy poco al res-
pecto y que ahora se requiere de un esfuerzo de gran magnitud para
alcanzar el objetivo. Un avance destacado en esta línea fueron los en-
foques de ‘cadenas productivas’ iniciados en el gobierno del presidente
Andrés Pastrana, dentro de su estrategia de competitividad. Estas fueron
iniciativas sectoriales que buscaban trabajar con las cadenas en la identi-
ficación de obstáculos y oportunidades y tratando de superarlos, sobre la
base de una gestión público – privada.
Es indudable que el cambio no sólo debe comprender los temas gene-

rales de competitividad; debe incluir la reingeniería de sectores estable-
40
Monitor (1994). “Creación de la ventaja competitiva para Colombia”. Publicado por la Cámara de Comercio
de Bogotá, abril. Página 17.
79
cidos para que puedan seguir compitiendo en el escenario global y el de-
sarrollo de sectores de bienes y servicios que son incipientes en el país,
pero que están entre los más dinámicos de los mercados internacionales.
Experiencias exitosas
Taiwán, Japón, Irlanda, India, China y Corea, por mencionar sólo al-
gunos de los casos más sobresalientes, son una clara muestra de que
los países que más se han desarrollado en las últimas décadas lo han
hecho con base en la evolución de sus estructuras productivas hacia
mayor valor agregado y sofisticación o incluso hacia nuevos sectores de
industria o servicios, partiendo de reconocer un principio básico: ningún
país puede ser especialmente bueno en todo. En algunos casos, como
el de Taiwán, el proceso es tan sólo la consecuencia natural de lo inevi-
table: la oferta de mano de obra a bajo costo y con alta afinidad cultural,
disponible a tan sólo unos kilómetros en China, hizo que su gran indus-
tria de textiles básicos y otras manufacturas livianas desaparecieran por
completo y su producción migrara al continente; pero los conocimientos
adquiridos permitieron a los taiwaneses sustituir esa actividad por una
pujante industria de textiles funcionales, inteligentes y técnicos de alto
valor agregado.
En Japón, el aprovechamiento de su conocimiento milenario de la ce-

rámica fue la base para el desarrollo de una industria que provee materia-
les de altísima sofisticación para semiconductores y rodamientos de alta
precisión. No hay que ir muy atrás para recordar que en los años sesenta
y setenta Japón era un centro de producción industrial de bajo costo y de
regular calidad.
Por su parte, Irlanda se apalancó en la inversión extranjera para evolu-

cionar de sus industrias tradicionales –lácteos, papa y carne–, hacia semi-
conductores, software, farmacéuticos y servicios financieros y, en menos
de 20 años, logró una transformación productiva radical. En el caso de In-
dia, el desarrollo de nuevos sectores tales como software y tercerización
de procesos de negocios o BPO&O (Business Process Outsourcing and
Offshoring) es relativamente nuevo y obedece a los cambios en tecnolo-
gía y demanda que se están dando en el mundo (ver gráfico 17). Hoy en
día hay nuevos jugadores de clase mundial con empresas como Infosys,
Tata Consulting, Genpact, Wipro y otros.
80
Gráfico 17
India: Producción y exportación de BPO&O,
Software y Servicios de TI 1994-2009
Fuente: Nasscom, Ministerio de Comunicaciones y Tecnologías de Información, Gobier-

no de India y Asia- Pacific Investment and Trade Review.
Otro interesante caso es el proceso de industrialización y cambio es-

tructural de China, como parte de la transición hacia una economía de
mercado; ella se basó en medidas enfocadas hacia la reducción del con-
trol estatal de las empresas, la introducción gradual y selectiva de incen-
tivos y el direccionamiento de la inversión doméstica y extranjera hacia
sectores considerados prioritarios por el Estado. Los resultados de estas
políticas se evidencian, por ejemplo, en la consolidación de zonas eco-
nómicas especiales y grandes parques tecnológicos especializados en
áreas como electrónica y biotecnología, que son fuentes de conocimiento
aplicado para agregación de valor a sus diferentes industrias.
Uno de los casos más contundentes es el de Corea, donde la evi-

dencia muestra que la transformación productiva es una conducta siste-
mática: tras una primera evolución impulsada exitosamente durante los
últimos 25 años, recientemente han anunciado cuáles serán sus “motores
de desarrollo” para los siguientes 25 años; se trata de 17 sectores agru-
pados en tres categorías: tecnologías verdes, convergencia tecnológica
y servicios de alto valor agregado, que incluyen desde nuevas fuentes de
energía renovable, telecomunicaciones y nanotecnología hasta software
y producción de contenidos, salud global, entre otros41.
41
Si-Young, Lee y Yo-Tam, Yoon (2009, 10 diciembre) “New Investments to Start Growth Engine for 2010”. Ko-
rea IT Times. Consultado el 25 de junio de 2010 en: http://www.koreaittimes.com/story/6018/new-investments-
start-growth-engine-2010.
.
81
En estos casos, sin importar si la transformación se da espontánea-
mente o como resultado de una decisión estratégica, lo cierto es que unos
y otros han experimentado cambios dramáticos en sus aparatos produc-
tivos y en su canasta exportadora, que se reflejan de manera contun-
dente en su desarrollo; han logrado impactos notables en su crecimiento
económico y en la generación de más empleos mejor remunerados. Es
importante resaltar que en los países mencionados estos procesos son
dinámicos, lo que permite una reconversión industrial continua42.
Transformación Productiva en Colombia:

¿Cómo desarrollar sectores de Clase Mundial?
Históricamente ha existido un debate entre los economistas. En un

extremo están quienes consideran que el mercado debe determinar los
nuevos sectores a desarrollar. En el otro extremo, encontramos a la ma-
yoría de modelos asiáticos como los ya mencionados, en los cuales ha
sido una política industrial proactiva del Estado la que ha determinado los
nuevos sectores hacia donde la economía se debe desarrollar.
Un claro ejemplo de la acción del mercado lo vemos en los Estados

Unidos con el caso del famoso “Rust Belt” conformado por los estados de
Pennsylvania, Ohio, Indiana y Michigan. Tras disfrutar de una bonanza de
varias décadas con base en una industria manufacturera de acero basada
en la disponibilidad y explotación de carbón, hierro y otros recursos natu-
rales, empezó su decadencia hacia finales de los años cincuenta, al verse
afectados por la facilidad de importar acero más barato y de alta calidad.
Su nombre, “cinturón del óxido” en español, se origina precisamente en los
años setenta por el panorama de fábricas cerradas con puertas oxidadas a
lo largo de estos estados. Se estima que en 2008 y 2009 las tasas de des-
empleo en esta zona alcanzaron índices hasta del 20%; por eso, se está
promoviendo recientemente la incursión de estos estados en desarrollos
relacionados con combustibles alternativos, nanotecnología, biotecnología,
tecnologías de información y energía eólica, que en concepto de varios
analistas podrían ser el camino hacia una brillante recuperación43.
United Nations Environment Programme – UNEP (2010). Overview of the Republic of Korea’s National Stra-
tegy for Green Growth. Ginebra, Suiza. Abril. Consultado el 25 de junio de 2010 en: http://www.unep.org/PDF/
PressReleases/201004_UNEP_NATIONAL_STRATEGY.pdf.
Cho, Seok (2010). “Korea’s Green Growth Strategy”. Ministry of Knowledge Economy. Presentation, Marzo.
Consultado el 25 de junio de 2010 en: http://www.oecd.org/dataoecd/4/22/45010445.pdf.
42
En el anexo 2 se amplían los casos de Corea del Sur e Irlanda.
43
“Great Lakes Eyed for Offshore Windfarms” http://www.msnbc.msn.com/id/27436310/. MSNBC, Associated
Press (10/31/2008).
82
Pero así como los Estados Unidos han visto desaparecer algunas in-
dustrias, también han visto nacer nuevos sectores y polos de desarrollo.
Es este el caso de Carolina del Norte en donde una pujante industria textil
y de muebles de mediados del siglo pasado, prácticamente desapareció
para dar paso a las nuevas industrias del conocimiento. El “Research
Triangle” (Triángulo de la Investigación) comprende ocho condados de
ese Estado; tomó su nombre del Research Triangle Park, que fue creado
en la década de los años cincuenta y gradualmente se convirtió en la sede
de numerosas compañías de alta tecnología, farmacéutica y biotecnolo-
gía, gracias a la disponibilidad de mano de obra educada y a la actividad
de investigación de universidades como North Carolina State University,
Duke University y University of North Carolina at Chapel Hill, entre otras44.
En California, Silicon Valley es tal vez uno de los ejemplos más cono-
cidos. El desarrollo de importantes avances tecnológicos, tales como el
circuito integrado basado en silicona, que le dio su nombre a este cluster,
fue posible gracias a la amplia oferta de ingenieros y científicos de las
universidades localizadas en el área, la disponibilidad de recursos gene-
rosos provenientes de un mercado asegurado con el Departamento de
Defensa, el fomento al emprendimiento y el desarrollo de una eficiente
red de fondos de capital de riesgo, entre otros45.
En el caso de Colombia se hizo evidente que, tal como lo demuestran

las cifras, la transformación no se había dado espontáneamente por más
de 30 años, y no sucedería a menos que fuera impulsada en forma de-
liberada. Era necesario romper el círculo vicioso en el que tanto Estado
como sector empresarial esperaban que el cambio se diera o que uno u
otro tomara la iniciativa. La decisión se tomó: el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo debía inducir, impulsar y liderar el proceso de transfor-
mación productiva del país, en el marco de una alianza público-privada.
Ante el tamaño del reto, la definición de una estrategia sólida y una

metodología bien estructurada resultaban críticas para viabilizar su eje-
Meyer, David R (1989). “Midwestern Industrialization and the American Manufacturing Belt in the Nineteenth
Century”. The Journal of Economic History, Vol 49, No. 4, December.
Lopez, Steven Henry (2004). Reorganizing the Rust Belt. An Inside Study of American Labor Movement. Uni-
versity of California Press. Berkeley.
Denison, Daniel R. and Hill, Stuart L. (1987). Revival in the Rust Belt: Tracking the Evolution of an Urban
Industrial Region. University of Michigan Press.
44
Ver www.researchtriangle.org y “Triangle J History” en http://www.tjcog.dst.nc.us/history.shtml.
45
Koepp, Rob (2002). Clusters of Creativity: Enduring Lessons on Innovation and Entrepreneurship from Sili-
con Valley and Europe’s Silicon Fen. John Wiley & Sons. Chichester, England.
83
cución. A la vez, se hacía necesario tomar decisiones en relación con
asuntos críticos como la definición de los sectores a trabajar. Siendo evi-
dente que, en varios de los casos estudiados los gobiernos cuentan con
regímenes que toman este tipo de decisiones de manera autónoma, en
nuestro caso un principio fundamental fue evitar caer en una política in-
dustrial discriminatoria de selección de sectores.
A este primer principio se sumaron pronto otros, que juntos constitu-

yeron los fundamentos de lo que hoy se conoce como el Programa de
Transformación Productiva: la construcción de competitividad real y sos-
tenible de sectores de clase mundial es un esfuerzo de largo aliento que
se debe realizar partiendo desde la demanda mundial y en condiciones de
mercado, sin medidas proteccionistas o paternalistas, y requiere no sólo
de la vinculación sino del compromiso y participación activa del sector
privado, y de la articulación de esfuerzos de múltiples actores del Estado
y la academia46. A medida que avanzábamos no sólo se hacía más claro
el panorama sino que también crecía la dimensión del reto.
La estrategia: evolución de lo existente

y desarrollo de nueva oferta
El punto de partida fue el aprovechamiento de múltiples estudios y

diagnósticos realizados durante los últimos años, en los cuales se detec-
taron los sectores con mayor potencial: el estudio de Monitor de los años
noventa, los de la Agenda Interna47, desarrollada por el Departamento de
Planeación Nacional a raíz de la negociación del TLC con Estados Uni-
dos, y los estudios de diferentes consultoras y universidades nacionales
e internacionales. Si bien es cierto que era necesario actualizar algunas
cifras y modelos, debíamos avanzar hacia la siguiente etapa: identificar
sectores, definir un plan de acción y ejecutarlo.
46
“El reto, a la vez, entraña tener los incentivos para proveer dichas políticas, como la voluntad política, los
recursos y la necesaria colaboración entre los muchos entes públicos involucrados. El reto, de esta forma,
es el de estimular y organizar la búsqueda de nuevas posibilidades de producción para crecer hacia fuera, y
la cooperación entre lo público y lo privado es vital en esta transformación”. Hausmann (2007), obra citada,
página 21.
47
La Agenda Interna para la productividad y la competitividad se planteó como un trabajo integrado entre el
gobierno, las regiones y el sector empresarial, con una novedosa metodología de construcción desde abajo
hacia arriba, es decir, desde las regiones y los sectores productivos hasta la dimensión nacional. La Agenda
Interna fue el punto de partida para fortalecer la política de competitividad. La Agenda fue planteada en el
documento Conpes 3297 (ver Colombia (2004)).
Con este ejercicio se formularon diferentes propuestas de desarrollo de sectores tanto a nivel de departamento
como de cadenas productivas. Ellas quedaron plasmadas en 25 documentos de diagnóstico sectorial y 23
regionales, que se pueden consultar en la página del Departamento Nacional de Planeación. http://www.dnp.
gov.co/PortalWeb/Programas/AgendaInterna/tabid/78/Default.aspx.
84
En su más reciente visita a Colombia, en el marco de Expogestión 2007,
Michael Porter destaca lo que se constituyó en la más contundente valida-
ción de nuestra definición de los dos ejes estratégicos del Programa (ver
gráfico 18): “Estoy de acuerdo con quienes pregonan la necesidad de una
transformación productiva en Colombia, siempre y cuando sea para me-
jorar lo que se está haciendo actualmente, y luego, para migrar a campos
nuevos. Por ejemplo, si se produce café corriente, se debe apuntar a ofre-
cer un producto de excelente calidad, y, si se producen rosas, se debe usar
mejor tecnología y mejor logística para que lleguen más frescas al mercado
final. Ese es el primer paso. El segundo consiste en ir renovando, con el
paso del tiempo, el portafolio de las industrias colombianas”48.
Gráfico 18
Ejes estratégicos del Programa de Transformación Productiva
Evolución en sectores establecidos
Más conocido como el eje estratégico de “más y mejor de lo bueno”,

se enfoca en elevar los niveles de agregación de valor mediante la op-
timización y sofisticación de la oferta ya existente; el proceso debe ser
jalonado en gran parte por esfuerzos importantes en investigación, desa-
rrollo e innovación, claves para desarrollar una competitividad sostenible.
Colombia cuenta con industrias cuyos conocimientos y experiencias en el
mercado local y en el internacional deben ser aprovechados para el de-
sarrollo de nuevas capacidades y competencias; deben ser sectores que
demanden mano de obra calificada, y por tanto mejor remunerada, con
base en productos y servicios con mayor valor agregado, que son bien
pagados en los mercados internacionales.
48
Porter, Michael (2007). “Colombia: ¿Un volcán en erupción?”. Memorias Expogestión 2007: “El gran foro de
la competitividad: Del análisis a la Acción”. Página 46.
85
En palabras del profesor Porter, “la competitividad no proviene sólo de
nuevos productos, sino de productos ya existentes. No se puede aspirar
a ser competitivo en cualquier cosa… menciono lo anterior porque he
escuchado a mucha gente que propone que Colombia debería abando-
nar el sector de las confecciones, o el sector agrícola, o que sugiere que
debería incursionar en industrias en las que no tiene experiencia. Lo que
deberíamos proponer, más bien, son formas de ser más productivos, de
hacer mejor lo que hacemos, de exhibir mucho más nuestras capacida-
des y fortalezas…” 49.
Gráfico 19
Estrategia de Agregación de Valor Café de Colombia
Un ejemplo destacado de aplicación de esta estrategia ha sido el de-

sarrollado por la Federación Nacional de Cafeteros, al lograr evolucionar
con base en el aprovechamiento de las exitosas y mundialmente recono-
cidas marcas Café de Colombia y Juan Valdez. Durante décadas ellas
han sido asociadas a un café de alta calidad pero comercializado con
bajos niveles de agregación de valor; en años recientes se han orientado
hacia productos terminados y diferenciados, como son los cafés especia-
les y de origen, cafés liofilizados, bebidas colas y otros productos, hasta
llegar incluso a tiendas con marca propia (gráfico 19).
49
Ibid, Página 43.
86
Desarrollo de sectores nuevos y emergentes
Pero la evolución sobre las fortalezas de las industrias existentes no
era suficiente. Y no podíamos estar más de acuerdo con el profesor Ri-
cardo Hausmann y su apreciación al respecto, enunciada también en el
marco de Expogestión 2007 en Bogotá: “Las exportaciones actuales de
Colombia no van a llevar muy lejos al país porque su potencial para ge-
nerar crecimiento es muy limitado. En otras palabras, con el paquete ex-
portador actual no vamos al baile. Cabe anotar empero, que el nivel de
sofisticación de las exportaciones colombianas viene en aumento, lo cual
es un indicador de que las cosas pueden mejorar. Lo importante es en-
tender que la primera opción, más de lo mismo, no va a ser suficiente. ¿Si
será suficiente la segunda opción, la de mejor de lo mismo?... para que
Colombia crezca a las tasas a las que aspira el Gobierno, hay que produ-
cir otras cosas”50. Y es este el postulado que sustenta nuestro segundo
eje estratégico: Desarrollo de sectores nuevos y emergentes.
Partiendo de los sectores y productos con demanda más alta y cre-

ciente en el mundo, se pasa a identificar cuáles de ellos cuentan con
una base de desarrollo en Colombia, que, aunque incipiente, tengan el
potencial para generar una nueva oferta sólida y competitiva. Son secto-
res intensivos en tecnología y conocimiento, altamente generadores de
crecimiento económico y empleo. Si bien los establecidos son fácilmente
identificables, no sucede lo mismo en el caso de identificar sectores nue-
vos a desarrollar.
Para identificar el listado de sectores con potencial, se hizo el análisis

de los estudios anteriormente señalados, y especialmente el realizado por
el profesor Ricardo Hausmann y Bailey Klinger (2007)51 por encargo del
Departamento Nacional de Planeación. Hausmann explica la metodolo-
gía con base en su famosa analogía de los árboles y los monos: “Surge
entonces la pregunta de cómo definir cuáles son los productos que puede
exportar un país para llevar a cabo la transformación productiva a la que
me he referido. Para responderlo, imaginémonos el espacio de los pro-
ductos posibles como un bosque, en el que cada producto es un árbol,
e imaginemos a las empresas como unos monos que viven de explotar
determinado rincón compuesto por unos pocos árboles (que podemos
Hausmannn (2007). Obra citada, página 19.

50
Hausmann, Ricardo y Klinger, Bailey (2007). “Alcanzando un crecimiento basado en las exportaciones en
51
Colombia”.
87
asimilar a un cluster). La solución es que los monos logren moverse al
rincón más productivo del bosque, saltando, de ser necesario, distancias
cada vez más grandes, que implican, por ejemplo, pasar de producir ropa
interior a producir televisores de plasma. Es importante, desde luego, sa-
ber cómo es el bosque: si es homogéneo es fácil moverse, pero si es
muy irregular habrá árboles muy alejados entre sí. Lo que no conviene
es quedarse en una sola parte del bosque, pues se entorpecerá la trans-
formación productiva posible, que depende de qué tan ‘cerca’ esté un
producto potencial de los productos en los que el país (el bosque) ya tiene
una ventaja comparativa. En todo caso es menester que los monos se
trasladen a la parte rica del bosque, y desearán hacerlo si el nuevo árbol
ofrece mejores condiciones que los anteriores”52.
Hausmann y Klinger (2007) aplicaron su metodología para analizar

nuestra canasta de exportaciones de bienes, clasificándola en tres gran-
des grupos: Sofisticación de los productos existentes y su aporte al nivel
de ingresos (más y mejor de lo bueno); Bosque Abierto o posibilidad de
desarrollar nuevos productos a partir de las capacidades e insumos de
los que ya se dispone para la producción de los existentes; y Valor Estra-
tégico, correspondiente a aquellos productos completamente nuevos con
un alto y creciente potencial en el mercado mundial que presentan mayor
proximidad dentro del bosque abierto, y cuyo valor estratégico hace que
valga la pena emprender su desarrollo, ampliando el bosque abierto.
Los resultados del análisis de Hausmann y Klinger (2007) en los gru-

pos de Bosque Abierto y Valor Estratégico, que aplica sólo al universo de
bienes debido a la metodología que utilizan con base en la información
estadística de flujos de comercio, complementados con los de los otros
estudios para el caso de servicios, conformaron un listado de potenciales
sectores nuevos y emergentes que luego fue sometido a la aplicación de
una serie de filtros53. El primero de ellos, buscando los sectores con mayor
potencial de valor agregado por empleado tomando como referente los
niveles de Estados Unidos; el segundo fue un filtro que buscaba además
volúmenes de exportaciones por encima del promedio o un crecimiento
superior al promedio; por último, identificando los sectores de alta o media
intensidad tecnológica de acuerdo con la Clasificación Uniforme para el
Comercio Internacional (CUCI) de las Naciones Unidas. Así, fueron identi-
ficados los siguientes sectores nuevos y emergentes potenciales: Cosmé-
52
Hausmann (2007). Obra citada; páginas 19-20
53
Entre los estudios utilizados como referencia para el sector de servicios, se destacan los siguientes:
- International Development Ireland – IDI– (2007). “FDI Strategy for Proexport Colombia”.
- A.T. Kearney (2005). “Proyecto de competitividad para la inversión en Colombia. Reporte final”. Septiembre.
88
ticos y artículos de aseo e higiene; Aparatos domésticos; Farmacéuticos;
Tercerización de procesos de negocio (BPO&O); Software y tecnologías
de la información; y Turismo de salud.
Una vez definida la estrategia con base en estos dos ejes y teniendo
en cuenta que no sería realista abordar todos los sectores simultánea-
mente, el siguiente paso fue el desarrollo de una metodología que, reco-
nociendo las restricciones, estuviera en capacidad de poner en marcha el
proceso, maximizando las probabilidades de sostenerlo en el largo plazo
para lograr el impacto esperado.
La metodología:
un modelo participativo, estructurado y replicable
Uno de los principales activos con los que cuenta hoy el Programa de
Transformación Productiva es precisamente su metodología, desarrollada
en el marco de los principios fundamentales anteriormente mencionados
y perfeccionada a lo largo de los dos años que ya cumple desde que inició
su ejecución.
Tras evaluar los modelos utilizados en diferentes países con relación

a nuestros objetivos, la decisión fue crear una propia forma de impulsar
el proceso, y lo hicimos a partir de una serie de decisiones clave. La pri-
mera de ellas fue la de diseñar un concurso abierto en el cual todos los
sectores, tanto establecidos como los potenciales nuevos y emergentes
recién identificados, serían convocados públicamente a participar, con
el propósito de lograr uno de los ocho cupos disponibles para ingresar
al Programa de Transformación Productiva: cuatro cupos para sectores
establecidos “Más y Mejor de lo Bueno” y cuatro cupos para sectores
nuevos y emergentes. Para participar en el concurso, los sectores intere-
sados deberían formular y presentar una propuesta de valor, elaborada
bajo el liderazgo de un gremio u asociación representativa, las empresas
y los actores del sector, con base en una guía de contenido:
• Situación actual del sector en cuanto a productividad y competitividad

• Flujos de exportaciones e inversión en los últimos años.
• Visión en el corto, mediano y largo plazo (25 años).
• Principales obstáculos y factores críticos de éxito para el crecimiento del
sector.
• Iniciativas que consideran deben ser desarrolladas para crecer al me-
nos 10 veces sus niveles de ingresos y exportaciones en el largo plazo.
89
Todo concurso tiene condiciones y reglas de juego y este no podía
ser la excepción: las iniciativas planteadas en la propuesta de valor para
desarrollarse como sectores de clase mundial deben ser operar bajo con-
diciones de mercado, con el propósito de lograr una competitividad real
y sostenible, lo cual significa que en todas las fases del Programa está
completamente prohibida la inclusión de propuestas o iniciativas relacio-
nadas con subsidios, intervenciones en la tasa de cambio, medidas pro-
teccionistas o similares54. Pero bajo estas condiciones, ¿cuál era enton-
ces el incentivo para que los sectores se interesaran en participar? De
esta pregunta surgen las otras decisiones clave tomadas en el proceso.
Reconociendo que el mejor y más claro conocimiento de los sectores

está en sus empresas y gremios, también era evidente que se requería
tener acceso al estado del arte de los sectores en el mundo, las tenden-
cias que determinarán su rumbo en los siguientes años y, en general, una
visión ampliada del sector más allá de nuestras fronteras y del presente.
Adicionalmente, siendo conscientes de que el proceso exigía la articu-
lación de múltiples actores con visiones e intereses no necesariamente
coincidentes, la segunda decisión clave fue entonces, la de buscar, tam-
bién mediante concurso, el apoyo y conocimiento de una firma consultora
internacional de alto prestigio; su participación sería fundamental para
facilitar el proceso de lograr consensos en torno al propósito común de
desarrollar sectores de clase mundial, resultado de los cuales se debía
producir un plan de acción, al cual denominamos plan de negocios sec-
torial, cuyo concepto y estructura serán detallados más adelante. La con-
tratación de la firma ganadora del concurso se financiaría con aportes
iguales del sector público, en cabeza del Ministerio de Comercio, Industria
y Turismo, y del sector privado, a través del respectivo gremio; esta se
constituyó en una nueva regla a incorporar en el proceso: el compromiso
de aportar el 50% del valor de la contratación de la consultoría en caso
de ser identificado como uno de los sectores ganadores del concurso.
Tras completar un exigente proceso, la firma seleccionada fue Mckinsey
& Company; se aseguró así una perspectiva global con sus expertos de
India, Filipinas, Marruecos, Estados Unidos y otros países líderes en cada
54
“La respuesta instintiva tanto de los gremios como de muchas empresas es la de presionar al Gobierno para
que restituya un medio ambiente que les permita, con base en fórmulas exitosas del pasado, tener éxito en el
presente. Aunque este puede ser un juicio bien intencionado, es desacertado para el futuro de Colombia. La
competencia es la vía para aceptar el cambio y hacerse innovador”.
“La resultante de la pérdida en la competitividad está forzando al sector privado a buscar la preservación del
status quo y a buscar mecanismos de defensa entre el Gobierno y el sector privado. Esto, de hecho, lleva a
la incapacidad de aprender y comunicar a un nivel requerido para promover la competitividad de la empresa
dentro de una plataforma internacional”. Monitor (1994); obra citada, página 21.
90
uno de los sectores, y la aplicación de una metodología de trabajo estan-
darizada, sólida, consistente y replicable para otros sectores.
La tercera decisión clave fue la fórmula para neutralizar el riesgo de

que el Programa no sobrepasara la etapa de formulación del plan de ne-
gocios sectorial, y se uniera a la gran colección de estudios de potencial y
planes que nunca generaron impacto alguno por falta de ejecución. Como
bien lo expresó el profesor Porter en 2005,“No hay razón para que Co-
lombia no llegue a ser la próxima gran estrella de América Latina, pero
tenemos que convertir el esfuerzo en éxito. Los colombianos saben des-
de hace tiempo qué deben hacer. El reto es hacerlo. Y para eso hay que
cambiar el proceso. La competitividad no es labor del gobierno, es trabajo
de todos” 55.
El Programa requería entonces contar con un grupo de profesionales

de alto nivel y con dedicación exclusiva. Para conformarlo, el Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo destinó recursos a la contratación de
un equipo que debía contar con una contraparte equivalente en el sector
privado, integrando así una fuerza de trabajo público-privada de tiempo
completo; una condición más para los sectores interesados en participar
en el Programa. Pero aún hay más; se requería la participación de tiem-
po parcial pero activa de un buen número de empresas representativas
de los diferentes eslabones de las cadenas productivas de cada sector,
así como de representantes de las diferentes instituciones del Estado y
la academia, en Comités Sectoriales creados con el propósito de hacer
seguimiento a los avances, rendir cuentas y retroalimentar al equipo.
Con la metodología ya definida y las condiciones y reglas de juego

claras, durante el segundo semestre de 2008 se llevó a cabo el concurso,
al que fueron convocados todos los sectores establecidos y los sectores
nuevos y emergentes identificados en el proceso anteriormente detallado.
Un total de 15 sectores participaron en el concurso, los siete potenciales
nuevos y emergentes previamente identificados, a los cuales se suma-
ron los siguientes sectores que respondieron a la convocatoria abierta:
Autopartes; Biotecnología; Calzado, cuero y sus manufacturas; Energía
eléctrica, servicios y bienes conexos; Industria de la comunicación gráfi-
ca; Joyería; Siderurgia y metalmecánica; y Textiles, confecciones, diseño
y moda.
Porter, Michael (2005). “Hacia una Colombia más competitiva”. Memorias Expogestión Cartagena 2005.
55
Página 16.
91
Un jurado interinstitucional e interdisciplinario –conformado por la Alta
Consejería para la Competitividad y las Regiones, el Consejo Privado
de Competitividad, Proexport, Bancóldex y el Departamento Nacional de
Planeación– que actuó de manera independiente sin la participación del
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, fue el encargado de evaluar
las propuestas de valor para identificar las cuatro mejores en cada eje
estratégico; ellas corresponden a los sectores que fueron incorporados al
Programa para trabajar en alianza público-privada bajo una misma hoja
de ruta, con el propósito de convertirse en sectores de clase mundial (ver
gráfico 20). Los sectores que finalmente conformaron esta primera ola de
transformación fueron en general aquellos que en sus propuestas demos-
traron un alto nivel de compromiso con el Programa, un alto potencial,
pero también la capacidad para ejecutar.
Gráfico 20
Sectores ganadores del primer concurso
Los planes de negocios sectoriales y su estructura
En el marco del Programa y con base en la metodología descrita, cada

uno de los ocho sectores formuló su plan de negocios sectorial, el cual
se constituyó en la hoja de ruta a seguir en busca de su desarrollo como
sectores de clase mundial. Todos los planes de negocios de los sectores
que forman parte del Programa de Transformación Productiva obedecen
a la misma estructura, organizada en tres grandes capítulos:
1) El Diagnóstico del sector en el mundo es el punto de partida. Analiza el

tamaño del mercado actual y potencial, los principales jugadores mun-
diales del sector, las mejores prácticas, las tendencias de consumo, el
crecimiento, la oferta, la demanda, la competencia, las oportunidades
y los nichos a tener en cuenta al momento de formular acciones.
92
2) El Punto de partida y diagnóstico del sector en Colombia, su estado
actual y posición competitiva frente a los jugadores de clase mundial y,
por supuesto, las brechas que los separan de los potenciales compe-
tidores y las mejores prácticas.
3) El Plan de Acción contiene la aspiración sectorial, el objetivo al cual

puede y debe aspirar a llegar cada sector en Colombia mediante la
ejecución de su plan de negocios sectorial, tanto en términos de desa-
rrollo del sector en Colombia, como en su posicionamiento en el mapa
mundial; en él se detallan los objetivos y metas a cumplir, pero sobre
todo, se definen las acciones o iniciativas necesarias para lograrlo,
especificando cronogramas, responsables y recursos. Lo anterior, en-
marcado dentro de cuatro pilares o ejes temáticos: 1) Desarrollo de
capital humano (educación); 2) Normatividad y regulación; 3) Fortale-
cimiento de la industria y promoción; 4) Infraestructura.
Según Porter, uno de los principales roles del gobierno es contribuir a

generar las condiciones que favorezcan la evolución de la ventaja competi-
tiva de los sectores, trabajando en cada una de las cuatro dimensiones que
componen el diamante de competitividad de una nación56 y ejecutando ac-
ciones que mejoren la interacción entre ellas. Señala que en algunas instan-
cias, como inversión en educación e infraestructura (dos de nuestros cuatro
ejes temáticos), por ejemplo, el gobierno puede actuar directamente para
mejorar la ventaja competitiva; pero en general considera que la influencia
del gobierno es indirecta, de alcance parcial y su impacto sólo es observable
después de un tiempo considerable. El segundo gran rol del gobierno, en
palabras de Porter, es el de “presionar y desafiar”57. A través del Programa
de Transformación Productiva, el gobierno asume estos dos roles bajo el
liderazgo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
Los ejes temáticos del Programa
Queda claro entonces que para que los sectores transiten hacia su
posicionamiento como sectores de clase mundial, se hace necesario rea-
lizar esfuerzos en diferentes frentes; es por esta razón que el plan de
acción se estructura con base en iniciativas agrupadas alrededor de los
cuatro ejes temáticos, que son igualmente prioritarios e indispensables en
56
Porter, Michael (1990). Competitive Advantage of Nations. The Free Press, New York. En el capítulo 3 señala
las cuatro dimensiones del diamante de competitividad de las naciones: condiciones de los factores, condicio-
nes de la demanda, industrias de apoyo y relacionadas y estrategia, estructura y rivalidad de las empresas.
57
Ibid, página 681.
93
una estrategia integral de desarrollo de sectores bajo estándares de clase
mundial58. De esta forma, la coordinación interinstitucional con otros mi-
nisterios y entidades del Estado es indispensable para alcanzar las metas
propuestas en cada eje.
1) Desarrollo de Capital Humano. Consiste en generar capacidades y au-

mentar la aptitud, el talento y la disposición del recurso humano para
trabajar en cada sector y los mecanismos para retenerlo y reducir los
costos generados por su rotación. Para desarrollar sectores de cla-
se mundial, es importante contar con un recurso humano talentoso,
capacitado, entrenado y bilingüe, condición que se logra, entre otros,
trabajando en la creación y consolidación de las alianzas universidad-
empresa para alinear los currículos con las necesidades de los secto-
res que aspiran a la categoría de talla mundial. Si vamos a desarrollar
sectores nuevos, pues necesitamos recurso humano que tenga las
habilidades y destrezas nuevas que el mercado demanda.
2) Normatividad y Regulación. Tiene el objetivo de actualizar y adecuar la

regulación de manera que estimule y promueva el desarrollo de nuevos
sectores o la transformación de los ya establecidos. La regulación se
debe asimilar a las mejores prácticas regulatorias internacionales, que
habiliten y faciliten asuntos como la exportación de los productos o ser-
vicios, los derechos de propiedad intelectual, la protección de datos y
las telecomunicaciones, entre otros.
3) Fortalecimiento de la Industria y Promoción. Busca robustecer los gre-

mios y asociaciones para que sean incluyentes e influyentes, con ca-
pacidad de gestión, responsabilidades y compromisos definidos, y que
agreguen valor en los procesos de maduración de sus sectores. Al mis-
mo tiempo, incluye la definición de estrategias y acciones específicas
a la realidad de los diferentes mercados, con el propósito de promover
y lograr resultados en términos de exportación de bienes y/o servicios
colombianos, así como de atracción de flujos de inversión extranjera
directa hacia el país en los sectores relevantes.
58
Según Ramírez (2005), “Colombia tiene serias dificultades en su ambiente de negocios. El sistema educati-
vo, la infraestructura, la investigación y desarrollo y la tecnología ponen a las compañías en una seria desven-
taja en comparación con sus pares”. Ramírez Vallejo, Jorge (2005). “Por qué la competitividad es tan impor-
tante para Colombia”. Memorias Expogestión Cartagena: “Hacia una Colombia más competitiva”. Página 12.
“Las limitaciones del medio ambiente competitivo de Colombia han restringido la capacidad de las empresas
para hacer claras elecciones estratégicas. Antes de la apertura, esto no era muy importante porque los precios
siempre se podían incrementar. Ahora es básico desarrollar la infraestructura necesaria, los recursos humanos
avanzados y sectores fuertes para apoyar las elecciones estratégicas más convenientes a nivel de empresa”.
Monitor (1994); obra citada, página 19.
94
4) Infraestructura. Como soporte fundamental para la competitividad y el
desarrollo económico de los sectores, desde temas de telecomunicacio-
nes hasta vías y transporte.
Ejecución: la alianza público-privada en marcha
Conscientes de que el éxito del programa depende de su ejecución,

desde febrero de 2009, cuando se inició la formulación de los planes de
negocios, se creó un equipo de trabajo público-privado conformado por
un gerente y al menos una persona de apoyo para cada uno de los secto-
res, actuando desde sus respectivos gremios; y, así mismo, el Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo dispuso de un equipo de trabajo dedi-
cado de tiempo completo, conformado por una gerencia general del Pro-
grama, un gerente para cada uno de los ocho sectores y cuatro directores
transversales, uno por cada eje temático (recurso humano, regulación,
fortalecimiento y promoción, e infraestructura); la misión de estos últimos
es apoyar a los gerentes sectoriales en temas específicos, pero a la vez,
emprender acciones transversales que impacten a todos los sectores par-
tícipes del Programa (ver gráfico 21).
Gráfico 21
Estructura del Equipo Público-Privado
La formulación de los planes de negocios sectoriales para los ocho

sectores de la primera ola, culminó en el mes de julio de 2009. Fue el
resultado de varios meses de arduo trabajo conjunto entre el Ministerio de
95
Comercio, Industria y Turismo, gremios y empresas de cada uno de los
sectores, bajo la coordinación de Mckinsey & Co. Durante el proceso se
fueron sumando poco a poco otros actores como cámaras de comercio,
universidades y representantes de diferentes ministerios e instituciones
del Estado (ver gráfico 22), cuya participación era fundamental desde
esta etapa temprana de ejecución59.
Gráfico 22
Articulación Interinstitucional: más de 20 Ministerios y entidades pú-
blicas participantes
Los planes de negocios sectoriales llegaron a su versión final, lista para

ejecución, tras la realización de 26 comités sectoriales con un promedio
de 25 participantes, 12 talleres de validación de avances y conclusiones
con más de 800 asistentes, la participación activa de más de 40 gremios
y asociaciones, 7 cámaras de comercio, más de 100 entrevistas a profun-
didad y cuatro encuestas con más de 600 respuestas en línea. En total,
los ocho planes de negocios sectoriales suman 184 iniciativas concretas
a desarrollar, y para cada una de ellas se especifican actividades, metas,
responsables, cronograma y ruta crítica.
59
“He concluido que cada producto requiere de cosas muy específicas, como un capital físico, una mano de
obra, una infraestructura o un marco regulatorio. No es lo mismo, por ejemplo, exportar flores que exportar gas
o automóviles: cada uno de estos productos requieren de cuestiones muy específicas. El reto de acelerar la
transformación productiva es, nada menos, que el reto de resolver estos problemas de coordinación”. Haus-
mann (2007); obra citada, página 19.
96
Las principales conclusiones, retos y oportunidades plasmadas en los
planes de negocios de cada uno de los ocho sectores fueron presentados
por los respectivos gremios al Presidente Álvaro Uribe Vélez y más de
1.000 empresarios el día 21 de julio de 2009, en un evento en el cual ade-
más asumieron el compromiso de su ejecución ante todo el país.
Y el compromiso es grande. Como lo muestra el gráfico 23, de acuerdo

con las proyecciones de los planes de negocios de los ocho sectores en
ejecución, si los sectores avanzan de forma sostenida en el cumplimiento
de sus planes de acción, para el año 2019 habrán multiplicado por 3.6
veces el empleo; sus ventas totales habrán aumentado 3.4 veces y su
nivel de exportaciones 7.7 veces, haciendo evidente que la mayor parte
del crecimiento provendrá de los mercados externos.
Gráfico 23
Metas totales del Programa de Transformación Productiva
Conscientes de que la velocidad y dinámica que se lograra en los pri-

meros meses sentaría la pauta para la continuidad del esfuerzo en el
largo plazo, el equipo público-privado consolidó una estructura de comités
por eje temático para cada uno de los ocho sectores, para un total de 32
comités temáticos sectoriales, que se reúnen sin falta una vez al mes con
base en un cronograma predefinido. Representantes de estos conforman
a su vez comités directivos para cada sector que se reúnen con una fre-
cuencia trimestral (ver gráfico 24). Para el cierre de 2009, el Programa
había realizado 93 sesiones de comités temáticos sectoriales con un pro-
medio de 20 participantes entre empresas, gremios y representantes de
las diferentes entidades del sector público.
97
Gráfico 24
Estructura de comités para cada sector
Los sectores, sus planes de negocios y avances
La dinámica de ejecución del Programa ha permitido alcanzar victorias

tempranas que, sin duda, reafirman que la Transformación Productiva es
posible. Cada sector tiene sus propios retos y oportunidades y, a la vez,
su propia dinámica de ejecución y complejidad. Con el propósito de ilus-
trar cómo se aplica la Transformación Productiva en la práctica, en las
siguientes páginas se presenta cada uno de los ocho sectores que ya vie-
nen ejecutando sus planes de negocios desde el mes de agosto de 2009.
SECTORES NUEVOS Y EMERGENTES
Cosméticos y Artículos de Aseo e Higiene
El mercado global de cosméticos y artículos de aseo e higiene se es-

tima en US$450 mil millones y ha venido creciendo a una tasa anual de
7.6%. En 2002, Colombia exportó apenas US$198 millones, mientras en
2008, las ventas externas ascendieron a US$600 millones, con un creci-
miento de 203% y una balanza comercial positiva en US$336 millones. El
55% de las exportaciones corresponde a productos cosméticos, el15%
a productos de aseo y, finalmente, un 30% a productos absorbentes de
higiene personal60. Las exportaciones se dirigen principalmente a países
de la CAN, que concentran casi el 75% de participación.
60
La fuente de la información del sector Cosméticos y Artículos de Aseo e Higiene Personal incluida en esta
sección es su Plan de negocios sectorial. Se puede consultar en: http://www.transformacionproductiva.gov.
co/NewsDetail/430/1/CosmeticosyArticulosdeAseo
98
Tendencias como el interés por productos amigables con el medio
ambiente y con base en ingredientes naturales, y el gran potencial de
consumo de la base de la pirámide en las economías emergentes, sig-
nifican oportunidades de crecimiento y diversificación de mercados para
este sector. La biodiversidad colombiana (ver gráfico 25) representa una
ventaja comparativa que le confiere al sector de cosméticos, aseo e hi-
giene un alto potencial para el desarrollo de productos originales con alto
valor agregado.
Gráfico 25
Colombia: Líder en biodiversidad en América Latina
Fuente: Earth Trends e IMD, World Competitiveness Yearbook, 2009
Sin embargo, existen algunos factores que limitan la productividad y

competitividad del sector, tales como un marco normativo que requiere
ajustes para que logre impulsar efectivamente el uso y aprovechamiento
sostenible del recurso genético; los altos costos de producción; la falta
de encadenamiento de la industria; y la baja articulación e inversión en
investigación, desarrollo e innovación. Ellos no sólo afectan el crecimiento
de la oferta con base en ingredientes naturales sino de toda la industria.
99
Gráfico 26
Metas Cosméticos, Artículos de Aseo e Higiene
El sector aspira a crecer con base en estrategias que desarrollen el

potencial del consumo interno y de las exportaciones de productos de alta
calidad, con incrementos en su intensidad tecnológica, el uso y aprove-
chamiento sostenible de la biodiversidad, y productos diferenciados, con
alto valor agregado y precios competitivos.
En ejecución de su plan de negocios, el sector ha logrado importantes

avances, especialmente en lo que respecta al eje de marco normativo
y regulación. Mediante un trabajo de acercamiento entre el sector y el
Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA),
este último realizó un cambio vital en su manera de ejercer el control y
vigilancia al sector; pasó de un esquema de controles previos y revisión
de documentos a uno de vigilancia y control en el mercado, lo que lo
convierte en líder regional en la aplicación de la normatividad andina y le
permite eliminar las demoras de hasta seis meses en la salida al merca-
do de los productos del sector. Así mismo, el INVIMA amplió la vigencia
de los certificados de venta libre de productos del sector de 1 a 10 años,
optimizando su trámite y generando una mejora adicional en los tiempos
para la comercialización.
Complementariamente, se logró durante el año 2009 la eliminación

de los aranceles para 48 partidas de materias primas no producidas en
Colombia, a las cuales se sumaron recientemente seis nuevas partidas,
dando como resultado ahorros para las empresas del sector por US$4.8
millones al cierre de 2009 y con un estimado de US$10 millones en 2010.
100
Otro de los avances importantes surge de la realización de la primera
rueda de innovación de ingredientes naturales para la industria cosmética
y de aseo con la participación de 20 empresas del sector cosmético y
aseo, y 20 proveedores de ingredientes naturales. El resultado: 17 pro-
yectos de investigación para los cuales el Fondo de Biocomercio61 ejecu-
tará un programa paralelo de desarrollo de proveedores, con el propósito
de fortalecer las capacidades de los pequeños laboratorios vinculados a
estos proyectos.
La prioridad del sector en su ejecución es la generación de las condi-

ciones, tanto en normatividad como en disponibilidad de infraestructura y
recursos, para lograr el desarrollo de ingredientes naturales con base en
el uso y aprovechamiento sostenible de la biodiversidad. Para lograrlo,
uno de los principales retos es la creación de una empresa de bio-pros-
pección, que elabore el vademécum colombiano y le dé un real impulso a
los procesos de investigación, desarrollo e innovación (I+D+i) que puedan
generar prototipos no sólo para la industria cosmética sino también para
otras industrias tales como la farmacéutica y la de alimentos.
Software y tecnologías de información
Las Tecnologías de Información son una industria global que repre-

senta US$750 mil millones, con crecimiento anual de 8%, en la cual los
países emergentes tienen la oportunidad de jugar un papel importante en
varios sub-segmentos. Durante más de tres décadas, empresas locales y
multinacionales de tecnologías de información (TI) y software han opera-
do en Colombia; el resultado es una industria con experiencia en desarro-
llo de soluciones a la medida y de software para la industria. Los principa-
les jugadores han concentrado sus esfuerzos atendiendo principalmente
al sector financiero, al de salud y seguridad social y aplicaciones nicho. A
pesar de lo anterior, la industria colombiana de software y TI sigue sien-
do pequeña, orientada al mercado local y carente de especialización. De
acuerdo con la Federación Colombiana de la Industria del Software y Tec-
nologías de Información (Fedesoft), casi 700 empresas prestan servicios
o desarrollan productos de TI en Colombia, y sus ventas totales en 2008
fueron de US$600 millones; el gremio estima que tan solo el 5% de ellos
corresponde a exportaciones, principalmente a Centro y Suramérica.
61
El Fondo de Biocomercio: es una entidad sin ánimo de lucro creada por el Instituto de Investigación de
Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt, la Fundación Universitaria Agraria de Colombia, la Fundación
Natura, la Corporación Universidad Piloto, la Fundación Universitaria Juan N. Corpas y otros actores, como
instrumento de gestión ambiental de tipo financiero, promoviendo y convocando al sector productivo de Colom-
bia en torno a la responsabilidad social corporativa y el biocomercio. Ver: www.fondobiocomercio.com
101
Las oportunidades que ofrece el mercado internacional están siendo
desaprovechadas debido a la insuficiencia de recurso humano pertinente
y bilingüe, la ausencia de un marco regulatorio adecuado, dificultades de
acceso a capital y pocas iniciativas relacionadas con innovación y desa-
rrollo62.
A pesar de los grandes retos, existen oportunidades aprovechables

tanto en el mercado local como en el internacional. El estudio realizado
por Previsión Tecnológica Industrial de la Universidad Nacional, demos-
tró que la industria tiene potencial en el desarrollo de aplicaciones para
dispositivos móviles, producción de software para seguridad, soluciones
para industrias específicas, soluciones de administración de procesos de
negocios, conocidas por sus siglas en inglés como BPM, y servicios de
administración remota. En estos campos Colombia puede aprovechar su
trayectoria y experiencia, así como su recurso humano altamente cali-
ficado y con marcada orientación al servicio, complementado con una
estructura de costos competitiva.
Gráfico 27
Metas Software y Tecnologías de Información
Una de las prioridades del plan de negocios del sector es la consoli-

dación de información precisa, completa y oportuna sobre la industria, su
oferta y capacidades, inventario básico para los esfuerzos de promoción
y fortalecimiento de la oferta. Para tal fin, el Ministerio de Tecnologías de
Información y Comunicaciones (Ministerio TIC) contrató recientemente el
desarrollo del Sistema de Información para la Industria Colombiana del
Software y TI (SUTI) por un valor de $520 millones.
62
La fuente de la información del sector Software y Tecnologías de Información incluida en esta sección es de su
Plan de negocios sectorial. Disponible en http://www.transformacionproductiva.gov.co/NewsDetail/432/1/SoftwareTI.
102
Otro aspecto que ha concentrado de manera prioritaria los esfuerzos
del sector es la certificación de la calidad, para lo cual se ha desarrollado
la Red Colombiana de Calidad de Software (RCCS), en la que ya operan
cuatro instructores, dos evaluadores y se han capacitado 55 empresas. In-
corpora, además de CMMI (Capability Maturity Model Integration)63, otras
certificaciones como ISO27000 y modelos de mejores prácticas. Gracias
a este esfuerzo, se ha logrado pasar de una base de tan sólo seis empre-
sas valoradas CMMI en el año 2006 a un total de 33 a la fecha y con un
estimado de 49 para diciembre de 2010; esta cifra representa un avance
importante, pero es insuficiente frente al reto, razón por la cual se deben
redoblar esfuerzos en este frente.
Dado que el desarrollo de la industria de software y TI es reciente y

que el marco normativo vigente fue desarrollado sobre la base de la pro-
ducción de bienes tangibles, un equipo interinstitucional conformado por
los Ministerios de Comercio, Industria y Turismo, TIC, Interior y Justicia,
Hacienda, el DNP, Colciencias y la Dirección Nacional de Derechos de
Autor, avanza en el borrador de un proyecto de ley integral de software;
el objetivo es proporcionarle al sector un marco normativo adecuado a
la realidad de la industria, que promueva su desarrollo con base en es-
tándares internacionales, y permita la adecuada caracterización de sus
productos y servicios.
El gran reto en el futuro inmediato es la conformación de una oferta

altamente especializada, que determine el posicionamiento estratégico
a promover en los mercados internacionales y con base en el cual se
adelanten acciones orientadas hacia la formación del capital humano per-
tinente y bilingüe; todo con el fin de consolidar el sector como un jugador
de clase mundial en segmentos específicos.
Tercerización de Procesos de Negocios – BPO&O
La industria de Tercerización de Procesos de Negocios, o BPO&O

por sus siglas en inglés (Business Process Outsourcing and Offshoring),
comprende la sub-contratación de procesos de negocios en proveedo-
res de servicios, ya sean internos o externos a la compañía, en lugares
con menores costos o mejor servicio. Los servicios de offshore han cre-
cido en un 41% en los últimos 10 años y el mercado mundial actual de
63
CMMI (Capability Maturity Model Integration): Modelo para la mejora y evaluación de procesos para el de-
sarrollo, mantenimiento y operación de sistemas de software, que cubre las áreas de desarrollo, adquisición y
servicios. Ver http://www.sei.cmu.edu/cmmi/
103
BPO&O se estima en US$154.000 millones; sus principales consumido-
res se encuentran en los segmentos de banca (US$40.000 millones), se-
guros (US$35.000 millones), finanzas, contabilidad y recursos humanos
(US$25.000 millones)64.
El mercado de procesos tercerizados no es nuevo en Colombia. Prin-

cipalmente las instituciones financieras y las empresas de tecnologías
de información han externalizado muchos de sus procesos de servicio
al cliente, transacciones y soporte de TI por más de una década. Para
el 2008 el sector ya contaba con 55.000 empleos y US$500 millones
en ingresos, 28% de los cuales corresponden a exportaciones, principal-
mente a países vecinos.
Aunque se estima que el 60% de las operaciones del sector se con-

centran en contact centers, las compañías colombianas han empezado a
ampliar su portafolio de servicios. Para ello han conformando una nueva
oferta de servicios de valor agregado, basados en voz y datos, así como
algunas operaciones bilingües. En este último aspecto, es prioritario enfo-
car los esfuerzos hacia incrementar el número de egresados anuales de
las instituciones técnicas y universidades, de lo cual depende la escalabi-
lidad de las operaciones de servicios tercerizados65, así como su potencial
para evolucionar hacia nuevos horizontes como el Knowledge Process
Outsourcing (KPO); el KPO es la subcontratación de procesos tales como
servicios relacionados con propiedad intelectual, análisis e investigación
de negocios, investigación legal, investigación clínica, publicaciones, in-
vestigación de mercado, investigación de inversiones, servicios de inge-
niería y de diseño, investigación y desarrollo.
La ejecución de acciones conducentes al cierre de estas brechas ha

hecho que empresas locales e internacionales encuentren en Colombia
el terreno propicio para establecer operaciones con valor agregado para
América Latina y España, contact centers bilingües de dimensiones me-
dianas que atiendan el mercado de Estados Unidos y una plataforma de
lanzamiento para la prestación de servicios de soporte técnico y de voz de
alto valor agregado para los países de la región.
64
La fuente de la información del sector Tercerización de Procesos de Negocios – BPO&O incluida en esta
sección es de su Plan de negocios sectorial. Disponible en: http://www.transformacionproductiva.gov.co/News-
Detail/431/1/TercerizaciondeProcesosdenegocioBPOO
65
Escalabilidad: “En informática, propiedad deseable en un sistema, red o proceso que indica su habilidad para
poder hacerse más grande sin perder calidad en sus servicios”. Ver Diccionario de Informática en http://www.
alegsa.com.ar/Dic/escalabilidad.php.
104
Durante los últimos dos años se han declarado cuatro zonas francas
permanentes especiales, de las cuales tres ya están operando servicios
de contact center en Manizales, Pereira y Bogotá, con una inversión total
superior a $15.700 millones y la creación de 1.624 empleos; y la otra está
a punto de iniciar operaciones, también en Bogotá, con compromiso de
inversión por $6.358 millones y 500 nuevos empleos.
Gráfico 28
Metas Tercerización de Procesos de Negocios – BPO&O
Adicionalmente, grandes jugadores internacionales han iniciado o ex-

tendido sus actividades en Colombia en el mismo periodo. Para citar solo
algunos ejemplos, Direct TV amplió su contact center al igual que Diveo
su data center; Teleperformance adquirió la firma local Teledatos e inició
prestación de servicios bilingües; Unisys inauguró su centro de servicios
compartidos en Medellín; Telemark estableció operaciones en Bogotá
y Cali, así como Unisono y Convergis en Bogotá y Avanza en los alre-
dedores de Bogotá; mientras Emergia recientemente completó 1.070
empleados en Manizales; y Hewlett-Packard anunció el establecimiento
de su Centro de Servicios Globales para las Américas, en la ciudad de
Medellín.
Al igual que en el caso de software y tecnologías de información, el

sector requiere contar con un marco regulatorio adecuado, especialmente
para actividades de offshoring. Un equipo, conformado por la Superinten-
dencia Financiera y las mismas instituciones que vienen trabajando en
el borrador de proyecto de software, elaboró un borrador del proyecto de
105
ley de protección de datos, teniendo en cuenta que la normatividad actual
(Ley 1266 de 2008 - Habeas Data) es de carácter sectorial –al contemplar
sólo protección de datos personales en los cuales se haga análisis de
riesgo crediticio– y no reglamenta el derecho de manera integral. Esta
situación impide ofrecer servicios de BPO&O a la Unión Europea, uno
de los principales mercados potenciales, ya que los datos de ciudadanos
europeos no pueden ser transferidos a países que no hayan sido pre-
viamente considerados como seguros en protección de datos, según los
estándares de ese bloque de integración. El proyecto de ley fue validado
con comisionados de la Unión Europea buscando que cumpla con sus
requisitos para su homologación una vez aprobado.
Otro avance importante para el sector lo constituye la aprobación de

la nueva ley de contabilidad que adopta estándares internacionales fi-
nancieros y contables; aprovechando que Colombia ya cuenta con más
de 150.000 contadores certificados, el país cuenta con la materia prima
para desarrollar un nuevo nicho de BPO&O contable y financiero. Como
complemento, también se destacan los esfuerzos de posicionamiento in-
ternacional de la industria mediante la firma de acuerdos y el estableci-
miento de alianzas entre los gremios del sector y los grandes jugadores
internacionales como Nasscom de la India o la IAOP Colombia (Interna-
tional Association Outsourcing Professionals) y la American Teleservices
Association (ATA), entre otros.
El gran reto inmediato de la industria es avanzar de manera importante

en la disponibilidad de recurso humano bilingüe a todo nivel. La terceri-
zación es potencialmente aplicable a todas las áreas y la evolución hacia
KPO depende en gran medida de la capacidad que tengamos como país
de desarrollar la oferta en el mediano plazo, aprovechando la gran ca-
pacidad de generación de empleos que ofrece esta nueva tendencia de
tercerización a nivel mundial.
Turismo de Salud
El turismo de salud es un fenómeno mundial en crecimiento, que se

origina principalmente por el incremento acelerado de las tarifas y las di-
ficultades de acceso real y oportuno a los servicios médicos (preventivos,
curativos y estéticos). Esta situación ha sido el principal detonante que ha
llevado tanto a usuarios como a pagadores a buscar opciones más ase-
quibles para resolver sus necesidades de salud, sortear o disminuir los
largos tiempos de espera y evitar los problemas de insuficiencia de tecno-
106
logía o especialización que aquejan a sus propios sistemas de salud. El
sector incluye también servicios relacionados con bienestar, entendidos
como terapias que resaltan la belleza o coadyuvan a la preservación de la
salud y la reducción del estrés.
Se estima que en 2008 alrededor de 24 millones de personas viajaron

fuera de sus países de residencia en busca de servicios médicos o trata-
mientos de bienestar, generando gastos superiores a los US$25.000 mi-
llones por tales conceptos. Para 2014, se prevé que el número de “turistas
de salud” supere los 70 millones de viajeros y que los gastos asciendan a
US$87.000 millones, lo cual supone un crecimiento del 247% en tan solo
cinco años66.
En Colombia el turismo de salud es aún incipiente y ha crecido de manera

“silvestre” hasta el momento. Históricamente ciudadanos de países centro-
americanos y del Caribe han venido a Colombia a buscar atención médica.
En la década de los setenta la clínica Barraquer de Bogotá se convirtió en
un destino internacional para pacientes oftalmológicos, generando el cluster
hotelero que hoy existe a sus alrededores en la calle 100. Se calcula que en
2008 ingresaron 7.000 turistas médicos y 44.800 en busca de servicios de
bienestar (apenas el 2,2% del total de turistas internacionales), lo que generó
unos US$126 millones en ingresos para el país
Gráfico 29
Metas Turismo de Salud
66
La fuente de la información del sector Turismo de Salud incluida en esta sección es de su Plan de negocios
sectorial. Ver: http://www.transformacionproductiva.gov.co/NewsDetail/433/1/TurismodeSalud.
107
Nuestra oferta de servicios de salud presenta fortalezas en cuanto a
calidad, costos, tecnología y diversidad, que podrían traducirse en oportu-
nidades concretas de exportación de servicios en respuesta a la creciente
demanda internacional. No obstante, para posicionarse como destino de
turismo de salud, el país debe enfocar sus esfuerzos a cerrar algunas
brechas de competitividad que limitan sus opciones actuales de exporta-
ción. Es necesario avanzar con relación a la cantidad del recurso huma-
no disponible; las tasas y niveles de bilingüismo requeridos para atender
pacientes extranjeros; la definición de normas, certificaciones y mecanis-
mos que garanticen que los servicios ofrecidos sean comparables con los
de otras partes del mundo y de óptima calidad; la adopción de sistemas
de información que permitan evaluar el desempeño de los prestadores y
sirvan de referencia para los compradores y usuarios; el desarrollo de in-
fraestructura adicional para la atención de pacientes internacionales; y la
preparación del sector turístico para atender las necesidades específicas
de este nicho a nivel de hoteles, agencias de viajes y demás servicios.
Asimismo, el desarrollo de productos e infraestructura relacionada con
el bienestar y la definición de estrategias de promoción internacional son
actividades que deben ser lideradas desde el sector turístico.
Pero las brechas se han empezado a cerrar rápidamente. En cuanto a

infraestructura, hasta mediados de 2010 se habían declarado siete zonas
francas de salud con inversiones superiores a los $400.000 millones en
seis diferentes ciudades del país; de ellas, la Clínica los Nogales en Bo-
gotá y la Clínica Portoazul en Puerto Colombia ya iniciaron construcción.
Adicionalmente, están en desarrollo proyectos de ampliación o renova-
ción de instituciones de salud por más de $600.000 millones, los cuales
deben generar al menos 12.000 empleos directos e indirectos en obra y
funcionamiento.
También en temas de calidad se han dado grandes avances. Dos

instituciones ya cuentan con acreditación internacional de calidad de la
Joint Commission International(JCI): la Fundación Cardiovascular (Buca-
ramanga) y la Fundación Santa Fe (Bogotá); y hay otras 25 instituciones
en proceso de recibir la misma acreditación, lo que significa que para el
cierre del año 2010 Colombia se ubicará entre los 10 destinos del mundo
con mayor número de instituciones certificadas internacionalmente (grá-
fico 30). Como complemento, otro gran avance en este frente es el reco-
nocimiento al Instituto Colombiano de Normas Técnicas (Icontec) como
entidad acreditadora de calidad, por parte de la International Society for
Quality in Health Care (ISQUA); esto facilita y acelera los procesos de
108
acreditación internacional de calidad de nuestras instituciones de salud,
los cuales se han constituido en criterio de decisión sobre destinos del tu-
rismo de salud, tanto a nivel institucional como de pacientes individuales.
Gráfico 30
Colombia empieza a aparecer en el mapa mundial
de destinos de turismo de salud
Fuente: McKinsey & Co.
Un aspecto clave para el turismo de salud es el mercadeo del país,

buscando su posicionamiento como destino reconocido a nivel mundial.
Proexport diseñó una estrategia integral de promoción y mercadeo, con
la cual el país y sus instituciones de salud han venido participando en un
sinnúmero de eventos y actividades internacionales. Como resultado se
destaca la firma del primer convenio de cooperación internacional entre la
Clínica de Occidente y el Jackson Memorial International de Miami (Flori-
da); el convenio incluye transferencia de conocimiento para formación del
capital humano en el tratamiento de casos complejos, con el apoyo de un
moderno sistema de comunicación en línea entre los especialistas de las
dos instituciones, y mediante programas de formación académica conti-
nuada y transferencia de tecnología aplicada a las ciencias de la salud.
Finalmente, otro avance importante a destacar es el desarrollo de un

programa de bilingüismo específicamente diseñado para el sector salud
por parte del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), con 500 personas
en proceso de formación en Medellín, convocadas a través del Cluster de
Medicina y Odontología de la Cámara de Comercio de Medellín. En Bogo-
109
tá se inicio un primer programa piloto con 75 personas buscando replicar
la experiencia de Medellín.
El sector deberá concentrar sus esfuerzos de corto plazo en impulsar

su posicionamiento en el mapa mundial a través de la ejecución del plan
de promoción y mercadeo del país como destino de turismo de salud, así
como continuar avanzando en elevar y estandarizar los niveles de cali-
dad en el servicio, y construir estadísticas detalladas de cada uno de los
procedimientos que los evidencien. Complementariamente debe avanzar
en el desarrollo de una oferta de servicios de bienestar con base en es-
tándares mundiales.
SECTORES ESTABLECIDOS:
MÁS Y MEJOR DE LO BUENO
Industria de Autopartes y Vehículos
Aunque en el periodo 2004-2007 el sector presentó un crecimiento de

13%, la crisis mundial ocasionó una fuerte desaceleración67, al igual que
un proceso de restructuración de la industria. En términos de tamaño, los
principales jugadores mundiales son Norteamérica, Europa Occidental y
Japón, mientras que en América Latina, los líderes en términos de tamaño
y crecimiento son Brasil y México.
En Colombia, las compras de autopartes nacionales para ensamble

tuvieron una tendencia creciente hasta 2007, cuando alcanzaron la suma
de US$661 millones, pero como consecuencia de la crisis cayeron fuerte-
mente en el 2008, llegando a niveles de US$371 millones. Por su parte las
exportaciones se mantuvieron, alcanzando en 2008 un valor de US$500
millones68.
A nivel mundial, se evidencia una restructuración vertical de la cadena

automotriz en la cual los ensambladores se enfocan menos en el diseño
y producción de autopartes, dejando esta actividad en manos de los pro-
veedores; esto significa una mayor demanda de agregación de valor e
involucramiento en procesos de I+D+i por parte del sector de autopartes.
Adicionalmente, el usuario promedio se ha sofisticado; busca un vehículo
que ofrezca mayor seguridad y confiabilidad, así como más prestaciones
67
ACOLFA (2010) Manual Estadístico del Sector Automotor Colombiano año 2009. Bogotá.
68
La fuente de la información del sector Industria de Autopartes y Vehículos incluida en esta sección es de su Plan
de negocios sectorial. Disponible en: http://www.transformacionproductiva.gov.co/NewsDetail/434/1/Autopartes.
110
en materia de comodidad y entretenimiento a un precio competitivo y ac-
cesible, lo cual incrementa las exigencias en materia de productividad e
innovación en toda la cadena. La gran tendencia ambientalista exige el
desarrollo de tecnologías para vehículos con menores niveles de emisio-
nes de contaminantes, incluyendo vehículos eléctricos, a gas y biocom-
bustibles, así como el uso de materiales alternativos para las autopartes
y el vehículo en general.
Frente a este panorama, es claro que el modelo de economía cerrada

dentro del cual se desarrolló la industria automotriz colombiana ha perdido
vigencia, al no evolucionar conforme a los cambios sustanciales que ha ex-
perimentado la estructura productiva a nivel mundial. De no darse una tran-
sición hacia un modelo que, en el marco de una política integral, incremente
el nivel de agregación de valor e integración de la cadena, y permita ge-
nerar economías de escala y mayor productividad y competitividad a nivel
local y regional, la industria podría no ser sostenible en el mediano plazo.
El sector cuenta con una oportunidad única para incorporarse en el

proceso de reestructuración de la industria a nivel mundial con base en
las nuevas tendencias y decidir si en esta ocasión Colombia estará en
el grupo de pioneros; esto le permitirá evolucionar hacia una plataforma
exportadora de vehículos ensamblados nacionalmente y proveer tanto los
mercados de la región, como incrementar la penetración vehicular en el
mercado doméstico. La posibilidad de hacerlo radica en la existencia de
una base significativa de ensamble de vehículos y fabricación de partes,
una privilegiada ubicación geográfica en el continente y acceso a merca-
dos con base en la red de tratados de libre comercio.
Gráfico 31
Metas Industria de Autopartes y Vehículos
111
El reto para un sector como el de autopartes y vehículos es de gran en-
vergadura y, por tanto, las iniciativas de su plan de negocios son de gran
alcance y complejidad; a diferencia de los sectores nuevos y emergen-
tes, se trata de transformar su estructura, procesos y cultura construidos
sobre años de experiencia. En este proceso, el sector ha enfocado sus
esfuerzos prioritariamente hacia el fortalecimiento de capital humano, me-
diante convenios entre la Asociación Colombiana de Fabricantes de Auto-
partes (Acolfa) e instituciones como la Universidad de San Buenaventura
y el SENA. La ejecución de los convenios se orienta al establecimiento
de programas académicos para la formación de técnicos y tecnólogos
específicos para las necesidades del sector a futuro; ya se encuentra en
desarrollo un diplomado para formación de formadores, con el propósito
de que los funcionarios de las empresas adquieran las capacidades ne-
cesarias para ser docentes en estos futuros programas. Al mismo tiempo,
se trabaja también con el SENA en el diseño de programas de formación
especializada para el desarrollo de proyectos de innovación y actualiza-
ción tecnológica de la gerencia media del sector.
Un avance importante en relación con el fortalecimiento del ensamble

para exportación lo constituye el anuncio del nuevo proyecto de Sofasa
para ensamblar y exportar un vehículo, principalmente a México; en este
caso, la alianza público-privada liderada desde el Programa de Transfor-
mación Productiva y el apoyo específico de Bancóldex fueron claves en la
toma de la decisión por parte de la casa matriz de Renault.
En el corto plazo el sector enfocará sus esfuerzos adicionalmente ha-

cia el desarrollo de reglamentos técnicos bajo estándares internacionales,
a continuar la promoción del país como plataforma exportadora para la
región en alternativas de ensamble y al fortalecimiento de las actividades
de I+D+i.
Energía Eléctrica, Bienes y Servicios Conexos
La demanda mundial de energía eléctrica viene creciendo a una tasa

anual del 4% y se anticipa que la de América Latina crecerá con una tasa
superior al promedio mundial, impulsada por las grandes economías de la
región (Brasil y México). El sector eléctrico colombiano es competitivo a
nivel internacional, reconocido en la región por su eficiencia, por sus altos
índices de calidad tanto de bienes como de servicios y por la generación
de conocimiento y avances tecnológicos, aspectos que han desarrollado
las empresas eléctricas del país al tener que desenvolverse bajo escena-
112
rios inestables y de alto riesgo. Hoy Colombia cuenta con un sector eléc-
trico moderno a la par de las tendencias de los países más desarrollados
como España, Brasil y Corea. El sector está compuesto por empresas
públicas, privadas y mixtas, que son rentables, auto sostenibles y de alto
crecimiento.
Aunque existen varias tendencias que determinarán el futuro del sec-

tor, sin duda la “tendencia verde” es la que presenta mayores oportunida-
des para Colombia, ya que el desabastecimiento energético y la depen-
dencia de una sola fuente de generación o la importación de esta, son
las principales motivaciones que han llevado a los países a identificar
nuevas alternativas en generación de energía. En el caso colombiano,
hay una fortaleza indiscutible en energía hídrica, muy apetecida al ser la
fuente de energía limpia por excelencia; pero también se podrían llegar
a desarrollar otras fuentes de generación de energía limpia, tales como
eólica y biomasa, para lo cual se hace necesario adelantar esfuerzos de
investigación y desarrollo.
Dados los altos niveles de eficiencia y productividad del sector en el

mercado interno, fundamentados en un marco regulatorio considerado
como modelo regional, y la creciente demanda energética mundial, es-
pecialmente concentrada en energías limpias, el sector debe prepararse
para su internacionalización, buscando alcanzar el liderazgo en expor-
tación de energía hídrica en América Latina y fortaleciendo a su vez la
exportación de bienes y servicios conexos.
Gráfico 32
Metas Energía Eléctrica, Bienes y Servicios Conexos
113
Una de las principales prioridades del sector con miras a afrontar su
proceso de internacionalización es la disponibilidad de recurso humano;
los niveles de ingreso a programas académicos específicos se han ve-
nido reduciendo considerablemente e, incluso, son insuficientes para la
atención del mercado local en el corto plazo. Es por esta razón que el
sector viene adelantando un esfuerzo conjunto con la Universidad EAFIT
de Medellín para levantar un inventario detallado de la oferta educativa
existente y un diagnóstico de las competencias actuales y futuras requeri-
das por las empresas de los diferentes eslabones de la cadena eléctrica,
con el propósito de promover los ajustes respectivos en los currículos.
Como complemento, se está diseñando una estrategia de promoción del
sector como fuente de empleo y desarrollo profesional a ser adelantada
en forma masiva en colegios, con el objetivo de incrementar el número de
estudiantes matriculados en carreras afines al sector.
En relación con su preparación para la internacionalización, un gran

avance es la categorización de cada uno de los agentes de la cadena
del sector como exportadores directos. Dado que la actividad del sector
estaba concentrada en el mercado interno –para el cual por regulación
se cuenta con una única empresa encargada de la comercialización–,
las exportaciones realizadas, aunque provenientes de diferentes agen-
tes, eran registradas bajo una única razón social, correspondiente a la
comercializadora. Al corregir esta situación, se logra identificar a los agen-
tes exportadores y sus respectivos montos; pero más importante aún, les
permite a estos el acceso a beneficios claves en sus procesos de inter-
nacionalización tales como Plan Vallejo de Servicios, Usuarios Altamente
Exportadores (Altex) y exención de IVA, entre otros.
Asimismo, otro avance importante y de gran impacto para los demás

sectores del Programa es el inicio de la construcción de agendas sectoria-
les para la sostenibilidad ambiental y el uso racional y eficiente de la ener-
gía eléctrica con el apoyo de la Unidad de Planeación Minero Energética
(UPME) y el Ministerio de Medio Ambiente; la iniciativa tiene alto potencial
de impacto, tanto en los costos de producción como en la agregación de
valor con base en la adopción de tendencias verdes para los sectores de
bienes que forman parte del Programa.
La agenda de corto plazo del sector tiene como prioridad avanzar en el

proceso de internacionalización del sector hacia el mercado centroameri-
cano, así como también la ejecución de las iniciativas relacionadas con la
disponibilidad de capital humano pertinente para afrontar dicho proceso.
114
Industria de la Comunicación Gráfica
La industria de la comunicación gráfica en Colombia experimentó un
crecimiento promedio anual del 10% en ingresos y del 12% en exportacio-
nes en el periodo 2006-2008; cifras destacables si se tiene en cuenta que
el promedio del mundo en el mismo periodo alcanzó apenas un 3% anual.
Colombia sigue siendo el país de Latinoamérica con las mayores cifras de
exportación después de México.
La industria se desarrolló exitosamente a partir de productos impresos,

pero la rápida evolución tecnológica y el cambio en los patrones de con-
sumo hacia medios digitales, le plantea grandes retos que exigen el desa-
rrollo de nuevas habilidades para disminuir gradualmente la dependencia
de este tipo de productos; es preciso migrar hacia estructuras productivas
y administrativas más ágiles y flexibles, con capacidad de elaborar pro-
ductos y servicios de valor agregado y de competir internacionalmente.
La reducción del consumo de papel en segmentos como periódicos,

revistas y editorial, sobre todo en los países desarrollados, impulsada por
la sustitución por medios electrónicos y la conciencia ambiental, ha gene-
rado una contracción importante en la demanda. Los principales jugado-
res a nivel mundial están adelantando ya sus procesos de transición hacia
agregación de valor y contenidos con base en las nuevas tecnologías y
es por esta razón que la transformación productiva de esta industria con
base en las tendencias es imperativa para su subsistencia en el mediano
y largo plazo.
Gráfico 33
Tendencias mundiales que están reinventando
la industria de la comunicación gráfica
115
En el caso de Colombia, se identifican oportunidades claras en los
procesos de digitalización y tercerización de servicios de valor agregado,
como edición y procesamiento de contenido digital en español para toda
América Latina, e incluso para el mercado hispano en los Estados Uni-
dos. La industria colombiana debe aprovechar su buen posicionamien-
to en libros para desarrollar servicios con valor agregado, intensivos en
el uso de tecnología tales como imprenta por demanda y Web to print
(W2P)69. Adicionalmente debe fortalecer su actual posicionamiento en los
mercados internacionales en segmentos no tradicionales como etiquetas
y publi-comerciales70.
Partiendo de las oportunidades generadas por las nuevas tendencias,

el sector de la comunicación gráfica en Colombia quiere ser reconocido
como campeón regional, y tener una participación relevante en las expor-
taciones del continente americano. Para lograrlo, el sector deberá trabajar
para aumentar la oferta de servicios de valor agregado, incrementar su
orientación al exterior, alcanzar una alta madurez y cooperación entre sus
miembros y reducir la informalidad.
Gráfico 34
Metas Industria de la Comunicación Gráfica
69
Web to Print (W2P): también conocido como remote publishing, es un proceso que vincula el contenido di-
gital online con la producción de impresión comercial, permitiendo que un impresor, un cliente y posiblemente
un diseñador gráficos puedan crear, editar y aprobar plantillas y formatos digitales en línea durante la fase de
pre-prensa, generando un proceso en línea que termina en la impresión del producto, tanto digital como offset.
Aplica tanto a usuarios comerciales como a público en general y se accede a través de portales o catálogos
online; en los cuales los clientes pueden escoger plantillas prediseñadas, alterar los tipos de letra, adicionar
imágenes o aprobar plantillas prediseñadas previamente por terceros, así como también personalizar formatos
y cargar contenidos propios para producción de impresión automatizada.
70
Publi-comerciales: material impreso con finalidades de promoción comercial, tales como catálogos y material
pop.
116
El desarrollo de la industria de la comunicación gráfica como un sector
de clase mundial en el marco de las nuevas tendencias, implica el fortale-
cimiento de las empresas y su mercado interno; y para ello el sector inició
recientemente la ejecución una estrategia público-privada, liderada por la
Asociación Colombiana de la Industria Gráfica (Andigraf) y la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) para combatir la piratería y la
informalidad, flagelos que afectan de manera significativa al sector formal.
En relación con la formación de capital humano, se encuentra actual-

mente en ejecución por parte del SENA un primer piloto con 100 operarios
de la industria, para el perfeccionamiento de programas de formación en
inglés específico para sus necesidades, relacionadas principalmente con
la operación de las máquinas y las nuevas tecnologías.
El sector continuará enfocando sus acciones en la ejecución de progra-

mas de formalización empresarial, incremento de los índices de lectura de
la población en el mercado interno, el impulso de proyectos de migración
hacia servicios digitales y la promoción de la inversión extranjera por par-
te de empresas editoriales, con el propósito de impulsar la asimilación de
las nuevas tecnologías.
Textil, Confección, Diseño y Moda
La industria textil, confección, diseño y moda tradicionalmente ha sido

considerada motor fundamental de la economía colombiana debido a su
uso intensivo de mano de obra y su nivel de consumo de materias primas
y productos nacionales e importados. Según la Asociación Colombiana de
Productores Textiles (Ascoltex), esta cadena de valor contribuye con el 20%
del empleo71 del sector industrial y el 5% de las exportaciones nacionales.
La globalización y la liberalización de cuotas y restricciones al comer-

cio llevaron al surgimiento de nuevos jugadores mundiales. Lo anterior
ocasionó cambios estructurales que exigen al sector evolucionar desde
el tradicional modelo basado en maquila hacia un modelo más flexible y
competitivo en términos de escala de producción, velocidad y oportunidad
de entrega, agregación de valor, y funcionalidad, entre otros; sin estas
condiciones la viabilidad de la industria puede verse comprometida en el
mediano plazo, dado que no es viable competir directamente con China y
71
De acuerdo con la Encuesta Anual Manufacturera del año 2007, que reporta sólo empresas con más de 10
trabajadores, el sector textil –confecciones representa el 20.3% del empleo industrial total del sector.
117
otros proveedores asiáticos, en costos de mano de obra y volúmenes de
producción72.
El reto es, entonces, construir sobre las fortalezas que ha desarrollado

el sector durante más de 100 años de historia. La oferta colombiana, al
igual que el recurso humano a lo largo de toda la cadena, cuentan con
alto reconocimiento por su calidad. La ventaja comparativa de ubicación
geográfica debe ser realmente convertida en una ventaja competitiva me-
diante el desarrollo de capacidades para satisfacer la demanda de colec-
ciones de menor volumen con alta rotación y valor agregado a través de
diseño y nuevas tendencias como “fast fashion” 73. El sector debe apro-
vechar la flexibilidad operativa de las empresas pequeñas y medianas
para dirigirse a clientes que demanden variedad de referencias en lotes
pequeños y con mayor frecuencia; también debe realizar esfuerzos en
investigación y desarrollo de tal manera que sea posible diferenciar las
prendas mediante la innovación a lo largo de toda la cadena, desde el de-
sarrollo de nuevas fibras naturales con base en el uso y aprovechamiento
sostenible de la biodiversidad y textiles funcionales o inteligentes, hasta
confección de prendas con alto contenido de diseño y sofisticación74.
Para lograrlo, el sector deberá enfocar sus esfuerzos de corto plazo en

la diversificación de mercados y preparación de oferta de valor, para que
en el mediano plazo logre su objetivo de ser reconocido como líder regio-
nal. A largo plazo, lo construido será la base para lograr posicionarse en
nichos globales como proveedor de productos innovadores, de alto valor
agregado, especializados y con marcas propias75.
72
Según Monitor (1994), “la protegida economía colombiana aisló a la industria textil de la competencia que
representaban los nuevos países productores con bajos costos de mano de obra y de la competencia funda-
mentada en la diferenciación del producto, implementada por países que tenían mayores costos laborales;
por lo cual la industria colombiana no se vio obligada a la actualización tecnológica, la innovación en calidad
del producto o el diseño o a mejorar el servicio o flexibilizarse y dar respuesta oportuna a los cambios”. Obra
citada, página 26.
73
Fast fashion es un término utilizado para describir colecciones de última tendencia que son diseñadas y
confeccionadas rápidamente y a bajo costo, incrementando la rotación de colecciones y haciendo que la última
moda esté al alcance de las manos del consumidor a un precio razonable. Marcas como H&M, Zara, Forever
21 son claros ejemplos de esta tendencia.
74
Los textiles y las prendas inteligentes o funcionales son aquellas que prestan un servicio adicional y hacen
parte de una tendencia conocida como i-wear, porque combinan las técnicas tradicionales de la elaboración
de los tejidos con la microelectrónica y la incorporación de sensores que prestan servicios que van desde la
telefonía, control remoto, alarmas de seguridad, etc. Hasta tecnologías portátiles, biométrica, infotelemática
y robótica.
75
La fuente de la información del sector Textil, Confección, Diseño y Moda incluida en esta sección es su
Plan de negocios sectorial. Disponible en: http://www.transformacionproductiva.gov.co/NewsDetail/437/1/Tex-
tilConfeccionDisenoyModa
118
Gráfico 35
Metas Textil, Confección, Diseño y Moda
Para afrontar estos retos, el sector ha venido avanzando en la ejecu-

ción de iniciativas prioritarias de su plan de negocios sectorial, especial-
mente en relación con el fortalecimiento de la colaboración a lo largo de
la cadena y las condiciones de competitividad. Un avance significativo
es la puesta en marcha del portal de negocios para el cruce de oferta y
demanda del Cluster Textil/Confección, Diseño y Moda de la Cámara de
Comercio de Medellín que en un solo mes de funcionamiento contó con
más de 50 empresas registradas.
Además del fortalecimiento de la cadena en cuanto a esquemas de

colaboración, la agregación de valor exige el desarrollo de capacidad de
I+D+i, razón por la cual se ha conformado el Centro de Investigación, In-
novación y Desarrollo Textil (CINTEX), que atenderá las necesidades de
investigación aplicada a la empresa, aportando diferenciación de produc-
tos. La operación del CINTEX se hará de manera virtual, aprovechando
el capital humano y los recursos físicos instalados en las entidades gesto-
ras: Universidad de Antioquia, Universidad Pontificia Bolivariana, Asocia-
ción Colombiana de Técnicos y Profesionales Textiles y de la Confección
(Acoltex), SENA y el Centro de Investigación y Desarrollo Tecnológico
Textil Confección de Colombia (Cidetexco).
En cuanto a gestión comercial, buscando clientes para la nueva oferta

de valor agregado, la Cámara Textil Confección de la Asociación Nacional
de Industriales (ANDI), encargada de la gerencia del Programa desde el
sector privado, encabezó una misión comercial al Grupo Inditex en La
119
Coruña (España), caracterizado por sus colecciones “fast fashion”; se
presentó el portafolio de ocho empresas. Así mismo, se realizó la primera
rueda de negocios con Benetton en diferentes ciudades del país.
Victorias tempranas a nivel transversal
Una de las ventajas del acercamiento sectorial al problema de com-

petitividad es que rápidamente permite identificar temas comunes que
afectan a todos o casi todos los sectores y que, por ende, deben ser
priorizados para ser atendidos a través del Programa de Transformación
Productiva. Son estas las denominadas acciones transversales que ade-
más de tener repercusiones sobre los sectores del Programa afectan po-
sitivamente a sectores que aún no hacen parte de este.
Con la expedición del Decreto 1805 de mayo 24 de 2010, que modula

los requerimientos para obtener la exención del IVA en la exportación de
servicios, se logra un gran avance ya que hasta ahora las exportaciones
de servicios a empresas extranjeras que tuviesen presencia en Colombia
eran gravadas. Se espera que este cambio regulatorio tenga alto impacto
ya que hace de Colombia un lugar mucho más atractivo (tributariamente)
para quien invierta en una plataforma de servicios (como por ejemplo para
BPO&O) para exportar a otros países.
El recorrido por cada uno de los sectores evidencia que una de las
principales brechas es la disponibilidad de recurso humano calificado
y pertinente para las necesidades de los sectores del Programa; por
esta razón, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo unió esfuer-
zos con el Instituto Colombiano de Créditos y Estudios Técnicos en el
Exterior (ICETEX), con el propósito de promover la formación técnica,
tecnológica y profesional a nivel nacional en carreras relacionadas con
sectores de clase mundial. La primera convocatoria se abrió en 2009 y
se adjudicaron recursos por un valor total de $1.820 millones a 55 be-
neficiarios; de ellos, el 45% se postuló para carreras relacionadas con
turismo de salud; el 20%, para el sector de energía eléctrica, bienes y
servicios conexos; el 11%, para Autopartes; y el 6%, para la industria
de la comunicación gráfica; los otros sectores sumaron el 18% restante.
Se encuentra en marcha ya una segunda convocatoria dirigida específi-
camente a carreras técnicas y tecnológicas por $1.200 millones que se
estima cubrirá más de 100 cupos y ya se está preparando una tercera
convocatoria por $1.800 millones a abrirse en noviembre de 2010 para
el primer semestre de 2011.
120
Es evidente que otro de los grandes frentes de trabajo es la calidad y
uno de los principales avances es la identificación de más de 300 normas
técnicas que necesitan ser actualizadas o elaboradas; esto fue posible con
la colaboración del ICONTEC mediante la realización de 12 foros regiona-
les en Bogotá, Medellín y Cali, a los que asistieron más de 700 empresarios
de los ocho sectores del Programa. Lo anterior, sumado al diagnóstico de
requerimientos de calidad en los mercados objetivo de cada uno de los
sectores frente a su estado actual en Colombia, que elaboró Bureau Veri-
tas por encargo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, constitu-
ye un activo invaluable para la priorización de esfuerzos de las diferentes
instituciones relacionadas con la materia. Una de las primeras acciones
ejecutadas en este sentido es la participación de 15 empresas de los ocho
sectores del Programa en el primer curso de capacitación en Sistemas de
Calidad en Japón, patrocinado por la Agencia Japonesa de Cooperación
(JICA), articulado en torno a herramientas de enseñanza y técnicas clave
del método Kaizen y su aplicación. El convenio con JICA se extiende por
tres años para enviar tres grupos de 15 empresarios por año.
Además de la formación de recurso humano y la calidad, otro eje trans-

versal de vital importancia lo constituye el uso más generalizado de las
tecnologías de la información. Precisamente buscando incrementar los
niveles de apropiación de estas por parte de las pequeñas y medianas
empresas, se prepara conjuntamente con el Ministerio de Tecnologías de
Información y Comunicaciones, el lanzamiento de una convocatoria del
Programa Mipyme Digital; su propósito es apoyar la ejecución de pro-
yectos llave en mano (hardware, software y comunicaciones) por parte
de pymes del sector de tecnologías de información, para su implemen-
tación en grupos de mipymes de los demás sectores del Programa; la
convocatoria fue financiada con recursos del Fondo Colombiano de Mo-
dernización y Desarrollo Tecnológico de las Micro, Medianas y Pequeñas
empresas (Fomipyme).
Adicionalmente, la metodología y el lenguaje común que comparten

los sectores que forman parte del Programa se han constituido en catali-
zadores de sinergias que han permitido el desarrollo de proyectos conjun-
tos; entre ellos cabe destacar los siguientes: el programa de capacitación
en optimización del uso de energía y compras de energía eléctrica para
usuarios no regulados, que ya inició ejecución con dos sesiones para el
sector textil, confección, diseño y moda, y el de autopartes y vehículos; la
evaluación de viabilidad de adelantar un proyecto de vehículos eléctricos;
el desarrollo de empaques y etiquetado específico para las necesidades
121
del sector de cosméticos y artículos de aseo e higiene; proyectos de de-
sarrollo de contenidos multimedia; proyectos de desarrollo de textiles fun-
cionales con aplicaciones médicas, entre otros.
Cada uno de los logros y victorias tempranas reportados tanto a nivel

transversal del Programa como en cada sector han sido posibles gracias
al trabajo en alianza público-privada en desarrollo de las iniciativas o ac-
ciones clave contenidas en los planes de negocios de cada uno de los
sectores, y constituyen un avance significativo en su camino hacia ser
jugadores de clase mundial.
Pero más allá de los logros a nivel transversal o sectorial, el Programa

de Transformación Productiva ha logrado construir activos importantes
para su sostenibilidad y el logro de sus objetivos. El relacionamiento entre
sector público y privado ha evolucionado de una relación asistencialista
en coyunturas o de requerimientos puntuales de protecciones o ayudas,
a una verdadera alianza público–privada, a una relación de “socios” que
trabajan con un mismo norte y guiados por el interés común de desarrollar
competitividad real y sostenible. De forma complementaria, ha generado
una verdadera cultura del trabajo en equipo, sin precedentes en el país.
Nada se habría logrado, ni se logrará, sin el compromiso y trabajo dedica-
do del Ministerio de Educación o del SENA en el eje de desarrollo de capi-
tal humano, como tampoco sería viable, por ejemplo, desarrollar el sector
de software y TI como uno de clase mundial sin el concurso del Ministerio
de Tecnologías de Información y Comunicaciones, o del turismo de salud
sin el impulso del Ministerio de la Protección Social. Por último, pero no
menos importante, se ha logrado unificar la metodología y el lenguaje de
todos los actores, públicos y privados, facilitando su interacción y trabajo
conjunto con base en una única hoja de ruta.
Los retos hacia el futuro
Sin duda alguna, el principal reto es mantener en el largo plazo el ritmo

de ejecución y el nivel de compromiso tanto del sector privado como del
sector público. El hecho de contar con avances tangibles en cada uno de
los sectores y sus ejes temáticos transversales, constituye un gran activo
frente a este objetivo.
Pero al Programa le esperan nuevos retos. Tras haber probado el éxito

en la metodología, así como logrado avances en la ejecución de su prime-
ra ola enfocada a los sectores industriales y de servicios, se hizo evidente
122
la importancia de iniciar una segunda ola de transformación productiva en
los sectores agrícolas y agroindustriales. Junto con el Ministerio de Agri-
cultura y Desarrollo Rural se realizó un esfuerzo conjunto para incorporar
a cuatro nuevos sectores al Programa. Es así como, gracias al compro-
miso y aporte económico de dicha cartera, durante el último trimestre del
año 2009 se adelantó conjuntamente un nuevo concurso siguiendo exac-
tamente la misma metodología utilizada en la primera ola, para dar origen
a un tercer eje estratégico de sectores agropecuarios y/o agroindustriales,
orientado a promover valor agregado, innovación, desarrollo y dinamismo
del sector. El concurso contó con la participación de los siguientes doce
sectores: 1) Palma de aceite; 2) Industria de aceites y grasas comestibles;
3) Confitería, chocolatería y sus materias primas; 4) Camarón de cultivo;
5) Carne bovina; 6) Semillas; 7) Alimentos ecológicos; 8) Flores; 9) Papa;
10) Avicultura; 11) Tabaco; 12) Cacao.
El proceso de evaluación de propuestas por parte del jurado interins-

titucional e independiente, conformado en esta ocasión por Proexport,
el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (Finagro), el
Consejo Privado de Competitividad y dos representantes independientes
del sector privado con amplio conocimiento del agro, identificó las cuatro
mejores propuestas de valor que conformaron el nuevo eje estratégico
(gráfico 36). A su vez, el proceso de concurso para selección de la firma
consultora internacional que acompañará la formulación de los planes de
negocios para estos sectores determinó que la mejor propuesta fue pre-
sentada por la firma AT Kearney.
Gráfico 36
Sectores ganadores del concurso ola agro
123
En sus propuestas de valor, cada uno de los sectores presentó su vi-
sión a futuro, que se constituye en uno de los insumos para el trabajo que
estarán desarrollando en alianza público-privada con el acompañamiento
de AT Kearney.
El sector de camaronicultura propone evolucionar con base en la

adopción de nuevas tecnologías y mejores prácticas que aumenten las
tasas de crecimiento y sobrevivencia del camarón bajo condiciones de
alta densidad de cultivo, optimización del aprovechamiento del alimento y
nuevas técnicas de alimentación, apoyados en procesos de mejoramiento
genético.
Con su vinculación al Programa de Transformación Productiva, el sec-

tor de carne bovina busca llegar a nuevos mercados con una oferta ba-
sada en la elevación de sus estándares sanitarios y de calidad, el uso de
tecnología y genética para diversificar su portafolio y la consolidación de
clusters en regiones ganaderas, buscando denominación de origen, entre
otros aspectos.
El sector de confitería, chocolatería y sus materias primas enfocó su

propuesta en la adopción de nuevas tecnologías para el incremento en
la agregación de valor de su oferta; busca incorporar tendencias verdes
(uso de empaques ecológicos y sostenibilidad en los cultivos, por ejem-
plo) y responsabilidad hacia el consumidor.
En cuanto al sector de palma, grasas y aceites, los gremios del sector

han unido fuerzas con el propósito de impulsar su desarrollo tanto en usos
comestibles como no comestibles, a través del mejoramiento de la com-
petitividad y sanidad en los cultivos, eficiencia e innovación en extracción,
el fortalecimiento de sus capacidades de I+D+i buscando nuevos usos y
ampliando su portafolio.
El éxito del Programa ha llevado a que ahora el país tenga una lar-
ga lista de sectores a la espera de un nuevo concurso que les abra la
oportunidad de vinculación76. Recientemente, el Ministerio de Cultura ha
manifestado su deseo de incorporar dos sectores de las industrias cultu-
rales y creativas al Programa. La experiencia de estos dos años ha hecho
76
Algunos de los sectores que han manifestado interés en vincularse al Programa de Transformación Pro-
ductiva son calzado y manufacturas de cuero, industria aeroespacial, joyería, electrodomésticos, y servicios
petroleros, entre otros.
124
evidente la necesidad de diseñar y poner en marcha una fase previa de
“incubación de sectores”, en la cual sectores ya establecidos y otros con
gran potencial pero aún incipientes en el país, cuenten con apoyo en la
preparación para ingresar en el Programa.
Pero no son sólo otros sectores productivos e instituciones del Estado

los interesados en nuestra Transformación Productiva. El Programa ha
llamado la atención de otros países, también preocupados por sus “fábri-
cas”; han empezando a tocar nuestras puertas motivados por su interés
en conocer la experiencia colombiana y, en algunos casos, indagando
sobre la viabilidad de contratar una asesoría del Programa para crear sus
propios procesos de Transformación Productiva.
Es evidente que la tarea apenas comienza y que el Programa debe

fortalecerse para afrontar estos retos. Y puesto que la Transformación
Productiva no se logra ni en uno, ni en cinco, ni en diez años, sino que
es un proceso continuo, se ha elevado el Programa de Transformación
Productiva a una Política de Transformación Productiva a través del CON-
PES77, otorgándole la capacidad de trascender gobiernos e individuos y
de formalizar los compromisos que todas las instituciones han asumido
en su ejecución.
Es claro que tampoco hay garantías de éxito para todos los secto-
res. Algunos lograrán convertirse y mantenerse como jugadores de clase
mundial y volverse los dinamizadores de la economía nacional. Otros se-
guramente alcanzarán victorias parciales que les permitirán continuar con
relativo éxito, y seguramente no faltarán aquellos que no sean exitosos.
He allí el gran reto.
Pero lo más importante es que los diferentes sectores de la economía,

tanto dentro como fuera del Programa, son conscientes hoy de la nece-
sidad de innovar y transformarse si quieren ser competitivos y jugar con
los mejores del mundo. No hay que esperar a que haya un concurso o
que ingresen al Programa para transformarse. Los sectores productivos
de Colombia cuentan con una metodología al alcance de todos, para que
aquellos que quieren comenzar una verdadera transformación puedan
hacerlo sin esperar a la intervención del Estado y convertirse en auténti-
cos jugadores de clase mundial.
77
Documento de política elaborado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social de Colombia.
125
3
POLÍTICAS COMPLEMENTARIAS:
LA ACELERACIÓN DE LA
TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA
Si bien contamos con una aproximación sectorial a

la Transformación Productiva, existen muchas accio-
nes de tipo transversal que pueden acelerar los pro-
cesos de transformación a la vez que impactan direc-
tamente la competitividad del país. Por ejemplo, en el
caso irlandés fue evidente el impacto de la inversión
extranjera directa como responsable de su transfor-
mación productiva. En el caso de Estados Unidos, el
emprendimiento ha sido la fuerza determinante de la
transformación.
Estas políticas transversales que estimulan la in-

versión y el emprendimiento, entre otros, permiten una
mejora en las condiciones de desenvolvimiento de to-
dos los sectores económicos, y por otro, contribuyen a
acelerar los cambios esperados en los sectores involu-
crados en la estrategia.
En este capítulo se presentan las principales accio-

nes transversales que ha acometido el gobierno con
el concurso del sector privado en esa materia y espe-
cialmente las que son adelantadas por el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo.
127
POLÍTICA DE COMPETITIVIDAD
La competitividad comenzó a ser una preocupación de los gobiernos
desde comienzos de los años noventa, que, buscando cerrar las brechas
en esta materia, fomentaron estudios especializados y adoptaron diver-
sas políticas. No obstante, hubo pocos avances en términos reales.
El gobierno del presidente Álvaro Uribe recogió y capitalizó todas estas

experiencias, para la construcción de la actual política de competitividad.
El gobierno dio continuidad al Plan Estratégico Exportador, y luego, en
2004, lo complementó con la creación de la Agenda para la Productividad
y la Competitividad (Agenda Interna). En los años siguientes se dieron
pasos importantes, que desembocaron en la creación en 2006 de la ins-
titucionalidad requerida por el país para avanzar más aceleradamente: el
Sistema Nacional de Competitividad, creado mediante el Decreto 2828
de 2006.
INSTITUCIONALIDAD
El Sistema Nacional de Competitividad

y la Comisión Nacional de Competitividad
El Sistema Nacional de Competitividad (SNC) se concibe como una

instancia de coordinación, dirigida por el Presidente de la República, con
el propósito de orientar todas las acciones para hacer de Colombia un
país cada vez más competitivo. El SNC se fundamenta en una articula-
ción en tres dimensiones: público-privada; nacional-regional; e interins-
titucional.
La primera dimensión parte de la necesidad de una interlocución per-

manente entre los gobiernos nacional y regional con los actores del sec-
tor privado empresarial, el laboral y la academia, para la construcción y
ejecución de la competitividad.
La segunda resalta el papel que tienen las regiones en la construcción

de la competitividad. Desde la Agenda Interna se rescata la necesidad de
la participación activa del sector público, las empresas, los trabajadores,
la academia y otros grupos de interés de cada región en la identificación
de los cuellos de botella y en la definición de las prioridades que mejoren
la capacidad de competir en los mercados internacionales y de enfrentar
la competencia de otros países en el mercado local.
128
La tercera enfatiza en la importancia de un buen relacionamiento
interinstitucional como base para la solución de problemas y la adop-
ción de mejores políticas. La carencia de una sólida institucionalidad
ha repercutido en épocas anteriores en problemas de coordinación
o en competencias entre instituciones, que han hecho más complejo
el avance en la corrección de problemas transversales que afectan la
competitividad. Con la nueva institucionalidad, el Presidente es el líder
nacional de la competitividad, lo que garantiza la superación de las
dificultades de coordinación y la unión de esfuerzos entre entidades
públicas para el mimo fin.
De esta manera se busca la participación permanente de todos los

agentes económicos del país, la definición clara del papel de las dife-
rentes instituciones, tanto públicas como privadas, y la superación los
problemas de articulación que se habían detectado en los años ante-
riores.
El SNC es definido como “el conjunto de orientaciones, normas, ac-

tividades, recursos, programas e instituciones públicas y privadas que
prevén y promueven la puesta en marcha de una política de productivi-
dad y competitividad” 78.
La Comisión Nacional de Competitividad (CNC), que es dirigida por

el Presidente de la República, tiene la coordinación nacional a cargo
de un alto consejero presidencial, y cuenta con la participación de los
ministros y otros altos funcionarios del gobierno, la academia, el sector
empresarial y el laboral. La CNC tiene una secretaría técnica mixta
conformada por el Ministro de Comercio, Industria y Turismo, el Director
del DNP, el alto consejero presidencial y un representante del sector
privado.
“La Comisión Nacional de Competitividad es la máxima autoridad

nacional de competitividad y se convierte en el escenario ideal para
que el sector público y privado discutan y articulen los planes y estra-
tegias de acción para mejorar la competitividad y productividad de los
mercados nacionales. Así mismo, permitirá la adopción de políticas y
acciones para fortalecer la capacidad competitiva y productiva del país
frente a los TLC” 79.
78
Decreto 2828 de 2006.
79
Ver http://www.snc.gov.co/Es/Institucionalidad/Paginas/CNC.aspx.
129
Comisiones Regionales de Competitividad (CRC)
Del SNC también forman parte las Comisiones Regionales de Com-
petitividad (CRC), que tienen una composición público-privada repre-
sentativa de cada región; forman parte de cada CRC la gobernación,
representantes de las alcaldías, las cámaras de comercio, la academia,
los gremios y empresas privadas y ONGs a nivel local. A nivel nacio-
nal la coordinación de estas comisiones está a cargo del Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo y Confecámaras. Las CRC se describen
como “un espacio creado por el Gobierno Nacional para discutir, validar
y promover dinámicas que potencien el desarrollo productivo y generen
entornos competitivos e innovadores mediante la implementación del
Plan Regional de Competitividad en cada departamento. Su misión es
coordinar ejercicios de planeación estratégica así como articular y hacer
seguimiento a la implementación de proyectos en sus áreas geográficas
de influencia” 80.
Hasta mediados de 2010 se han conformado 32 CRC. Una de las la-

bores más importantes que han abordado en esta primera fase de cons-
titución y consolidación de las CRC es la elaboración del Plan Regional
de Competitividad (PRC). Este Plan es un instrumento básico para la pla-
neación de cada región para el corto, el mediano y el largo plazo, en el
que se reflejan sus aspiraciones y el aporte que hacen a la construcción
de una Colombia más competitiva. El Plan debe guardar consistencia con
los objetivos nacionales, de forma que se puedan complementar y forta-
lecer, pero a la vez brindar el margen requerido para las potencialidades
específicas de cada región.
El Consejo Privado de Competitividad (CPC)
En el tema de esta sección, es precisa una referencia especial al Con-

sejo Privado de Competitividad. Como su nombre lo indica, es una enti-
dad de carácter privado. Pero nació con el propósito de cumplir un papel
que es muy importante para el país: El CPC se propone “contribuir, con
una perspectiva de largo plazo de sector privado, a mejorar significativa-
mente la competitividad del país mediante la promoción, el diseño y la for-
mulación de políticas públicas en un marco de alianzas público-privadas,
que involucren al gobierno, las empresas, las universidades, los gremios
80
Ver www.comisionesregionales.gov.co.
130
y otras organizaciones de la sociedad, y que contribuyan a aumentar el
nivel de riqueza y el bienestar de la población” 81.
Entre los antecedentes para la creación del CPC, el propio Consejo

menciona la sugerencia de Porter (2005) de crear una institución inde-
pendiente del gobierno, pero orientada a apoyar los esfuerzos públicos en
materia de competitividad. El CPC inició actividades en 2007, luego de un
trabajo previo de conformación liderado por destacados empresarios del
país y con la participación activa de varias universidades.
La importancia del CPC reside en varios aspectos:

1. Proyecta el compromiso del sector privado con la competitividad;
muestra que los empresarios consideran que en el mundo global es ne-
cesario avanzar en competitividad a un ritmo más acelerado que el de las
décadas anteriores.
2. Es creador de los escenarios para el debate entre sector público, el
sector privado y la academia sobre los cuellos de botella y los temas más
sensibles que afectan la competitividad; esto contribuye a crear conciencia
sobre la importancia de realizar reformas, acometer proyectos de inversión
y fortalecer las relaciones universidad-empresa.
3. Se constituye en un “veedor” de los compromisos que debe cumplir el
gobierno para mejorar la competitividad; hay casos en los que el gobierno
no encuentra los espacios adecuados para la implementación de normas
o la ejecución de proyectos de gran importancia y el CPC puede ser el fa-
cilitador que contribuya a acelerar los procesos. 4. Su gran capacidad de
coordinación le permite ser una contraparte activa del gobierno en el CNC.
Un ejemplo claro de la función que desempeña el CPC es la publica-

ción anual del Informe Nacional de Competitividad. En él se hace un rigu-
roso seguimiento de la implementación de la política de competitividad, se
evalúan los avances que el país registra en este tema como consecuen-
cia de las medidas adoptadas, y se formulan propuestas o alternativas
con relación a aspectos específicos de la competitividad. Adicionalmente,
se fomenta el debate de todos los agentes involucrados tanto en el nivel
nacional como en el regional.
Lineamientos de la política de competitividad
Las políticas de competitividad se enfocan en la remoción de todos

aquellos obstáculos que limitan la capacidad de las empresas, las regio-
81
Ver www.compite.ws.
131
nes o el país para enfrentar la competencia de otros países tanto en el
propio mercado, como en los mercados de destino de sus exportaciones.
De ahí que sus acciones abarquen una amplia variedad de campos, ne-
cesarios para mejorar el entorno de desenvolvimiento de las empresas.
Como señala Michael Porter, “la productividad final de un país depen-

derá en última instancia de la productividad de sus empresas: un país no
puede ser competitivo si éstas no lo son. Pero tal productividad empresa-
rial se vincula inexorablemente a la calidad del entorno. Unas estrategias
o prácticas operativas más productivas requieren gente mejor formada,
más información, una administración pública más ágil, así como mejo-
res infraestructuras, proveedores, centros de investigación y desarrollo,
y mayor presión competitiva, entre otras cosas… Casi todo afecta a la
competitividad: el sistema educativo, los mercados financieros, la sofisti-
cación de los consumidores y todo un conjunto de aspectos característi-
cos de cada nación, muchos de ellos profundamente enraizados en sus
instituciones, gente y cultura. Todo ello complica enormemente el reto de
mejorar la competitividad, puesto que no depende de una única política
o decisión. La competitividad exige mejoras múltiples en áreas diversas,
que además, inevitablemente, requieren tiempo”82.
En concordancia con esa visión, la Comisión Nacional de Competitivi-

dad estableció en 2007 cinco pilares de la política de competitividad de
Colombia:
1. desarrollo de sectores o clusters de clase mundial;
2. salto en la productividad y el empleo;
3. formalización empresarial y laboral;
4. fomento a la ciencia, la tecnología y la innovación;
5. estrategias transversales de promoción de la competencia y la in-
versión83.
En síntesis, Colombia cuenta con una política de competitividad que

ha evolucionado hasta adquirir una sólida institucionalidad en el gobierno
del Presidente Álvaro Uribe. La política de competitividad tiene un carác-
ter general, que busca la mejora del entorno de todas las empresas del
país, independientemente del tamaño o del sector al cual pertenezcan;
pero en la medida en que enfatiza el desarrollo de sectores de clase mun-
82
Porter, Michael (2007). “Sobre la competitividad”. Prólogo al libro Gurguí, Antoni y Subirà, Antoni. Políticas
para la competitividad. Una experiencia de gobierno. Antoni Bosch Editor. Barcelona.
83
El documento Conpes 3527 de 2008 avanzó definiendo 15 planes de acción correspondientes a los temas
que fueron identificados como decisivos para la competitividad de Colombia.
132
dial a través del Programa de Transformación Productiva, actúa como un
factor acelerador de su desarrollo.
INVERSIÓN
Todos los análisis del crecimiento económico destacan el papel funda-

mental de la inversión. Sin el aumento del acervo de capital que incremente
la capacidad de producción, las economías se rezagan tecnológicamente
y se hacen menos competitivas. Adicionalmente, existen los llamados “spi-
llover effects” o efectos derrame, como son la transferencia de tecnolo-
gía, conocimientos, y el desarrollo y manufactura de nuevos productos que
aceleran el paso de industrias básicas a industrias con mayores niveles
de agregación de valor. Al respecto, el economista Paul Romer destaca el
papel de la inversión extranjera directa; afirma que “para las naciones po-
bres, las actividades de producción desarrolladas en su interior por firmas
multinacionales constituyen la forma más rápida y confiable de superar los
rezagos de conocimientos que les mantienen en dicho estado” 84.
La discusión sobre el tema en Colombia se centra en la baja tasa de

inversión que se ha registrado en el largo plazo, especialmente la del sec-
tor privado, y la limitación que ella impone a la aspiración de lograr tasas
sostenidas de crecimiento, lo suficientemente altas, como para permitir la
superación de los problemas estructurales de pobreza. Adicional a la baja
tasa de inversión, la inversión extranjera se ha centrado históricamente
en las industrias extractivas o “buscadoras de recursos” (resource see-
king) donde los efectos derrame (spillovers) son mucho menores.
Urrutia y Posada (2007) analizaron series de inversión privada desde

1950 hasta el año 2000 y observaron una tendencia descendente de lar-
go plazo, además de mantenerse en niveles inferiores a las de países en
desarrollo que han obtenido tasas de crecimiento más altas, como Chile,
China, Brasil, Corea y Malasia85.
84
Citado por Gaviria, Alejandro y Gutiérrez, Javier (1993). “Inversión extranjera y crecimiento económico”.
Archivos de Macroeconomía. No. 22, diciembre.
85
Urrutia, Miguel y Posada, Carlos Esteban (2007). “Un siglo de crecimiento económico”. En James Robinson
y Miguel Urrutia (editores). Economía colombiana del siglo XX. Un análisis cuantitativo. Fondo de Cultura Eco-
nómica y Banco de la República. México.
133
Gráfico 37
Inversión en Colombia 1970-2009 (porcentaje del PIB)*
* Formación bruta de capital fijo (no incluye la variación de inventarios)

Fuente: Banco de la República, Dane; cálculos Mincomercio.
En el gráfico 37 se observa que hasta comienzos de los años noventa,

la inversión total apenas representaba alrededor del 16% del PIB. Con la
apertura económica se registró un notorio incremento, en el cual tuvo gran
influencia la inversión extranjera directa y las privatizaciones de mediados
de los noventa. Pero desde mediados de esa década la participación se
redujo hasta el nivel más bajo del periodo analizado (13% con la serie
nueva que tiene base el año 2000). La agudización de los problemas de
seguridad, por efecto del narcoterrorismo, la guerrilla y el paramilitarismo,
junto con la crisis económica de 1998-1999 y la inestabilidad tributaria,
explican la notable reducción del indicador. Durante la primera década del
presente siglo la inversión se recuperó hasta alcanzar el nivel más eleva-
do de las últimas décadas, como consecuencia de la política de seguridad
democrática y de los incentivos otorgados por el gobierno.
Esos bajos niveles de inversión, a todas luces, fueron insuficientes

para apalancar un mayor crecimiento de la economía y explican la baja
dinámica de las décadas recientes. Como argumenta Jaramillo (2009),
“pese a una serie de reformas y una recuperación reciente del crecimiento
económico en la región, el desempeño de América Latina y Colombia ha
estado por debajo de países desarrollados y otros emergentes, las dife-
rencias se han ampliado y su participación en la economía mundial se ha
134
estancado. Uno de los problemas centrales ha sido la baja tasa de inver-
sión, en particular la privada, y una pobre evolución de la productividad” 86.
Un factor adicional que ha tenido incidencia en la inversión en Colom-

bia es la baja tasa de ahorro, cuyo promedio de largo plazo se ubica alre-
dedor del 20% del PIB. Por esta razón, se hace necesario complementar
el ahorro doméstico con ahorro internacional, especialmente bajo la forma
de inversión extranjera directa.
En el cuadro 5 las proyecciones para el periodo 2010-2014 indican que

si el ahorro interno aumenta a un rango entre el 23 y el 25% del PIB, sería
necesario atraer en promedio inversión extranjera por un equivalente al
2.4% del PIB por año, lo que equivale a US$7.600 millones, para que la
economía crezca 5% anual.
Lo interesante es que la inversión extranjera directa trae consigo una

serie de efectos positivos que la hacen atractiva como un complemento
permanente del ahorro interno. Hay amplia evidencia empírica que de-
muestra que contribuye al crecimiento de las economías receptoras, in-
crementa el flujo de divisas, puede contribuir a la diversificación de las
exportaciones, impacta en los ingresos fiscales, y es un mecanismo de
transferencia de tecnología87.
Cuadro 5
Tasas estimadas de ahorro e inversión como porcentaje del PIB
2010-2014
Fuente: Dane, Fondo Monetario Internacional
86
Jaramillo, Fidel (2009) “Crecimiento, inversión y políticas de desarrollo productivo en América Latina y Co-
lombia”. En Fidel Jaramillo (editor). Desafíos del crecimiento en Colombia: ¿Políticas deficientes o insuficien-
tes? Fedesarrollo, BID. Washington, D.C. Páginas 10 y 11.
87
Fedesarrollo (2007) “Impacto de la inversión extranjera en Colombia: Situación actual y perspectivas”. Bo-
gotá, diciembre.
135
Para el caso colombiano, Fedesarrollo (2007) concluye que la inver-
sión extranjera directa que ingresó al país en el periodo 2002-2007 contri-
buyó con alrededor de un punto de crecimiento anual del PIB88.
Con el propósito de recuperar los niveles de inversión, desde los bajos

niveles que se heredaron de la crisis de finales de los noventa, el gobier-
no puso todo su empeño en las políticas de seguridad democrática y de
confianza inversionista. En desarrollo de esta última, se establecieron di-
ferentes tipos de estímulos, entre los que cabe destacar los contratos de
estabilidad jurídica y el nuevo régimen de zonas francas.
Contratos de estabilidad jurídica
Al complejo contexto para el desenvolvimiento de los negocios a co-

mienzos de la primera década del siglo XXI, había que añadir la inesta-
bilidad en las reglas de juego tributarias del país. El país había caído en
un círculo vicioso que iniciaba con el crecimiento del gasto por las nuevas
instituciones creadas en la Constitución de 1991, las leyes y diversas sen-
tencias de la Corte Constitucional. Acto seguido, los gobiernos trataban
infructuosamente de cerrar el creciente déficit fiscal mediante aumento
de los ingresos por medio de sucesivas reformas tributarias; el resultado
fue el incremento de la tarifa del impuesto de renta hasta el 38.5%. Por
último, el margen de maniobra del gobierno para asignar el presupuesto
era limitado por las rigideces que habían introducido la Constitución, las
leyes y las sentencias mencionadas89.
Las consecuencias de ese círculo vicioso sobre la inversión se reflejan

de dos formas. Primero, los cambios frecuentes en las reglas de juego,
aumentan el grado de incertidumbre para la toma de decisiones y, segun-
do, las mayores tarifas deprimen la inversión haciendo de Colombia un
destino menos atractivo para esta.
Sobre el primer punto es ilustrativo el estudio de Cárdenas y Mercer-

Blackman (2006), en el cual preguntaron a empresarios de todo tamaño
de empresa sobre su percepción acerca del sistema tributario y su in-
cidencia en las decisiones de inversión. Los resultados de la entrevista
fueron concluyentes: “En opinión de los inversionistas es muy claro que el
88
Fedesarrollo (2007). Obra citada, página 78.
89
Ver Echeverry, Juan Carlos; Fergusson, Leopoldo; y Querubín, Pablo (2004). “La batalla política por el presu-
puesto de la nación: Inflexibilidades o supervivencia fiscal”. Documento Cede No. 2004-01. Enero.
136
mayor problema que enfrenta el sistema tributario colombiano es la ines-
tabilidad. Sin excepción, cada una de las personas entrevistadas lo men-
cionó como el problema número uno… Como soporte de esta percepción
resaltaron las frecuentes reformas tributarias en Colombia, la supuesta
temporalidad del Gravamen a los Movimientos Financieros, que ha au-
mentado del 2, al 3 y ahora del 4 por mil, las deducciones y el recargo
temporal del 10% sobre el impuesto a la renta (la cual se extendió al final
del 2003 al 2004 y por dos años más, cuando debería haberse reducido
al 5% en el 2005, cosa que no ocurrió)” 90 y 91.
Además de la sobretasa mencionada, con el fin de financiar el gasto en

seguridad, en 2006 el Congreso aprobó un impuesto sobre el patrimonio
aplicable a los contribuyentes con patrimonio líquido superior a $3.000
millones al 1 de enero de 2007; el impuesto se definió para los años gra-
vables 2007 a 2010 y su tarifa era del 1.2% por cada año. La vigencia del
impuesto fue extendida por el Congreso hasta el año 2014, con una tarifa
de 0.6% para patrimonios líquidos entre $3.000 y $5.000 millones y de
1.2% para superiores a $5.000 millones.
Con relación al segundo punto, el estudio de Cárdenas y Mercer-Blac-

kman (2006) constató que la menor participación de la inversión en el PIB
en parte se explica por las mayores tarifas de los impuestos: “Se encontró
que la inversión privada, la de capital fijo y la inversión en maquinaria y
equipo caen ante aumentos en la tarifa del impuesto de renta. Una subida
de un punto porcentual en dicha tasa reduce las inversiones en capital fijo
en 0.7%, mientras que la inversión en maquinaria y equipo cae 1.48%”92.
Con el fin de contrarrestar los efectos negativos que la situación fiscal

estaba ocasionando en la inversión, el gobierno decidió establecer entre
los incentivos a la inversión los contratos de estabilidad jurídica. Se bus-
caba no sólo incentivar la inversión doméstica, sino que los inversionis-
tas internacionales pusieran nuevamente a Colombia en el radar. Es de
resaltar que este mecanismo ya existía en varios países de la región y
había demostrado ser, en algunos de ellos, una buena herramienta para
la atracción de inversión. Entre los países que tienen el mecanismo, o
figuras similares, se cuentan Chile (1974), Perú (1991), Ecuador (1997) y
Panamá (1998).
90
Cárdenas, Mauricio y Mercer-Blackman, Valerie (2006) “El sistema tributario colombiano: Impacto sobre la
eficiencia y la competitividad”. Cuadernos de Fedesarrollo, No. 19. Bogotá. Página 124.
91
El recargo temporal al que se refieren estos autores, llevó la tarifa del impuesto de renta hasta el 38.5% en
2006. A partir de entonces se suprimió y la tarifa ha empezado a disminuir.
92
Cárdenas y Mercer-Blackman; obra citada, página 111.
137
La Ley 963 de 2005, mediante la cual se crean los contratos de esta-
bilidad jurídica, señala que “el Estado garantiza a los inversionistas que
los suscriban, que si durante su vigencia se modifica en forma adversa a
estos alguna de las normas que haya sido identificada en los contratos
como determinante de la inversión, los inversionistas tendrán derecho a
que se les continúen aplicando dichas normas por el término de duración
del contrato respectivo”.
Los contratos tienen un plazo mínimo de tres años y máximo de 20 y

la inversión comprometida debe ser como mínimo una suma equivalente
a 7.500 salarios mínimos mensuales legales vigentes (SMMLV) o aproxi-
madamente US$1.985 millones. Se exceptúan las inversiones extranjeras
de portafolio y aquellos sectores en los que no se permite la inversión ex-
tranjera directa93. En el contrato deben listarse las normas sobre las que
se solicita estabilidad y mostrar la forma en que ellas afectan la inversión
específica. El inversionista deberá pagar un 1% del valor de la inversión
al suscribir el contrato.
Los contratos de estabilidad jurídica tuvieron en sus inicios una acogida

bastante tímida, tal vez por desconocimiento, de forma que entre los años
2005 a 2007, solamente se firmaron seis contratos. Posteriormente han
tenido una gran aceptación. Hasta mayo de 2010 se habían aprobado 66
contratos, de los cuales 48 ya se habían firmado. Ellos protegen unas in-
versiones totales que ascienden a una cifra del orden de los $24 billones.
Aunque esta herramienta no es lo ideal, lo ideal sería que tuviésemos

suficiente estabilidad como para no necesitarla, ha sido crítica a la hora
de atraer nuevas inversiones. No obstante, Colombia debe hacer un ma-
yor esfuerzo para brindar más seguridad jurídica que es aquello que un
inversionista más valora.
Zonas francas
En 2006 la tasa de renta corporativa de Colombia (38.5%) fue la se-

gunda más alta del mundo, solo superada por la República del Congo,
93
Adicionalmente se establecieron restricciones a la protección relacionada con la normatividad expedida por
el Banco de la República; el régimen de seguridad social; tributos o inversiones forzosas decretados en esta-
dos excepción; impuestos indirectos; regulación prudencial del sector financiero; régimen tarifario de servicios
públicos; normas declaradas inconstitucionales o ilegales por los tribunales judiciales. De forma complementa-
ria, el Conpes 3366 aclaró que no pueden ser objeto de los contratos de estabilidad jurídica “aquellas normas
que actúan sobre las condiciones del mercado y cuya estabilidad no es posible garantizarla exclusivamente
al inversionista suscriptor del contrato, sino que su eventual estabilización beneficiaría al conjunto de concu-
rrentes a ese mercado”.
138
pues en los años anteriores, el país se movió en la dirección opuesta a
la que se estaba moviendo el mundo. Las presiones de gasto a partir de
la Constitución de 1991, sumadas a la necesidad de financiar un mayor
gasto en defensa y al reconocimiento de una enorme deuda pensional,
generaron un creciente déficit fiscal que se trató de compensar con mayor
endeudamiento público y el incremento de los ingresos; esto último reper-
cutió en una serie de reformas tributarias, que aumentaron las tarifas de
tributación y ampliaron la base.
Según Mesa y Parra (2006), en América Latina, “entre 1992 y 2002,

la tasa nominal máxima del impuesto a la renta empresarial de la región
disminuyó de 34.5% a 25.3%... Por el contrario, Argentina y Colombia
aumentaron sus niveles mínimos y máximos”94.
Aun cuando la tarifa del impuesto de renta ha disminuido en los últi-

mos años (33% actualmente), es un hecho que sigue siendo muy elevada
frente a la de otros competidores de la región, lo que pesa en la decisión
de dónde localizar nuevos proyectos tanto por parte de empresarios na-
cionales como extranjeros.
Simultáneamente, en el mundo ganaban terreno las zonas francas,

por ser un instrumento que permite una menor tarifa de impuestos y el
atractivo de no pagar aranceles sobre las mercancías ingresadas en ellas
para ser procesadas. Aun cuando esto tiende a interpretarse como un
costo fiscal para el país, lo que no necesariamente es cierto porque las
inversiones nuevas pueden contribuir al aumento de la base tributaria,
son amplios los beneficios que generan las zonas francas.
En el cuadro 6 se observa que entre 1975 y 2006 el número de países

con este instrumento se multiplicó por cuatro, mientras que el número de
zonas francas lo hizo por 44. Colombia, que cuenta con un régimen fran-
co desde 1958, contaba con solo 11 zonas francas en 2006. Y mientras
que en el mundo se crearon 2.655 zonas francas entre 1997 y 2006, en
Colombia solo se creó una.
94
Mesa, Fernando y Parra, Isidro (2006). “Política tributaria como instrumento competitivo para captar la in-
versión extranjera directa: Caso de América Latina”. Archivos de Economía No. 313, julio. Páginas 11 y 12.
139
Cuadro 6
Evolución de las zonas francas industriales en el mundo 1975-2006
Fuente: Milberg, William y Amengual, Matthew (2008). “Economic development and wor-
king conditions in export processing zones: A survey of trends”. International Labour Office;
Geneva.
Según Aggarwal (2007), las zonas francas fueron un medio útil para
transición de las economías en desarrollo, del modelo de sustitución de
importaciones a uno basado en el comercio exterior95. Por eso su papel
como mecanismo de exportación ha adquirido especial relevancia para di-
versas economías en desarrollo. Según Araujo Ibarra & Asociados (2007),
en países como Costa Rica, Honduras, Nicaragua, República Dominicana
más del 50% de sus exportaciones salen desde las zonas francas96.
A partir de los anteriores hechos, y siendo necesaria la modificación

del régimen franco para hacerlo compatible con los acuerdos de la OMC,
desvinculando la tarifa del impuesto de renta del requisito de desempeño
asociado a la exportación, mediante la Ley 1004 de 2005 se estableció el
nuevo régimen de zonas francas de Colombia, como un instrumento para
incrementar la inversión y las exportaciones, generar empleos de calidad
y constituir polos de desarrollo regional.
En el nuevo régimen se establece una tarifa de impuesto de renta del

15% para los usuarios industriales de bienes y servicios y para los usua-
rios operadores (los usuarios comerciales no tienen este beneficio). An-
tes, el impuesto de renta era 0% si la mercancía se exportaba97. Aunque
parezca poco lógico subir el impuesto de 0 a 15% cuando se busca la
creación de más zonas francas, la tasa sigue siendo suficientemente baja
para que sea atractivo estar en zona franca; esa decisión obligó a que las
95
Aggarwal, Aradhna (2007) “Impact of Special Economic Zones on Employment, Poverty and Human Develo-
pment”. Indian Council for Research on International Economic Relations; Working Paper No. 194.
96
Araujo Ibarra & Asociados (2007). “Las zonas francas a nivel mundial”. Segundo Congreso Nacional de
Zonas Francas.
97
En el régimen anterior se aplicaba la tarifa ordinaria para los productos que se ingresaban al territorio adua-
nero nacional.
140
once zonas francas existentes tuviesen que tributar, contribuyendo así
a aumentar recaudo y no a “agrandar el hueco”, como algunos lo han
dicho.
Pero tal vez el cambio más grande es que hoy las zonas francas no son
únicamente para la exportación sino que también pueden vender su pro-
ducción en el territorio aduanero nacional, cumpliendo los procedimientos
de nacionalización establecidos98 y en cualquier caso el impuesto de renta
será del 15%. Además, los empresarios instalados en las zonas francas
quedan exentos del pago de aranceles e IVA sobre bienes de capital y
sobre las mercancías importadas para procesamiento y se benefician del
acceso preferencial logrado en los TLC negociados por Colombia.
En el nuevo régimen se establecen dos tipos de zonas francas en el

país: las permanentes o multiusuario y las permanentes especiales o
uniempresariales. Las primeras son similares a las que existían desde
1958, en las que un operador desarrolla el proyecto para que las em-
presas interesadas (usuarios) se puedan instalar en la zona franca y se
encarga de vigilar el cumplimiento de las obligaciones que establece la
legislación.
Cuadro 7
Zonas francas permanentes: Compromisos de inversión y creación
de empleo directo y formal para acceder al régimen
SMMLV= salarios mínimos mensuales legales vigentes

Fuente: Decreto 4051 de 2007
Los empresarios (usuarios) que se instalan en una zona franca mul-

tiusuario adquieren compromisos de inversión y generación de empleo
98
En este caso el gravamen arancelario se calcula teniendo en cuenta la subpartida del producto final; para
su valoración se calcula tomando el valor en aduana de las mercancías importadas y deduciendo el valor
agregado nacional (artículo 400 del Estatuto Aduanero). Sin embargo para la liquidación del IVA la deducción
antes descrita no podrá hacerse cuando se hayan usado bienes nacionales o bienes provenientes de terceros
países desgravados en desarrollo de un TLC.
141
directo y formal previa a su instalación dependiendo de su tamaño. Como
se observa en el cuadro 7, las pyme no tienen ninguna obligación en es-
tas materias, mientras que las empresas más grandes sí.
Las zonas francas uniempresariales son una innovación importante

en el marco normativo colombiano. La legislación permite que empresas
nuevas que realicen unos montos mínimos de inversión, según el sector
de actividad económica, y asuman el compromiso de generar empleos de
calidad, puedan operar bajo el régimen franco allí donde se instalen. Es
decir, la empresa misma se convierte en la zona franca. En el cuadro 8 se
observan los compromisos que deben asumir las empresas que se quie-
ren acoger a esta modalidad; las inversiones comprometidas se deben
realizar en un plazo de tres años a partir de la aprobación de la solicitud
de zona franca.
Cuadro 8
Zonas francas uniempresariales: Compromisos de inversión y crea-
ción de empleo directo y formal para acceder al régimen
* Cada 23.000 SMMLV de inversión adicional, reducen 15 empleos, pero el mínimo de

empleos generados debe ser 50.
** Inversión o empleo; en este caso el empleo puede generarse en la actividad vinculada
a la producción de los insumos
Fuente: Decreto 4051 de 2007
Las nuevas normas también brindan a las empresas ya instaladas en

el país que quieran acogerse al régimen franco la posibilidad de hacerlo,
pero los requisitos son diferentes y persiguen el objetivo de limitar el im-
pacto fiscal que este cambio pueda acarrear. En este caso, el patrimonio
líquido de la empresa debe ser superior a 150.000 SMMLV, realizar una
inversión superior a 692.000 SMMLV en los cinco años siguientes a la
declaratoria de existencia de la zona franca y duplicar la renta líquida gra-
vable que se tenía al 31 de diciembre del año inmediatamente anterior a
142
la declaratoria. Ya varias empresas han hecho las inversiones incremen-
tales requeridas para acogerse al nuevo régimen.
El nuevo régimen franco ha tenido una gran aceptación por parte de

los inversionistas, lo cual permite anticipar impactos importantes durante
los próximos años en el desarrollo regional, en inversión y en generación
de empleos directos e indirectos. A comienzos de junio de 2010 se había
dado concepto de viabilidad favorable a 75 zonas francas, con unos com-
promisos de inversión por cerca de $12 billones y un potencial de crea-
ción de 45.300 empleos directos y 94.000 indirectos. El impacto real en la
producción, las exportaciones y el empleo está por verse pues, hasta el
momento, de las 75 zonas francas con concepto de viabilidad, solamente
28 nuevas Zonas Francas están ya en operación, 15 se encuentran en
construcción, 14 están por iniciar obra y, finalmente, 18 se encuentran
pendientes de declaratoria por parte de la Dirección de Impuestos y Adua-
nas Nacionales. Se observa que, en promedio, se tarda dos años desde
el momento en que se otorga el concepto de viabilidad a una nueva zona
franca hasta el momento en que entra en operación (movimiento de tie-
rras, construcción, montaje de equipos, pruebas, etc.).
Uno de los grandes logros de la nueva política de zonas francas es

que ha estimulado la competencia y el desarrollo regional; las nuevas
zonas francas se están ubicando por todo el territorio nacional generando
nuevos clusters en los cuales cada región tiene ventajas comparativas y
competitivas particulares. A mediados de 2010 se cuenta con zonas fran-
cas en 15 de los 32 departamentos del país y la descentralización sigue
en aumento. Un buen ejemplo es la ciudad de Manizales que se viene
especializando en BPO y que ya tiene dos zonas francas (ver gráfico 38).
La nueva política de zonas francas permite a Colombia ser hoy, en lo

tributario, competitivo en la atracción de inversión extranjera. Hay quienes
argumentan que Colombia debería adoptar un impuesto plano muy bajo
al estilo irlandés, en vez de dar este tratamiento a la nueva inversión. Pro-
bablemente esa debe ser la meta, pero es difícil para un país que maneja
un déficit fiscal como el nuestro, dar un paso al vacío a un impuesto plano
bajo la expectativa de que al hacerlo llegue más inversión y eventual-
mente el recaudo sea mayor, proviniendo de una base empresarial más
amplia. Si bien esto tiene sentido en la teoría, una reducción en la tarifa
de renta que no sea compensada rápidamente por una base empresarial
más amplia, que como un todo tribute más, puede poner en peligro los
ingresos de corto y mediano plazo que requiere el país para operar. Esto
143
tiene sentido, puesto que desde el momento en que se toma una nueva
decisión de inversión “greenfield” hasta que esta comienza a producir y
eventualmente a tributar, pueden pasar más de dos años.
Gráfico 38
Ubicación de las nuevas zonas francas en el territorio nacional 2010
Fuente: Mincomercio
Las zonas francas pueden ser el mecanismo para transitar ese sen-
dero. Eventualmente cuando su número sea tan grande y los montos de
inversión y nueva tributación cuantiosos, el gobierno puede estudiar la
convergencia hacia un impuesto plano. Irlanda lo hizo de forma gradual;
al comienzo redujo el impuesto de renta para ciertos sectores al 10% y
luego fue convergiendo al 12.5% para todos los sectores. El mecanismo
en Colombia es aún bastante nuevo, pues lleva tan solo un poco más de
tres años en operación. Los resultados en empleo y producción habrán
de verse en los próximos tres o cuatro años cuando las 75 zonas francas,
hoy con concepto de viabilidad favorable, estén operando y por lo menos
otras 70 estén a punto de comenzar a hacerlo.
De mantenerse esta política, es evidente que contribuirá a la trans-

formación del aparato productivo colombiano y a la diversificación de las
exportaciones, hacia productos y servicios de mayor valor agregado, así
como al incremento de los ingresos fiscales a través de la ampliación de
la base tributaria.
144
CLIMA DE NEGOCIOS
En buena parte la atención sobre el impacto del clima de los nego-
cios surgió de los trabajos pioneros del economista peruano Hernando de
Soto en la década de los años ochenta. En una de sus investigaciones
realizó con su equipo de trabajo el experimento de montar un pequeño
negocio en Perú. “Les tomó seis horas diarias, y finalmente, inscribieron
la empresa, 289 días más tarde. Aunque el taller de confecciones estaba
orientado a operar con un solo trabajador, el costo de la inscripción legal
fue US$1.231, es decir, 31 veces el salario mínimo mensual peruano de
entonces” 99.
El clima de negocios es determinante a la hora de definir en dónde

hacer una inversión, así como es determinante en la vida de las empre-
sas, particularmente las más pequeñas, donde las demoras y los costos
de transacción las pueden llevar a la ruina. Si bien el clima de negocios y
la competitividad no son lo mismo, sería imposible para una empresa ser
competitiva en donde impere un pésimo clima para los negocios.
El Banco Mundial señala que “muchos factores moldean los costos,

los riesgos y las barreras a la competencia en un lugar particular. Resulta
difícil influir en algunos factores, como la geografía. Los gobiernos tienen
una influencia más decisiva sobre muchos otros aspectos del clima de
inversión, como la seguridad de los derechos de propiedad, enfoques a
la normatividad y a la tributación, la suficiencia de la infraestructura y el
funcionamiento de los mercados financieros y laborales”100.
Aun cuando se fue adquiriendo conciencia de la importancia del clima

de negocios, los primeros indicadores que surgieron se limitaban a aspec-
tos parciales, a encuestas a empresarios y a tomar como referencia los
indicadores de riesgo país. Con el desarrollo del Índice Doing Business
del Banco Mundial, se logró una estandarización de mediciones y la po-
sibilidad de establecer comparaciones entre los países, empezando con
una muestra de 133 para la primera medición que se realizó en 2003 y
ampliándola año a año hasta alcanzar 183 en 2009.
Colombia decidió tomar dicho índice como una referencia en sus ac-
tuaciones orientadas a crear un mejor entorno para el desarrollo de las
De Soto, Hernando (2000). El misterio del capital. Empresa Editora El Comercio. Lima. Página 43.
99
Banco Mundial (2004). Un mejor clima de inversión para todos. Informe sobre el desarrollo mundial 2005.
100
Mundi-Prensa Libros S.A. y Alfaomega Colombiana S.A. Bogotá. Página 22.
145
empresas. Si bien no hay ningún índice perfecto, esta es una manera
objetiva de identificar nuestras falencias y compararnos con el resto del
mundo bajo la misma escala.
Doing Business
El Banco Mundial dio vida al índice Doing Business en 2003 con el ob-
jetivo de medir y comparar los impactos de la regulación de los gobiernos
sobre los costos de operación de las empresas, especialmente las mi-
pymes101. Incluso en un país que cuenta con buena infraestructura, capital
humano de alta calidad, excelentes comunicaciones y abundante oferta
de materias primas, la existencia de regulaciones onerosas o excesivas e
injustificadas pueden afectar negativamente la viabilidad de los negocios
o inducirlos a la informalidad. Por eso este proyecto se enfoca en la regu-
lación pública y en brindar a los gobiernos la posibilidad de compararse
con las mejores prácticas del mundo.
El Doing Business divide los temas por indicadores –clasificados como

indicadores de tiempo y movimiento e indicadores legales regulatorios–,
de acuerdo con los ciclos de desarrollo de las empresas y de algunos
aspectos que son determinantes para la operación de las mismas: aper-
tura del negocio, licencias de construcción, contratación de trabajadores,
registro de propiedades, obtención de crédito, protección de los inversio-
nistas, pago de impuestos, comercio exterior, cumplimiento de contratos
y cierre de la empresa102.
Para la construcción de los indicadores, el Banco Mundial ha estable-

cido casos hipotéticos estándar que permiten la comparación entre todos
los países. El seguimiento a los países se basa en la revisión de la nor-
matividad vigente y en la valoración del impacto de las reformas empren-
didas en cada periodo de análisis, con corte al mes de mayo de cada año.
En los indicadores de tiempo y movimiento se cuantifican los costos en
que deben incurrir los empresarios para cumplir con la regulación; para
esto calculan el tiempo que requieren los trámites asociados con cada in-
dicador en número de días y el costo de realizar cada trámite, con base en
101
Según la Ley 905 de 2004, la microempresa se define como aquella que tiene una planta de personal no
superior a los 10 trabajadores o cuyos activos sean inferiores a los 500 SMMLV; la pequeña empresa es la que
tiene planta de personal entre 11 y 50 trabajadores o activos entre 501 y menos de 5.000 SMMLV; la mediana
empresa, la que tiene planta de personal entre 51 y 200 trabajadores o activos entre 5.001 y 30.000 SMMLV.
102
Los contenidos detallados de cada bloque, así como las metodologías de medición, y las publicaciones de
resultados se encuentra en la página http://www.doingbusiness.org/
146
las tarifas fijadas oficialmente. La medición de cada país se hace tomando
como referencia la ciudad con mayor población.
El gobierno colombiano tomó la decisión de hacer un uso explícito de

esta investigación con el objetivo de adoptar las medidas necesarias para
mejorar el entorno en el que se desenvuelven las empresas en el país.
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo viene liderando un trabajo
de coordinación al interior del gobierno, en asocio con el Banco Mundial
y con el respaldo del sector privado, para mejorar la calidad de la regula-
ción.
Los resultados de la labor emprendida han dado sus frutos. Colombia

pasó del puesto 83 al 37 entre 2007 y 2010 y por tres años consecutivos
ha tenido la distinción de pertenecer al grupo de los 10 países más refor-
madores del mundo y el primero de América Latina (gráfico 39)103. De esta
forma, el país se posicionó como el país latinoamericano con el mejor
ambiente para los negocios, puesto que tradicionalmente había ocupado
Chile (gráfico 40).
Gráfico 39
Avance de Colombia en el escalafón del Doing Business
Fuente: Doing Business/ Banco Mundial
103
En el anexo 3 se listan las principales medidas que permitieron a Colombia esta evolución en el escalafón
del Doing Business; además se señalan algunas acciones que se consideran prioritarias para seguir mejoran-
do del clima para los negocios.
147
Gráfico 40
Países con mejor ambiente para los negocios en América Latina
2010 (entre 183 países)
Fuente: Doing Business/ Banco Mundial
La mejor clasificación de Colombia en Doing Business corresponde a

protección de inversionistas (puesto 5), que refleja la máxima protección
que dan las normas colombianas al inversionista minoritario cuando se
presentan conflictos de interés.
Otra buena clasificación se registra en el manejo de licencias de cons-

trucción (puesto 32), especialmente por la disminución del número de
días necesarios para los trámites, que fue posible por la implementación
de un sistema de categorización de riesgo por complejidad de las obras.
En el caso de apertura de un negocio –indicador que por tradición los
países tratan de facilitar más–, aun cuando el puesto que ocupa Colombia
sigue siendo alto (74), se ha logrado avanzar significativamente, por la
disminución del número de procedimientos de 19 a 9, el tiempo requerido
de 60 a 20 días y el costo del 29% del PIB per cápita al 13%.
En pago de impuestos hubo avances notables en el número de pa-

gos por año, que pasó de 69 en 2006 a 20 en 2010, para lo cual la im-
plementación de la Planilla Integral de Liquidación de Aportes (PILA) fue
determinante, ya que los empresarios pudieron consolidar mediante un
solo instrumento todos los aportes mensuales de sus empleados a la se-
guridad social. Este cambio también influyó en la reducción del tiempo
gastado, de 456 a 208 horas por año. El número de pagos que se hacían
en 2006 clasificaba a Colombia en el puesto 166 entre 175 países; con
148
el avance mencionado, en 2010 se ubicó en el puesto 68 entre 183. Con
la reducción en el tiempo necesario para los pagos, el país pasó de ser
el 149 entre 175 en 2006 al 82 entre 183 países. Sin embargo, en la cla-
sificación global de este indicador quedó en el puesto 115, por las altas
tasas de impuestos.
El indicador en el que Colombia tiene el peor desempeño es el de

cumplimiento de contratos cuando se requiere acudir a las instancias ju-
diciales, lo que refleja el problema de congestión de los juzgados, que
repercute en los excesivos tiempos que toma un proceso y en la sensa-
ción de inseguridad que perciben los empresarios. Consciente de estas
dificultades, el Congreso de la República aprobó en junio de 2010 la ley
de “Descongestión de la Justicia” que busca brindar las herramientas ne-
cesarias para hacer más expeditos los procesos y permitir a los juzgados
disminuir el volumen de casos que se ha venido acumulando.
Con el ánimo de mejorar el clima de negocios en todo el país y no sólo

en Bogotá, que es el referente para el Doing Business Global, se amplió
la línea de trabajo a estudios subnacionales que nos permitan identificar
falencias a nivel regional, así como las mejores prácticas que luego pue-
dan ser replicadas en otras partes del país. El primer estudio subnacional
se realizó en 2008, con un cubrimiento de 13 ciudades, y el segundo en
2010, ampliando la cobertura a 21 ciudades.
Los Doing Business Subnacionales 2008 y 2010 muestran que son las
ciudades intermedias y no las grandes las que tienen un mejor ambiente
regulatorio para los negocios. Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla, que
son las ciudades más importantes desde el punto de vista de la genera-
ción del PIB, quedaron ubicadas del puesto 10 en adelante; en cambio
los tres primeros lugares los ocuparon Manizales, Ibagué y Pereira. Esto
ha generado una sana y muy positiva competencia regional por tener el
mejor clima de negocios y convertirse en el mejor destino para la inver-
sión en el país.
Nueva Ley Contable
En un mundo globalizado la información contable tiene que estar ex-

presada en un lenguaje común que facilite su interpretación y compara-
ción. Los crecientes flujos de inversión extranjera directa han repercutido
en la instalación de numerosas empresas multinacionales en diversas
regiones del mundo. Y no se trata sólo de empresas con su casa matriz
149
en economías desarrolladas; en el caso colombiano se puede percibir
un número cada vez mayor de empresas de Brasil, Chile, México y otras
economías de la región, de la misma forma que empresas colombianas
están incursionando en otros países.
No contar con estándares contables de aceptación mundial repercute

en mayores costos para las empresas que, con frecuencia, tienen que
incurrir en el doble costo de elaborar sus informes según las normas co-
lombianas y según las normas del país en el que se encuentra la casa
matriz. A su vez, esto hace compleja la supervisión estatal en los sectores
en que ella aplica.
Esos sobrecostos se traducen en pérdida de competitividad de las em-

presas localizadas en el país y afectan no sólo a las empresas extranjeras
establecidas en Colombia, sino a las colombianas que crecientemente
hacen negocios con extranjeros, invierten o crecen fuera del país.
Colombia, junto con Cuba, era la única nación de América y una de

las pocas del mundo que hasta 2009 no había dirigido su acción hacia la
convergencia de los estándares internacionales de contabilidad, de infor-
mación financiera y de aseguramiento de la información. Por contraste,
desde 2001 más de 100 países habían requerido, permitido o iniciado la
convergencia hacia el uso de las Normas Internacionales de Información
Financiera (NIIF).
La regulación contable de Colombia data de mediados del siglo pasa-

do (Ley 145 de 1960)104. Treinta años después, la Ley 43 de 1990 revisó
la reglamentación de la profesión de contador público y se formalizó la
aplicación de los principios generalmente aceptados de contabilidad en
Colombia (COLGAAP) a la elaboración de los informes financieros como
a la información contable.
En 1999, mediante la Ley 550, se decidió que el Gobierno Nacional

revisaría las normas en materia de contabilidad, auditoria, revisoría fiscal
y divulgación de información, con el objeto de ajustarlas a los parámetros
internacionales. Apenas hasta 2009 se concretó esa determinación con la
aprobación por parte del Congreso de la República de la nueva ley conta-
ble (Ley 1314 de 2009).
104
Asobancaria (2009). “La Ley de información contable y financiera”. Semana Económica, 27 de julio.
150
En ese año, la radiografía de la contabilidad en el país era compleja:
“En Colombia existen 19 planes únicos de cuentas (PUC) y 38 entidades
que pueden emitir normas contables entre Superintendencias, Ministe-
rios, Comisiones de Regulación, Contaduría, DIAN, entre otras, lo cual
hace que se presenten normas contradictorias o estas dependan del Su-
perintendente del momento. Una empresa en Colombia puede tener hoy
la obligación de reportar hasta a siete entidades de modo distinto” 105.
Por eso, los ponentes de la ley, que fue iniciativa de los Representan-
tes Simón Gaviria y David Luna, afirmaron en la ponencia de uno de los
debates: “Con el fin de mejorar la productividad, la competitividad y el
desarrollo armónico de la actividad empresarial de quienes operan en el
país, es necesario que el Estado establezca normas de contabilidad e in-
formación financiera y de aseguramiento de información, que conformen
un sistema único y homogéneo de alta calidad, comprensible y de forzo-
sa observancia, por cuya virtud los informes contables y, en particular,
los estados financieros, brinden información comprensible, transparente,
comparable, pertinente, confiable y útil para la toma de decisiones eco-
nómicas por parte del Estado, los propietarios, funcionarios y empleados
de las empresas, los inversionistas actuales o potenciales y otras partes
interesadas” 106.
Esa diversidad de enfoques contables, reguladores y supervisores, su-

mada a la necesidad de adecuar las normas al mundo globalizado y a la
necesidad de mejorar la competitividad de las empresas, creó el ambiente
para adelantar la muy necesaria reforma.
La Ley 1314 del 13 de julio de 2009 definió la convergencia hacia los

estándares internacionales de contabilidad en los siguientes términos:
“Con observancia de los principios de equidad, reciprocidad y conve-
niencia nacional, con el propósito de apoyar la internacionalización de
las relaciones económicas, la acción del Estado se dirigirá hacia la con-
vergencia de tales normas de contabilidad, de información financiera y
de aseguramiento de la información, con estándares internacionales de
aceptación mundial, con las mejores prácticas y con la rápida evolución
de los negocios”.
105
“La nueva ley contable”. Revista Dinero, sin fecha. Consultada el 24 de mayo de 2010 en: http://www.dinero.
com/edicion-impresa/finanzas/nueva-ley-contable_60523.aspx.
106
Gaviria, Simón; Castro, Santiago; y Borja, Wilson (2008) “Ponencia para primer debate al proyecto de ley
165 de 2007 Cámara, por la cual el Estado colombiano adopta las normas internacionales de información
financiera para la presentación de informes contables”. Gaceta del Congreso, año XVII, No. 316. Bogotá, 4 de
junio. Página 5.
151
Este proceso de convergencia, según lo fija la ley, debe hacerse gra-
dualmente en dos etapas, una técnica y otra de definición política. La
primera estará a cargo del Consejo Técnico de la Contaduría Pública, el
cual de manera abierta y transparente hará una primera revisión de las
normas de contabilidad, de información financiera y de aseguramiento de
la información conforme a un plan de trabajo que deberá culminar en junio
de 2013 y, con base en éste, se tendrán propuestas de normas, principios,
interpretaciones y guías que serán objeto de expedición conjunta por dos
Ministerios, el de Hacienda y Crédito Público y de Comercio, Industria y
Turismo, como coreguladores únicos en materia contable.
La segunda línea de coordinación institucional será la que se desa-

rrolle entre los mencionados ministerios y la DIAN. Por un lado la ley
establece la independencia entre las normas contables y las tributarias,
indicando que de haber incompatibilidad entre las normas contables y las
fiscales, las normas fiscales aplicarán sólo a los impuestos; pero éstas no
afectarán las normas contables, de forma tal que los agentes económicos
deberán hacer sus reconocimientos contables y revelaciones previstas en
las normas de contabilidad e información financiera.
Inversamente, los cambios en las normas contables pueden llegar a

tener efectos tributarios, en los casos en que las normas tributarias re-
mitan a éstas o cuando las normas tributarias no regulen la materia y,
por ende, deban aplicarse las contables. Esto conllevará también a una
armonización futura entre normas fiscales y contables.
Dado que lo anterior requiere de diálogo entre autoridades y, entre

estas y la entidad de normalización contable, los ministerios coregulado-
res estarán obligados a considerar las recomendaciones y observaciones
que les presente la autoridad fiscal. Igual obligación queda en cabeza del
Consejo Técnico de la Contaduría Pública, en relación con el impacto de
sus propuestas normativas.
El gran reto y futuro beneficio de la ley contable tiene que ver con la
escalabilidad en materia de los sujetos obligados a llevar contabilidad. La
ley permite que por razones principalmente de tamaño, se determinen
niveles de responsabilidad y de revelación de información dependiendo
de la importancia objetiva del sujeto para la economía. Así, los coregula-
dores, previa discusión amplia y transparente, deberán determinar un ré-
gimen de contabilidad e información financiera que permita a las microe-
mpresas llevar una contabilidad muy sencilla y amigable, pero suficiente.
152
De lograr pronto la mejor solución contable para este amplio grupo de
unidades productivas del tejido empresarial colombiano, el gobierno habrá
propiciado el mejor entorno para el desarrollo empresarial, formalización,
crecimiento y consolidación para las microempresas, que son la principal
fuente de riqueza y nuevos puestos de trabajo para los colombianos.
Las ventajas de la nueva ley no sólo se vierten sobre los empresarios, las
autoridades de control y vigilancia, la DIAN y el mercado. La ley genera im-
portantes y considerables posibilidades para los profesionales de la contadu-
ría pública. Los contadores del país además de verse favorecidos por una re-
gulación contable más articulada, podrán beneficiarse de las oportunidades
de exportación de servicios financieros y contables. Los avances de Colom-
bia en el sector de la tercerización de procesos de negocios (BPO, por sus
siglas en inglés) ofrecen oportunidades para los contadores que, individual o
empresarialmente, deseen prestar sus servicios a empresas ubicadas en el
exterior. Este segmento del mercado incluye servicios tales como el proce-
samiento de cuentas financieras y libros contables, preparación de estados
financieros, validación de información financiera, procesamiento de reclamos
y gestión de créditos y préstamos, entre otros. Estos servicios tienen un mer-
cado no capturado para hispanoparlantes de 7.7 veces su tamaño actual y
viene creciendo a una tasa del 10 por ciento anual durante los últimos cinco
años. Para ello, entidades como el Sena y las instituciones de educación
formal y no formal tienen una gran oportunidad y un importante compromiso
de brindar la capacitación de contadores en normas internacionales de con-
tabilidad que permita el aprovechamiento de la convergencia contable.
La expedición de la nueva ley contable repercutirá en menores gastos

para las empresas que antes se veían precisadas a duplicar su trabajo
para tener diferentes versiones de su contabilidad, con el fin de cumplir
con los requerimientos nacionales y con los de sus casas matrices. Ade-
más, mejora la transparencia en la información que se puede brindar a los
mercados, a los analistas e inversionistas, lo cual a su vez puede facilitar
el acceso al mercado de capitales.
En suma, Colombia ha iniciado su camino hacia la convergencia y uni-

ficación del lenguaje contable colombiano con el estándar internacional,
lo que propicia mejoras en la competitividad del país y de las empresas
colombianas que operan, interactúan o sirven mercados externos; faci-
lita la labor de atracción de inversión extranjera directa; genera oportu-
nidades laborales para los contadores; reduce los costos de transacción
para las empresas de todos los tamaños; y provee mejor información
153
para quienes suministran recursos a las mipymes, permitiendo un mejor
acceso al crédito y la formalización empresarial. Es otra manifestación
de la transformación productiva de Colombia desde la contabilidad.
Nueva Ley de Competencia
Una política de internacionalización de la economía o una estrategia

de transformación productiva, orientadas a incentivar la generación de
empresas de clase mundial, requiere de un escenario en el que se pueda
desarrollar la libre competencia, como medio para que puedan crecer y
tener los incentivos correctos para mejorar continuamente la competitivi-
dad. Deben existir reglas claras de juego, que garanticen la eficiencia de
los mercados en beneficio de los consumidores; ellas son establecidas en
la ley de competencia.
La anterior Ley de Competencia de Colombia data de 1959107. A partir

de esa fecha, mediante reformas parciales, se fueron creando diversos
entes con facultades generales de fortalecimiento de la competencia y
de prevención de prácticas monopolísticas, adicionales a las facultades
regulatorias usuales (fijación de tarifas, condiciones de licitación, regula-
ciones técnicas y comerciales).
Esta proliferación de autoridades de competencia creó confusión en la

materia. Por ejemplo, la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC)
era la autoridad competente de algunos sectores de manera residual, es
decir de aquellos que no tenían un régimen especial; en ocasiones no se
podía definir claramente cuál era la autoridad competente. Según Alfonso
Miranda, Director del Centro de Estudios de Derecho de la Competencia
(CEDEC) de la Universidad Javeriana, “en el caso del servicio público de
televisión, se ha presentado una importante discusión sobre cuál es la au-
toridad de la competencia, si la SIC o la Comisión Nacional de Televisión
(CNTV). En efecto, inicialmente el artículo 5 de la Ley 182 de 1995 desig-
nó a la CNTV como autoridad de la competencia para el servicio, entidad
que procedió a crear una Oficina de Regulación de la Competencia, a la
cual otorgó facultades de investigación y sanción. Dicha oficina ha ade-
lantado algunos casos aplicando las normas de televisión y el régimen
general de la libre competencia” 108.
107
BID y OCDE (2009). “Derecho y política de la competencia en Colombia. Examen inter-pares”. París, Fran-
cia. Página 7.
108
Miranda, Alfonso (sin fecha). “La SIC: Autoridad de competencia para el servicio de televisión”. Universidad
Javeriana. Centro de Estudios de Derecho de la Competencia – CEDEC. Consultado el 29 de junio de 2010
en: www.javeriana.edu.co/juridicas/menu_lat/documents/LASIC.DOC.
154
Con la mayor integración comercial y la libre movilidad de capitales,
Colombia debía adecuarse tanto normativamente como en su actividad
productiva a los nuevos escenarios internacionales.
El Congreso aprobó la Ley 1340 –nueva Ley de Competencia– el 24

de julio de 2009. La Ley define que la SIC es la autoridad nacional de
protección de la competencia. Para su ejercicio la SIC debe trabajar en
coordinación con los organismos gubernamentales de regulación, control
y vigilancia de los diferentes sectores de la actividad económica. A tal fin,
la Ley da a la SIC todas las herramientas necesarias para perseguir y
sancionar conductas calificadas como prácticas comerciales restrictivas.
Entre otros se destacan los siguientes beneficios de la nueva Ley de

Competencia:
a) Se extiende la jurisdicción de la SIC, para abarcar todas las facul-

tades de investigación de conductas anticompetitivas, abuso de posición
dominante y fusiones empresariales en todos los sectores de la econo-
mía, sin excepción.
b) “Aclara la aplicación de la ley de competencia a las asociaciones

empresariales; para ello, afirma explícitamente que será posible investi-
gar y sancionar a cualquier tipo de responsable, sin tener en considera-
ción su naturaleza legal” 109. Antes de la Ley de Competencia la SIC sólo
podía investigar empresas, lo cual, al tener una definición legal específi-
ca, dejaba por fuera ciertos tipos de organización como los gremios. La
ley dejó muy claro a quiénes se les aplican las normas de protección de
la competencia y fue más allá de la definición de empresas, incluyendo a
todos aquellos que desarrollen una actividad económica o afecten o pue-
dan afectar el desarrollo de una actividad económica. En la experiencia
internacional hay casos en los que al interior de las asociaciones gremia-
les se han gestado prácticas anticompetitivas como fijación de precios o
repartición de mercados, por el gran poder de influencia que tienen dentro
de sus asociados.
c) La protección de la competencia comprende especialmente las

prácticas comerciales restrictivas (actos, acuerdos y abuso), integracio-
nes empresariales y abarca toda persona natural o jurídica que desarrolle
una actividad económica o afecte o pueda afectar ese desarrollo. Así mis-
109
Ibid. Página 59.
155
mo, se crea un marco que permite agilizar las investigaciones y posibilita
el desmonte de carteles.
De acuerdo con la SIC, los propósitos de la nueva Ley de Compe-

tencia son esencialmente tres: la libre participación de empresas en el
mercado, el bienestar de los consumidores y la eficiencia económica. Si
bien el primer beneficiado es el consumidor, es claro que un país donde
prime la competencia y se brinde un terreno nivelado para el desarrollo
de la actividad empresarial, es un país que tendrá empresas más fuertes
y competitivas.
ACCESO A FINANCIACIÓN
La financiación es uno de los principales motores del crecimiento de

las empresas de un país. La teoría económica y la evidencia empírica han
mostrado que el acceso a la financiación está estrechamente relacionado
con el crecimiento económico.
En las economías en desarrollo, y Colombia no es una excepción, las

empresas suelen encontrar problemas de acceso a la financiación más
complejos que los de las economías desarrolladas por dos razones bá-
sicas. La primera es el problema de calidad de la información de las em-
presas y la escasez de garantías. La segunda es el reducido tamaño del
sector financiero y su concentración en el sector intermediado.
La alta informalidad empresarial y la complejidad y heterogeneidad de

los sistemas de contabilidad repercuten en la ausencia o en la mala cali-
dad de la información financiera de las empresas. Esto hace casi imposi-
ble para muchas de ellas calificar como sujetos de crédito y las obliga a
acudir a los sistemas informales de financiación, que implican unos cos-
tos financieros tan elevados que inhiben su crecimiento. Adicionalmente,
las mipyme no cuentan con las garantías adecuadas que exige el sector
financiero, lo cual dificulta aún más su acceso a los recursos del crédito
formal.
Mientras que en las economías desarrolladas la oferta de financiación

a las empresas proviene de diferentes fuentes que incluyen el mercado
de capitales, el sistema bancario y entidades especializadas en empresas
nacientes y en desarrollo, en las economías emergentes se concentra en
el sistema bancario, donde las demás opciones son inexistentes o inci-
pientes en el mejor de los casos.
156
En el gráfico 41 se observan las grandes diferencias que hay en el
tamaño de los sistemas financieros110. La mayoría de las economías de-
sarrolladas registra indicadores que superan el 150% del PIB; luego se
ubica un grupo de economías en desarrollo como los BRICs, con excep-
ción de Rusia; por último las economías en desarrollo con indicadores
más bajos. Por debajo del nivel de Colombia están varias economías de
Europa Oriental, África y América Latina.
La superación de esas fallas de mercado justifica la intervención del

gobierno en diferentes áreas, con el fin de aumentar la tasa de bancari-
zación, la formalidad y brindar a las empresas mayores posibilidades de
crecimiento, ya sea a través de acceso real al crédito u otros mecanismos
de financiación.
Gráfico 41
Tamaño del sector financiero en economías seleccionadas 2008
(Crédito interno provisto por el sector bancario como
porcentaje del PIB)
Fuente: Banco Mundial
110
El indicador utilizado por el Banco Mundial es un poco superior al de la cartera del sistema financiero sobre
el PIB, porque incluye un concepto amplio de crédito y de lo que se considera sistema bancario. La definición
exacta se puede consultar en: http://data.worldbank.org/indicator/FS.AST.DOMS.GD.ZS.
157
Bancóldex: De banco de comercio exterior
a banco de desarrollo empresarial
Durante el gobierno del presidente Álvaro Uribe, Bancóldex pasó de
ser un banco especializado en la financiación de los exportadores a ser
un banco de desarrollo enfocado especialmente en las mipymes y al ofre-
cimiento de recursos de crédito para la modernización y transformación
productiva del sector empresarial en general. Como banco de segundo
piso, realiza operaciones de redescuento para atender las diferentes ne-
cesidades de financiación que pueda requerir una empresa para su ope-
ración. Puesto que Bancóldex es una entidad vinculada al Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo, se facilita la coordinación para la ejecución
de las políticas orientadas al desarrollo empresarial.
La evolución de Bancóldex se evidencia en el comportamiento de los

desembolsos de créditos. En 2002 el total de desembolsos fue de $1,9
billones de pesos, de los cuales el 73,5% se otorgaron a grandes empre-
sas y el 8,3% correspondió a créditos para las mipymes (gráfico 42). Para
2009 los desembolsos totales ascendieron a $3,8 billones de pesos, mul-
tiplicándose por dos, y los desembolsos a las mipymes alcanzaron una
participación del 57,1% en valor y el 99% en número de operaciones. En-
tre 2002 y 2009, el valor acumulado de los desembolsos de Bancóldex al
sector empresarial ascendió a $22,4 billones, duplicando los observados
en el periodo 1994-2001. El enfoque del Banco en el segmento mipyme
incrementó considerablemente el número de operaciones de crédito aten-
didas, pasando de 3.904 en 2002 a 165.105 en 2009.
158
Gráfico 42
Desembolsos de créditos de Bancóldex por tamaños
de empresas 2002 y 2009 (porcentajes)
Fuente: Bancóldex
Para facilitar la entrega de servicios financieros y no financieros

por parte de Bancóldex a las microempresas en diferentes zonas
del país, se creó desde el año 2003 la red de Entidades Orientadas a
Crédito Microempresarial (EOCM), que se inició con 22 entidades entre
cooperativas con actividad de ahorro y/o crédito, cajas de compensación,
fondos de empleados y ONGs financieras; en el año 2006 ya eran 76
entidades y en el 2010 alcanzaron un número de 110 que llegan con
crédito, microseguros y fortalecimiento empresarial a las microempresas
en 22 departamentos del país.
El apoyo de Bancóldex a la modernización empresarial mediante el

ofrecimiento de recursos de crédito para financiar la transformación pro-
ductiva y la internacionalización de las empresas, se vio reflejado igual-
mente en el monto de los recursos de crédito otorgados para este fin. En
el 2002 los desembolsos para la modernización empresarial fueron de
$288.139 millones de pesos que correspondían al 14,8% del total de los
desembolsos, mientras que para el año 2009 estos recursos alcanzaron
la suma de $1.3 billones de pesos, es decir, el 33,6% de total desembol-
sado en esa vigencia (gráfico 43). Esto indica, además, que los desem-
bolsos para ese objetivo crecieron 4.5 veces entre los dos años.
Igualmente, Bancóldex actuando como banco para el desarrollo em-

presarial y el comercio exterior, ha venido incrementando la cobertura
geográfica con el propósito de ampliar la oferta de recursos financieros.
En el 2002 se otorgaron créditos en 84 municipios, mientras que en el
2009 se realizaron desembolsos en 631 municipios del país y 31 depar-
tamentos.
159
En su función de banca de desarrollo, Bancóldex ha jugado un papel
importante en las diversas coyunturas que se han registrado en los últi-
mos años. Así, en los periodos de mayor revaluación fortaleció sus líneas
en dólares, de forma que las empresas pudieran amortiguar los efectos
sobre sus balances. Posteriormente, con la imposición del bloqueo vene-
zolano a las exportaciones colombianas, ha financiado capital de trabajo
a las empresas afectadas por los problemas de pagos represados en Ve-
nezuela y otorgó financiación a los empresarios ubicados en la frontera,
que estaban siendo afectados por la reducción del comercio.
Gráfico 43
Desembolsos de créditos de Bancóldex para modernización
($ miles de millones)
Fuente: Bancóldex
Adicionalmente, como complemento a una propuesta integral de de-

sarrollo, el Banco ha venido diseñando otro tipo de productos y servicios
que faciliten y promuevan el desarrollo del sector empresarial colombia-
no. Es el caso del Programa de Formación Empresarial dirigido a micros
y pequeñas empresas, el ofrecimiento de microseguros –Futurex vida y
daños– y el programa de inversión en fondos de capital privado y capital
emprendedor –Bancóldex Capital–, el cual se explica más adelante.
Si bien el cambio ha sido sustancial, todavía el alcance es pequeño.

Para tener un verdadero impacto sobre el crecimiento económico y en
particular el de la mipyme, el acceso al crédito formal debe llegar mucho
más lejos, con cifras de desembolsos significativamente más altas.
160
Fondo Nacional de Garantías (FNG)
Otro obstáculo importante que existe en el mercado de crédito que
impide el acceso de las mipymes, es la carencia de garantías idóneas.
Para solucionar ese obstáculo, en casi todos los países se han creado
los fondos de garantías, sean estos públicos, privados o mixtos, como
mecanismos de riesgo compartido. En Colombia existen dos entidades de
carácter público: el Fondo Agropecuario de Garantías y el Fondo Nacional
de Garantías.
El Fondo Nacional de Garantías es una entidad vinculada al Minis-

terio de Comercio, Industria y Turismo creada con el objetivo específico
de facilitar el acceso al crédito de las mipymes de sectores diferentes al
agropecuario, compartiendo con el sistema financiero el riesgo que tiene
esa actividad.
El crecimiento de los recursos desembolsados garantizados por el

FNG a los pequeños empresarios ha sido significativo (gráfico 44); los
créditos en 2009 ($4,9 billones de pesos) superaron en 5.6 veces a los
otorgados en 2002. En 2008 y 2009 los créditos se redujeron levemente
(-3,6%), como consecuencia del menor crecimiento de la económica na-
cional, que se vio afectada por la crisis mundial.
Entre 2002 y 2009, el 96% de los créditos garantizados se destinaron

a mipymes. Por sectores económicos en 2009, el comercio (40.3%), los
servicios (20.0%) y la industria (15.7%) continúan como las principales
actividades beneficiarias de las garantías del FNG. A estos rubros le si-
guen en importancia relativa las empresas dedicadas a la actividad cons-
tructora (9.8%), segmento que ha venido aumentando gradualmente su
participación en los últimos años, el transporte (5.6%) y la agroindustria
(1.5%).
161
Gráfico 44
Desembolsos de créditos garantizados
por el FNG y número de beneficiarios
Fuente: Fondo Nacional de Garantías
Se aprecia en el gráfico 44 que el número de beneficiarios de los crédi-

tos con garantía del FNG aumentó continuamente hasta 2007.
Durante los últimos años, el gobierno ha apoyado al FNG mediante

sucesivas inyecciones de capital, con el fin de que la entidad pueda man-
tener un crecimiento de su volumen de garantías, acorde con las nece-
sidades de financiamiento de las mipymes. Es así como entre 2007 y
2009 el FNG recibió aportes de capital por parte de Bancóldex en cuantía
de $75.000 millones, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público por
$25.000 millones y de Findeter, entidad con la cual el FNG mantiene un
vínculo institucional de largo plazo para el programa de garantías para
créditos de vivienda de interés social (VIS), por $25.000 millones. Nueva-
mente, a pesar de tener avances significativos, las cifras siguen siendo
pequeñas en relación con el tamaño de la economía. El esfuerzo debe
incrementarse para lograr un mayor impacto.
Convenio de microcrédito con la banca comercial111
Aun con la existencia de Bancóldex y del FNG como instrumentos di-

señados para superar fallas del mercado de crédito en Colombia, queda
111
Según el numeral uno del artículo 2 del Decreto 519 de 2007, “Microcrédito: es el constituido por las opera-
ciones activas de crédito realizadas con microempresas, cuyo monto máximo por operación es de veinticinco
(25) salarios mínimos legales mensuales vigentes sin que, en ningún tiempo, el saldo del deudor con el mismo
acreedor supere dicha cuantía”. En estos términos, un microcrédito equivale a un monto alrededor de US$6.400.
162
por fuera un gran segmento de negocios para los que es aún más difícil
contar con financiación formal; se trata de las microempresas, que, según
el Censo Económico de 2005, son el 96% de las empresas del país112.
En 2002 el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo estableció un

convenio con la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Co-
lombia (Asobancaria), para que los establecimientos de crédito empeza-
ran a colocar nueva cartera de crédito dirigida a las microempresas; los
montos comprometidos correspondían a recursos propios de la banca y
no se contabilizaban los otorgados con recursos de redescuento.
Este convenio ha tenido un impacto notable, pues indujo a las entida-

des financieras al conocimiento de ese segmento que para la mayoría de
los bancos no formaba parte de su clientela. Ese conocimiento se forta-
leció posteriormente cuando el convenio dio paso al Programa de Banca
de las Oportunidades.
Los bancos sobrepasaron los montos comprometidos en el convenio

y la cartera de microcrédito se convirtió en el segmento más dinámico del
crédito. Así, a diciembre de 2009 la cartera total del sistema financiero
crecía al 1.9% anual, mientras que la de microcrédito lo hacía al 24.2% y
ambas registraban un buen nivel de calidad de cartera, lo que demuestra
que la siniestralidad de este tipo de créditos no es muy diferente de la
del resto. Al cierre de 2009, el saldo de la cartera de microcréditos de los
establecimientos de crédito ascendió a $3.8 billones y representaron el
2.8% de la cartera total (gráfico 45). Si bien es aún bajo frente a la cartera
total, en solo ocho años la cartera de microcrédito se multiplicó por 12.
112
El Censo contabilizó un total de 1.590.982 empresas, de las cuales 189.835 corresponden a empresas que
estaban desocupadas o sobre las cuales no se pudo obtener información de sector de actividad económica. De
las 1.401147 con información sectorial, hay 59.799 sin información por tamaño de empleo. Del 1.341.368 con
información de empleo, 1.288.582 son microempresas, que representan el 96%. El 3.28% son pequeñas, 0.53%
medianas y 0.13% son grandes.
163
Gráfico 45
Cartera de microcrédito de los establecimientos de crédito
(participación % en la cartera total)
Fuente: Superfinanciera; cálculos Mincomercio.
Simultáneamente con la dinámica comentada en los establecimien-

tos de crédito, el microcrédito también creció en otros prestadores de
servicios financieros –ONGs y el sector cooperativo–, como resultado
de otras gestiones adelantadas desde el Ministerio de Comercio, Indus-
tria y Turismo. Al sumar la cartera de los establecimientos de crédito a
la de estas otras entidades, el saldo total al cierre de 2009 ascendió a
$7.9 billones.
El éxito del convenio con los establecimientos de crédito y la dinámica

de las otras instituciones mostraron la importancia de fortalecer el micro-
crédito y crear los mecanismos para que los servicios financieros llegaran
a la población más pobre. Los primeros resultados de trabajos adelan-
tados por investigadores del Banco Mundial mostraron que un elevado
porcentaje de la población colombiana estaba excluida de ellos y que era
necesario establecer un sistema que permitiera su vinculación; la expe-
riencia de otros países había mostrado que al hacerlo aumentaban las
probabilidades de mejorar las condiciones de vida de estos segmentos
de la población.
A partir del éxito del convenio, desde las actividades desarrolladas

en el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y del conocimiento de
esos estudios se fue gestando el Programa de Banca de las Oportuni-
dades.
164
Banca de las Oportunidades
Recientemente se ha examinado en la literatura económica el tema del
acceso de las personas a los servicios financieros; ya no importa sólo el
tamaño relativo del sector –coeficiente de profundización financiera– sino
el porcentaje de la población que cuenta con productos y servicios ofre-
cidos por el sector financiero (depósitos de ahorro, cuentas corrientes,
tarjetas débito y crédito y otros sistemas de pago, créditos y servicios
de remesas)113. A partir de esas elaboraciones ha surgido el concepto de
población no bancarizada (“unbanked”), que indica la población excluida
de esos servicios.
Existe abundante evidencia empírica que muestra que, incluso en las

economías más desarrolladas, la población no bancarizada está conde-
nada a la pobreza114. Y allí donde se han diseñado instrumentos o insti-
tuciones para incorporarlos a los servicios financieros, son evidentes las
mejoras en las condiciones de vida115.
Según Solo y Manroth (2006) “la exclusión financiera es un obstáculo

al desarrollo microeconómico, en la medida en que eleva significativa-
mente los costos de transacción y los costos financieros generando gran-
des pérdidas en bienestar y en eficiencia” 116. Una consecuencia de no
tener acceso a servicios financieros de depósito, por ejemplo, es la acu-
mulación de activos como medio de ahorro, lo que representa enormes
pérdidas al afrontar necesidades de liquidez.
El trabajo de Solo y Manroth (2006) estimó que la población adulta de

Bogotá que tenía acceso a los servicios financieros era menos del 40%.
También comprobó que el problema era mayor entre más bajos los in-
113
En esta sección, el concepto de sector financiero aplicado a Colombia incluye no sólo los establecimientos de
crédito (bancos, corporaciones financieras, compañías de financiamiento comercial y cooperativas financieras
vigiladas por la Superintendencia Financiera), sino las demás entidades prestadoras de servicios financieros
como ONGs y cooperativas.
114
En el caso de Estados Unidos, una encuesta de 2009 calcula que el 7.7% de los hogares (9 millones) son
“unbanked”. Ellos se concentran especialmente en las minorías étnicas: 22% de los hogares de negros, 19.3% de
los de hispanos, 15.6% de los de grupos aborígenes. Ver Federal Deposit Insurance Corporation (2009) “National
Survey of Unbanked and Underbanked Households. Executive Summary”. December. Consultado el 25 de mayo
de 2010 en: http://www.fdic.gov/householdsurvey/executive_summary.pdf.
115
Ver Samuel, George (2003). “Banking Unbanked Inmigrants trought Remittances”. Communities and Banking,
Federal Reserve Bank of Boston. Issue Fall, pages 3-8.
Rhine, Sherrie y Su, Sabrina (2005). “Stored Value Cards as a Method of Electronic Payment for Unbanked Con-
sumers”. Federal Reserve Bank of New York. August.
Pickens, Mark (2009). “Window on the Unbanked: Mobile Money in the Philippines”. Brieff CGAP. December.
116
Solo, Tova Maria y Manroth, Astrid (2006). “Access to Financial Services in Colombia. The “Unbanked” in Bo-
gotá”. World Bank Policy Research Working Paper No. 3834. February. Página 18.
165
gresos y que es alta la correlación con la población que enfrenta las más
altas tasas de desempleo117.
El Programa Banca de las Oportunidades surge como un instrumento

para aumentar la bancarización en Colombia, para permitir que la pobla-
ción más pobre pueda tener acceso a los servicios financieros formales
y especialmente a créditos con tasas de interés razonables. Es un pro-
grama de inversión para acelerar la creciente incursión de las entidades
financieras al segmento de las microfinanzas, entendidas éstas como el
conjunto de servicios financieros prestados a las familias pobres, a los
microempresarios y en general a la población que no ha tenido acceso a
ellos; los servicios son ofrecidos por bancos, compañías de financiamien-
to comercial, cooperativas, y ONG financieras.
Las acciones de la Banca de las Oportunidades se orientan, entre

otras, a impulsar las reformas regulatorias que incidan en la disminución
de los costos de prestación de los servicios financieros; la reducción de
los costos de acceso; la promoción de las técnicas de microfinanzas en
las entidades financieras; y la promoción de la red que lleve los servicios
financieros a los lugares más alejados del país, incluyendo la utilización
de los corresponsales no bancarios (CNB)118.
Los corresponsales no bancarios son establecimientos no bancarios

(por ejemplo tiendas, droguerías, panaderías, etc.) que, basados en un
contrato con un establecimiento de crédito, prestan servicios financieros
como apertura de cuentas, solicitudes de crédito, recaudo y transferencia
de fondos, giros, depósitos y retiros en efectivo de cuentas, consultas de
saldos, y expedición de extractos y movimientos, pago de servicios públi-
cos, entre otros. La existencia de estos contratos permite a la población
acceder a los servicios financieros en sitios donde hasta ahora no había
presencia de las entidades financieras o en lugares más cercanos a su
lugar de residencia o de trabajo.
Los resultados del Programa son notables. De acuerdo con las medi-
ciones periódicas que realiza la Asobancaria, la bancarización de la po-
blación mayor de 18 años que en junio del 2006 era del 47.1%, en diciem-
bre de 2009 llegó a 57.3%119 (gráfico 46). Entre agosto de 2006 y abril de
117
Ibid, Páginas 46 y siguientes.
118
En el anexo 4 se listan las principales normas que han sido promovidas por la Banca de las Oportunidades con
el fin de mejorar el acceso de la población a los servicios financieros.
119
Asobancaria (2009). “Reporte de bancarización”. Diciembre. Consultado el 25 de mayo de 2010 en: http://www.
asobancaria.com/upload/docs/docPub5309_2.pdf.
166
2010 se han realizado desembolsos de 5.6 millones de créditos por $16.6
billones120, superando la meta de 5 millones que se había establecido
para la terminación del periodo de gobierno. Adicionalmente, 1.613.492
receptores de crédito son microempresarios que acceden por primera vez
a un crédito formal.
Gráfico 46
Nivel de bancarización en Colombia 2006-2009
Fuente: Asobancaria y Banca de las Oportunidades
En el gráfico 46 aparece además del indicador de bancarización para

la población mayor de 18 años, la estimación para la población total. Es
evidente que un avance de 10 puntos porcentuales en menos de cuatro
años es un éxito notable121. Pero aún hay que hacer un gran esfuerzo para
vincular un amplio porcentaje de la población colombiana a los servicios
financieros. Hacerlo, contribuye a la mejora de las condiciones de vida,
a una más eficiente movilización del ahorro privado, a aumentar las pro-
babilidades de sostenibilidad de las microempresas y, por supuesto, a la
modernización y formalización de la economía. En un escenario con un
grado más elevado de bancarización, será más profundo el impacto de la
transformación productiva sobre el objetivo de reducción de la pobreza.
120
La cifra de desembolsos difiere ampliamente de la de saldos de la cartera de microcréditos de los estableci-
mientos de créditos mencionado en la sección anterior por dos razones. Primera, los desembolsos implican que
un microempresario puede recibir varios créditos de corto plazo en el año; por lo tanto la cifra los acumula. En
cambio los saldos toman únicamente los créditos que están activos en la fecha de corte. Segundo, en esta cifra
se incluyen Cooperativas y ONG.
121
Se espera que en 2010, con el cumplimiento de la meta de cuentas de ahorro para las familias beneficiarias del
programa Familias en Acción, el índice de bancarización suba a un nivel alrededor del 63%.
167
Fondos de capital privado (private equity)
y emprendedor (venture capital)
La experiencia muestra que el ciclo de vida de las empresas guarda
una estrecha relación con el acceso que ellas tengan a recursos de capi-
tal, sean estos para incrementar el patrimonio o para financiar el capital
de trabajo y la compra de activos fijos. Las altas tasas de mortalidad em-
presarial con frecuencia se explican por las dificultades que enfrentan las
empresas jóvenes para diversificar su estructura de capital.
En economías en desarrollo, como Colombia, las dificultades son ma-

yores al no contar los mercados financieros con oferta de agentes es-
pecializados que puedan ofrecer otros tipos de financiación, más con-
cretamente financiación de capital (equity) y no solamente deuda. Hasta
hace muy poco si un emprendedor o una compañía pequeña o mediana
buscaban capital para crecer, su única alternativa era buscar un crédito
bancario. Lo anterior presenta dos dificultades: a) Los emprendedores o
empresas pequeñas tienen que presentar garantías a un banco para ob-
tener crédito. Generalmente no poseen esas garantías y, por consiguien-
te, el acceso al crédito es limitado. b) De poseer las garantías y obtener el
crédito, los pagos mensuales en intereses y capital se convierten en una
pesada carga financiera que seguramente afectará la caja de la empresa
y limitará sus posibilidades de crecer velozmente.
Los fondos de capital privado y emprendedor constituyen un vehículo

que se especializa en la financiación de este tipo de empresas. “El tér-
mino “Capital Privado” (Private Equity) fue acuñado para referirse a la
inversión realizada en empresas que no cotizan en la bolsa de valores, o
bien que por la infusión de capital se retiran de la bolsa con el propósito
de incrementar su valor en el mediano o largo plazo. Este esquema de
financiamiento representa una alternativa extraordinariamente favorable
para muchas empresas debido a que les permite disfrutar de una mayor
flexibilidad y continuar con sus planes de crecimiento”122.
Los fondos de capital privado inyectan capital en una empresa, lo que

de hecho los convierte en accionistas. Esa ampliación del capital de la
empresa que recibe la inversión le permite fortalecer su capital de trabajo,
expandir su capacidad de producción o mejorar la estructura de capital
122
Santillán, Roberto y Hernández, Norma (2010). “Capital emprendedor en México: Una revisión de la industria
y su entorno”. Monterrey Venture Capital Conference; Abril.
168
disminuyendo sus pasivos. El resultado es una empresa mejor financiada,
con gran potencial de crecimiento, gerencia de alta calidad, flujo de caja
ampliado por la disminución de los pagos de intereses, más competitiva
y con su imagen fortalecida frente a los bancos y a los inversionistas123.
Por estas razones, el gobierno colombiano ha decidido establecer las

condiciones de entorno que permitan el desarrollo de la industria de fon-
dos de capital en el país. Con la expedición del Decreto 2175 de 2007,
que reconoce los fondos de capital privado como un vehículo de inversión
y regula su administración y gestión, en los últimos años el interés por
estos fondos se incrementó notablemente.
Hoy en día se conocen en Colombia 11 fondos de capital privado y

emprendedor cerrados, con recursos frescos para invertir por US$924 mi-
llones. Adicionalmente hay 19 fondos en proceso de conseguir recursos
por un monto aproximado de US$1.382 millones. En promedio un fondo
realiza entre 3-5 inversiones anuales; por lo tanto, se requiere que haya
muchos más para generar un impacto importante.
Si bien estas cifras comienzan a ser interesantes para el país, aún es

un negocio incipiente, que apenas representa el 2% del monto de inver-
sión disponible en Latinoamérica, donde esta, a su vez, es el 2% del ne-
gocio de private equity en el mundo124. En 2009, a pesar de la crisis eco-
nómica global, las estadísticas indican que 482 fondos de capital privado
en el mundo consiguieron recursos frescos por US$246 mil millones. En
el año de mejor desempeño, que fue 2007, se contabilizaron 1.228 fondos
que obtuvieron recursos por US$646 mil millones (gráfico 47)125.
123
Una presentación amplia sobre los beneficios de los fondos de capital privado se encuentra en Colombia Ca-
pital (2008) “Guía práctica de fondos de capital privado para empresas”. Convenio Colombia Capital y Bolsa de
Valores de Colombia. http://www.colombiacapital.com.co/mx2/mostrarpagina.jsp?codpage=709.
124
PricewaterhouseCoopers (2008). “Global Private Equity Report 2008”.
LAVCA (2009). “2009 Industry Report”.
125
PREQIN (2010) “2010 Preqin Global Private Equity Report”.
169
Gráfico 47
Industria de fondos de capital en el mundo
Consecución de recursos 2000-2009 (US$ billones)
Fuente: Preqin (2010).
En 2009, en desarrollo de las actividades propias de banco de desarro-

llo, Bancóldex lanzó oficialmente el programa Bancóldex Capital, orienta-
do a facilitar el desarrollo de la industria de capital privado (private equity)
y emprendedor (venture capital) en el país y a inducir el ingreso de nuevos
inversionistas institucionales y extranjeros en este tipo de instrumentos.
El programa Bancóldex Capital tiene dos componentes: 1) Apoyo fi-

nanciero para la inversión en fondos de capital privado y emprendedor; y
2) Apoyo no financiero, con el objeto de facilitar el desarrollo de la indus-
tria de capital privado y emprendedor en Colombia, a través de activida-
des diversas con inversionistas, gestores y empresarios (gráfico 48).
170
Gráfico 48
Componentes del programa Bancóldex Capital
Mediante el apoyo financiero, Bancóldex Capital invierte recursos en

fondos que están en proceso de formación para así facilitar su cierre y se
convierte en un socio (limited partner) de diferentes fondos que cuenten
con reconocimiento profesional y experiencia en el negocio (gráfico 49).
Los recursos disponibles inicialmente son de US$30 millones, con monto
máximo de inversión por fondo de US$10 millones y mínimo de US$1 mi-
llón, siempre que la participación de Bancóldex Capital no supere el 20%
del tamaño del fondo. El programa está orientado a invertir en fondos de
capital que invierten en empresas en etapa de inicio (start-up), en alto
crecimiento y empresas maduras.
En relación con las inversiones en fondos de capital privado y empren-

dedor, en el 2009 se evaluaron y se llevaron para aprobación del Comité
de Inversiones, propuestas de cuatro fondos, de los cuales se suscribie-
ron compromisos de inversión con dos de ellos por un monto de US$12.5
millones. Las inversiones en estos fondos estarán destinadas a la compra
de participaciones accionarias en empresas pequeñas y medianas con
alto potencial de crecimiento. Se proyecta que en el segundo semestre se
aprueben cuatro fondos más.
171
Gráfico 49
Estructura de participación de Bancóldex Capital
en Fondos de Capital Privado
El segundo componente del programa Bancóldex Capital está enfo-

cado a cubrir algunos vacíos de mercado de la industria de capital de
privado y emprendedor en Colombia, atendiendo las necesidades de in-
versionistas, gestores de fondos y empresas. Incluye, entre otros, la ini-
ciativa de cambios regulatorios para su desarrollo y la labor de difusión
para promover la cultura de los fondos de capital privado y emprendedor
entre inversionistas y empresarios.
Estas acciones comienzan a consolidar el desarrollo de la industria de

los fondos de capital privado y emprendedor en el país. Adicionalmente,
se espera que los empresarios los empiecen a ver como una opción im-
portante para el crecimiento de sus empresas, la modernización tecnoló-
gica y la mejora de su competitividad tal como está sucediendo en lugares
como India y como ha sucedido por años en Sillicon Valley, por citar algu-
nos ejemplos. Aún tenemos la anticuada mentalidad de creer que ceder
acciones a cambio capital es malo, en vez de enfocarnos en la creación
de valor en el largo plazo.
Factura-Título valor
El factoring es una herramienta financiera mediante la cual se puede

vender un activo, como las cuentas por cobrar, obteniendo liquidez. En
muchos países del mundo, los empresarios lo utilizan como un meca-
172
nismo que les permite fortalecer la clientela mediante ventas a plazo, sin
sacrificar liquidez, pues las facturas son vendidas con descuento.
Se observa en el gráfico 50 que en países como Chile, Irlanda y el

Reino Unido el volumen de factoring supera el 10% del PIB, mientras que
en Colombia apenas es el 1.27%. Si en el país se lograra una cifra como
la de Chile en 2008 (US$23 mil millones), las empresas contarían con una
financiación de capital de trabajo aproximada de $44 billones anuales,
que equivalen al 33% del saldo de la cartera bruta del sistema financiero
al cierre de 2009. Esto demuestra que se trata de un instrumento con alto
potencial que no ha tenido desarrollo en el mercado colombiano.
Gráfico 50
Volumen anual de factoring en países seleccionados 2008
(porcentaje del PIB)
Fuente: Factors Chain International, Banco Mundial, Banco Central Europeo;

cálculos Mincomercio.
El poco desarrollo del factoring en Colombia es explicado básicamente

por el marco regulatorio que tenía el país y lo hacía poco operativo. Se-
gún Asobancaria, “las razones históricas de este desempeño pueden ser
múltiples. Quizás la principal ha sido la rigidez de las normas que sobre
facturas cambiarias incorporaba nuestro Código de Comercio. En nuestra
legislación mercantil de 1971, la factura se concibió como un título valor
que podía surgir teniendo como base la realización efectiva de opera-
ciones de compraventa y de transporte de mercancías, excluyendo los
servicios. Sin embargo, éstas debían cumplir con cerca de una veintena
173
de requisitos para ser consideradas efectivamente facturas cambiarias de
compraventa. El incumplimiento de alguno de éstos convertían el respec-
tivo documento en una simple factura comercial, perdiendo los beneficios
de un título valor” 126.
Con el objetivo de superar este tipo de inconvenientes y darle impulso

al factoring como un importante mecanismo de financiación para el micro,
pequeño y mediano empresario, la Ley 1231 de 2008, denominada “Ley
de facturas”, unifica la factura como título valor.
Son múltiples los beneficios de la Ley. Entre los más destacados están
la reducción del número de requisitos para que las facturas sean con-
sideradas títulos valores; la ampliación de la posibilidad de expedición
de facturas por la prestación de servicios, que estaban excluidos en la
legislación anterior; y la mayor agilidad en los procesos de expedición,
recepción y negociación de facturas. Cabe esperar que las mipymes de
Colombia puedan utilizar de forma más intensiva este instrumento que
facilita la financiación de capital de trabajo.
EMPRENDIMIENTO
Sin emprendimiento es prácticamente imposible lograr una transfor-

mación productiva, pues es el emprendimiento el elemento dinamizador
que renueva continuamente el aparato productivo de una nación.
“El espíritu empresarial es un motor principal de la innovación, la compe-

titividad y el crecimiento. Debido a su intensa presencia en sectores clave
como los servicios y las actividades basadas en el conocimiento, las em-
presas más pequeñas y los empresarios desempeñan hoy en día un papel
fundamental en la economía… Se ha observado una correlación positiva y
sólida entre espíritu empresarial y resultados económicos en términos de
crecimiento, supervivencia de empresas, innovación, creación de empleo,
cambio tecnológico, incremento de la productividad y exportaciones. Pero
el espíritu empresarial aporta mucho más que eso a nuestras sociedades,
puesto que representa un vehículo de desarrollo personal y, cuando se
ofrece a todos la oportunidad de crear una empresa propia, independien-
temente del entorno o ubicación, puede favorecer la cohesión social” 127.
126
Asobancaria (2008). “Factoring: Fortalecimiento de los Mecanismos de Financiación de las Pymes”. Semana
Económica. No. 664, 25 de julio.
127
Comisión de las Comunidades Europeas (2004). “Plan de acción: El programa europeo en favor del espíritu
empresarial”. COM(2004) 70 final. Bruselas.
174
Esta descripción que hace la UE de la importancia del emprendimiento
aplica para cualquier economía del mundo. Si es una preocupación de las
economías desarrolladas, con mayor razón debe serlo de las que están
en vías del desarrollo, pues la creación de empresas es la base de la ex-
pansión económica y de la generación de empleos.
Las investigaciones de Global Entrepreneurship Monitor (GEM), sobre

una base de 54 países, indican que Colombia es uno de los países del
mundo con mayor tasa de creación de empresas, pero también uno de
los que registra mayor mortalidad128. En el estudio de 2009, por ejemplo,
la tasa de emprendimientos nacientes –que se define como el número de
personas que están iniciando una empresa, como porcentaje de la pobla-
ción adulta (entre 18 y 64 años de edad)– fue del 15%, la cuarta más alta
del mundo, sólo superada por Yemen, Guatemala y Perú. Y la tasa de ac-
tividad emprendedora fue del 22.4%, que es la quinta más alta, superada
por los países ya mencionados, más Uganda y Jamaica.
El GEM clasifica los países en tres grupos, de acuerdo con su nivel de

ingreso per cápita y la composición de sus exportaciones: los impulsados
por los factores, que son las economías de menor desarrollo; los impul-
sados por la eficiencia, que poseen un grado de desarrollo mayor que el
anterior y en el sector industrial hay presencia de economías de escala;
y los impulsados por la innovación, en el cual están las economías más
desarrolladas. En el segundo grupo, Colombia tiene la segunda tasa más
alta de emprendimientos nacientes y la más alta de actividad emprende-
dora.
Desafortunadamente, la tasa de cierre de empresas, según el informe

de 2009, fue de 7.1%, que es la sexta más alta del mundo y en la que
registró un empate con Perú y Gaza. Pero en años anteriores ha figurado
como segundo o tercero.
Con relación a las motivaciones que encuentran los nuevos empre-

sarios para emprender, el GEM los clasifica en dos grandes grupos: la
necesidad y la oportunidad; la primera, es la respuesta a situaciones de
subsistencia, dado que estos emprendedores no encuentran otras op-
ciones de trabajo; la segunda, lo es a la percepción de potencial de un
negocio. El reporte ha evidenciado una mejora en el comportamiento de
Bosma, Niels y Levie, Jonathan (2010). Global Entrepreneurship Monitor 2009. Executive Report. London
128
Business School y Babson College. Londres.
175
los colombianos en cuanto a su motivación por oportunidad. En el 2009, el
64,8% de los nuevos empresarios iniciaron sus emprendimientos toman-
do en consideración la oportunidad –emprendimiento por oportunidad-,
frente al 56,6% en el 2008, lo que demuestra un incremento en la cantidad
de emprendimientos que cuentan con una mayor calidad, en el país y una
reducción de aquellos que surgen por necesidad.
Al gobierno colombiano le interesan tres temas con relación a la crea-

ción de empresas. En primer lugar, que las nuevas empresas sean for-
males. En segundo lugar, que las tasas de mortalidad mantengan una
tendencia decreciente, como la que ha registrado en los años recientes129.
En tercer lugar, y sin duda el tema que despierta un mayor interés en el
gobierno por su proclividad a lograr un mayor impacto en la transforma-
ción productiva del país, es la promoción y desarrollo del emprendimiento
por oportunidad. Este tipo de emprendimiento genera un alto valor por
cuanto identifica áreas de oportunidad en el mercado que pueden ser
explotadas y generar una dinámica positiva de crecimiento para dicho
emprendimiento, así como externalidades positivas para el entorno en el
cual se desarrolla. Con ese propósito viene adelantando una política que
apunta a mejorar la calidad de los emprendimientos y a mejorar el entorno
en el que las empresas nacen y se desarrollan. Es claro que varias de las
políticas complementarias contribuyen a este fin, como las relacionadas
con el clima de negocios o la financiación, pero hay otras que son espe-
cíficas.
Política de fomento al emprendimiento
La política de emprendimiento de Colombia tiene cinco objetivos es-

tratégicos: a) facilitar la iniciación formal de la actividad empresarial; b)
promover el acceso a financiación para emprendedores y empresas de
reciente creación; y c) promover la articulación interinstitucional para el
fomento del emprendimiento en Colombia. Adicionalmente, la política tie-
ne dos ejes transversales: d) el fomento de la industria de soporte “no
financiero”, que provee acompañamiento a los emprendedores desde la
conceptualización de una iniciativa empresarial hasta su puesta en mar-
cha; y e) la promoción de emprendimientos que incorporen ciencia, la
tecnología y la innovación.
129
Vesga, Rafael; Quiroga, Fernando; Gómez, Liyis; Varela, Rodrigo; y Pereira, Fernando. (2009). Global Entre-
preneurship Monitor : reporte anual Colombia 2008. Colombia.
176
Con el fin de facilitar la creación de empresas, el gobierno adelanta
una estrategia de simplificación de trámites y reducción de costos y otras
barreras que impiden la actividad emprendedora formal. La Sociedad por
Acciones Simplificada (SAS), la gradualidad en el pago de los parafis-
cales para las mipymes nuevas y el acceso exclusivo de las mipymes a
los procesos de contratación pública, son algunas medidas orientadas a
tal fin.
En materia de financiación se busca generar las condiciones necesa-

rias para facilitar el acceso al financiamiento por parte de emprendedores
y empresas de reciente creación. A este fin contribuyen el Programa de la
Banca de las Oportunidades y el Fondo Emprender del SENA (cuyo pro-
pósito es la creación de empresas y el acompañamiento a las mismas).
Para facilitar el acceso en las etapas tempranas de desarrollo de las em-
presas, se está fomentando la diversificación de la oferta de financiamien-
to mediante el desarrollo de redes de inversionistas ángel y la promoción
del desarrollo de los fondos de capital semilla. El desarrollo de fondos de
capital de riesgo y de fondos de capital privado, mencionados en la sec-
ción anterior, es otro de los aspectos fundamentales en la financiación de
emprendedores.
En cuanto a la articulación institucional para el emprendimiento, la Ley

1014 de 2006 creó la Red Nacional para el Emprendimiento y las Redes
Regionales de Emprendimiento. La Red Nacional, adscrita al Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo, está integrada por varios Ministerios,
el SENA, el DNP, Colciencias, varios gremios empresariales y represen-
tantes de incubadoras, fundaciones orientadas al emprendimiento, las
universidades y las cajas de compensación. Su objeto, según la ley, es
“establecer políticas y directrices orientadas al fomento de la cultura para
el emprendimiento; formular un plan estratégico nacional para el desa-
rrollo integral de la cultura para el emprendimiento; conformar mesas de
trabajo; y ser articuladora de organizaciones que apoyan acciones de em-
prendimientos innovadores y generadores de empleo en el país”.
Las Redes Regionales también tienen una conformación con repre-

sentación del sector público, del sector privado y de la academia de cada
departamento. Su objeto es “establecer políticas y directrices orientadas
al fomento de la cultura para el emprendimiento dentro del territorio co-
rrespondiente a la Gobernación a la cual se encuentre adscrita; formular
un plan estratégico para el desarrollo integral de la cultura para el em-
prendimiento; ser articuladora de organizaciones que apoyan acciones
177
de emprendimientos innovadores y generadores de empleo en el territorio
correspondiente a la Gobernación a la cual se encuentre adscrita”.
Tanto la Red Nacional, como las 27 Redes Regionales de Emprendi-

miento creadas en los departamentos, han liderado el desarrollo del plan
nacional de emprendimiento y de los planes de emprendimiento departa-
mentales. Esta labor ha generando una dinámica de trabajo conjunto que
ha permitido identificar los principales cuellos de botella a ser atendidos
para promover el emprendimiento, a la medida de las condiciones de cada
departamento y acorde con las apuestas productivas de cada región.
Por otra parte, para el fortalecimiento de la industria de soporte no fi-

nanciero, que apoya al emprendedor desde la concepción de su iniciativa
de negocios hasta la puesta en marcha de la empresa, existen en el país
importantes instrumentos, entre los que cabe mencionar: a) El desarrollo
de concursos de planes de negocios y ferias de emprendedores; en este
punto se destaca Ventures, que es el concurso nacional de emprendedo-
res con más trayectoria en Colombia. b) Programas de las cámaras de
comercio de apoyo a emprendedores. c) Cátedras de emprendimiento
(articulación entre educación y trabajo).
Por último, con el propósito de promover cada vez más emprendimien-

tos basados en la ciencia, la tecnología y la innovación, los cuales no se
han desarrollado en forma suficiente en el país, se adelantan diversas
actividades como las siguientes:
a) El fortalecimiento del Sistema Nacional de Incubación de Empresas

de Base Tecnológica, liderado por el SENA130, que en el periodo compren-
dido entre el 2003 y el tercer trimestre de 2009 ha creado 1.776 empresas
y ha generado 14.663 empleos.
b) El Premio Innova, creado mediante Decreto 1780 de 2003; es un

estímulo a la investigación aplicada, creatividad, diseño e innovación tec-
nológica empresarial, cuyo objetivo es crear mecanismos para fomentar
una cultura de la innovación y el desarrollo tecnológico que conlleven a
una mayor productividad en los sectores económicos del país. El Premio
130
“El SENA creó el Programa Nacional de Incubadoras de Empresas de Base Tecnológica (dependiente de la
Dirección de Empleo del SENA) con el fin de liderar la construcción del Sistema Nacional de Creación e Incu-
bación de Empresas del Conocimiento”. Con este programa el SENA se propone la creación de empresas de
alto contenido tecnológico, de innovación y competitividad mediante el apoyo y orientación a la preincubación y
la incubación. Ver http://www.cinterfor.org.uy/public/spanish/region/ampro/cinterfor/temas/youth/exp/observa/col/
inc_emp.htm.
178
Innova otorga a los ganadores anualmente el equivalente a mil millones
de pesos del Fomipyme distribuidos en las categorías micro, pequeña,
mediana empresa y alianza universidad–empresa.
c) La creación y fortalecimiento de la Red TecnoParque Colombia, que

es una “red liderada por el SENA para la promoción del talento, con un
compromiso hacia el desarrollo tecnológico, la innovación y el empren-
dimiento en Colombia”131. La Red funciona brindando asesoría a los em-
prendedores, acompañamiento en el desarrollo de proyectos productivos
y transferencia de conocimientos en las líneas de electrónica, biotecnolo-
gía, diseño y materiales, y tecnologías virtuales.
Hay un aspecto importante de la Ley de Fomento a la Cultura del Em-

prendimiento (Ley 1014 de 2006) que hasta ahora tiene un desarrollo
incipiente y es el relacionado con la educación. En efecto, en el artículo
primero la ley define como uno de sus objetivos: “Crear un vínculo del
sistema educativo y sistema productivo nacional mediante la formación
en competencias básicas, competencias laborales, competencias ciuda-
danas y competencias empresariales a través de una cátedra transversal
de emprendimiento; entendiéndose como tal, la acción formativa desa-
rrollada en la totalidad de los programas de una institución educativa en
los niveles de educación preescolar, educación básica, educación básica
primaria, educación básica secundaria, y la educación media, a fin de
desarrollar la cultura de emprendimiento”.
Este propósito no hace más que ratificar un aspecto que ya las econo-
mías desarrolladas vienen implementando: que las habilidades empresa-
riales se pueden formar por medio de la educación. En la Unión Europea,
por ejemplo, se han emitido directrices relacionadas con la enseñanza de
temas generales de administración de empresas y de formación del es-
píritu empresarial desde la educación primaria. En Colombia hay algunas
labores del gobierno, como la Cátedra de Creación de Empresas con Im-
pacto Nacional y Futuro Internacional (CEINFI), y la iniciativa de algunas
universidades privadas de formación orientada a la creación de empresas
y la elaboración de planes de negocio como tema de grado en las espe-
cializaciones de negocios132. Cabe esperar que el desarrollo del objetivo
Ver http://www.tecnoparquecolombia.org/ .
131
Comisión Europea (2000) “Hacia la Empresa Europa. Programa de trabajo de la política de empresa (2000-
132
2005)”. SEC (2000) 771. Consultado el 27 de mayo de 2010, en http://ec.europa.eu/enterprise/library/lib-enterpri-

se_policy/doc/sec2000_771es.pdf.
Avendaño, Hernán (2009). “Empresarialidad y transformación productiva”. Ignis Revista Científica. Corporación
Unificada Nacional de Educación Superior CUN. Edición No. 2, marzo.
179
comentado siga las experiencias ya documentadas de economías como
las de la Unión Europea.
Sociedad por Acciones Simplificada (SAS)
Mediante la Ley 1258 de 2008 se creó en el ordenamiento jurídico

colombiano la Sociedad por Acciones Simplificada, que en opinión de los
expertos, es el avance más importante que se ha registrado en el dere-
cho societario en Colombia en las últimas décadas. La SAS representa
un paso muy significativo en el objetivo de simplificar los procesos de
constitución y operación de las empresas y darles la opción de formas
societarias más acordes con el mundo actual. En opinión de Simón Ga-
viria, ponente del proyecto de ley, “por primera vez, estaría disponible un
tipo de sociedad que funcionaría acorde con la realidad económica de las
empresas y no con la tradición legal. Una herramienta verdaderamente
antitrámites proempresa” 133.
Son múltiples las flexibilidades que se introducen con la SAS. Entre

ellas sobresalen la libertad total con respecto al número de socios que la
conforman, que va desde uno hasta los que cada sociedad considere ne-
cesarios. Los socios establecen las reglas que van a regir la empresa, de
forma que los estatutos se adaptan a los requerimientos de cada empre-
sa. A diferencia de las sociedades que se deben crear por escritura públi-
ca, las SAS se crean mediante un documento privado, este procedimiento
repercute en menores tiempos y costos para los empresarios. Mientras
que en otras sociedades la responsabilidad de los socios no siempre está
limitada a los aportes, en la SAS sí lo están; a manera de ejemplo, en las
sociedades limitadas (Ltda.) la responsabilidad va más allá de los aportes
cuando se trata de obligaciones laborales o tributarias, mientras que en
la SAS no. En las sociedades limitadas y en las anónimas el objeto social
queda definido por una cláusula, en las SAS es indeterminado, lo que
facilita los negocios. En las sociedades limitadas y anónimas el término
de duración es por el término establecido en los estatutos; en las SAS la
duración puede ser indeterminada134.
133
Gaviria, Simón (2009, 19 de mayo) “SAS: evolución en marcha”. Portafolio. Consultado el 27 de mayo en:
http://www.portafolio.com.co/opinion/columnistas/simngaviria/ARTICULO-WEB-NOTA_INTERIOR_POR-
TA-5217811.html
134
Un detalle mayor sobre las ventajas que tienen las SAS y las diferencias con otros tipos de sociedades se
puede consultar en: Mincomercio (sin fecha). “Guía básica: Sociedad por Acciones Simplificada S.A.S”. Bogotá.
Y Reyes, Francisco (sin fecha). “Apéndice Cuadro comparativo de tipos societarios”. Consultado el 27 de mayo
de 2010 en: http://200.21.98.121/catehortua/sociedad%20por%20acciones%20simplificada1.pdf.
180
Gráfico 51
Número total de sociedades y SAS creadas en Colombia
enero 2009 – abril 2010
Fuente: Mincomercio con base en Confecámaras.
Como era de esperarse, la matrícula de empresas tipo SAS ha cre-

cido aceleradamente. En el gráfico 51 se observa que durante 2009 y
2010 las SAS han ganado creciente participación en el total de socieda-
des nuevas registradas en el país. En enero de 2009 las SAS apenas
representaron el 11% del total, pero en abril de 2010 ya representaban
el 74%, convirtiéndose en el vehículo favorito para la creación de em-
presas en Colombia. Esto demuestra el importante efecto de la flexibili-
zación en el derecho societario colombiano y se espera que sus reper-
cusiones en el emprendimiento sean grandes.
Formalización
Un problema que surge al tratar de abordar la temática de la informali-

dad empresarial en Colombia, es la inexactitud con la cual se ha definido
el fenómeno. Con el objetivo de solucionar esta primera cuestión, desde
el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo se ha propuesto definir a la
informalidad empresarial como la ejecución de una actividad económica
sin sujeción a las obligaciones normativas establecidas para el desarrollo
de la misma; por ejemplo, el pago de impuestos, el registro mercantil o la
afiliación de los trabajadores a la seguridad social135.
135
En este orden de ideas, una empresa formal es aquella que cumple con requisitos de ley tales como: registro
de la actividad empresarial ante las cámaras de comercio; inscripción en los registros de impuestos, tanto nacio-
nales como distritales y municipales; registro de la empresa ante una administradora de riesgos profesionales;
registro de la empresa ante SENA, ICBF y cajas de compensación; afiliación de los trabajadores ante las enti-
dades correspondientes del Sistema de Seguridad Social; cumplimiento de normas relacionadas con la apertura
y funcionamiento de establecimientos de comercio (Sayco, normas sanitarias y de salud, normas de seguridad
física, normas ambientales, usos de suelo, etc.).
181
La informalidad empresarial significa limitaciones evidentes e incues-
tionables al crecimiento económico, la competitividad y la productividad
del país. La informalidad tiene efectos negativos sobre el nivel de compe-
titividad de largo plazo de la economía debido a las distorsiones que crea
en el mercado, como son: i) un costo social en el mediano plazo especial-
mente en el tema pensional debido a la no inclusión de los trabajadores
al sistema de protección social; ii) bajo recaudo tributario que crea una
mayor carga tributaria sobre las empresas formales; iii) empresas con
bajos niveles de productividad; iv) mercados caracterizados por informa-
ción asimétrica, en los cuales productos que no cumplen con las normas
de calidad compiten con los que sí las cumplen; v) el no cumplimiento de
los derechos de propiedad; y v) debilidad institucional debido a que crea
incentivos para el incremento de la corrupción.
Las conclusiones de los estudios sobre la materia convergen en que

las causas de la informalidad incluyen tanto el costo y complejidad de
los trámites requeridos para la formalización y consolidación empresarial,
como la falta de información y acompañamiento en el proceso136.
Con el objeto de contribuir a la solución del problema, el Ministerio de

Comercio, Industria y Turismo ha diseñado diversas medidas, atacando
las principales causas del fenómeno en el país.
En primer lugar, se han liderado diferentes iniciativas para la simplifi-

cación de trámites. En este punto, cobra plena relevancia el desarrollo de
condiciones tendientes a facilitar tanto la iniciación de la actividad empre-
sarial de manera formal, como la formalización de los emprendimientos
informales existentes.
Las SAS, la gradualidad de los parafiscales137, el acceso a las compras

públicas138 y el Decreto 1879 de 2008 –por el cual se suprimieron requi-
sitos para la apertura de establecimientos de comercio evitando que las
autoridades territoriales exigieran otros no establecidos en la ley–, van
en esa dirección. De forma complementaria se expidieron los Decretos
136
Santa María, Mauricio y Rozo, Sandra (2008). “Informalidad empresarial en Colombia: Alternativas para impul-
sar la productividad, el empleo y los ingresos”. Documentos de Trabajo, No. 40, Fedesarrollo; marzo.
137
Este beneficio, establecido mediante el Decreto 525 de 2009, por el cual se dio operatividad al beneficio
consagrado en el artículo 43 de la Ley 590 de 2000, permite a las mipymes acceder, a través de la Planilla In-
tegrada de Liquidación de Aportes (PILA), a una reducción en el pago de parafiscales de 75% durante el primer
año de operación, de 50% durante el segundo y de 25% en el tercero. Solamente al cuarto año de operación,
las mipymes nuevas empezarán a pagar el 100% de los parafiscales. Los parafiscales representan el 9% de la
nómina, que resulta de sumar el 2% para el Sena, el 3% para el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y el
4% para las cajas de compensación.
182
1868 de 2008 y 1878 de 2008, con los cuales (i) se redujeron los estados
financieros que deben llevar los microempresarios: pasando de cinco que
actualmente deben llevar a dos139; y (ii) se redujeron los costos de los
trámites de creación de empresa entre un 25 y un 30% (supresión de trá-
mites ante notarios, consultas gratuitas del uso del suelo y reducción de
la tarifa aplicable para la inscripción de los libros).
En segundo lugar, se adelanta una campaña para difundir las venta-

jas de la formalidad. El Ministerio ha realizado más de 30 talleres en 17
departamentos difundiendo información sobre los estímulos para la crea-
ción y desarrollo formal de empresas; ha publicado una guía básica sobre
sociedad por acciones simplificada, buscando acercar a los empresarios
con este nuevo tipo societario; ha publicado cartillas sobre acceso al be-
neficio de gradualidad en el pago de parafiscales y compras públicas para
mipymes; y colaboró en la expedición por parte de ICONTEC de la Guía
Técnica Colombiana sobre Formalización de Empresas GTC 184, que
constituye una guía normativa sobre las obligaciones para el desarrollo
formal de actividades empresariales.
A pesar de los múltiples esfuerzos, hay que reconocer que aún falta
mucho por hacer para romper con el problema de la informalidad empre-
sarial en el país. Pero los primeros pasos se están dando, y el compro-
miso de liderar los esfuerzos para reducir su magnitud son una prioridad.
138
Mediante el Decreto 3806, se establecen las reglas de juego para facilitar la participación de las mipymes en
las compras públicas que se rigen por la Ley 80 de 1993 y las normas que la modifican. El Decreto señala que
en las compras públicas de cuantía inferior a los 750 SMMLV, la convocatoria se puede limitar exclusivamente a
las mipymes, para lo cual es necesario que participen por lo menos tres mipymes y ellas presenten por escrito
la solicitud de limitación.
139
Antes del decreto debían presentar: balance general; estados de resultados; estado de cambios en el patrimo-
nio; estado de cambios en la situación financiera; y, el estado de flujos de efectivo. Ahora sólo el balance general
y el estado de resultados.
183
4
TURISMO DE
CLASE MUNDIAL
Impacto económico del turismo
Ningún país se ha hecho rico exclusivamente con

el turismo; ni siquiera las pequeñas islas Estado cuyo
principal aporte al PIB es ese sector. No obstante, den-
tro de la estrategia de desarrollo de Colombia se con-
vierte en un pilar fundamental ya que es donde más
rápido podemos generar empleo e ingresos para la
población más pobre: aquellos que venden artesanías,
frutas, bebidas, taxistas, etc.
Su impacto económico es grande en la medida en

que comienza a ser de nuevo un sector importante de
la economía colombiana; sin embargo, en las esta-
dísticas no hay una medición directa de su tamaño y
actividad. La razón básica es que el turismo se puede
definir como el consumo de bienes y servicios que ha-
cen los visitantes durante su desplazamiento fuera del
185
lugar habitual de residencia140; por lo tanto, es una actividad que involucra
numerosos sectores productivos. Desde el momento mismo en que el
visitante planea su viaje, está realizando gasto turístico; la compra de los
tiquetes o el paquete turístico forman parte de él. Y continúa realizándolo
en el sitio de destino, no sólo en hospedaje y alimentación, sino también
en recreación, visitas a museos, compras de artesanías, transportes lo-
cales, etc.
En realidad el relacionamiento del sector turismo con otros sectores es

más complejo que el derivado del gasto turístico, hecho que se capta per-
fectamente con el concepto de “eslabonamientos” o “enlaces” productivos,
formulado por el economista Albert Hirschman. Urrutia (2008) explica el
concepto en los siguientes términos: “El desarrollo se acelera por la inver-
sión en proyectos e industrias con fuertes efectos de enlace hacia delante
y hacia atrás. Los enlaces hacia atrás conducen a nueva inversión en ins-
talaciones proveedoras de insumos, y los enlaces hacia delante conducen
a la inversión en instalaciones empleadoras de productos” 141.
En ese contexto, el desarrollo de un proyecto turístico, por ejemplo,

genera efectos de enlace hacia atrás al activar la demanda del sector de
la construcción, para las vías de acceso, la infraestructura aeroportuaria,
los hoteles, y los centros de convenciones; a su vez, ello ocasiona otros
efectos hacia atrás, como la demanda de maquinaria y de todos los insu-
mos que requieren esas actividades. Además, se demandan servicios pú-
blicos (agua, energía, comunicaciones), servicios recreativos, mobiliario,
decoración, entre otros.
Cuando el proyecto empieza a operar surgen los efectos de enlace

hacia adelante, que incentivan la inversión en diversos sectores. Así, se
incrementa la demanda de alimentos, bebidas, papelería, útiles de aseo,
transporte de viajeros, equipos deportivos, productos para la protección
de la piel, guías turísticas, alquiler de vehículos, centros comerciales, ser-
vicios médicos y muchos otros relacionados con cada especialidad del
turismo.
140
Según la Organización Mundial de Turismo (OMT), “un visitante es una persona que viaja a un destino princi-
pal diferente a su entorno habitual por un tiempo inferior a un año, con cualquier objetivo principal (negocios, ocio
o cualquier otro objetivo personal) diferente al de emplearse en una empresa residente del país o sitio visitado.
Estos viajes realizados por los visitantes se clasifican como viajes turísticos. El turismo se refiere a las actividades
de los visitantes”. UNWTO (2008). International Recommendations for Tourism Statistics 2008. United Nations.
Madrid, New York. Página 10 (subrayas fuera de texto).
141
Urrutia, Miguel (2008). “Los eslabonamientos y la historia económica de Colombia”. Desarrollo y Sociedad, No.
62, primer semestre. Página 69.
186
Puesto que la mayoría de las actividades involucradas en los dos tipos
de enlaces son intensivas en mano de obra, se crean numerosos empleos
directos e indirectos. Además se generan flujos de ingresos que van di-
rectamente a muchos prestadores de servicios o productores de bienes,
se incrementa la entrada de divisas a la economía y aumenta el recaudo
de impuestos que contribuyen a mejorar las finanzas públicas.
Es esta sucesión de eslabonamientos o de enlaces, lo que hace com-

pleja la medición del turismo. En algunos servicios como la hotelería es
relativamente sencilla la medición y la asignación de los gastos realizados
al turismo142; no obstante, en los consumos de alimentación, transporte,
recreación, cultura, entre otros, resulta difícil diferenciar el gasto turístico
del no turístico143.
Pero son precisamente esos eslabonamientos los que hacen más evi-
dente la importancia económica del sector, que puede ser mayor que la
reflejada en las estimaciones indirectas. Se calcula que este sector re-
presenta el 40% de las transacciones internacionales de servicios y peso
relativo se estima en el 10% del PIB mundial; además, genera uno de
cada ocho empleos144. Sólo cuando la mayoría de países cuente con una
serie histórica de varios años basada en las cuentas satélite de turismo se
podrán establecer con mayor precisión esas magnitudes.
A pesar de las limitaciones en la medición, en los estudios académicos

hay una creciente evidencia empírica que comprueba la relación positiva
entre el turismo y el crecimiento económico. Ivanov y Webster (2006), por
ejemplo, citan un estudio que “examina la especialización turística de un
país y su impacto en el crecimiento económico… Los autores establecen
que países con una amplia dotación adecuada de recursos naturales con
relación al tamaño de su fuerza de trabajo, tienen la posibilidad de desa-
rrollar una ventaja comparativa en actividades de turismo y crecer más
rápido que los que se especializan en el sector de manufacturas”. Otro es-
142
En sentido estricto, ciñéndose a las definiciones de la OMT, no todas las personas alojadas en un hotel son
turistas y por lo tanto estos pagos no son parte del gasto turístico; es el caso de trabajadores, pacientes y estu-
diantes a largo plazo.
143
Con el fin de superar estas dificultades de cuantificación, la OMT ha liderado el desarrollo de las cuentas
satélites de turismo, que utilizan como insumos las cuentas nacionales y otros tipos de información específica;
con esta metodología se obtienen estimaciones del PIB del sector y de la oferta y demanda de bienes y servicios
turísticos. Ver Comisión de las Comunidades Europeas, Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos
y Organización Mundial de Turismo (2001). Cuenta Satélite de Turismo: Recomendaciones sobre el marco con-
ceptual. Publicación de las Naciones Unidas. Luxemburgo, Madrid, New York, París.
144
Ver Brida, Juan G.; Pereyra, Juan S.; Such, María J.; y Zapata, Sandra (2008). “La contribución del turismo al
crecimiento económico”. Cuadernos de Turismo, No. 22. Universidad de Murcia. Página 36.
Aguilera, María; Bernal, Camila; y Quintero, Paola (2006). “Turismo y desarrollo en el Caribe colombiano”. Docu-
mentos de Trabajo sobre Economía Regional, No. 79, Noviembre. Banco de la República. Página 5.
187
tudio referenciado por estos autores, aplicado a América Latina, “muestra
que el crecimiento en el número de turistas per cápita produce un efecto
positivo en el PIB de los países de bajo o medio nivel de ingreso per cápi-
ta, pero no siempre en el grupo de países ricos. Estos resultados sugieren
que el incremento en el número de arribos de turistas extranjeros puede
contribuir al crecimiento cuando las economías están en desarrollo, pero
no necesariamente cuando ya son desarrolladas” 145. Para el caso de Co-
lombia también hay trabajos académicos que muestran la existencia de
un impacto directo del turismo y la economía146.
Del estancamiento a la reactivación
Colombia tiene un enorme potencial turístico, pero no ha sido aprove-

chado. Adicionalmente, las estadísticas muestran que desde mediados
de los años noventa el turismo se estancó y registró una dinámica diferen-
te a la del resto de América Latina y del mundo.
Sin duda el mayor impacto negativo sobre la dinámica del turismo pro-
vino del recrudecimiento de los problemas de seguridad por la comple-
ja mezcla de guerrilla, narcotráfico, paramilitares y delincuencia común.
También contribuyó la carencia de un norte claro en la política de turis-
mo: la Corporación Nacional de Turismo, creada en 1968, fue liquidada
en 1997, evidenciando, una vez más, la baja capacidad empresarial del
gobierno; la devolución del IVA a no residentes por la compra de bienes,
que es una práctica común en muchos países, se había establecido en la
Ley 300 de 1996 en un monto del 50%, pero nunca fue reglamentada; el
Consejo Superior de Turismo, creado por la misma ley, nunca tuvo mayor
operatividad y trascendencia; ya entrado el presente siglo, el Viceminis-
terio de Turismo fue suprimido (se había creado mediante la Ley 300 de
1996), y, como consecuencia de la explosión de un petardo en Cartagena,
los cruceros prácticamente salieron del país desde 2002.
Adicionalmente varias empresas aéreas internacionales cerraron sus

operaciones en el país y en diversos países los gobiernos establecieron
145
Ivanov, Stanislav y Webster, Craig (2006). “Measuring the impact of tourism on economic growth”. Geotour.
Kosice 5-7. Página 22. Los estudios revisados son Lanza, A., and F. Pigliaru (1999) “Why are tourism countries
small and fast-growing”. CRENoS Centro Ricerche Economiche Nord Sud, Working Paper No. 99-06, y Eugenio-
Martin, J. L., N. M. Morales, and R. Scarpa (2004) “Tourism and Economic Growth in Latin American Countries: A
Panel Data Approach”. Fondazione Eni Enrico Mattei, Working Paper Series, Nota di Lavoro 26.2004.
146
“…El test de causalidad de Granger sugiere que la causalidad va positivamente en una dirección desde el gas-
to turístico al PIB per cápita real, confirmando la hipótesis de que las ganancias obtenidas por el turismo afectan
positivamente el crecimiento económico de largo periodo en Colombia”. Such, María J.; Zapata, Sandra; Risso,
Wiston A.; Brida, Juan G.; y Pereyra, Juan S. (2009). “Turismo y crecimiento económico. Un análisis empírico de
Colombia”. Estudios y Perspectivas en Turismo, Vol. 18. Página 34.
188
alertas (travel warnings) advirtiendo a sus ciudadanos los riesgos de via-
jar a Colombia.
Un análisis conjunto del sector público y del sector privado identificó en

el año 2000 los siguientes problemas que afectaban el desarrollo turístico
del país y que contribuyeron a su estancamiento147:
• Alta percepción de inseguridad y de desorden público.

• Ausencia de políticas públicas, especialmente de aquellas de orden
territorial, o desconocimiento de las ya existentes.
• Carencia o discontinuidad de los planes de desarrollo turístico en la
mayoría de regiones.
• Capacidad instalada turística insuficiente sin las condiciones para
la recepción de turistas internacionales.
• Deficiencias en el acceso a atractivos turísticos, servicio de trans-
porte (fluvial, marítimo, terrestre, aeroportuario), equipamiento ur-
bano y señalización.
• Recursos económicos insuficientes para jalonar proyectos específi-
cos para el sector y cada uno de sus componentes.
• Dificultades de acceso al financiamiento por parte de empresas
prestadoras del servicio turístico.
• Carencia de estadísticas unificadas sobre el sector.
La realidad es que el país quedó prácticamente cerrado en materia de

turismo tanto receptivo como emisor. Por un lado, muchos visitantes ex-
tranjeros optaron por no venir a Colombia por el problema de seguridad, y
los nacionales, además de ser atemorizados por las “pescas milagrosas”,
vieron la imposición creciente de restricciones para obtener visas en los
países de su interés, bien fuera para viajes de turismo o para migración.
Después de 2002, la tendencia cambió de forma importante. En el grá-

fico 52 se observa la diferencia en las dinámicas de llegada de visitantes
extranjeros a Colombia y al mundo; desde 1996 y hasta 2002, en el país
disminuyó, mientras que en el mundo se registraba un crecimiento conti-
nuo; como consecuencia, la participación de Colombia en el arribo mun-
dial de visitantes del exterior presentó una tendencia descendente. Pero,
a partir de ese año, la dinámica cambió al punto de superar la mundial
desde 2005, a la vez que la participación en el total del mundo se ubicó
en los niveles más altos del periodo analizado.
147
Colombia (2005b) “Política sectorial de turismo”. Documento CONPES No. 3397, noviembre.
189
Gráfico 52
Llegada de visitantes del extranjero a Colombia y al mundo 1996-2008
Fuente: Banco Mundial; cálculos Mincomercio
La situación descrita no sólo se observó en la llegada de viajeros del

exterior sino también en la movilización de turistas en el interior del país.
El gráfico 53 muestra que tanto las llegadas de pasajeros internacionales
como la de viajeros nacionales se estancó o se redujo desde 1996 y sólo
empezaron a recuperarse desde 2004.
Gráfico 53
Número de pasajeros llegados en vuelos internacionales y pasajeros
en vuelos nacionales 1990-2009 (en millones
Fuente: Aerocivil
En 2002 el ingreso de divisas por turismo ascendió a US$1.237 millo-

nes, cifra similar a la de 2009. Para 2009, el ingreso ascendió a US$2.670
millones, esto es, 2.2 veces más.
Por último, el gráfico 54 refleja la magnitud en la que el terrorismo im-

pactó de forma negativa la llegada de cruceros al país; después de alcan-
190
zar un máximo de 171 mil pasajeros, cayó a 43 mil en 2003 y alrededor de
ese nivel se mantuvo hasta 2006. A partir de ese año, se observa un creci-
miento acelerado que pronto superó los registros históricos y la tendencia
permite prever que en 2010 se alcanzará una cifra sin precedentes. En
estos resultados fue decisiva la gestión directa del Presidente Álvaro Uri-
be para el regreso de las principales líneas de cruceros (Holland America,
Princess Cruises, Royal Caribbean, Pullmantur) desde 2006, y la conver-
sión de Cartagena en puerto intermedio de embarque de cruceros desde
noviembre de 2008. Así, el número de cruceros o barcos visitantes pasó
de 45 en 2005 a 218 en 2009, con un desembarque de pasajeros que este
último año ascendió a 347.000.
Gráfico 54
Número de pasajeros llegados a Colombia en cruceros 1995-2010
(en miles)
* Datos a mayo
Fuente: SPRC, SPSM, Capitanía de Puerto San Andrés Isla
Las decisiones para la reactivación
El cambio en la tendencia obedece a las decisiones que desde 2002

empezó a adoptar el gobierno con el fin de reactivar el sector y a volver
a posicionarlo en el radar de los operadores turísticos del resto del mun-
do. El gobierno fijó como objetivo el aprovechamiento del potencial que
tiene el país, desarrollando un turismo de clase mundial y ampliando los
impactos sociales de esta actividad. Parte del proceso se refleja en la
inclusión del turismo de salud como uno de los sectores de la Estrategia
de Transformación Productiva; además, la mayor parte de los departa-
mentos se ha propuesto el impulso al turismo en sus planes regionales
de competitividad.
191
La medida de mayor importancia en la recuperación del turismo fue,
por supuesto, la política de seguridad democrática, que redujo los niveles
de inseguridad, permitió a los colombianos volver a viajar por carretera y
dio la posibilidad de desarrollar una estrategia para atraer nuevamente el
turismo internacional.
Otro aspecto importante fue la implementación de una política para

reactivar el turismo interior148. Con tal objetivo, en 2002 nacieron las Ca-
ravanas Turísticas como parte de la campaña “Vive Colombia, viaja por
ella”. “El gobierno colombiano implementó el programa “Vive Colombia.
Viaja por ella” asegurando a los turistas locales la seguridad al marchar
en caravanas. Este programa favoreció un intenso movimiento turístico
interno, ya que los colombianos, por problemas de seguridad, eran rea-
cios a los viajes en carreteras. Al mismo tiempo una mejora sustancial de
la seguridad en numerosos departamentos del país favoreció el arribo de
turistas extranjeros” 149.
En el Plan de Desarrollo de la primera administración del Presidente

Uribe, se formuló la importancia de reactivar el turismo por sus impactos
económicos y sociales. “Para fortalecer la competitividad de diversos pro-
ductos y destinos turísticos se diseñará un plan de desarrollo turístico.
Las estrategias de políticas estarán centradas en los siguientes aspectos:
revisión del sistema legal y regulatorio; mejoras en la seguridad de los
viajeros mediante los programas de seguridad en las carreteras; apoyo
a través de los instrumentos financieros y no financieros diseñados para
las mipymes (95% de las empresas del sector); estímulos a los aportes
de inmuebles a la renovación urbana que recuperen centros históricos
y el patrimonio cultural en las ciudades de mayor vocación turística, e
incentivos a la construcción de nuevos hoteles, remodelación de los vie-
jos, construcción de parques y otros atractivos turísticos; capacitación y
preparación de la mano de obra involucrada en la prestación de estos
servicios; y el fortalecimiento de la promoción especializada a través de
una mayor información de productos y mercados. El sector se propone
mejorar la competitividad de los destinos y de los productos turísticos de
tal manera que las diferentes regiones y el país en general, aumente la
generación de ingresos por concepto de turismo” 150.
148
El turismo interior es el realizado en el territorio nacional y se compone de la suma del turismo de los residentes
(interno) y de los visitantes del exterior (receptor).
149
Barrera, Ernesto (2006) Turismo rural: Nueva ruralidad y empleo rural no agrícola. OIT, Buenos Aires, junio.
Capítulo 3 “La situación del turismo en América Latina”.
150
Colombia (2003) Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006. Hacia un Estado Comunitario. Departamento Nacio-
nal de Planeación. Página 140.
192
El incentivo a la construcción de nuevos hoteles y a la remodelación
fue reglamentada mediante el Decreto 2755 de 2003. En esta norma se
señala que las rentas derivadas de los servicios hoteleros prestados en
los hoteles nuevos construidos después de 2003 y hasta 2018, así como
de los que sean remodelados o ampliados durante igual periodo, quedan
exentos del impuesto de renta por 30 años. Como se observa en el gráfico
55, la reacción a esta norma fue muy tímida inicialmente y sólo cuando se
hicieron evidentes los avances en materia de seguridad, los inversionistas
reaccionaron. El balance indica que la nueva oferta acumulada de habi-
taciones durante el periodo 2003-2010 asciende a 14.259 y que la cifra
ascenderá a más de 16.000 en 2011.
Gráfico 55
Número de habitaciones nuevas en hoteles nuevos o remodelados
en Colombia por año y acumuladas 2003-2010
Fuente: Proyectos hoteleros, investigación Viceministerio de Turismo
La nueva Ley de Turismo (Ley 1101 de 2006), que reformó la Ley 300
de 1996, fortaleció los recursos orientados a la promoción y competitivi-
dad del turismo, mediante la ampliación de la base de tributación de la
contribución parafiscal que nutre el Fondo de Promoción Turística y la
creación de un impuesto a los visitantes extranjeros que ingresen al país
por vía aérea. Antes, la base del parafiscal estaba conformada por los es-
tablecimientos hoteleros y de hospedaje, las agencias de viajes y los res-
taurantes turísticos; con la reforma, se incluyó una lista de 21 grupos de
contribuyentes, entre los que cabe destacar las empresas de transporte
aéreo y terrestre de pasajeros (excepto el urbano), los parques temáticos
y los centros de convenciones. El impuesto a los visitantes extranjeros se
estableció en US$5 para los años 2006 a 2008, US$10 entre el 1 de enero
193
de 2009 y el 31 de diciembre de 2011, y US$15 a partir del 1 de enero de
2012. Lo anterior permitió que el Fondo de Promoción Turística pasara
de disponer de $4.000 millones anuales en 2006 a un monto que supe-
ró los $40.000 millones en 2009.
La Ley también determinó que la devolución del 100% del IVA en

compras de bienes gravados que hagan los visitantes extranjeros en
el país. A diferencia de la norma de la Ley 300, el artículo ya fue regla-
mentado y está en aplicación.
A las anteriores decisiones se sumó la creación, en 2006, del Vice-

ministerio de Turismo dentro del Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo; la gestión conjunta con el Ministerio de Relaciones Exteriores
ante varios gobiernos para la moderación o eliminación de las alertas
a los viajeros (Estados Unidos, Japón, Francia, Suiza y Bélgica); y el
encargo a Proexport de desarrollar la labor de atracción del turismo
internacional.
A medida que mejoró la seguridad y se restableció la confianza de

los colombianos para viajar por carretera, la promoción internacional
encontró un problema de conectividad. Para superarlo, fue importan-
te la inclusión del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en la
Junta Directiva de la Aerocivil. Desde allí se lideró, con el respaldo del
Director de la Aerocivil y los demás miembros de la junta directiva, la
apertura aérea del país. Como herramienta para la ampliación del nivel
de conectividad se ha logrado la creación y mejoramiento de acuerdos
aéreos (32 existentes a 2008); se firmaron nuevos acuerdos aéreos
bilaterales con Emiratos Árabes Unidos, Singapur y Barbados, y se
mejoraron los actuales con Brasil, Aruba, Costa Rica, México y Reino
Unido; se prorrogó el suscrito con Estados Unidos y está en proceso la
generación del acuerdo aéreo bilateral con China.
Adicionalmente, llegaron nuevas líneas aéreas (dos de bajo costo)

y retornaron varias de las que se habían ido. El balance es un au-
mento notable de la oferta aérea; mientras que en 2004 hubo 18 mil
vuelos internacionales, en 2009 se contabilizaron 30 mil. Este incre-
mento de frecuencias aéreas no sólo amplió la posibilidad de viaje
mediante las rutas ya conocidas, sino que abrió conexiones directas
nuevas con rutas tales como: Panamá – Bucaramanga, Barcelona –
Bogotá, Caracas – Medellín, y Fort Lauderdale con Armenia, Medellín
y Cartagena.
194
Gráfico 56
Tasas de crecimiento anual del número de pasajeros en vuelos aé-
reos nacionales enero 2007 – abril 2010
Fuente: Aerocivil; cálculos Mincomercio
Consecuencia de estas acciones en materia de transporte aéreo es el

aumento de la competencia y la reducción de las tarifas, lo que ha permi-
tido movilizarse a un mayor número de viajeros. El gráfico 56 muestra la
dinámica del número de pasajeros movilizados en vuelos nacionales; se
observa que de tasas anuales de crecimiento inferiores al 10% durante
los años 2007 y 2008, se pasa a tasas superiores al 30% desde finales
de 2009.
En adición a las medidas anotadas, se viene trabajando en la mejora

de la infraestructura complementaria del país. Se han impulsado los par-
ques temáticos, la construcción de teleféricos (Chicamocha y Manizales),
puentes, malecones y centros de convenciones (Medellín, Cali, Armenia,
Bucaramanga, Cúcuta, Pereira, Ibagué y Villa de Leyva).
Hoy en día tenemos un turismo que, aunque creciente, aún está muy
lejos de alcanzar su potencial tanto en arribo de turistas como en gene-
ración de divisas para el país. Colombia debe seguir trabajando en su
promoción como destino internacional, a la vez que en una mejor infraes-
tructura, capacitación y conectividad.
195
5
PROMOCIÓN
INTERNACIONAL
Ningún esfuerzo de internacionalización y transfor-

mación productiva estaría completo si no es acompaña-
do por una fuerte estrategia de promoción. Promoción
para cambiar la percepción negativa de un país cuya
realidad cambió; promoción para aprovechar los nue-
vos tratados comerciales y para ayudar a penetrar mer-
cados nuevos y existentes con los nuevos productos
y servicios resultado de la Estrategia de Transforma-
ción Productiva. Promoción para divulgar las condicio-
nes favorables para la nueva inversión y los negocios
y así atraer inversión extranjera directa productiva. Y
ciertamente promoción para dar a conocer a Colombia
como un nuevo destino turístico internacional, que has-
ta hace solo unos años era inviable.
Proexport asumió ese reto con excelentes resul-

tados.
197
El modelo de gestión de Proexport
Proexport, que surgió como la agencia pública de promoción de expor-
taciones en los años noventa durante la llamada “apertura económica”,
se impuso desde el año 2002 el gran reto de lograr un mayor impacto en
la internacionalización de la economía, y contribuir así a la generación de
empleo y al crecimiento económico del país.
Para ello, a partir de 2003, implementó un nuevo modelo de gestión

y facilitación de negocios, en el que los empresarios se convirtieron en
socios estratégicos, y la promoción comercial se volcó hacia la crea-
ción, el seguimiento y el cierre de negocios, con base en procesos y
herramientas CRM (Customer Relationship Management) y un modelo
basado en metas, tanto de exportaciones logradas con el apoyo directo
de la organización, como de cobertura en número de empresas, con el
propósito de orientar el esfuerzo hacia las mipymes. Complementaria-
mente, Proexport implementó un novedoso programa de compensación
variable y estímulos vinculados a resultados, así como una estrategia de
ampliación de cobertura geográfica internacional a bajo costo, mediante
la apertura de nuevas representaciones comerciales en diferentes ciu-
dades de los Estados Unidos, y en nuevos mercados como la India y
Rusia, entre otros.
El nuevo modelo probó su efectividad, permitiendo medir de manera

precisa el impacto real de su gestión y convirtiendo a Proexport en fac-
tor clave de éxito para que Colombia sobrepasara en poco tiempo los
US$20.000 millones de exportaciones. Los contundentes resultados con-
virtieron la entidad en modelo para las organizaciones promotoras de ex-
portaciones y comercio que, a través de sus organizaciones regionales y
mundiales, le otorgaron premios y reconocimientos como entidad pionera
en gestión efectiva y medición de impacto directo, logros sin anteceden-
tes a nivel mundial.
Pero los resultados y el impacto de su gestión no sólo fueron reconoci-

dos a nivel internacional sino que, adicionalmente, fueron factor decisivo
para que a finales de 2004 y principios de 2005 el Gobierno Nacional
asignara a Proexport dos nuevas responsabilidades: la promoción del tu-
rismo internacional y la atracción de IED; estas labores las asumió bajo
los mismos lineamientos y principios de su exitoso modelo de gestión:
generación de oportunidades concretas, seguimiento, medición y com-
pensación variable contra resultados.
198
Complementariamente se creó en el año 2005 el programa Imagen
País, con el propósito de cerrar la brecha entre la percepción internacional
y la realidad de nuestro país, buscando consolidar a Colombia como un
país exportador, atractivo para el turismo y la inversión, y convirtiéndose en
una estrategia sombrilla que cubre las tres áreas de acción de Proexport.
Imagen País
A medida que la realidad colombiana mejoraba, particularmente en lo

relacionado con la seguridad, se hizo evidente que la imagen negativa de
Colombia, de violencia y narcotráfico no cambiaba tan rápidamente. Ese
rezago del cambio de la imagen frente a la realidad la hemos llamado la
“Brecha de la Percepción”. Si bien esa percepción negativa nos mortifica
a los colombianos, su impacto va mucho más allá de afectar nuestro or-
gullo, pues priva a Colombia de oportunidades de inversión, comercio y
turismo. Es por esta razón que, junto con la Primera Dama de Colombia,
Doña Lina Moreno de Uribe, el Canciller Jaime Bermúdez, el entonces
Alto Consejero para la Competitividad Fabio Valencia y varios líderes em-
presariales y de la academia, se dio inicio al programa Imagen País, que
después de un ejercicio riguroso creó la marca “Colombia es Pasión”,
destacando como principal activo de Colombia su gente, aquellos que
luchan todos los días, que se sobreponen a la adversidad, que siempre
sonríen sin importar las circunstancias y, finalmente, en pocas palabras:
¡viven la vida con PASIÓN!
Cabe destacar que, a diferencia de otros países, la iniciativa se finan-

cia con recursos públicos y con aportes del sector privado a través de un
esquema de licenciamiento para el uso de la marca “Colombia es Pasión”.
Los resultados se están evidenciando. A nivel interno, un número superior
a las 250 empresas de todos los sectores se han vinculado a la campaña
y han adquirido la licencia de la marca de “Colombia es Pasión”. A nivel
externo, más de 372 periodistas y líderes de opinión han visitado Colombia
generando más de 548 artículos positivos sobre el país151. Además, se han
diseñado estrategias innovadoras de posicionamiento como la reciente gira
de los corazones “Descubre Colombia a través de su Corazón”. Gracias a
ella en 2009 se publicaron 220 reportes periodísticos en Estados Unidos.
Dentro de este contexto, cada eje de trabajo de Proexport cuenta adi-

cionalmente con sus propias propuestas de posicionamiento país: “Co-
151
Incluye recursos de Colombia es Pasión y los del convenio de Proexport con la Cancillería.
199
lombia, el corazón de las oportunidades”, para exportaciones; “Colombia,
el riesgo es que te quieras quedar”, para turismo, y “Colombia, compromi-
so, trabajo e ingenio”, para inversión.
Promoción de las exportaciones
Las exportaciones colombianas han tenido un aumento significati-

vo durante los últimos años, al pasar de US$11.938 millones en 2002
a US$32.853 millones en 2009, lo que se traduce en un crecimiento de
175%. Esta dinámica es igualmente sobresaliente en las exportaciones
no tradicionales (exportaciones totales menos café, carbón, petróleo y fe-
rroníquel) las cuales pasaron de US$6.629 millones en 2002 a US$14.900
millones en 2009, para un crecimiento de 125%. Esto, representa el mejor
momento exportador de la historia de Colombia.
Para la promoción de las exportaciones no tradicionales, resulta funda-

mental la red de 15 oficinas comerciales y 8 oficinas regionales de Proex-
port, que aportan conocimiento, posibilidades y valor sobre la oferta y la
demanda pertinentes a los productos del sector. Por tal razón, cerca del
25% del crecimiento de las exportaciones no tradicionales se asocia a la
labor directa de Proexport.
Actualmente, y de manera mancomunada con el Ministerio de Comer-

cio, Industria y Turismo, se trabaja especialmente en diversificación de
mercados y el fortalecimiento de la oferta exportable a través de sus pro-
gramas de fomento de la cultura exportadora (Programas de Formación
Exportadores, Expopyme y Redes Empresariales).
Atracción del turismo internacional hacia Colombia
La promoción turística colombiana se había reducido ante las realida-

des de la violencia y el terrorismo, e incluso en 1997 se liquidó la Corpo-
ración Nacional de Turismo (CNT).
Bajo este escenario, en 2004, el Presidente Uribe asignó la promoción

turística internacional a Proexport. Es así como la entidad se fortaleció
estructuralmente, planteó una nueva metodología y ha liderado una serie
de actividades que permiten que Colombia actualmente cuente con más
de 2.5 millones de viajeros internacionales, haya traído y sensibilizado a
más de 1.000 periodistas y operadores internacionales, se encuentre en
357 catálogos de turismo y cuente con referencias positivas en más de
200
790 publicaciones internacionales en diferentes medios informativos. Sin
duda, la campaña “Colombia, el riesgo es que te quieras quedar”, resultó
fundamental en las estadísticas de crecimiento de llegadas internaciona-
les al país (10% en 2009 cuando el mundo decrecía al 4%); la campaña
tuvo como propósito esencial modificar el referente negativo de “no quiero
ir a Colombia”, por el positivo de “no me quiero ir de Colombia”. La página
www.colombia.travel ha llegado a tener tres millones de visitantes únicos.
Otros logros importantes son el regreso de las principales líneas de

cruceros y la conversión de Cartagena en puerto intermedio de embarque
de cruceros, desde noviembre de 2008, como se mencionó en el acápite
de Turismo de Clase Mundial.
En materia de eventos, igualmente se logró la implementación de una

estrategia de consecución de congresos, convenciones, torneos de golf y
viajes de incentivos. Entre 2007 y marzo de 2010 se captaron 116 eventos
nuevos. Así mismo, se logró la sede para certámenes de gran connota-
ción como la Asamblea General de la Organización Mundial del Turismo
(OMT); el Congreso Mundial de la Lengua Española; el Foro Económico
Mundial para Latinoamérica; la Asamblea del BID, con la gestión del Mi-
nisterio de Hacienda y Crédito Público; el Foro de Líderes de Aerolíneas
de América; y la Convención de Ottawa, entre otros. Con estos resul-
tados, el país ascendió 13 posiciones en el escalafón de la Asociación
Internacional de Congresos y Convenciones, llegando a ser el quinto país
latinoamericano receptor de eventos.
Atracción de la inversión extranjera directa (IED)
Además de las mejoras en seguridad y en el clima de inversión, es

importante fortalecer la promoción del país como destino de la inversión.
Esa tarea se inició realizando un diagnóstico de la competitividad de

Colombia como destino de inversión y de los principales aspectos a mejo-
rar (tributarios, sectorial, comercio exterior, laboral e inversión extranjera).
Simultáneamente se definieron los sectores y mercados prioritarios, y el
diseño de la estrategia de promoción de inversión extranjera en el país.
Como un componente importante de la estrategia de información al

mundo se lanzó la página www.inviertaencolombia.com.co, que da las
orientaciones básicas a los inversionistas. Además, se implementó el Sis-
tema Nacional de Identificación de Obstáculos a la Inversión Extranjera
201
Directa (SINOI), con el objetivo de recoger las percepciones de los inver-
sionistas sobre las dificultades que han detectado y, a partir de ellas, rea-
lizar las gestiones necesarias para su remoción y para seguir mejorando
el clima de inversión en el país.
Las acciones de promoción se fundamentan en el programa de trans-

formación productiva y en la detección de otros sectores en los que Co-
lombia tiene potencial de desarrollo. En la práctica, la labor se enfoca en
la realización de seminarios de promoción de inversión y en el desarrollo
de proyectos específicos de inversión con empresas de interés. En 2009
se concretaron 65 proyectos con inversiones certificadas por US$1.050
millones.
202
6
CONCLUSIONES
Es un hecho que entre 2002 y 2010 Colombia regis-

tró grandes cambios, que constituyen una sólida base
para alcanzar el futuro deseado.
No se puede desconocer que en las décadas ante-

riores se hicieron avances importantes, tanto en ma-
teria económica como social. Pero tampoco se puede
desconocer que en 2002 el panorama era poco alen-
tador y se caracterizaba por el estrangulamiento del
crecimiento económico; altas tasas de desempleo; el
deterioro de la imagen por los elevados índices de vio-
lencia, resultantes del fortalecimiento del narcotráfico,
la guerrilla, los paramilitares y la delincuencia común;
la virtual desaparición del país del radar de los inver-
sionistas internacionales; la inversión total en niveles
muy bajos; el alejamiento del turismo internacional, ali-
mentado en parte por las alertas de diversos gobiernos;
y el estancamiento de las exportaciones alrededor de
US$11 mil millones anuales. Para completar, su inte-
gración comercial con otras naciones era reducida y
203
diversos estudios mostraron que en las últimas décadas el país se rezagó
en materia de productividad.
Las políticas que el gobierno adoptó en este periodo repercutieron en

la recuperación del crecimiento, al punto de alcanzar dos años continuos
con tasas superiores al 6% (uno de ellos superior al 7%), hecho que no se
observaba desde comienzos de los años setenta. La tasa de desempleo
pasó del 16.1% en abril de 2002 al 12.2% en 2010; en esta última cifra se
refleja el impacto de la crisis mundial, pues en noviembre de 2007 la tasa
había bajado a 9.4%. Aún así, en los ocho años el número de empleados
creció en 3.3 millones, a la vez que el de los desempleados se redujo en
0.4 millones.
Los indicadores de violencia disminuyeron y la imagen del país ante el

mundo mejoró notablemente. Los inversionistas volvieron a mirar al país,
de forma que los flujos de entrada alcanzaron niveles sin precedentes, y
se multiplicaron por cinco hasta 2008 (3.4 a 2009), con lo cual Colombia
se ubicó como una de las naciones de América Latina con desempeño
sobresaliente en esta variable. Además, los inversionistas internacionales
acuñaron el acrónimo CIVETS, como el grupo de países emergentes más
promisorios para las próximas décadas, y Colombia representa la primera
letra (Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turquía y Sudáfrica). Otros
propusieron la evolución del concepto de BRICs al de BICCs, en donde
Colombia reemplaza a Rusia.
La inversión, que en 2002 apenas fue el 14.7% del PIB, se multiplicó 1.6
veces y representó el 23.5% del PIB en 2009, la segunda más alta de las
últimas cinco décadas. Otro resultado positivo en materia de inversión son
las zonas francas, que pasaron de 11 existentes en 2002 a un total de 83 en
2010, incluyendo la ampliación de tres de las antiguas; las nuevas y las que
están en ampliación realizaron compromisos de inversión por $12 billones,
y de creación de 46 mil empleos directos y 94 mil indirectos.
El turismo se recuperó notoriamente en todas sus variables. Los via-

jeros internacionales llegados a Colombia pasaron de 1.1 millones a 2.5
millones entre 2002 y 2010. El ingreso de divisas por este concepto se
multiplicó por 2.2, llegando a US$2.670 millones en 2009. Los cruceros
volvieron al país y el número de pasajeros desembarcados alcanzó en
2009 cifras sin precedentes (347 mil). Los colombianos volvimos a viajar
por carretera. El número de habitaciones hoteleras nuevas se incrementó
en 14.259 en los ocho años.
204
Las exportaciones de Colombia se triplicaron en el periodo analizado
y se proyecta un nivel de US$40 mil millones en 2010. Aun cuando en los
años recientes hay una incidencia alta de los precios internacionales de
los productos básicos en los resultados, las exportaciones industriales
también registraron un buen comportamiento, pues se multiplicaron por
2.6 hasta 2008; en 2009 descendió esta relación (2.0) como consecuen-
cia de la crisis mundial y del bloqueo comercial de Venezuela.
Pero la tarea no terminó ahí. Estos resultados pusieron nuevamente

al país en la tendencia de crecimiento de largo plazo observada en las
décadas anteriores (4% anual). Es evidente que ese crecimiento es in-
suficiente en un entorno caracterizado por una economía crecientemente
globalizada, caracterizada por una competencia cada vez mayor. Puesto
que el objetivo es cerrar la brecha de ingreso y bienestar con las econo-
mías desarrolladas, el gobierno vio la necesidad de realizar un cambio
estructural en las políticas. Y ese cambio se dio en dos dimensiones: en
la forma de integrarse con la economía mundial y en la orientación para
mejorar la competitividad y la canasta exportadora de Colombia. Estas
son políticas que ya están en ejecución.
En materia de integración regional, Colombia pasó de dos TLC con

cinco países a 11 tratados con 48 países; de un acuerdo internacional
de inversión (AII) con dos países, a 24 con 55 países, y de ningún acuer-
do de doble tributación (ADT), a 27 con 29 países. Las negociaciones
comerciales abren así un mercado de 1.400 millones de consumidores,
que representan un acceso preferencial permanente para el 80% de las
exportaciones, y dan un mensaje de estabilidad en las reglas de juego
para la atracción de inversión extranjera directa. Esto significa que el país
logra colocarse al nivel que otros países de la región alcanzaron desde
comienzos del presente siglo.
Con relación a la política de competitividad, se capitalizaron las expe-

riencias de los gobiernos anteriores y se creó una institucionalidad na-
cional y regional que integra las acciones del sector público con las del
sector privado y la academia. El desarrollo de esta política abarca una
amplia gama de variables transversales que benefician a todas las em-
presas del país, especialmente a las micro, pequeñas y medianas; desde
luego, las mejoras actuales y las proyectadas en las dimensiones macro
y mesoeconómicas de la competitividad requieren como complemento
indispensable las decisiones de los empresarios para incrementar la pro-
ductividad a nivel microeconómico.
205
Un componente fundamental de la política de competitividad es la Es-
trategia de Transformación Productiva, que se orienta al trabajo con sec-
tores específicos, con el fin de acelerar el crecimiento de su productividad
hasta niveles similares o superiores a los de los países más competitivos;
es lo que se denomina “sectores de clase mundial”. En 2010 ya se había
iniciado esta estrategia con 12 sectores: cuatro industriales o de servicios
ya establecidos, cuatro industriales o de servicios nuevos o emergentes y
cuatro agroindustriales.
Estos elementos no dejan lugar a dudas sobre el cambio ocurrido. Sin

embargo, es necesario tener en cuenta que no todos los efectos de las
múltiples políticas implementadas se han percibido, pues algunos de ellos
toman años para producirse. En las zonas francas, por ejemplo, transcu-
rren alrededor de dos a tres años desde el momento en que reciben el
concepto de viabilidad favorable y aquel en el que entran en operación y
generan los empleos directos permanentes; antes, es necesaria la ade-
cuación de los terrenos y la construcción de las edificaciones necesarias.
En el caso de los TLC, entre la fecha del cierre de la negociación y la
puesta en vigencia pueden transcurrir un mínimo de dos años, y luego la
desgravación plena puede tomar varios años. De igual forma, la Estrate-
gia de Transformación Productiva, aun cuando ya presenta victorias tem-
pranas, requiere de tiempo para su plena implementación, especialmente
por los cambios regulatorios que demanda y por los años que necesita la
preparación del recurso humano adecuado. Y también tomará tiempo el
desarrollo de algunas de las políticas transversales que afectan la compe-
titividad; la ventaja radica en que los cuellos de botella están identificados
y hay que superar las barreras que oponen resistencia al cambio.
Como señala Porter, estas políticas son dinámicas y no se pueden

adoptar todas al tiempo, de igual forma que sus efectos no son instan-
táneos. “El problema con la competitividad es que prácticamente todo la
afecta: las escuelas, las carreteras, el clima, las leyes, la burocracia, los
impuestos, todo tiene que ver con la competitividad. Por consiguiente,
hay demasiadas cosas que hacer. Por eso es fundamental tener un plan
estratégico: no se puede hacer todo a la vez. Es necesario establecer
cuáles son las prioridades, qué debe hacer el gobierno, y qué el sector
privado, cómo pueden contribuir las universidades. Diseñar un plan y bus-
car consensos sobre el mismo. Si Colombia quiere progresar tiene que
establecer un plan y crear una estructura para llevarlo a cabo. Si esperan
206
tener éxito en dos años, van a fallar. Para generar cambios significativos
se necesitan por lo menos 10 años” 152
Tanto los tiempos requeridos para que surtan efecto algunas medi-
das, como los requeridos para la ejecución de las que están pendientes y
aquellas que los siguientes gobiernos consideren importantes para com-
pletar o acelerar los resultados, muestran la importancia de dar continui-
dad a las políticas estructurales y convertirlas en políticas de Estado. Es
imperativo mantener la senda de integración económica con otros países,
persistir en el objetivo de modernizar el aparato productivo y seguir con
atención las tendencias mundiales con el fin de aprovechar la posibilidad
de desarrollo de nuevos sectores en los que Colombia tenga potencial.
Las condiciones son propicias y se han dado los pasos fundamenta-

les para fortalecer la confianza en que Colombia será, al cabo de unos
pocos años, un país más competitivo; habrá eliminado su rezago en pro-
ductividad; contará con sectores de clase mundial que incrementarán las
exportaciones de valor agregado y los empleos de calidad; la informalidad
laboral y empresarial serán menores; habrá un mayor aprovechamiento
del potencial turístico y seremos uno de los destinos preferidos en la re-
gión; tendremos implementados los mejores estándares en contabilidad,
metrología, normas técnicas y facilitación del comercio; seguirá siendo el
país de América Latina con el ambiente más amigable para los negocios;
estará obteniendo los beneficios de su inserción en la economía globali-
zada y del acceso preferencial permanente a los mercados de nuestros
principales socios comerciales; y las razones para su clasificación como
CIVETS y BICCs se habrán hecho realidad y será una de las naciones
más atractivas para la inversión extranjera. Más importante aún: se habrá
logrado crecer la economía a tasas superiores al 7% anual, derrotar la
pobreza, mejorar los niveles de bienestar de la población y reducir las bre-
chas de ingreso con relación a las economías desarrolladas. En síntesis,
estaremos alcanzando el futuro deseado.
152
Porter, Michael (2005); obra citada, página 18.
207
ANEXO 1
Simulaciones de impacto de los TLC a

partir de modelos de equilibrio general
(MEG)
Para evaluar el impacto esperado de los tratados de

libre comercio se utilizan los modelos de equilibrio ge-
neral, que son la herramienta más avanzada de la que
dispone la economía para medir los efectos potenciales
de las decisiones de política económica. Los resultados
de los MEG indican la dirección en la que se mueven los
principales agregados económicos como consecuencia
de los TLC; en ese contexto, y dadas las limitaciones
que se mencionan a continuación, más que los órdenes
de magnitud, el resultado más relevante es si hay un
potencial impacto positivo o negativo en la economía.
Pero aún tratándose de una herramienta poderosa,

que procesa enormes cantidades de datos y captura
las múltiples interrelaciones entre variables de una eco-
nomía, los modelos tienen restricciones que es impor-
209
tante tener en cuenta al analizar los resultados obtenidos. Los fenómenos
económicos son de gran complejidad y es prácticamente imposible una
modelación que la refleje plenamente; por eso, en la construcción de los
MEG se deben adoptar supuestos que permitan acotar o resaltar los as-
pectos de esa complejidad que se quieren resaltar.
En el caso de los tratados de libre comercio son numerosas las varia-

bles involucradas, así como los efectos inducidos entre ellas. Las restric-
ciones en la modelación hacen que todos los impactos no sean captura-
dos en los ejercicios. En el análisis económico existe un consenso sobre
las limitaciones más importantes que tienen los MEG y que no se pueden
soslayar a la hora de analizar los resultados. Las principales limitaciones
son las siguientes:
- No incorporan los procesos de desgravación arancelaria, por tratar-

se de modelos estáticos.
- Las limitaciones de información restringen la adecuada modelación
del sector de servicios.
- Enfrentan dificultades para medir los efectos de las barreras no
arancelarias.
- No capturan el desarrollo de sectores nuevos como consecuencia
de los acuerdos comerciales.
- No incorporan las mejoras en competitividad que inducen los acuer-
dos.
- No capturan las mejoras en la percepción de riesgos por parte de
inversionistas del mercado internacional.
- No hay forma de incorporar en los modelos las mejoras instituciona-
les que generan los acuerdos.
El aspecto de los acuerdos comerciales que más se modela es la des-

gravación arancelaria. Esta habitualmente es acordada entre los países
que negocian para periodos de tiempo que van desde cero hasta 20 años.
Sin embargo, los modelos de equilibrio general no son dinámicos, por lo
que no pueden medir el impacto de la gradualidad del proceso de reduc-
ción de aranceles. Los efectos de la reducción de los aranceles tienen en
los MEG dos técnicas de medición: la estática comparativa y la dinámica
secuencial.
La estática comparativa se basa en la comparación de la “fotografía”

de una economía antes y después de la medida de política económica
que se está analizando. Para el caso de un acuerdo comercial, se supone
210
que los aranceles pasan instantáneamente del nivel actual al nivel cero,
que se tendrá al final del cronograma de desgravación; por lo tanto, no
hay evaluación de las etapas intermedias que son las que permiten el
ajuste de los sectores productivos a su productividad para enfrentar un
escenario de mayor competencia. Así, “en el caso del TLC de Colombia
con los Estados Unidos, los modelos estáticos comparan el cambio en las
principales variables macroeconómicas cuando la economía pasa de un
arancel promedio del 11.9% a un arancel cero, a la vez que la economía
norteamericana los reduce de 4.4% a cero” 153.
La dinámica secuencial se basa en la comparación de resultados es-

táticos que se obtienen de realizar el ejercicio en diferentes etapas del
proceso de desgravación. Por lo tanto, brinda una información comple-
mentaria sobre el impacto del acuerdo en el tiempo, pero sigue teniendo
la restricción de ser modelos estáticos154.
Diversos estudios han mostrado que en general, las reducciones de

aranceles ocasionan variaciones pequeñas del PIB y que los beneficios
más importantes provienen de otra serie de factores vinculados a los
tratados; por eso, los MEG arrojan variaciones relativamente pequeñas
cuando sólo se modela la desgravación. Otro aspecto en el que coinciden
todos los analistas, es que los MEG pueden subestimar los verdaderos
efectos de los TLC, debido a las limitaciones que tienen para capturar va-
rios de los efectos derivados de los tratados; tal es el caso del desarrollo
de actividades de exportación por sectores que antes del tratado no se
percibían como grandes exportadores potenciales.
A continuación se hace referencia a dos estudios que evaluaron los

resultados obtenidos en diferentes MEG para el caso del TLC de Chile
con Estados Unidos155 y para el NAFTA156.
153
Colombia (2006) “Proyecto de Ley 178 de 2006, por el cual se aprueba el acuerdo de promoción comercial
entre la república de Colombia y los Estados Unidos de América, sus cartas adjuntas y sus entendimientos.
Exposición de motivos”.
154
“El mecanismo de temporalidad en el modelo es conocido como dinámica recursiva. Consiste en una serie
de modelos estáticos encadenados entre sí por la acumulación de capital y las sendas de algunos parámetros
exógenos. Para cada año, el modelo resuelve el nuevo equilibrio de la economía en función de los choques
propios de ese año en particular…”. Fedesarrollo (2004) “Implicaciones económicas y sociales del TLC Colombia
– EEUU: Análisis por escenarios”. Diciembre. Capítulo 3, página 11.
155
Cabezas, Mabel (2003) “Tratado de libre comercio entre Chile y Estados Unidos: Revisión de estudios que
cuantifican su impacto”. Banco Central de Chile, Documentos de Trabajo No. 239, noviembre.
156
Kehoe, Timothy (2003) “An Evaluation of the Performance of Applied General Equilibrium Models of the Impact
of NAFTA”. Federal Reserve Bank of Minneapolis, Research Department Staff Report 320, August.
211
Tratado de libre comercio Chile – Estados Unidos
Los modelos de equilibrio general utilizados en el análisis de efectos
de los procesos de integración económica arrojan variaciones pequeñas
del PIB, cuando únicamente analizan lo que ocurre en la economía al
bajar los aranceles. Esto se comprueba con diversos ejercicios realizados
para Chile.
Sin embargo, cuando los ejercicios se amplían incorporando aspectos

no comerciales, los resultados indican mayor crecimiento de la economía.
Es el caso de los flujos de inversión extranjera, el aumento de la inversión
como resultado del menor riesgo país y de la consecuente baja de las
tasas de interés, la presencia de externalidades, la apertura en servicios,
la mayor seguridad de acceso a los mercados.
En el trabajo de la economista Mabel Cabezas (2003), del Banco Cen-

tral de Chile, se hace una revisión de estudios sobre el impacto del TLC
entre Chile y los Estados Unidos y se verifica lo señalado. En el cuadro 1
se resumen los estudios analizados por Cabezas; la autora denomina “ca-
nales tradicionales” los impactos resultantes de la reducción de aranceles
y la eliminación de barreras no arancelarias en la asignación de recursos
en la economía; denomina “otros canales” la incorporación en el análisis
de efectos como los mencionados en el párrafo anterior.
Salta a la vista la notable diferencia de los impactos en el PIB entre

los dos canales, confirmando que los mayores beneficios del TLC no pro-
vienen directamente de la desgravación arancelaria. Esto implica que el
TLC ocasiona efectos mayores a través de otra serie de variables. Señala
la autora en sus conclusiones que otros “...beneficios se pueden derivar
a partir de una variedad de otras fuentes que, a su vez, no son estáticas
sino dinámicas en el tiempo. Algunas de ellas están parcialmente incorpo-
radas en los modelos y otras, al no ser cuantificables, no se incorporan en
el análisis. Entre estas fuentes cabe destacar: menores precios para los
productores; reducción en los costos de transacción; mejoras instituciona-
les y mayores estándares de las políticas nacionales, mayor seguridad y
certeza al consolidarse las políticas de gobierno; un mecanismo de solu-
ción de controversias, y un mayor intercambio tecnológico que signifique
aumentos de productividad157” .
157
Cabezas (2003). Obra citada; páginas 8 y 9.
212
Cuadro 1
Estimaciones derivadas de modelos para Chile
(1) Incorpora la rebaja arancelaria y la reducción de las barreras no arancelarias como conse-
cuencia del acuerdo comercial.
(2) Mide el impacto de un acuerdo entre Chile y EEUU y no Chile NAFTA.
(3) Mide el efecto acumulado total del acuerdo.
Fuente: Cabezas (2003)
NAFTA
El economista Timothy Kehoe (2003), de la Universidad de Minnesota

y del Banco de la Reserva Federal de Minneapolis, realizó un estudio de
evaluación de tres de los más destacados modelos de equilibrio general
que estimaron los efectos del NAFTA tanto para las economías individua-
les como para el conjunto de países vinculados al tratado158.
La conclusión más importante a la que llega Kehoe es que “los mode-

los subestimaron drásticamente el impacto del NAFTA sobre el comercio
de Norteamérica, que registró un crecimiento explosivo durante la década
pasada. Además, los modelos fallaron en capturar la mayoría de los im-
pactos relativos en diferentes sectores” 159. Los cuadros 2 y 3 muestran
los cálculos de Kehoe comparando las estimaciones del modelo para los
158
El autor evaluó el modelo de Brown–Deardorff y Stern para las tres economías, el modelo Cox–Harris para
Canadá y el modelo Sobarzo para México.
159
Kehoe (2003). Obra citada; página 2.
213
agregados de comercio en el caso de dos modelos; estos resultados es-
tán expresados en términos de crecimiento relativo al PIB160.
Cuadro 2
Cambios en los flujos de comercio relativos al PIB en el modelo
Brown–Deardorff–Stern (porcentajes)
Fuente: Kehoe (2003)
Cuadro 3
Cambios en los flujos de comercio de Canadá relativos al PIB en el
modelo Cox–Harris (porcentajes)
Fuente: Kehoe (2003)
Comenta el autor que es usual en los modelos de equilibrio general

que los mayores incrementos en el comercio se proyecten en aquellos
sectores que ya cuentan con un comercio representativo. Sin embargo, la
experiencia entre Canadá y México muestra lo contrario.
Al comparar los principales sectores exportadores Kehoe encontró que

“los mayores incrementos de participación en las exportaciones se regis-
160
Esto significa que se obtiene un indicador neto del crecimiento de la variable después de descontar al creci-
miento del PIB en el periodo. El autor lo explica con el siguiente ejemplo (ver referencias a las cifras en el cuadro
2): “...calculamos el incremento de las exportaciones de Canadá en 52.9% relativo al PIB, de la forma siguiente:
Las exportaciones totales del Canadá crecieron de US$ 116.42 miles de millones (dólares de los Estados Unidos)
en 1988 a US$ 237.34 miles de millones en 1999. Durante el mismo periodo, el PIB canadiense se incrementó de
US$ 492.32 miles de millones a US$ 656.42 miles de millones. Calculamos el crecimiento relativo al PIB como :
En otras palabras, las exportaciones canadienses crecieron del 23.6% del PIB en 1988 al 36.2% en 1999, y
decimos que su incremento relativo al PIB fue de 52.9%”. Ibid; página 10.
214
traron en aquellas categorías en las que las exportaciones de Canadá
hacia México representaban el 10% del total en 1988, pero que en 1999...
representaban el 34.6% de las exportaciones”161.
Sobresalen las exportaciones de vehículos de motor para el transpor-

te de pasajeros y mercancías (7810) que en 1988 eran el 0.01% de las
exportaciones de Canadá a México y pasaron a representar el 5.06%
en 1999; las de carne de bovino fresca, refrigerada o congelada (0111)
pasaron de 0.08% a 2.28% entre los mismos años. También se observó
incremento en la participación de algunas categorías que tenían alta par-
ticipación en 1988; es el caso de las exportaciones de partes y acceso-
rios para vehículos de motor (7849) que se incrementaron del 10.25% al
16.85% del total exportado.
Aun eliminando las 10 categorías que representaron los más altos

incrementos en exportaciones, las restantes siguen mostrando un cre-
cimiento notable en su participación en las exportaciones (del 6.2% en
1988 al 16.6% en 1999).
En las exportaciones de México hacia Canadá se observa un compor-

tamiento similar. El comportamiento más notable se registró en las expor-
taciones de vehículos de motor para transporte de pasajeros y mercan-
cías (7810), que apenas pesaban el 0.78% en 1988 y llegaron al 15.02%
de las exportaciones de México al Canadá en 1999.
Al comprobar que las categorías que tenían menor participación en el

comercio de estos dos países crecieron gradualmente su peso relativo,
en concordancia con los cronogramas de desgravación, Kehoe recalca la
importancia de contar con modelos dinámicos para el análisis de impac-
tos de la liberalización económica162.
Por último el autor señala que los cambios en productividad no han sido
debidamente incorporados en los modelos, con lo cual es difícil incorporar
la influencia de los ciclos económicos. “Presumo que el mayor efecto de la
liberalización del comercio y de los flujos de capital es su efecto sobre la
productividad –a través de los cambios en la distribución de las empresas y
los incentivos a la adopción de tecnologías– más que los efectos enfatiza-
dos por los modelos usados para analizar el impacto del NAFTA” 163.
161
Ibid. Páginas17 y 18.
162
Ibid. Página 19.
163
Ibid. Página 25.
215
ANEXO 2
Dos ejemplos exitosos de política in-

dustrial: Corea del Sur e Irlanda
Corea del Sur
El motor del crecimiento de la economía coreana ha

sido su orientación exportadora. El gobierno ha propen-
dido por el desarrollo de las industrias con mayor po-
tencial para exportar y, para lograrlo, utilizó instrumentos
de política industrial, como los incentivos de exportación,
para garantizar el incremento de sus volúmenes y va-
lor agregado. El resultado de esta política fue un rápido
crecimiento de la economía entre 1960 y lo corrido del
presente siglo, y un incremento del ingreso per cápita
por encima de los veinte mil dólares en 2007, compa-
rado con menos de cien dólares en 1962. Este exitoso
desarrollo es el reflejo de un marco político bien orga-
nizado, que incluye una política industrial, que a pesar
de algunos problemas, ha tenido un impacto notable en
industrialización y exportaciones, y ha sido fundamental
en la promoción y desarrollo económico de Corea.
217
En 1954, terminada la guerra, el gobierno de Corea empezó a imple-
mentar su plan de reconstrucción económica. La primera medida adopta-
da fue la sustitución de importaciones, mediante las empresas privadas
heredadas de la colonia, asignando recursos e implementando una políti-
ca cambiaria para facilitar su despegue y la rápida acumulación de capital.
A partir de los años sesenta, el gobierno intervino más intensamente en
las actividades económicas, para lo cual trazó dos Planes de Desarrollo
Quinquenales; con fin de promover y apoyar el desarrollo de la actividad
industrial y las exportaciones, hizo uso de las reservas internacionales y
creó empresas financieras, de energía e infraestructura estatales, y otor-
gó incentivos tributarios164.
La política industrial de Corea se puede dividir en cuatro etapas di-

ferenciables165: La primera (1962 a 1979) orientada a la sustitución de
importaciones y a la promoción de exportaciones; también incluye una
política sectorial orientada al desarrollo de las industria pesada y química
(1973 a 1979). La segunda (1980 a 1992) corresponde a la transición ha-
cia una política estratégica de desarrollo industrial y promoción del mer-
cado. La tercera (1993-1997) corresponde a la liberalización del mercado
durante un proceso de dura transformación productiva. Y la cuarta (desde
1998) a la adopción de una política industrial más globalizada, con cre-
ciente inversión extranjera directa, fortalecimiento de la investigación y
desarrollo (I&D) y una rápida modernización de la estructura industrial.
Primera etapa (1962-1979): El gobierno desarrolló dos estrategias

complementarias: 1. (1962-1966) sustitución de importaciones de bie-
nes de consumo no durables y materiales intermedios (alimentos, tex-
tiles, ropa y accesorios) y 2. promoción de exportaciones de productos
intensivos en mano de obra (1967-1973), incluyendo una estrategia in-
tensiva en mano de obra, para presionar el aumento de los salarios. La
falta de capital, de tecnologías de producción, la fragmentación del mer-
cado y la dificultad para acceder a información, justificaron la interven-
ción del gobierno durante esta etapa. En 1973 el gobierno reemplazó la
política de incentivos para exportación por una estrategia para promover
el programa de industria pesada y química, política que impactó positi-
vamente la estructura económica y la exportación de productos pesados
y químicos.
164
Inoue, Ryuichiro; Kohama, Hirohisa; y Urata, Shujiro. Eds. (1993). Industrial Policy in East Asia. Tokyo. Japan
External Trade Organization, JETRO.
165
Song, Byoung Jun., Industrial Policies and Development of the Korean Industries. Korea Institute for Industrial
Economics and Trade. October 2008.
218
Segunda etapa (1980-1992): El gobierno cambió su política sectorial
por una política más horizontal de mercado, para mejorar la eficiencia en
la designación de recursos mediante la liberalización de la competencia
interna y externa. La nueva política buscaba retroceder paulatinamente
en la selección de industrias para préstamos preferenciales y tasas de
interés; aumentar la proporción de liberalización comercial, y aumentar la
inversión en tecnología.
Tercera etapa (1993-1997): El gobierno lanzó el quinto Plan Quinque-

nal (1993-97) que contenía tres objetivos principales: 1. fortalecimiento
del potencial de crecimiento; 2. fortalecimiento de la internacionalización,
y 3. mejoramiento del ambiente de vida166. El gobierno se rehusó por pri-
mera vez a coordinar las inversiones en la industria química; esto sirvió
para controlar la competencia, lo que produjo la caída de los precios de
exportación, particularmente en las industrias de semiconductores, ca-
rros, acero, petroquímicos y construcción de barcos.
Cuarta etapa (desde 1998): Durante la crisis de 1997 el gobierno tuvo

que intervenir nuevamente y, como mecanismo de solución, persuadió a
los conglomerados (“Chaebols”) a impulsar la reestructuración industrial.
Para finales de 1998 los cinco más grandes anunciaron sus planes de
adquisición de empresas de diversos sectores. Esta política fue adecuada
en todos los sectores, con excepción del petroquímico. Una vez superada
la crisis, el gobierno impulsó una acelerada globalización y modernización
industrial, con el fin de mejorar la competitividad y promover las exporta-
ciones de alto valor agregado.
La política de largo plazo para ajustar la estructura industrial coreana

se orientó al desarrollo de la economía del conocimiento y el fomento de
una industria intensiva en conocimiento, en cinco sectores claves: desa-
rrollo de la infraestructura de información nacional; desarrollo de recurso
humano apto para responder a una economía basada en conocimiento;
mejoramiento de la capacidad nacional en ciencia, tecnología e innova-
ción; desarrollo de nuevas industrias basadas en conocimiento y digitali-
zación de las antiguas, y a enfrentar la nueva era del conocimiento digital.
A esto se sumó la construcción de una institucionalidad estandarizada, la
protección de los derechos de autor y patentes, y el desarrollo de infraes-
tructura para las TICs e inversión en I&D.
Heo, Yoon (2001). “Development Strategy in Korea Reexamined: An Interventionist Perspective”. School of
166
Economics and Trade. Kangnam University. Korea.
219
Política Industrial en Irlanda
La historia económica irlandesa durante la primera mitad del siglo XX,
no fue diferente a la de muchos países en América Latina o incluso a la
de muchos países del este europeo, caracterizada por su baja producti-
vidad y su dependencia casi total de productos agrícolas. Durante la dé-
cada proteccionista de los cincuenta, el crecimiento económico promedio
fue sólo del 2% anual. En los años sesenta se adoptó una liberalización
moderada de las políticas comerciales, que mejoraron el crecimiento eco-
nómico, hasta alcanzar un promedio de 4.2 % durante toda la década167.
Este cambio moderado permitió que Irlanda entrara a formar parte de

la Comunidad Económica Europea en 1973, un hecho clave para enten-
der el “milagro económico” que se dio posteriormente. En 1987 se imple-
mentó el “Plan de Desarrollo Nacional 1988–1993”, con el que se obtuvo
un cambio fundamental en el crecimiento económico y con lo que se logró
construir las bases para el desarrollo del modelo actual en que Irlanda
apoya su crecimiento. En el mismo año se instauró el Pacto Social, que
permitió consensuar a los diferentes actores –empresarios, trabajadores,
gobierno y, más tarde, organizaciones de la sociedad civil–, sobre una
visión de largo plazo para la economía168. Ese consenso fortaleció la po-
lítica de estabilización económica, basada en la reducción gradual del
gasto fiscal y la política de ingresos, acuerdos salariales y compromisos
distributivos que persisten hasta ahora169.
El crecimiento acelerado de la economía irlandesa se ha basado en

su orientación exportadora, que le ha permitido tener saldos comerciales
superavitarios, complementada con la política industrial. Esta política fa-
cilitó la creación de condiciones para la atracción de inversión extranjera
directa en grandes magnitudes y de alta calidad. Entre las entidades más
relevantes en este proceso está la Agencia de desarrollo (IDA-Ireland),
que es la responsable del desarrollo industrial170.
167
Según Powell (2003): “El gobierno irlandés abandonó lentamente las altas políticas proteccionistas en los años
sesenta y empezó a seguir una estrategia de crecimiento orientada a la exportación. La reducción unilateral de
aranceles en 1964 y nuevamente en 1965, así como el Acuerdo Comercial Inglés-Irlandés que permitió el ingreso
de manufacturas irlandesas libre de impuestos al Reino Unido a cambio de una reducción anual progresiva del
10 por ciento de los aranceles en Irlanda, fueron políticas particularmente beneficiosas que coadyuvaron a hacer
de Irlanda un país más atractivo para la inversión extranjera”. Ver Powell, Benjamin (2003). “Libertad económica
y crecimiento: El caso de Irlanda”. Consultado el 21 de junio de 2010 en: http://www.elcato.org/publicaciones/
ensayos/ens-2003-09-12.pdf.
168
Lovergrove, David (2008). “El crecimiento sostenido de la economía de Irlanda”. Boletín Informativo Techint
No. 327; septiembre-diciembre. Consultado el 21 de junio en http://www.boletintechint.com/boin/OpenFile.
asp?file=pdf\AR791.pdf.
169
Moguillansky, Graciela (2007). “Lo que no se dice del tigre celta”. Consultado el 21 de junio de 2010 en: http://
www.mariowaissbluth.com/secciones/articulos/pdf/lo_que_no_se_dice.pdf.
170
http://www.idaireland.com.
220
La participación de la agricultura en el PIB pasó de casi el 10% a me-
nos del 4% en diez años, al mismo tiempo que la política industrial pro-
movía el incremento de la participación de ese sector en más de un ter-
cio del PIB. Este cambio de dirección fue producido principalmente por
las industrias de software, química, maquinaria electrónica, equipos de
telecomunicaciones y los instrumentos de precisión, cuyo aporte en la
actualidad alcanza las tres cuartas partes del valor agregado. Los bienes
intermedios (57%) y los bienes de capital (24%) han relegado a un tercer
plano los bienes de consumo (19%), que diez años atrás contribuían con
el 40% de la producción industrial171.
Actualmente, las manufacturas de alta tecnología representan el ma-

yor porcentaje de las exportaciones de Irlanda y junto con los sectores
de química y maquinaria, aportan más de las tres cuartas partes de las
exportaciones totales172. Para el desarrollo de sectores de alta tecnolo-
gía, la política industrial aprovechó el excelente nivel de educación de la
población joven. El gobierno invirtió en el entrenamiento especializado
de los empleados el 1.8% del PIB y apoyó la inversión en investigación y
desarrollo en la academia y en centros especializados173. Adicionalmente
mantuvo la inversión en el desarrollo de la infraestructura física y expan-
dió el sistema educacional174.
La política industrial irlandesa se puede sintetizar en los siguientes ele-

mentos: un esquema de liberación de ganancias sobre las exportaciones
industriales, que permitió al sector manufacturero operar con cero tasa de
impuesto corporativo para su actividad exportadora; el establecimiento
de la Autoridad de Desarrollo Industrial (ADI); la unificación de la tasa de
impuestos corporativos en 12,5% para el ingreso comercial en todos los
sectores de la economía; la liberalización de la industria de telecomunica-
ciones según los requisitos de la Unión Europea, y la continua y significa-
tiva inversión en el sistema educativo y en infraestructura, para apoyar el
desarrollo industrial175.
171
Ravier, Adrián Orlando (2005). “El caso de Irlanda: El Milagro del Tigre Celta”. En Lazzari, Gustavo y Simo-
netta, Martín. (Eds.) Políticas liberales exitosas. Soluciones pensando en la gente. RELIAL, Fundación Atlas y
Fundación Friedrich Naumann. Buenos Aires.
172
Ibid.
173
“El aporte del Estado para este fin alcanzó el 1,8% del PBI, un verdadero récord mundial que duplicó el
promedio de los montos destinados a tal fin por los países de la OCDE”. “La experiencia económica irlandesa”.
Consultado el 20 de junio de 2010 en: www.eumed.net/cursecon/libreria/2004/rk/ir.htm.
Ver http://www.idaireland.com/why-ireland/young-talented-workforce/.
174
Ver http://www.idaireland.com/why-ireland/young-talented-workforce/.
175
Ver Moguillansky (2007) obra citada.
221
El ingreso masivo de inversión extranjera y las acertadas políticas edu-
cativas son factores que explican el éxito económico de Irlanda, sin em-
bargo, los Pactos Sociales jugaron un papel fundamental para concretar
el “milagro económico” y su continuidad en el tiempo.
222
ANEXO 3
Reformas implementadas por el go-

bierno colombiano que han contribuido
a mejorar la clasificación en el Doing
Business y reformas prioritarias para
seguir mejorando el entorno para el
desenvolvimiento de las empresas
Apertura de un negocio
1. Decreto 1868/08 del Ministerio de Comercio, In-

dustria y Turismo que disminuyó a una tercera
parte el costo del registro de los libros.
dustria y Turismo que simplificó a 3 el número de
libros para llevar la contabilidad.
dustria y Turismo que evita que los entes territo-
riales exijan requisitos para la apertura de esta-
blecimientos de comercio que no estén por ley.
4. Cambio en las prácticas relativas a la creación
de empresas con la ley 1014 de 2006. Los em-
presarios se presentan directamente en la Cá-
mara de Comercio sin pasar por la Notaría.
223
5. Creación de la EPS público-privada que asumió la atención del ser-
vicio de salud del ISS, y las mejoras que esta misma entidad realizó
en el último año en materia de pensiones, que incluyen la pre afilia-
ción en línea y la tercerización del servicio de afiliación.
Reformas prioritarias
1. Implementar la afiliación electrónica a la protección social por medio

de un solo contacto ante cualquiera de las administradoras de riesgo.
2. Realizar los ajustes pertinentes en los demás trámites y en los cos-
tos para fomentar entre los empresarios la constitución legal de sus
empresas.
Facilidad en permisos de construcción
1. Se hizo conocer que la legislación colombiana contempla la figura

del silencio positivo.
2. Se simplificó la información que se reporta sobre los predios vecinos.
3. Decreto 1272 del Ministerio de Ambiente incorpora sistema de cate-
gorización del riesgo por complejidad de la obra y sustituye trámites
por consultas en línea: existencia y representación legal; paz y sal-
vo predial y valorización.
4. Proyecto de Bogotá en marcha “Trámite fácil, construcción positi-
va“, replicado por Medellín, Cali, Ibagué, Cartagena, Bucaramanga
y Barranquilla.
5. Reducción en tiempo de conexión a acueducto y ajuste en el cálcu-
lo de las tarifas, con base en la complejidad de la conexión.
1. Simplificar requisitos y ajustar el costo, de acuerdo con el esquema

de categorización del riesgo por complejidad de la obra.
2. En el caso del costo del permiso de construcción, su cálculo es
complejo y aunque el rango de cobro está por ley, son las ciudades
las que determinan la tarifa. Mientras que Bogotá aplica el 2,7%,
Cartagena aplica el 1%.
Registro de propiedades
1. La ventanilla Única de Registro “VUR” unificó en una sola base de

datos la información de registro de las tres oficinas que funcionan
224
en Bogotá y creó un servicio de internet que consolida toda la infor-
mación para ponerla a disposición de los notarios.
2. Se habilitó la consulta en línea del Certificado de Tradición y Li-
bertad y se eliminó la exigencia de obtener los certificados de paz
y salvo predial, y paz y salvo de valorización, remplazándolas por
consultas ‘en línea’.
3. El portal www.registratupropiedad.com ofrece, en forma gratuita, el
acceso a minutas de escritura estandarizadas.
Reforma prioritaria
1. Ventanilla Única de Registro “VUR”: Garantizar la implementación

de la fase II.
Facilidad en el pago de impuestos
2. La ley 1111/06 disminuyó la tasa impositiva en renta.

3. PILA, obligatorio uso y masificación del pago de la seguridad social
por canales electrónicos.
4. Pago electrónico de impuestos nacionales (IVA, RENTA) por medio
de MUISCA.
1. Masificar el pago electrónico de impuestos y el uso del beneficio de

la gradualidad de los parafiscales.
2. Garantizar la estabilidad de los servicios de PILA y de MUISCA por
parte de MPS, DIAN, los operadores y los bancos. (Encuestas de
satisfacción a empresas, requerimientos de calidad, difusión de
mejores prácticas).
Comercio exterior
1. Desde 2007, se ampliaron los horarios en los puertos y de circula-

ción de camiones. También se disminuyeron los días de almacena-
miento gratuito de 5 a 3.
2. Desde mayo 2008, se adelantan todos los trámites de exportación
a través de la VUCE.
3. Se hizo conocer que los bancos expiden a sus clientes las cartas de
crédito en un día.
225
4. Se pusieron en marcha los servicios informáticos electrónicos, en
donde se incluyeron nuevas herramientas para la presentación
de las declaraciones (Solicitudes de Autorización de Embarque-
SAES), los manifiestos de carga, las declaraciones de aduana, el
pago electrónico y la autorización de levante (permiso para sacar la
carga del puerto).
1. Hacer los ajustes necesarios a los procesos de importación y ex-

portación para lograr su implementación en marzo de 2010.
2. Fortalecer los nuevos procesos de carga así como la puesta en
marcha de la inspección física simultánea.
Cumplimiento de contratos
1. Efectividad limitada de la implementación de la ley de desistimiento

(Ley 1494 de 2008).
1. Aprobación proyecto de Ley de Descongestión de la Justicia.

2. Piloto “Implementación del plan de descongestión para Bogotá”.
3. Efectividad del nuevo modelo de gestión que reduce los tiempos
procesales.
4. Efectividad del modelo de evaluación del desempeño de los jueces
que mida la productividad de los despachos.
5. Efectividad de los juzgados de descongestión encargados exclusi-
vamente de la práctica de despachos comisorios en Bogotá.
226
ANEXO 4
Normas promovidas por Banca de las

Oportunidades para mejorar el acceso
a servicios financieros
Corresponsales no bancarios
- Decreto Número 2233 del 7 de julio de 2006 del

Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por
el cual se reglamentan los servicios financieros
prestados por los establecimientos de crédito a
través de corresponsales.
- Circular Externa Número 026 del 4 de agosto de

2006 y Anexo I – Superintendencia Financiera
de Colombia, Instrucciones sobre los servicios
financieros prestados por los establecimientos
de crédito a través de corresponsales. Anexo II
– Superintendencia Financiera de Colombia, Es-
tados Financieros de Fin de Ejercicio.
- Decreto Número 3965 del 10 de noviembre de

2006 del Ministerio de Hacienda y Crédito Públi-
co, por el cual se reglamentan los servicios finan-
227
cieros prestados por las cooperativas de ahorro y crédito y las coo-
perativas multiactivas e integrales confección de ahorro y crédito a
través de corresponsales.
- Circular Externa 025 del 4 de mayo de 2007 de la Superintendencia

Financiera de Colombia, Remisión de Información “Corresponsales
y Banca de las Oportunidades”.
- Decreto Número 3032 del 9 de agosto de 2007 del Ministerio de

Hacienda y Crédito Público, por el cual se reglamentan los servicios
financieros prestados por las sociedades comisionistas de bolsa de
valores a través de corresponsales.
- Decreto Número 086 del 17 de enero de 2008 del Ministerio de Ha-

cienda y Crédito Público, por el cual se reglamentan parcialmente
los artículos 871 y 876 del Estatuto Tributario.
- Circular Externa 039 del 19 de agosto de 2008 de la Superintenden-

cia Financiera de Colombia, Modificación Formato No. 398. “Co-
rresponsales y Banca de las Oportunidades”.
- Decreto Número 1121 del 31 de marzo de 2009 del Ministerio de

Hacienda y Crédito Público, por el cual modifica el Decreto 2233 del
7 de julio de 2006.
- Circular Externa Número 022 del 26 de junio de 2009, Anexo I y

Anexo II; Superintendencia Financiera de Colombia, Remisión de
Información “Corresponsales y Banca de las Oportunidades”.
Cuentas de ahorro
- Ley Número 1111 del 27 de diciembre de 2006, Congreso de la

República de Colombia, por la cual se modifica el Estatuto Tributa-
rio de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales. Artículo 41. Modifícase el artículo 872 del
Estatuto Tributario. Artículo 42. Modifícase el inciso primero del nu-
meral 1ro, los numerales 5, 7, 11 y 14 y adiciónase un numeral y un
parágrafo al artículo 879 del Estatuto Tributario.
- Circular Externa 053 del 27 de noviembre de 2009, Superintenden-

cia Financiera de Colombia; Cuentas de Ahorro – Corresponsales
228
no bancarios: Se imparten instrucciones acerca del trámite simpli-
ficado para la apertura de cuentas de ahorro y se modifican las
reglas para servicios financieros prestados a través de correspon-
sales no bancarios.
Cuentas de ahorro de bajo monto
- Decreto Número 1119 del 11 de abril de 2008 del Ministerio de Ha-

cienda y Crédito Público, por el cual se dictan medidas para pro-
mover el acceso a los servicios financieros por las personas de
menores recursos y se reglamenta parcialmente el artículo 70 de la
ley 1151 de 2007.
Cuentas de ahorro electrónicas
- Decreto Número 4590 del 4 de diciembre de 2008 del Ministerio

de Hacienda y Crédito Público, por el cual se dictan medidas para
promover el acceso a los servicios financieros de las personas de
menores ingresos y se reglamenta parcialmente el artículo 70 de la
ley 1151 de 2007.
- Decreto Número 4591 del 4 de diciembre de 2008 del Ministerio de

Hacienda y Crédito Público, por el cual se dictan medidas para ex-
tender la oferta de servicios financieros a las personas de menores
ingresos de la población y se dictan otras disposiciones.
- Resolución Número 5800 del 16 de diciembre de 2008 del Ministe-

rio de Hacienda y Crédito Público, por la cual se prevén las condi-
ciones para acceder a los incentivos para otorgamiento de crédito
previstos en el Artículo 2o del Decreto 4591 y en el Artículo 10 a del
Decreto 4705 de 2008.
- Circular Externa 008 del 25 de marzo de 2009, Anexo I y Anexo II;

Superintendencia Financiera de Colombia; Instrucciones relaciona-
das con las cuentas de ahorro electrónicas de que trata el Decreto
4590 de 2008 y demás disposiciones que lo modifiquen, sustituyan
o adicionen.
- Decreto Número 1349 del 20 de abril de 2009 del Ministerio de Ha-

cienda y Crédito Público, por el cual se modifica el Decreto 4590 de
diciembre 4 de 2008.
229
Microcrédito
- Decreto Número 4090 del 20 de noviembre de 2006 del Ministerio

de Hacienda y Crédito Público, por el cual se determinan las distin-
tas modalidades de crédito cuyas tasas deben ser certificadas por
la Superintendencia Financiera de Colombia.
- Decreto Número 519 del 26 de febrero de 2007 del Ministerio de

Hacienda y Crédito Público, por el cual se determinan las distintas
modalidades de crédito cuyas tasas deben ser certificadas por la
Superintendencia Financiera de Colombia y se dictan otras disposi-
ciones.
- Resolución Número 01 del 26 de abril de 2007; Consejo Superior

de la Microempresa, por la cual se fijan las tarifas máximas a co-
brar por concepto de honorarios y comisiones en los créditos a los
microempresarios.

Hacienda y Crédito Público, por el cual se modifica el decreto 519
de 2007 y se dictan otras disposiciones.
- Decreto Número 3819 del 29 de septiembre de 2008 del Ministerio

de Hacienda y Crédito Público, por el cual se modifica el decreto
919 de 2008.

Hacienda y Crédito Público, por el cual se modifica el Decreto 919
de 2008 relativo al interés bancario corriente. La medida incluye un
régimen de transición vigente hasta el 10 de octubre de 2010 en el
cual la Superintendencia Financiera de Colombia certificará dicho
interés para el microcrédito de acuerdo a la metodología utiliza-
da en la actualidad. Adicionalmente, hasta la fecha anteriormente
mencionada seguirá rigiendo el IBC vigente de 22,62%.
Otras normas que promueven el acceso a servicios financieros
- Decreto Reglamentario Número 1727, del 15 de mayo de 2009 -

Ley de Habeas Data
230
SIGLAS UTILIZADAS
ACE Acuerdos de complementación económica

AAP Acuerdos de alcance parcial
ACOLFA Asociación Colombiana de Fabricantes de Autopartes
ACOLTEX Asociación Colombiana de Técnicos y Profesionales
Textiles y de la Confección
ADT Acuerdos de doble tributación
AII Acuerdos internacionales de inversión
ALADI Asociación Latinoamericana de Libre Comercio
ALTEX Usuarios Altamente Exportadores
ANALDEX Asociación Nacional de Comercio Exterior
ANDI Asociación Nacional de Empresarios de Colombia
ANDIGRAF Asociación Colombiana de la Industria Gráfica
APEC Asia Pacific Economic Cooperation
ATA Amercan Teleservices Association
ATPA Andean Trade Preference Act
ATPDEA Andean Trade Promotion and Drug Erradication Act
BANCÓLDEX Banco de Comercio Exterior de Colombia; banco de se-
gundo piso orientado inicialmente al comercio exteriore,
y actualmente al desarrollo empresarial
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BPO&O Business Process Outsourcing and Offshoring
CAN Comunidad Andina
CAF Corporación Andina de Fomento
CEPAL Comisión Económica para América Latina
CIDETEXCO Centro de Investigación y Desarrollo Tecnológico Textil
Confección de Colombia
CINTEX Centro de Investigación, Innovación y Desarrollo Textil
CMMI Capability Maturity Model Integration
CNC Comisión Nacional de Competitividad
CONFECÁMARAS Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio
CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social
CPC Consejo Privado de Competitividad
CRC Comisiones Regionales de Competitividad
DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas
DIAN Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
DNP Departamento Nacional de Planeación
231
EFTA European Free Trade Association o Asociación Europea
de Libre Comercio, conformada por Suiza, Noruega, Is-
landia y Liechtenstein
EMBI Emerging Markets Bond Index
EPA Economic Partnership Agreement (Acuerdo de asocia-
ción económica)
FEDESOFT Federación Colombiana de la Industria del Software y
Tecnologías
FMI Fondo Monetario Internacional
FNG Fondo Nacional de Garantías
FINAGRO Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario
FOCALAE Foro de Cooperación América Latina – Asia del Este
FOMIPYME Fondo Colombiano de Modernización y Desarrollo Tec-
nológico de las Micro, Medianas y Pequeñas Empresas
GATT General Agreement on Tariffs and Trade
ICETEX Instituto Colombiano de Créditos y Estudios Técnicos en
el Exterior
ICONTEC Instituto Colombiano de Normas Técnicas y Certificación
INVIMA Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Ali-
mentos
IAOP International Association Outsourcing Professionals
ISA Interconexión Eléctrica S.A.
ISQUA International Society for Quality in Health Care
JCI Joint Comission International
JICA Agencia Japonesa de Cooperación
KPO Knowledge Process Outsourcing
MERCOSUR Mercado Común del Sur, integrado por Brasil, Argentina,
Uruguay y Paraguay
MIPYMES Micro, pequeña y mediana empresa. Para el caso de Co-
lombia, están definidas en la Ley 905 de 2004.
NAFTA North American Free Trade Agreement o TLC de Nor-
te América, conformado por Estados Unidos, Canadá y
México
NASSCOM The National Association of Software and Services Com-
panies
NMF Nación más favorecida
OECD Organización para la Cooperación y el Desarrollo Econó-
mico
OMC Organización Mundial de Comercio
OMT Organización Mundial de Turismo
232
PROEXPORT
Entidad de promoción de las exportaciones no tradicio-
nales, la atracción de la inversión extranjera y del turismo
internacional a Colombia
SENA Servicio Nacional de Aprendizaje
SGP Sistemas generalizados de preferencias
SIC Superintendencia de Industria y Comercio
SMMLV Salarios mínimos mensuales legales vigentes
SNC Sistema Nacional de Competitividad
SOFASA Sociedad de Fabricación de Automotores S.A.
TLC Tratado de Libre Comercio
TNC Triángulo Norte de Centroamérica, integrado por Guate-
mala, Honduras y El Salvador
UE Unión Europea, conformada por 27 países
UPME Unidad de Planeación Minero Energética
USITC United States International Trade Commission
UNWTO United Nations World Trade Tourism Organization
VIS Vivienda de interés social
233
Bibliografía
Aggarwal, Aradhna (2007) “Impact of Special Economic Zones on Employment,

Poverty and Human Development”. Indian Council for Research on International
Economic Relations; Working Paper No. 194.
Aguilera, María; Bernal, Camila; y Quintero, Paola (2006). “Turismo y desarrollo

en el Caribe colombiano”. Documentos de Trabajo sobre Economía Regional, No.
79, Noviembre. Banco de la República.
Álvarez, Martha y Bermúdez, Marco (2009). “Consideraciones sobre el déficit

comercial de Colombia con México”. Documentos OEE-01, Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo. Disponible en http://www.mincomercio.gov.co/
eContent/NewsDetail.asp?ID=5492&IDCompany=1
Araujo Ibarra & Asociados (2007). “Las zonas francas a nivel mundial”. Segundo
Congreso Nacional de Zonas Francas.
Asobancaria (2008). “Factoring: Fortalecimiento de los Mecanismos de

Financiación de las Pymes”. Semana Económica. No. 664, 25 de julio.
Asobancaria (2009). “La Ley de información contable y financiera”. Semana

Económica, 27 de julio.
Asobancaria (2009). “Reporte de bancarización”. Diciembre. Consultado el 25 de

mayo de 2010 en: http://www.asobancaria.com/upload/docs/docPub5309_2.pdf.
Avendaño, Hernán (2009). “Empresarialidad y transformación productiva”. Ignis

Revista Científica. Corporación Unificada Nacional de Educación Superior CUN.
Edición No. 2, marzo.
Avendaño, Hernán (en prensa). “Los tratados de libre comercio y las pymes”.
Ignis Revista Científica. Corporación Unificada Nacional de Educación Superior
CUN.
Banco Mundial (2004). Un mejor clima de inversión para todos. Informe sobre el
desarrollo mundial 2005. Mundi-Prensa Libros S.A. y Alfaomega Colombiana S.A.
Bogotá.
Barrera, Ernesto (2006) Turismo rural: Nueva ruralidad y empleo rural no agrícola.
OIT, Buenos Aires, junio. Capítulo 3 “La situación del turismo en América Latina”.
Becker, Gary y Nashat Becker, Guity (2002). La economía cotidiana. México:

Editorial Planeta.
BID y OCDE (2009). “Derecho y política de la competencia en Colombia. Examen

inter-pares”. París, Francia.
234
Brida, Juan G.; Pereyra, Juan S.; Such, María J.; y Zapata, Sandra (2008). “La
contribución del turismo al crecimiento económico”. Cuadernos de Turismo, No.
22. Universidad de Murcia.
Botero, Jesús (2004) «Impacto del ALCA y el TLC en el empleo en Colombia.

Una evaluación mediante equilibrio general computable». CIDE Universidad de
Antioquia, junio.
Bosma, Niels y Levie, Jonathan (2010). Global Entrepreneurship Monitor 2009.

Executive Report. London Business School y Babson College. Londres.
CAF (2006). Camino a la transformación productiva en América Latina. Serie

Reporte de Economía y Desarrollo. Unidad de Publicaciones de la CAF, Caracas.
CAN (2006). “Consideraciones sobre los efectos en el comercio intracomunitario

de los acuerdos comerciales suscritos por los países andinos con terceros”.
Documentos de Trabajo SG/dt 282, 25 de noviembre.
CEI (2003). “Oportunidades y Amenazas de un Acuerdo Mercosur - Comunidad

Andina para Argentina y Brasil”. Estudios del CEI, No. 5, septiembre. Ministerio de
Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto.
CEPAL (2009). Cumbre de las Américas 1994-2009. Indicadores seleccionados.

Quinta Cumbre de las Américas, Puerto España, 17 a 19 de abril. Santiago de
Chile: Naciones Unidas.
Cabezas, Mabel (2003) “Tratado de libre comercio entre Chile y Estados Unidos:
Revisión de estudios que cuantifican su impacto”. Banco Central de Chile,
Documentos de Trabajo No. 239, noviembre.
Cárdenas, Mauricio y García, Camilo (2004) «Una nota sobre el modelo

gravitacional de comercio y el TLC Colombia-Estados Unidos». Fedesarrollo,
julio.
Cárdenas, Mauricio y Mercer-Blackman, Valerie (2006) “El sistema tributario

colombiano: Impacto sobre la eficiencia y la competitividad”. Cuadernos de
Fedesarrollo, No. 19. Bogotá.
Cárdenas, Mauricio y Rozo, Sandra (2008). “Does Crime Lower Growth? Evi-
dence from Colombia”; Commission on Growth and Development, Working Paper
No. 30.
Cho, Seok (2010). “Korea’s Green Growth Strategy”. Ministry of Knowledge Econ-
omy. Presentation, Marzo. Consultado el 25 de junio de 2010 en: http://www.oecd.
org/dataoecd/4/22/45010445.pdf.
CLSA (2010). “It’s a small world after all”. Credit Agricole Securities (USA); 26
May.
235
Colombia (2003) Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006. Hacia un Estado
Comunitario. Departamento Nacional de Planeación.
Colombia (2004). “Agenda Interna para la productividad y la competitividad:

Metodología”. Documento CONPES No. 3297, julio.
Colombia (2005). “Consideraciones técnicas para la evaluación de solicitudes de

celebración de contratos de estabilidad jurídica”. Documento CONPES No. 3366,
agosto.
Colombia (2005b) “Política sectorial de turismo”. Documento CONPES No.

3397, noviembre.
Colombia (2006) “Proyecto de Ley 178 de 2006, por el cual se aprueba el

acuerdo de promoción comercial entre la República de Colombia y los Estados
Unidos de América, sus cartas adjuntas y sus entendimientos. Exposición de
motivos”.
Colombia (2007). “Política nacional para la transformación productiva y la

promoción de las micro, pequeñas y medianas empresas: Un esfuerzo público
– privado”. Documento CONPES No. 3484, agosto.
Colombia (2008). “Política nacional de productividad y competitividad”.

Documento CONPES No. 3527; junio.
Colombia (2009a. “Exposición de motivos del proyecto de ley 282 Senado,

332 Cámara por medio de la cual se aprueba el acuerdo de libre comercio
entre la República de Colombia y Canadá. Exposición de motivos”.
Colombia (2009b). “Exposición de motivos del proyecto de ley 284 Senado,

406 Cámara por medio de la cual se aprueba el acuerdo de libre comercio
entre la República de Colombia y los Estados AELC. Exposición de motivos”.
Colombia Capital (2008) “Guía práctica de fondos de capital privado para

empresas”. Convenio Colombia Capital y Bolsa de Valores de Colombia.
http://www.colombiacapital.com.co/mx2/mostrarpagina.jsp?codpage=709..
Comisión Europea (2000) “Hacia la Empresa Europa. Programa de trabajo de

la política de empresa (2000-2005)”. SEC (2000) 771. Consultado el 27 de
mayo de 2010, en http://ec.europa.eu/enterprise/library/lib-enterprise_policy/
doc/sec2000_771es.pdf..
Comisión Europea (2000) “Carta Europea de la pequeña empresa”. Consultado

el 27 de mayo de 2010 en http://ec.europa.eu/enterprise/enterprise_policy/
charter/index_en.htm.
Comisión de las Comunidades Europeas (2004). “Plan de acción: El programa

europeo en favor del espíritu empresarial”. COM(2004) 70 final. Bruselas.
236
Comisión de las Comunidades Europeas, Organización de Cooperación y
Desarrollo Económicos y Organización Mundial de Turismo (2001). Cuenta
Satélite de Turismo: Recomendaciones sobre el marco conceptual. Publicación
de las Naciones Unidas. Luxemburgo, Madrid, New York, Paris.
Consejo Superior de Comercio Exterior (2004). “Agenda para la integración

dinámica de Colombia con el mundo”; 8 de noviembre. Consultado el 9 de mayo
de 2010 en: http://www.sice.oas.org/ctyindex/COL/Agendanegociaciones_s.
pdf..
Consejo Superior de Comercio Exterior (2009). “Agenda de Negociaciones

Comerciales de Colombia: Actualización”; 27 de octubre. Consultado el 9 de
mayo de 2010 en: http://www.mincomercio.gov.co/eContent/Documentos/
publicaciones/AgendaNegociaciones-2009.pdf..
Denison, Daniel R. and Hill, Stuart L. (1987). Revival in the Rust Belt: Tracking the
Evolution of an Urban Industrial Region. University of Michigan Press.
Departamento Nacional de Planeación (2003) “Efectos de un acuerdo bilateral de

libre comercio con Estados Unidos”. Archivos de Economía, No. 226, julio.
Departamento Nacional de Planeación (2008). “Tratados de libre comercio de

Colombia con Canadá y de Colombia con los países del EFTA (Noruega, Suiza,
Islandia y Liechtenstein). Ejercicios a partir de un modelo de equilibrio general
computable multipaís”, mayo.
Departamento Nacional de Planeación (2008). “Política comercial y diversificación

de exportaciones: el caso de los TLC entre Colombia y Canadá, EFTA y la Unión
Europea”. Consultado el 6 de mayo de 2010 en: http://www.mincomercio.gov.co/
eContent/documentos/RelacionesComerciales/UnionEuropea/PoliticaComercial.
pdf
Departamento Nacional de Planeación (sin fecha) “Simulación eliminación tarifas

arancelarias Colombia – Unión Europea”. Consultado el 6 de mayo de 2010 en:
http://www.mincomercio.gov.co/eContent/documentos/RelacionesComerciales/
UnionEuropea/ColUE-Simulacion.pdf
De Soto, Hernando (2000). El misterio del capital. Empresa Editora El Comercio.

Lima.
Dollar, David y Kraay, Aart (2001). “Trade, Growth, and Poverty”. World Bank Pol-
icy Research Working Paper No. 2615, June.
Echeverry, Juan Carlos (2009). “Lessons from Colombian Economic Develop-

ment”. Discussion Draft “2009 Latin America Emerging Markets Forum”. Bogotá.
Echeverry, Juan Carlos; Fergusson, Leopoldo; y Querubín, Pablo (2004). “La

batalla política por el presupuesto de la nación: Inflexibilidades o supervivencia
fiscal”. Documento Cede No. 2004-01. Enero.
237
Federal Deposit Insurance Corporation (2009) “National Survey of Unbanked and
Underbanked Households. Executive Summary”. December. Consultado el 25 de
mayo de 2010 en: http://www.fdic.gov/householdsurvey/executive_summary.pdf.
Fedesarrollo (2004) “Implicaciones económicas y sociales del TLC Colombia –

EEUU: Análisis por escenarios”. Bogotá, diciembre.
Fedesarrollo (2007) “Impacto de la inversión extranjera en Colombia: Situación

actual y perspectivas”. Bogotá, diciembre.
Gaviria, Alejandro y Gutiérrez, Javier (1993). “Inversión extranjera y crecimiento

económico”. Archivos de Macroeconomía. No. 22, diciembre.
Gaviria, Simón (2009, 19 de mayo) “SAS: evolución en marcha”. Portafolio.

Consultado el 27 de mayo de 2010 en: http://www.portafolio.com.co/opinion/
columnistas/simngaviria/ARTICULO-WEB-NOTA_INTERIOR_PORTA-5217811.
html
Geoghegan, Michael (2010). “From West to East”. Speech to the American Cham-
ber of Commerce in Hong Kong. HSBC, 27 April.
Hausmann, Ricardo (2007). “La transformación productiva como vía para el

desarrollo”. Memorias Expogestión 2007: “El gran foro de la competitividad: Del
análisis a la Acción”.
Hausmann, Ricardo y Klinger, Bailey (2007). “Alcanzando un crecimiento basado

en las exportaciones en Colombia”.
Heo, Yoon (2001). “Development Strategy in Korea Reexamined: An Intervention-

ist Perspective”. School of Economics and Trade. Kangnam University. Korea.
Ivanov, Stanislav y Webster, Craig (2006). “Measuring the impact of tourism on

economic growth”. Geotour 2006 “Perspectives of Rural Tourism in the New Eu-
rope”. Košice 5-7 October.
Inoue, Ryuichiro; Kohama, Hirohisa; y Urata, Shujiro. Eds. (1993). Industrial Poli-
cy in East Asia. Tokyo. Japan External Trade Organization, JETRO.
Jaramillo, Fidel (2009) “Crecimiento, inversión y políticas de desarrollo productivo

en América Latina y Colombia”. En Fidel Jaramillo (editor). Desafíos del
crecimiento en Colombia: ¿Políticas deficientes o insuficientes? Fedesarrollo,
BID. Washington, D.C.
Kehoe, Timothy (2003) “An Evaluation of the Performance of Applied General

Equilibrium Models of the Impact of NAFTA”. Federal Reserve Bank of Minneapo-
lis, Research Department Staff Report 320, August.
Koepp, Rob (2002). Clusters of Creativity: Enduring Lessons on Innovation and

Entrepreneurship from Silicon Valley and Europe’s Silicon Fen. John Wiley &
Sons. Chichester, England.
238
Lopez, Steven Henry (2004). Reorganizing the Rust Belt. An Inside Study of
American Labor Movement. University of California Press. Berkeley.
López, Gladys y Tan, Hong (2010). “Impact Evaluation of SME Programs in LAC”.
Report No. 52668-LAC. World Bank.
Lovergrove, David (2008). “El crecimiento sostenido de la economía de Irlanda”.

Boletín Informativo Techint No. 327; septiembre-diciembre. Consultado el 21 de
junio en http://www.boletintechint.com/boin/OpenFile.asp?file=pdf\AR791.pdf.
Martín, Clara Patricia y Ramírez, Juan Mauricio (2004) «El impacto económico
de un acuerdo de alcance parcial de libre comercio entre Colombia y Estados
Unidos». Banco de la República, noviembre.
Mesa, Fernando y Parra, Isidro (2006). “Política tributaria como instrumento

competitivo para captar la inversión extranjera directa: Caso de América Latina”.
Archivos de Economía No. 313, julio.
Meyer, David R (1989). “Midwestern Industrialization and the American Manufac-

turing Belt in the Nineteenth Century”. The Journal of Economic History, Vol 49,
No. 4, December.
Milberg, William y Amengual, Matthew (2008). “Economic development and

working conditions in export processing zones: A survey of trends”. International
Labour Office; Geneva.
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (2006). “TLC: Principales logros”.

Página 6. Consultado el 25 de mayo de 2010 en: http://www.proexport.com.co/
vbecontent/NewsDetail.asp?ID=7424&IDCompany=17.
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (sin fecha). “Guía básica: Sociedad

por Acciones Simplificada S.A.S”. Bogotá.
Moguillansky, Graciela (2007). “Lo que no se dice del tigre celta”. Consultado el
21 de junio de 2010 en: http://www.mariowaissbluth.com/secciones/articulos/pdf/
lo_que_no_se_dice.pdf.
Monitor (1994). “Creación de la ventaja competitiva para Colombia”. Publicado

por la Cámara de Comercio de Bogotá, abril.
Pagés, Carmen (editora). (2010) La era de la productividad. Cómo transformar las

economías desde sus cimientos. BID, Washington.
Pickens, Mark (2009). “Window on the Unbanked: Mobile Money in the Philip-
pines”. Brieff CGAP. December.
Porter, Michael (1990). Competitive Advantage of Nations. The Free Press, New
York.
239
Porter, Michael (1999). Ser competitivo. Nuevas aportaciones y conclusiones.
Editorial Deusto. Barcelona.
Porter, Michael (2005). “Hacia una Colombia más Competitiva”. Memorias

Expogestión Cartagena 2005.
Porter, Michael (2007). “Colombia: ¿Un volcán en erupción?”. Memorias

Expogestión 2007: “El gran foro de la competitividad: Del análisis a la Acción”.
Porter, Michael (2007). “Sobre la competitividad”. Prólogo al libro Gurguí, Antoni

y Subirà, Antoni. Políticas para la competitividad. Una experiencia de gobierno.
Antoni Bosch Editor. Barcelona.
Powell, Benjamin (2003). “Libertad económica y crecimiento: El caso de Irlanda”.

Consultado el 21 de junio de 2010 en: http://www.elcato.org/publicaciones/
ensayos/ens-2003-09-12.pdf.
Ramírez Vallejo, Jorge (2005). “Por qué la competitividad es tan importante

para Colombia”. Memorias Expogestión Cartagena: “Hacia una Colombia más
competitiva”.
Ramírez, Jorge; Ramírez, Andrés; Acevedo, Cecilia; y Cárdenas, Marcela

(2005). “Estudio económico y de competitividad de las zonas francas”. Centro de
Estrategia y Competitividad, Facultad de Administración de la Universidad de los
Andes.
Ravier, Adrián Orlando (2005). “El caso de Irlanda: El Milagro del Tigre Celta”.
En Lazzari, Gustavo y Simonetta, Martín. (Eds.) Políticas liberales exitosas.
Soluciones pensando en la gente. RELIAL, Fundación Atlas y Fundación Friedrich
Naumann. Buenos Aires.
Reina, Mauricio y Zuluaga, Sandra (1994). “El Acuerdo del Grupo de los
Tres”. Colombia Internacional, No. 28, octubre-diciembre. Centro de Estudios
Internacionales de la Universidad de los Andes.
Reina, Mauricio; Salamanca, Camila; y Forero, David (2009). “Análisis de

factibilidad de un tratado de libre comercio entre Colombia y la República de
Corea”. Fedesarrollo. Consultado el 9 de mayo de 2010 en: https://servicios.
vuce.gov.co/ncorea/images/Doc/estudio%20corea-fedesarrollo-%20informe%20
final%20sp-ago%2024%2009.pdf.
Reyes Villamizar, Francisco (2008, 11 de diciembre). “La Sociedad por Acciones

Simplificada: Al fin algo nuevo en el Derecho Societario colombiano!”. El Tiempo.
Consultado el 27 de mayo de 2010 en: http://www.eltiempo.com/participacion/
blogs/default/un_articulo.php?id_blog=3826213&id_recurso=450014726.
Rhine, Sherrie y Su, Sabrina (2005). “Stored Value Cards as a Method of Elec-
tronic Payment for Unbanked Consumers”. Federal Reserve Bank of New York.
August.
240
Samuel, George (2003). “Banking Unbanked Inmigrants trought Remittances”.
Communities and Banking, Federal Reserve Bank of Boston. Issue Fall, pages 3-8.
Santa María, Mauricio y Rozo, Sandra (2008). “Informalidad empresarial en

Colombia: Alternativas para impulsar la productividad, el empleo y los ingresos”.
Documentos de Trabajo, No. 40, Fedesarrollo; marzo.
Santillán, Roberto y Hernández, Norma (2010). “Capital emprendedor en México:

Una revisión de la industria y su entorno”. Monterrey Venture Capital Conference;
Abril.
Si-Young, Lee y Yo-Tam, Yoon (2009, 10 diciembre) “New Investments to Start

Growth Engine for 2010”. Korea IT Times. Consultado el 25 de junio de 2010
en:http://www.koreaittimes.com/story/6018/new-investments-start-growth-
engine-2010.
Solo, Tova Maria y Manroth, Astrid (2006). “Access to Financial Services in

Colombia. The “Unbanked” in Bogotá”. World Bank Policy Research Working Pa-
per No. 3834. February.
Song, Byoung Jun., Industrial Policies and Development of the Korean Industries.
Korea Institute for Industrial Economics and Trade. October 2008
Stiglitz, Joseph y Charlton, Andrew (2007). Comercio justo para todos. Cómo el
comercio puede promover el desarrollo. Bogotá, Taurus.
Such, María J.; Zapata, Sandra; Risso, Wiston A.; Brida, Juan G.; y Pereyra, Juan
S. (2009). “Turismo y crecimiento económico. Un análisis empírico de Colombia”.
Estudios y Perspectivas en Turismo, Vol. 18.
Tavares, Maria da Conceiao y Gomes, Gerson (1998). “La CEPAL y la integración

económica de América Latina”. Revista de la Cepal, Número Extraordinario “CE-
PAL cincuenta años”.
United Nations Environment Programme – UNEP (2010). Overview of the Repub-

lic of Korea’s National Strategy for Green Growth. Ginebra, Suiza. Abril. Consulta-
do el 25 de junio de 2010 en: http://www.unep.org/PDF/PressReleases/201004_
UNEP_NATIONAL_STRATEGY.pdf.
United States International Trade Commission (2006) “U.S.-Colombia Trade

Promotion Agreement: Potential Economy-wide and Selected Sectoral Effects”.
USITC Publication 3896. December.
Urrutia, Miguel y Posada, Carlos Esteban (2007). “Un siglo de crecimiento

económico”. En James Robinson y Miguel Urrutia (editores). Economía
colombiana del siglo XX. Un análisis cuantitativo. Fondo de Cultura Económica y
Banco de la República. México.
Urrutia, Miguel (2008). “Los eslabonamientos y la historia económica de Colombia”.

Desarrollo y Sociedad, No. 62, primer semestre.
241
Vesga, Rafael; Quiroga, Fernando; Gómez, Liyis; Varela, Rodrigo; y Pereira,
Fernando. (2009). Global Entrepreneurship Monitor: reporte anual Colombia
2008. Colombia.
UNWTO (2008). International Recommendations for Tourism Statistics 2008.

United Nations. Madrid, New York.
Páginas de internet consultadas
www.asobancaria.com
Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia
www.colombiacapital.com.co
Colombia Capital
www.compite.ws
Consejo Privado de Competitividad
www.comunidadandina.org
Comunidad Andina (CAN)
www.doingbusiness.org
Doing Business
www.fdic.gov
Federal Deposit Insurance Corporation
www.iadb.org
Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
http://www.idaireland.com
Industrial Development Agency Ireland
www.mincomercio.gov.co
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
www.sice.oas.org OEA
Foreign Trade Information System
www.transformacionproductiva.gov.co
Programa de Transformación Productiva
www.unctad.org
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo
www.wto.org
Organización Mundial de Comercio
242
Alcanzando el futuro deseado

Es economista de la Universi- “Ustedes han hecho algo distinto, ustedes han hecho que
dad Nacional de Colombia, con Colombia no sea un país para inversiones de ocasión, sino
maestría en teoría y política eco- para inversión permanente. Escríbanlo en la memoria. Esta
nómica de la misma Universidad, es la gran transformación”.
y especialización en banca, de
la Universidad de los Andes.
Álvaro Uribe Vélez
En los últimos siete años, fue
Jefe de la Oficina de Estudios
Económicos del Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo de “La obra del Ministro Plata es una herramienta obligatoria e
Colombia; desde abril de 2010 invaluable para entender la impresionante transformación
es el Director de Información que ha sufrido Colombia, pero también resalta el trabajo que
Comercial de Proexport, entidad queda por delante”.
colombiana de promoción de las
exportaciones, el turismo, y la Michael E. Porter
inversión extranjera directa.
Columnista del diario La Re-
pública, Ámbito Jurídico y la
revista MisiónPyme; autor de Este libro es el resultado de las reflexiones y acciones em-
artículos en varias publicacio-
prendidas desde el Gobierno de Colombia, junto con el sector
nes especializadas de Colom-
privado, para afianzar el crecimiento económico del país a
bia, y conferencista de temas
de economía y negociaciones
través de la transformación productiva e internacionalización
comerciales. de la economía. Los autores presentan la implementación de
Profesor de macroeconomía de este proceso que busca desarrollar sectores productivos de
la Universidad San Martín y del talla mundial, y así llegar a nuevos mercados.
seminario Coyuntura Económi-

ca, en el área de especializa- Alcanzando el Futuro Deseado: Transformación Productiva

ciones de la Universidad Sergio e Internacionalización de Colombia es una lectura sencilla
Arboleda. y clara para todos aquellos que quieran comprender de dónde
viene y hacia dónde va la economía colombiana.

Alcanzadoelfuturo

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Alcanzadoelfuturo

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Luis Guillermo Plata Páez

Alcanzando el futuro deseado

Ministro de Comercio, Industria

Transformación Productiva e y su gran pasión es el ciclismo.

Luis Guillermo Plata Páez

Prólogo por Michael E. Porter

Luis Guillermo Plata Páez

Hernán Avendaño Cruz

Primera edición: Julio de 2010

Impreso por D’vinni S.A., Bogotá, Colombia

A mis padres, Luis Antonio y Ana Rita

1. Internacionalización de la economía colombiana........................ 31

El comercio como palanca de crecimiento............................................ 31

Acuerdos bilaterales vigentes............................................................... 43

Acuerdos bilaterales en proceso de ratificación.................................... 52

Acuerdos comerciales en negociación.................................................. 63

Agenda futura de negociaciones........................................................... 66

Acuerdos relacionados con la promoción de inversiones..................... 69

¿Por qué transformación productiva en Colombia?.............................. 73

Los sectores, sus planes de negocios y avances................................. 98

Sectores nuevos y emergentes............................................................. 98

Sectores establecidos: más y mejor de lo bueno.................................110

Victorias tempranas a nivel transversal............................................... 120

Los retos hacia el futuro...................................................................... 122

Política de competitividad.................................................................... 128

Lineamientos de la política de competitividad..................................... 131

Clima de negocios............................................................................... 145

Acceso a financiación.......................................................................... 156

4. Turismo de clase mundial........................................................... 185

Impacto económico del turismo........................................................... 185

5. Promoción internacional............................................................ 197

El modelo de gestión de Proexport..................................................... 198

Siglas utilizadas................................................................................... 231

Álvaro Uribe Vélez

Hace ocho años, emprendimos una serie de accio-

Nuestra gestión se basó en la concepción de Estado

Siempre guiados por la idea de generar confianza, soportada en tres

La seguridad la entendimos como un valor democrático en sí mismo,

Adelantamos la que denominamos política de Seguridad Democrática

Nosotros hemos expresado que la seguridad no es un fin en sí mismo,

Mientras en muchos países de América Latina se mira con desdén

Responsabilidad que se traduce en la transparencia en las relacio-

Nuestro compromiso es lograr crecimiento económico sostenido, que

Gracias a los avances en seguridad e inversión, se ha adelantado una

Alcanzando el Futuro Deseado

Estos y muchos otros elementos, son analizados en el presente texto,

En cada uno de los capítulos, se evidencia como Colombia se apartó

Para promover la inversión se generaron herramientas como los contra-

Todo esto se complementa con el tema de infraestructura que luego

En buena hora se publica este texto que además de ser memoria de

Profesor Michael E. Porter

El Presidente Álvaro Uribe será reconocido por mu-

El Ministro Luis Guillermo Plata fue uno de los princi-

La estrategia económica de Colombia surgió de un marco organizacio-

Pero la característica singular de Colombia es el papel decisivo que

El Ministro Plata también subraya la necesidad de reformar la legisla-

El principal reto que Colombia debe enfrentar en el 2010 es mantener

La obra del Ministro Plata es una herramienta obligatoria e invaluable

Al Presidente Álvaro Uribe Vélez, por su visión, lide-

A los Viceministros Ricardo Duarte, Gabriel Duque,

A todas las personas aquí mencionadas, algunas

Al Dr. Fabio Echeverri, por su amistad e incondicional apoyo.

A los compañeros del gabinete, a la DIAN, el SENA, Colciencias y