TEMA 9

Administrația publică în cadrul statului comunist

Înainte de a lua în discuție transformările pe care această epocă le-a impus

administrației publice, trebuie să vedem cum arăta aceasta structură la începutul perioade
istorice amintite, înainte de a avea loc toate aceste transformări.
În România ca și în alte părți ale Europei, scopul de până atunci al administrației publice era
unul influențat de trecutul monarhic, mai mult sau mai puțin centralizat și absolutist, dedicat
susținerii clasei conducătoare specifice unor astfel de state.
România pre-comunistă fusese masiv influențată de modelele reprezentate de serviciile
publice ale Franței napoleoniene sau de cele ale Prusiei lui Frederick cel Mare, ale Germaniei
lui Bismarck sau ale Austriei habsburgice (în funcție de unde își făcuseră studiile academice
diverșii politicieni sau funcționari publici români). Ele au avut o structură cvasi-militară,
modelele urmăreau (uneori până la detaliu) principiile centralizării, disciplinei și solidarității
unor clase sociale fără reprezentanți în România. La momentul „preluării” statului român de
către comuniștii de orientare sovietică, populația acestuia era încă „eminamente agrară”,
acesta fiind și unul din motivele pentru care gândirea politică comunistă s-a bucurat de puțin
succes în afara stratului subțire al proletariatului urban, acesta fiind „solul fertil” cel mai
pregătit, în concepția sovieticilor, pentru inițierea și dezvoltarea „revoluției” necesare
schimbării de regim.
Data de 6 martie 1945 este una fatidică pentru statul român și administrația acestuia,
deoarece este data la care partidul comunist români definitivează preluarea puterii prin
instaurarea guvernului Groza.
Acest lucru nu s-ar fi putut realiza decât sub pericolul cuceririi României de armata
sovietică (aflată deja pe teritoriul acesteia) ca urmare a celui de Al Doilea Război Mondial.
Această dată reprezintă totodată prima zi a unei lungi succesiuni de transformări a statului și
a administrației românești, îndreptată contra tuturor măsurilor vechilor regimuri, catalogate
de comuniști ca „burgheze”, urmând ca statul și administrația să fie refăcute după model
sovietic, singurul acceptabil de noua orânduire, acest model adăugându-se la seria
influențelor străine care se depărtau de specificul național.

1. Administrația centrală. Marea Adunare Națională. Consiliul de Miniștrii. Consiliul de

stat. Președintele.
În prima parte, între 1945 și 1948, măsurile comuniste nu au fost numai contrare voinței
societății românești, comunismul fiind o enigmă pentru o enormă proporție din aceasta dar
erau și într-o vădită contradicție cu normele constituționale ale legii fundamentale reaplicate
urgent după evenimentele de la 23 august 1944. Acest proces de negare a bazelor
constituționale (și oarecum ajunse tradiționale ale statului român) a fost succedat apoi de
politizarea deplină a aparatului administrativ al statului și de distrugerea economică a țării,
acestea fiind scopurile urmărite de Partidul Comunist la indicațiile lui Stalin.
În sistemul statal comunist, organizarea și funcționarea administrației publice a fost în
mare măsură conturată de statutul în societate al partidului comunist aflat permanent la
guvernare, care deținea conducerea absolută în stat și asupra populației (precum într-o
teocrație).
În perioada comunistă nu se făcea nicio distincție între partid și stat, nici între sectoarele
politice și administrative ale vieții societății. Sistemul de supremație a nomenclaturii de partid era
postulatul esențial al organizării funcțiilor publice. Avansarea în carieră s-a bazat în această
perioadă pe „adaptarea” politică și ideologică, un adevărat cameleonism social (pentru cei care
nu credeau în mod real în ideologia comunistă), căci altfel nu se putea accede în ierarhia de
partid, această organizație politică fiind aceea care selecta funcționarii publici din administrația
de stat.
Pe lângă acest centralism, specific regimului comunist din perspectivă administrativă era și
caracterul neprofesionist al funcționarilor publici, aceștia fiind selectați mai mult pentru trecutul
politic decât pentru pregătirea profesională, motiv pentru care nu a existat niciodată vreun
interes ca serviciul public să fie îndreptat spre progresul calităților funcționarilor publici
profesioniști. Această situație este explicabilă și prin faptul că până după Revoluția din 1989 nu a
existat o școală de formare a funcționarilor publici, statul comunist selectând de foarte multe ori
funcționari din cei fără studii superioare, cunoscută fiind aversiunea comuniștilor față de
intelectuali. Mai trebuie subliniată lipsa în statul comunist român a oricărei instituții responsabile
de gestionarea serviciului public, necesitățile de personal ale sistemului fiind rezolvate prin
aporturi de cadre și activiști comuniști, adică în mod exclusiv pe linie politică.
Un aspect care dovedește pe deplin disfuncționalitățile juridico-administrative ale
statului comunist este și acela că, în jumătatea de secol de comunism deși, au fost aduse
multe transformări sistemului administrativ prin adoptarea unor legi adaptate noului regim
nu s-a ajuns ca principalele coduri juridice să fie abrogate. Aceste colecții de norme juridice
au intrat în conflict cu noul sistem juridic propagat de conducerea comunistă, căci acesta
avea drept caracteristici de bază economia socialistă planificată, adică s-a format o
discrepanță între cea mai importantă parte a normelor de drept și structura economică a
statului.
Nu trebuie uitat că în perioada comunistă (1948-1989) însăși dreptul de proprietate nu
mai avea legătură cu societatea și economia. Mai mult, producția economică nu era
reglementată de legea ofertei și cererii, ci de planul dictat de sus în jos pe linie politică, iar
prețurile bunurilor și serviciilor nu reprezentau o oglindire deschisă a costurilor
corespunzătoare de producție, acestea fiind stabilite de stat.
Statul comunist român (popular sau socialist, cum a fost declarat cu falsă modestie de
conducerea sovietică ajunsă la putere) a menținut organizarea inițială pe două paliere a
administrației – centrală și locală.
La nivel central principalul organ al statului comunist român era Marea Adunare
Națională al cărei scop era să creeze o aparență de democrație, de voință populară, dar în
fapt fiind mașina legislativă a partidului comunist, părerile individuale ale membrilor acesteia
nefiind doar irelevante pentru acest proces, ci și rapid sancționabile cu lungi ani de pușcărie
de exterminare sau cu pedeapsa capitală.
Acest organ central avea mandat de patru ani și ca atribuții diverse, mimând un real
parlament - desemnarea guvernului, aprobarea bugetului statului, fixarea taxelor,
reorganizarea administrativ-teritorială, control de constituționalitate etc. Conducerea Marii
Adunări Naționale era asigurată de un „prezidiu” ce avea printre altele și următoarele puteri:
emiterea de acte normative cu caracter general (decrete), interpretarea actelor normative
votate de plenul Marii Adunări Naționale, numirea și revocarea miniștrilor, numirea și
revocarea din funcțiile publice etc.
Acest prezidiu lucra în strânsă legătură cu guvernul comunist al țării, aceste două entități
fiind în realitate cele două entități prin care voința partidului era exprimată și implementată.
Cel de al doilea organ în ierarhia administrației statului român de factură comunistă era
guvernul, acesta purtând o denumire cu origini mai vechi - Consiliul de Miniștri.
Această autoritate centrală avea funcția de organ suprem executiv al țării și colabora în
mod strâns în special cu Prezidiul Marii Adunări Naționale. Atribuțiile Consiliului de Miniștri
erau următoarele: instruia ministerele cu privire la direcțiile de urmat în activitatea specifică
a acestora, decidea și implementa toate măsurile necesare pentru îndeplinirea (faimoaselor)
planuri ale economiei naționale (mai târziu denumite cincinale), determinarea bugetului
statului, păstrarea ordinii publice (prin aceasta urmând a se înțelege prezervarea orânduirii
comuniste, înființarea de diverse entități pentru a sprijini Consiliul de Miniștri în rezolvarea
anumitor chestiuni speciale etc.
Începând cu 1964 în structura administrației centrale a statului comunist român apare
un nou element - Consiliul de Stat – organ a cărui misiune era aceea de a produce norme
legale atunci când Marea Adunare Națională nu era în sesiune. Prin această nouă formă rolul
(și așa decorativ) al Adunării devenea nesemnificativ, calitatea de membru al acesteia fiind
mai curând un fel de premiu pentru membrii mai mărunți ai Partidului Comunist, atenția
acestora trebuind să fie îndreptată către gestul (devenit reflex) de a ridica mâna pentru a-și
exprima în mod public votul (și susținerea) pentru normele comuniste (generate în mod
mecanic).
Practic, angrenajul aparatului central al administrației statului comunist cu rol legislativ
era acela format din mașina de vot (Marea Adunare Națională) și „muncitorul” redactor
(Consiliul de Stat).
„Președintele Republicii Socialiste România este Președinte al Consiliului de Stat.”, la
art. 691 – „Președintele Republicii Socialiste România este șeful statului și reprezintă puterea
de stat în relațiile interne și internaționale ale Republicii Socialiste România.”,
Nici sistemul de organizare administrativă din teritoriul țării nu a scăpat transformărilor
comuniste, promovate de conducerea la București după modelul adus de invadatorii
sovietici. Astfel, Marea Adunare Națională dă Legea nr. 5/1950 pentru raionarea
administrativ-economică a teritoriului Republicii Populare Române, prin care se sovietizează
întreaga organizare administrativ-teritorială a țării, vechea instituție medievală a județului
fiind desființată, împreună cu organizarea corespunzătoare din teren.
În urma acestei legi teritoriul României comuniste va rămâne împărțit timp de 10 ani,
până când comuniștii români vor încerca să se îndepărteze de modelul vecinului sovietic în
patru tipuri de formațiuni: regiuni, orașe, raioane și comune.
2. Administrația locală
Reversiunea la rânduiala administrativă tradițională nu s-a redus numai la reintroducerea
formei de organizarea a teritoriului bazată pe unitățile teritoriale ale județelor, deoarece și
din perspectiva structurii teritoriale a comunelor, Legea nr. 2/1968 a determinat o schimbare
teritorială semnificativă, în primul rând pentru cetățenii așezărilor sătești. Așadar, sub
aparența reorganizării unui anumit teritoriu și al localităților amplasate în cadrul acestuia,
intenția fundamentală declarată de partidul comunist fiind multiplicarea eficacității
realizărilor agricole s-a procedat la desființarea a numeroase sate și comune cu mare
vechime, cetățenii acestora fiind mutați silnic în regiunile altor comunități. Prefacerile ce au
avut astfel în scheletul organizării teritoriale a unităților administrative au fost succedate de
un nou act normativ aprobat cu ținta de a orândui constituirea și activitatea instrumentelor
de autoritate de la nivel provincial - Legea nr. 57 din 26 decembrie 1968. Cu toate că nu
aducea înnoiri de esență, ultima reglementare introducea altminteri o suită de noțiuni
neuzitate care erau legate în special de mențiunea amănunțită a osaturii și a competențelor
organelor administrative provinciale, în special din punctul de vedere al hotărârii statului
comunist de constrânge la exercitarea unei ierarhizări a atribuțiilor în proporție cu treapta
avută în ierarhia administrației. Conform acestui act normativ, titulatura organismelor de
autoritate la scară locală se reîntorcea la aceea de „consilii populare”, instituția perpetuă cu
funcție executivă și de supraveghere își păstra vechea denumire de „comitet executiv”, în
timp ce fostele „secțiuni de specialitate” ale ”sfaturilor” sunt intitulate pe mai departe
„comisii permanente”.
Unele noțiuni nefolosite până atunci au fost aduse și în organizarea comitetelor
executive. Scopul fiind aplicarea unei observații cât mai drastice din partea partidului
comunist (partea politică a statului) asupra administrației publice (partea funcțională a
statului)1, norma prescria că la scară comunală și urbană comitetele executive țineau la
conducere pe secretarul de partid al organizației locale de partid, care păstra poziția
administrativă de primar, în timp ce pe treaptă județeană, autoritatea era încredințată către
secretarul comitetului județean de partid, adică, totodată, conducătorul filialei județene a
partidului comunist.
Etapa dintre cele două conflagrații mondiale ne-a lăsat o moștenire instituțională de un
tip ineficient, neinventiv.
Această stare a lucrurilor s-a auto-prezervat aproximativ neatinsă în perioada orânduirii
socialiste, sistem care a urmărit doar manevrarea autorităților publice și nu funcționalizarea
acestora.
Lumea comunistă a reprezentat într-adevăr un stat în care se urmărea asigurarea
mulțumirii celor mulți, dar căruia i s-a sacrificat eficiența administrației, politicul de stânga
formând o construcție elaborată de autorități și funcții destinate scopului, dar nefuncționale.
Legislația actuală, începând cu Constituția României adoptată în 1991, reglementează
organizarea și funcționarea administrației publice din unitățile administrativ-teritoriale, a
raporturilor dintre administrația centrală și cea locală și introduce principii noi care stau la
baza acestei organizări.

1
Art. 2. din Legea nr. 57 din 26 decembrie 1968 – „În conformitate cu prevederile constituționale, în Republica
Socialistă România forța politică conducătoare a întregii societăți este Partidul Comunist Român. Consiliile
populare își desfășoară activitatea sub conducerea politică a Partidului Comunist Român.”