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Documento: 536026 - Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJ: 19/12/2005 Página 2 de 33
Superior Tribunal de Justiça
RECURSO ESPECIAL Nº 690.811 - RS (2004/0137418-0)
RELATÓRIO
Opostos embargos declaratórios pela União e pela ANATEL (fls. 338/341 e 343/348),
restaram os mesmos assim espelhados (fl. 364):
A exordial requereu (fls. 2/11): a declaração por sentença do direito da Rádio Comunitária
de permanecer operante na cidade de Alegrete/RS até a outorga final do Ministério das
Comunicações.
Nesta via recursal, aponta-se negativa de vigência aos seguintes dispositivos, além de
dissídio jurisprudencial, por parte da ANATEL:
- Da Lei nº 9.612/98
Art. 2º O Serviço de Radiodifusão Comunitária obedecerá aos preceitos desta Lei e,
no que couber, aos mandamentos da Lei nº 4.117, de 27 de agosto de 1962,
modificada pelo Decreto-Lei nº 236, de 28 de fevereiro de 1967, e demais
disposições legais. (Vide Medida Provisória nº 2.216-37, de 2001)
Parágrafo único. O Serviço de Radiodifusão Comunitária obedecerá ao disposto no
art. 223 da Constituição Federal. (Vide Medida Provisória nº 2.216-37, de 2001)
Art. 6º Compete ao Poder Concedente outorgar à entidade interessada autorização
para exploração do Serviço de Radiodifusão Comunitária, observados os
procedimentos estabelecidos nesta Lei e normas reguladoras das condições de
exploração do Serviço.
Parágrafo único. A outorga terá validade de dez anos, permitida a renovação por
igual período, se cumpridas as exigências desta Lei e demais disposições legais
vigentes.(Redação dada pela Lei nº 10.597, de 2002)
- Da Lei nº 9.784/99
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Superior Tribunal de Justiça
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o
prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período
expressamente motivada.
- Da Lei nº 9.612/98
Art. 2º O Serviço de Radiodifusão Comunitária obedecerá aos preceitos desta Lei e,
no que couber, aos mandamentos da Lei nº 4.117, de 27 de agosto de 1962,
modificada pelo Decreto-Lei nº 236, de 28 de fevereiro de 1967, e demais
disposições legais. (Vide Medida Provisória nº 2.216-37, de 2001)
Parágrafo único. O Serviço de Radiodifusão Comunitária obedecerá ao disposto no
art. 223 da Constituição Federal. (Vide Medida Provisória nº 2.216-37, de 2001)
Art. 5º O Poder Concedente designará, em nível nacional, para utilização do
Serviço de Radiodifusão Comunitária, um único e específico canal na faixa de
freqüência do serviço de radiodifusão sonora em freqüência modulada.
Parágrafo único. Em caso de manifesta impossibilidade técnica quanto ao uso desse
canal em determinada região, será indicado, em substituição, canal alternativo,
para utilização exclusiva nessa região.
Art. 6º Compete ao Poder Concedente outorgar à entidade interessada autorização
para exploração do Serviço de Radiodifusão Comunitária, observados os
procedimentos estabelecidos nesta Lei e normas reguladoras das condições de
exploração do Serviço.
Parágrafo único. A outorga terá validade de dez anos, permitida a renovação por
igual período, se cumpridas as exigências desta Lei e demais disposições legais
vigentes.(Redação dada pela Lei nº 10.597, de 2002)
Art. 24. A outorga de autorização para execução do Serviço de Radiodifusão
Comunitária fica sujeita a pagamento de taxa simbólica, para efeito de
cadastramento, cujo valor e condições serão estabelecidos pelo Poder Concedente.
- Da Lei nº 4.117/62
Art. 33. Os serviços de telecomunicações, não executados diretamente pela União,
poderão ser explorados por concessão, autorização ou permissão, observadas as
disposições da presente lei.
§ 6º Dependem de permissão, dada pelo Conselho Nacional de Telecomunicações os
seguintes serviços:
a) Público Restrito (Art. 6º, letra b);
b) Limitado (Art. 6º, letra c);
c) de Radioamador (Art. 6º, letra e);
d) Especial (Art. 6º, letra f).
- Da Lei nº 9.784/99
Art. 49..Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o
prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período
expressamente motivada.
Art. 69. Os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei
própria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei.
Por sua vez, o apelo extremo da UNIÃO, afirma que: a) o aresto atacado não se
manifestou sobre a incidência das regras constitucionais e legais que impedem a outorga judicial do
serviço, a despeito da ausência de procedimento licitatório, havendo total impropriedade do pedido
formulado na inicial; b) a exigência de completa instrução do processo administrativo para
autorização do serviço de comunicação possui assento legal nas disposições da Lei nº 9.612 e no
Decreto nº 2.615, dentre outros diplomas legais; c) a outorga é ato discricionário da Administração,
após análise dos pressupostos de conveniência e oportunidade; d) a alegada liberdade de expressão
não tem o condão de afastar a exigência de delegação formal do Poder Público; e) não havendo
revogação da Lei nº 4.117/62 pela 9.612/98 prevalece o crime descrito no art. 70 da primeira
norma, tendo o aresto recorrido ferido tal dispositivo; f) os Tribunais pátrios, inclusive o STJ, já
pacificaram entendimento no sentido da impossibilidade de funcionamento de emissoras de rádio
sem autorização do Poder Público.
Interpostos Recursos Extraordinários pela ANATEL (fls. 407/432) e pela UNIÃO (fls.
453/467).
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É o relatório.
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Superior Tribunal de Justiça
RECURSO ESPECIAL Nº 690.811 - RS (2004/0137418-0)
VOTO
Por sua vez o pedido do recurso especial da União é para (fl. 452):
Pela letra “a”, os recursos especiais podem ser conhecidos apenas quanto à afronta aos
artigos 2º da Lei 9.612/98 e 70 da Lei 4.117/62 em face da ausência de prequestionamento dos
demais artigos elencados pelas recorrentes. Também merece conhecimento o recurso pela aludida
divergência suscitada pela ANATEL.
É de se afastar, desde já, a alegativa de violação dos artigos 165, 458, I, II III e 535, II do
Código de Processo Civil, uma vez que o acórdão vergastado decidiu fundamentadamente a lide,
apreciando as questões relevantes ao deslinde da controvérsia, destacando-se o fato de não estar o
julgador adstrito a responder um a um os quesitos formulados pelas partes.
Senão vejamos.
Ora, essa omissão administrativa expõe o cidadão a uma espera abusiva que não deve ser
tolerada e que está sujeita, sim, ao controle do Judiciário, a quem incumbe a preservação dos
direitos, posto que visa a efetiva observância da lei em cada caso concreto, quando reclamado por
seus beneficiários, especialmente, tendo a recorrida observado todos os trâmites legais necessários à
outorga da autorização requerida, aguardando uma simples resposta já há cinco anos.
Impende salientar, ainda, que a Lei 9.784/99 foi promulgada justamente para introduzir no
nosso ordenamento jurídico o instituto da Mora Administrativa como forma de reprimir o arbítrio
administrativo, posto que a discricionariedade de que se reveste o ato de autorização impõe que este
seja praticado de acordo com a conveniência e interesse públicos, mas dentro dos limites da
legalidade.
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problemas que o Poder Público tem que enfrentar”, ou outros como, “o pedido não foi solucionado
em vista da complexidade do procedimento legal a ser adotado...”, pois incumbe à Administração
providenciar os meios necessários à consecução dos seus fins, para isto que é dotada de atributos
específicos como imperatividade, legitimidade, auto-executoriedade.
Por último, é relevante registrar que o aresto objurgado não concedeu a autorização para o
funcionamento da recorrida, contudo, julgou procedente o pedido para que as recorrentes se
abstenham de impedir o funcionamento provisório dos serviços de radiodifusão, até que seja
decidido o pleito administrativo da recorrida, como se infere do inteiro teor do voto condutor de
fls. 332/333:
"Peço vênia ao Eminente Relator para divergir do entendimento adotado.
Inicialmente, afasto as preliminares de nulidade da sentença recorrida,
argüidas pela ANATEL e pela União Federal.
Isto porque a decisão apelada não concedeu alvará de funcionamento à
Associação de Comunicação Comunitária Educativa e Cultural Alegrete, mas tão
somente declarou o seu direito de permanecer em operação até a outorga definitiva
de autorização ou expresso indeferimento, determinando às rés que se abstivessem
de apreender ou lacrar os equipamentos da emissora, uma vez que, caso o processo
administrativo n° 53.790.001274/1998 seja julgado improcedente, não haverá que se
falar em revogação de qualquer alvará ou permissão, estando impedida a apelada
de prestar o serviço de rádio comunitária.
Por outro lado, a sentença recorrida não é condicional, ao contrário do
alegado pela União Federal. Caso existam outros óbices para o funcionamento da
rádio, que não a ausência de autorização, não estarão impedidas as apelantes de
proceder à regular fiscalização do serviço. O objeto da ação limita-se ao pedido de
funcionamento temporário da rádio comunitária, até que o Ministério das
Comunicações decida sobre o processo administrativo. Quaisquer outras situações
que possam impedir o funcionamento da rádio não estão abrangidas pela eficácia da
sentença apelada, o que não significa que esta seja condicional.
Passo agora à análise do mérito propriamente dito. A associação recorrida é
entidade sem fins lucrativos, regularmente registrada e com estatuto próprio.
Encaminhou, em 29.09.1998, solicitação ao Ministério das Comunicações
objetivando concessão para executar serviço de radiodifusão comunitária na cidade
de Alegrete/RS. Cerca de um ano após o pedido administrativo, sem qualquer
resposta do Ministério das Comunicações, colocou no ar a Rádio Popular FM,
ajuizando a ação declaratória n° 1999.71.03.001455-4 e a ação cautelar n°
1999.71.03.001292-2 de modo a permitir o seu funcionamento.
A Lei n° 9.612/98, editada com o intuito de regular e estimular a criação das
rádios comunitárias como meio de integração de toda a comunidade, não afasta a
necessidade da outorga do Poder Executivo, consagrada no art. 223 da Constituição
Federal, para a prática da atividade em questão (art. 2º, parágrafo único).
Sobre o tema, já me posicionei no sentido de reconhecer o direito de
funcionamento de rádio comunitária quando a ausência da concessão
governamental decorrer exclusivamente da conduta manifestamente protelatória e
omissa do Poder Executivo através do Minicom. No caso específico dos autos, já
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decorreram quase cinco anos desde o protocolo do pedido administrativo, sem que
houvesse a Associação obtido qualquer resposta ao seu pedido. De acordo com o
Sistema de Acompanhamento e Controle de Processos – SICAP, constante da página
do Ministério das Comunicações na internet, a última movimentação do processo
administrativo n° 53.790.001274/1998 é de 04.05.1999 (Órgão: CGL; Situação:
Tramitando).
Sirvo-me, portanto, do voto por mim proferido nos autos da Apelação Cível
97.04.52066-2/SC, do qual transcrevo algumas palavras, verbis:
“(...)
Trata-se de ação declaratória de existência de relação jurídica ajuizada
pela Associação de Radiodifusão Comunitária de Jaguaruna e Sangão
contra a União Federal visando o reconhecimento do direito ao
funcionamento da rádio comunitária “Sambaqui”.
(...)
O cidadão tem direito a receber um tratamento adequado por parte do
Ministério das Comunicações, que deve responder as postulações feitas.
Não o tendo feito no prazo da lei que rege os procedimentos
administrativos, que é de trinta dias para o pronunciamento da
Administração, demorando-se mais de 1 ano, parece-me que também
está a desrespeitar o devido processo legal e a razoabilidade.
(...)
Assim, deve ser considerado que há norma regulamentadora, que a
autora preenche os requisitos do art. 9º da Lei nº 9.612, que existe
omissão prolongada do poder executivo, e principalmente a necessidade
de democratização dos meios de comunicação, permitindo o acesso às
fontes de cultura nacional a todos os brasileiros, especialmente neste
caso, pois, é o único meio de comunicação dos municípios e
comunidades envolvidas.
Isto posto, dou provimento ao apelo, invertidos os ônus sucumbenciais.”
Ademais, ainda que a apelada não possuísse autorização administrativa de
funcionamento, não poderia a ANATEL, através de sua fiscalização apreender
quaisquer equipamentos da Rádio Popular FM de Alegrete/RS, não obstante o
disposto no art. 19, inc. XV, da Lei n° 9.472/97:
Art. 19. À Agência compete adotar as medidas necessárias para o
atendimento do interesse público e para o desenvolvimento das
telecomunicações brasileiras, atuando com independência,
imparcialidade, legalidade, impessoalidade e publicidade, e
especialmente:
(...)
XV – realizar busca e apreensão de bens no âmbito de sua competência;
Tal dispositivo, contudo, foi suspenso pelo Plenário do Supremo Tribunal
Federal, na sessão do dia 20.08.1998, em razão de medida liminar parcialmente
concedida nos autos da ADIn n° 1.668 (DJU de 31.08.1998), não havendo mais a
possibilidade, até o julgamento definitivo da ADIn, da busca e apreensão de bens
pelos próprios fiscais da ANATEL.
Entretanto, tal vedação alcança tão somente os fiscais da ANATEL, mas não
os agentes da Polícia Federal, no exercício de suas atribuições funcionais.
Imagine-se, por exemplo, que os equipamentos de telecomunicações utilizados pela
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Associação de Comunicação Comunitária Educativa e Cultural Alegrete tivessem
sido importados pela apelada, iludindo o pagamento de direito ou imposto devido
pela entrada no país, o que em tese enquadrar-se-ia na conduta tipificada como
crime no art. 334 do Código Penal. Não há dúvida acerca da possibilidade da
apreensão dos referidos instrumentos pela Polícia Federal.
Da mesma forma, a instalação ou utilização de telecomunicações sem
observância da legislação de regência, é tipificada no art. 70 da Lei n° 4.117/62,
sendo lícita a apreensão, pelos órgãos policiais, dos instrumentos do crime. Assim,
deve ser afastada a vedação de apreensão dos equipamentos da apelada pela Polícia
Federal, desde que por motivo diverso do objeto da presente ação.
Finalmente, quanto à alegação de que haveria risco nas comunicações de
navegação aérea em razão das transmissões da rádio comunitária, assevero que não
está impedida a União de proceder às medidas necessárias para evitar quaisquer
interferências em outros sistemas de comunicação.
Isto posto, nego provimento à remessa ex officio e à apelação da ANATEL, e
dou parcial provimento à apelação da União Federal, tão somente para permitir que
os agentes da Polícia Federal apreendam eventuais equipamentos da apelada nos
casos acima referidos. Tendo em vista que a apelada decaiu de parte mínima do
pedido, ficam mantidos os ônus sucumbenciais.
É o voto."
É como voto.
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Superior Tribunal de Justiça
CERTIDÃO DE JULGAMENTO
PRIMEIRA TURMA
Relator
Exmo. Sr. Ministro JOSÉ DELGADO
Presidente da Sessão
Exmo. Sr. Ministro LUIZ FUX
Subprocurador-Geral da República
Exmo. Sr. Dr. JOÃO FRANCISCO SOBRINHO
Secretária
Bela. MARIA DO SOCORRO MELO
AUTUAÇÃO
RECORRENTE : UNIÃO
RECORRENTE : AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES - ANATEL
PROCURADOR : DANIEL MARCHIONATTI BARBOSA E OUTROS
RECORRIDO : ASSOCIAÇÃO DE COMUNICAÇÃO COMUNITÁRIA EDUCATIVA E
CULTURAL ALEGRETE - POPULAR/FM
ADVOGADO : ERNI FAGUNDES WOLLENHAUPT
ASSUNTO: Administrativo - Ato - Autorização - Radiodifusão
CERTIDÃO
Certifico que a egrégia PRIMEIRA TURMA, ao apreciar o processo em epígrafe na sessão
realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
Após o voto do Sr. Ministro Relator conhecendo parcialmente de ambos os recursos e,
nessa parte, negando-lhes provimento, pediu vista o Sr. Ministro Luiz Fux. Aguarda a Sra. Ministra
Denise Arruda.
Ausentes, justificadamente, os Srs. Ministros Francisco Falcão e Teori Albino Zavascki.
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Superior Tribunal de Justiça
RECURSO ESPECIAL Nº 690.811 - RS (2004/0137418-0)
EMENTA
PROCESSUAL CIVIL. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC.
INOCORRÊNCIA. ADMINISTRATIVO. RÁDIO
COMUNITÁRIA. DEMORA INJUSTIFICADA DA
ADMINISTRAÇÃO NA OUTORGA DA AUTORIZAÇÃO
DEFINITIVA. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA
RAZOABILIDADE.
1. Inexiste ofensa ao art. 535 do CPC, quando o Tribunal de origem,
embora sucintamente, pronuncia-se de forma clara e suficiente sobre a
questão posta nos autos. Ademais, o magistrado não está obrigado a
rebater, um a um, os argumentos trazidos pela parte, desde que os
fundamentos utilizados tenham sido suficientes para embasar a
decisão.
2. O Decreto 2.615/98 atribuiu competência exclusiva ao Ministro de
Estado das Comunicações para decidir acerca do pedido de
autorização para funcionamento no termos do disposto na Lei nº
9.612/98 que instituiu o Serviço de Radiodifusão Comunitária.
3. Nada obstante, os arts. 48 e 49 da Lei nº 9.784/99 dispõem que,
finalizado o processo administrativo, a Administração tem o prazo de
até 30 dias para decidir, salvo prorrogação, por igual período, desde
que, efetivamente motivada. Depreende-se do citado dispositivo legal
que a sua ratio essendi está consoante o princípio da eficiência,
prestigiado pelo STJ, mercê da liberdade de a autoridade máxima
decidir ao seu alvitre.
4. Destarte, a demora do Poder Concedente, na apreciação de pedido
de autorização para funcionamento de rádio comunitária, autoriza
excepcional autorização emanada do judiciário, por força dos
princípios da legalidade, da moralidade, da eficiência, da
impessoalidade e da finalidade. Precedentes jurisprudenciais do STJ.
5. Acompanho o voto do Ministro Relator no sentido de que o Poder
Concedente deve observar os prazos para instrução e conclusão dos
processos de outorga de autorização para funcionamento de rádio
comunitária, sob pena de violação aos princípios da eficiência e da
razoabilidade, para negar provimento a ambos recursos especiais
VOTO VISTA
Lei 9.612/98:
Decreto 2.615/98:
Lei 4.117/62:
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Superior Tribunal de Justiça
preliminarmente, a violação ao art. 535, do CPC, e no mérito aos arts. 2º, Parágrafo Único, e
6º da Lei n.º 9.612/98, ao art. 9º, do Decreto n.º 2.615/98 e ao art. 49, da Lei n.º 9.784/99,
além de apontar dissídio jurisprudencial com julgado de outro Tribunal.
É o breve relatório.
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Superior Tribunal de Justiça
Deveras, tendo em vista a similitude das alegações deduzidas nos recursos
especiais, os mesmos serão analisados em conjunto.
Com efeito, a violação do art. 535 do CPC, não restou configurada, uma vez
que o Tribunal de origem, embora sucintamente, pronunciou-se de forma clara e suficiente
sobre a questão posta nos autos. Saliente-se, ademais, que o magistrado não está obrigado a
rebater, um a um, os argumentos trazidos pela parte, desde que os fundamentos utilizados
tenham sido suficientes para embasar a decisão, como de fato ocorreu na hipótese dos autos.
Neste sentido, os seguintes precedentes da Corte:
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Superior Tribunal de Justiça
Brasileiro, 19 a edição, p. 98:
"ADMINISTRATIVO – SERVIÇO DE
RADIODIFUSÃO – OUTORGA DE RÁDIO COMUNITÁRIA: LEI
9.612/98 E DECRETO 2.615/98.
1. A Lei 9.612/98 criou um novo sistema de
radiodifusão, facilitou a concessão, mas não dispensou a
autorização prévia, que é obrigatória.
2. Déficit na estrutura administrativa, com excessiva
demora na apreciação dos pedidos de autorização, ensejando o
excepcional consentimento judicial para o funcionamento.
3. Exame da legalidade no moderno direcionamento,
que não pode ser entendido como submissão absoluta à lei.
4. Recurso especial improvido.
É como voto.
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CERTIDÃO DE JULGAMENTO
PRIMEIRA TURMA
Relator
Exmo. Sr. Ministro JOSÉ DELGADO
Presidente da Sessão
Exmo. Sr. Ministro LUIZ FUX
Subprocurador-Geral da República
Exmo. Sr. Dr. .
Secretária
Bela. MARIA DO SOCORRO MELO
AUTUAÇÃO
RECORRENTE : UNIÃO
RECORRENTE : AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES - ANATEL
PROCURADOR : DANIEL MARCHIONATTI BARBOSA E OUTROS
RECORRIDO : ASSOCIAÇÃO DE COMUNICAÇÃO COMUNITÁRIA EDUCATIVA E
CULTURAL ALEGRETE - POPULAR/FM
ADVOGADO : ERNI FAGUNDES WOLLENHAUPT
ASSUNTO: Administrativo - Ato - Autorização - Radiodifusão
CERTIDÃO
Certifico que a egrégia PRIMEIRA TURMA, ao apreciar o processo em epígrafe na sessão
realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
Prosseguindo no julgamento, após o voto-vista do Sr. Ministro Luiz Fux, a Turma, por
unanimidade, conheceu parcialmente dos recursos especiais e, nessas partes, negou-lhes
provimento, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator.
Os Srs. Ministros Luiz Fux (voto-vista) e Denise Arruda votaram com o Sr. Ministro
Relator.
Não participou do julgamento o Sr. Ministro Teori Albino Zavascki (RISTJ, art. 162, § 2º,
primeira parte).
Ausente, justificadamente, o Sr. Ministro Francisco Falcão.
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