Sunteți pe pagina 1din 80

Şcoala Naţională de Studii Politice şi Administrative

Facultatea de Administraţie Publică


MASTER MANAGEMENTUL SECTORULUI PUBLIC

ANALIZA POLITICILOR PUBLICE PENTRU MANAGERI

ANUL II
Suport de curs
• Descrierea cursului
Cursul de Analiza Politiciilor publice pentru manageri, pentru studenţii anului II
ai programului de studii masterale, are drept obiectiv general: familiarizarea cu principalele noţiuni
şi concepte ale analizei politicilor publice precum: noţiunea de politică publică, ciclul politicilor
publice, actori şi structuri , modele de analiză, teoria organizaţională, limite ale analizei politicilor.
Prezentarea noţiunilor şi conceptelor este realizată printr-o abordare sintetico-analitică şi în acelaşi
timp, complementară, faţă de celelalte discipline, studiate, în paralel, în semestrul I al anului II, dar
şi cu cele studiate pe parcursul primului an de master. .
Prezentul curs îşi propune aşadar, însuşirea de către studenţi, din perspectiva formării lor ca
viitori funcţionari publici, a mecanismelor de analiză a politicilor, dar şi al procesului politicilor
publice în contextul actual.

• Organizarea temelor în cadrul cursului


Cursul este structurat în patru module, care tratează, atât noţiunile şi conceptele fundamentale
referitoare la analiza politicilor publice guvernare, cât şi caspectele complexe ale aplicării
politiciilor publice în cadrul guvernării europene actuale. Modulele facilitează înţelegerea, atât din
punct de vedere teoretic, cât şi practic a noţiunilor de bază, cu ajutorul consultării regulate a
bibliografiei minimale recomandate.

• Formatul şi tipul activităţilor implicate de curs


Cursul de Analiza politicilor publice pentru manageri este structurat în cele şase module, după
cum am mai precizat, şi este unul interactiv bazat pe de-o parte, pe prezentarea noţiunilor şi
conceptelor în cadrul întâlnirilor prevăzute în calendarul activităţilor, iar pe de altă parte, pe studiul
individual al masteranzilor. De asemenea, consultaţiile reprezintă o altă formă de sprijin a
studenţilor în procesul de învăţare activă, prin participarea la discuţii pe tematica specifică cursului
sau cu privire la realizarea lucrărilor de verificare.

• Materiale bibliografice obligatorii


Sursele bibliografice sunt stabilite astfel încât să ofere posibilitatea înţelegerii cu mai multă
uşurinţă a temelor abordate şi sunt atât, referinţe bibliografice obligatorii, cât şi facultative.

2
Recomandăm următoarele materiale bibliografice obligatorii:

Analiza Politicilor Publice-concepte şi practică, David L.Weimer, Aidan R. Vining, , ediţia a 3-


a, Ed.ARC,
Introducere in Analiza Politicilor publice, Adrian Miroiu, , ed. Politeea, 2002
The Oxford Handbook of Public Policy, ed.by Michael Moran, Martin Rein,Robert Goodin,
Oxford University Press, 2006
The Logic and Limits of Networket Forms of Organization, Grahame F. Thompson
OXFORD University Press , 2003.
Administraţie şi Politici Publice ,Luminita Gabriela Popescu, , ed. Economică, 2006
Understanding Public Policy, Thomas R. Dye, , Prentice Hall, 2005

De asemenea, la finalul fiecărui modul, se vor regăsi trimiteri bibliografice facultative, pe care
studenţii le pot consulta pentru completarea cunoştinţelor sau în vederea realizării lucrărilor de
verificare.

• Politica de evaluare şi notare


Evaluarea finală se va realiza pe baza unui examen scris, tip lucrare descriptivă desfăşurat în
sesiunea de examene. Nota finală se va compunde din: lucrarea descriptivă (60%, adică 6 puncte) şi
aprecierea celor patru lucrări de evaluare (40%, adică 4 puncte). Lucrările de verificare vor fi
transmise titularului de curs sau tutorelui, conform graficului stabilit în calendarul disciplinei.

.Suportul de curs propriu-zis:


• Organizarea modulelor : Cursul este organizat pe 3 module distincte, după cum urmează:

1.Teorii de elaborare a politicilor publice

2. Modele teoretice de analiza politicilor


3. Analiza Politicilor Publice din perspectiva democraţiei.

3
MODULUL 1 : POLITICI PUBLICE. DEFINIŢII. ACTORI ŞI STRUCTURI .
Scopul modulului: familiarizarea masteranzilor cu principalele mecanisme de elaborare a
politicilor publice.
Obiectivele propuse: La finalul acestui modul, masteranzii trebuie să:

 Să identifice caracteristicile unei politici publice


 Să identifice problemele de politici publice
 Să proiecteze ciclul unei politici
 Să analizeze elementele unei politici publice
 Să diferenţeiez diferitele tipuri de structuri asociate politicilor publice

1.1 Conceptul de politica publica: premise, definiţii, interpretări.

Politicile publice reprezintă un subiect de actualitate al realităţii administraţiei româneşti.


Politica publică reprezintă „manifestările şi orientările definite ale autorităţilor statulu, ca puteri
publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activităţi esenţiale ce se desfăşoară fie lanivel
naţional, fie la niveluri teritorial-administrative” ; altfel spus „decizii politice în favoarea unei
anumite stări dorite, inclusiv opţiunileîn favoarea anumitor mijloace considerate af fi adecvate
atingerii obiectivelor proiectate”1
În sens larg, politica publică este acea cale de acţiune, adoptată de către un reprezentant al
unei autorităţi publice pentru rezolvarea unei probleme ce reflectă interesul unei comunităţi sau a
unui segment particular al societatii (R. A. Buchholz, Anderson, Bullock, Brady, 2004)

1
L.G. Popescu, (2005), Politiic Publice, ed. Economică Bucureşti

4
Stricto sensu, politica publică reprezintă o cale de acţiune în acord cu un interes public, un
proces în care societatea (prin intermediul reprezentanţilor aleşi) ia decizii privind alocarea
resurselor în scopul realizării unui scop.
Politica publică este o cale de acţiune care nu se confunda cu intenţiile ori cu declaraţiile de
intenţie cu privire la realizarea unui scop sau cu procesul politic ( prin care se înţelege procesul de
organizare a efortului individual pentru a realiza un scop colectiv, ori de a realiza un obiectiv pe care
indivizii sau grupurile de interese il gasesc dificil de realizat prin resurse proprii).

Categorii de politici publice pot fi :

 legi sau alte reglementari (măsuri de schimbare instituţională);

 măsuri de schimbare organizaţională ;

 măsuri de întărire a capacităţii instituţionale;

 programe şi proiecte ;

Domeniul de cercetare al politicilor publice reprezintă un domeniu de graniţă între mai multe
discipline “clasice” precum ştiinţa politică, sociologia, psihologia socială, ştiinţele juridice sau
economice. Studiul politicilor publice reprezintă direcţia cea mai recentă a ştiinţei politice. În ceea
ce priveşte tehnicile şi metodele de cercetare, acestea sunt împrumutate din diverse discipline sociale
şi adaptate nevoilor de instrumentar pentru fiecare studiu în parte.
Pâna prin anii 60 ştiinţa politică nu era interesată în mod special de studiul a ceea ce se
întâmplă în interiorul guvernului şi de studiul mecanismelor guvernării. Studiile de specialitate erau
focalizate extensiv asupra procesului electoral, studiului organizaţiilor politice, analiza conceptelor
cadru în ştiinta politică etc. După anii 60 creşte interesul pentru a afla ce se petrece în interiorul
guvernului, se intensifică preocuparea pentru creşterea eficienţei deciziilor în materie de alocare a
fondurilor publice şi de aici interesul pentru studierea modalităţilor în care se iau deciziile politico-
administrative. Din anii 80 începe să se discute tot mai mult în termeni de reformă a guvernării,
accentuîndu-se nevoia de creştere a performanţei în gestionarea banului public, de îmbunătăţire a
relaţiei între Stat si Cetăţean, între Guvern şi Societatea Civilă.
Domeniul politicilor publice (cercetarea şi analiza în domeniu) poate fi definit ca ocupîndu-
se de studiul deciziilor politico- administrative de alocare a diverselor forme de resurse (umane,
materiale, financiare, know -how, simbolice).
Politicile publice reprezintă acţiuni realizate de către guvern (central sau local) ca răspuns la
problemele ridicate de societate/comunitatea locală

5
Prin politici publice seurmăreşte schimbarea comportamentală a indivizilor, organizaţiilor şi
instituţiilor.
Decantând definiţia de mai sus rezultă o serie de elemente care dau consistenţă conceptului
de politică publică2..
În primul rând o politică publică este formată dintr-un ansamblu de măsuri concrete, care dau
substanţă politicii publice. Traseul constitutiv al unei politici publice este punctat de diverse decizii.
Deci, un al doilea element este dat de faptul că o politică publică se defineşte prin aceste
decizii ( forme de alocare a resurselor), a căror natură este mai mult sau mai puţin autoritară dar în
care coerciţia este mereu prezentă.
În al treilea rând, o politică publică se înscrie “într-un cadru general de acţiune”, ceea ce ne
permite să distingem între o politică publică şi simple măsuri izolate. În acest cadru de actiune, o
poltică publică are obiective şi scopuri precizate, stabilite în funcţie de valori, norme şi interese.
Acesta ar fi al patrulea element.
Iar ultimul, al cincilea, este dat de faptul că o politică publică are un public, adică indivizi şi
grupuri a căror situaţie este afectată de deciziile luate în politica publică în cauză.
Obiectul acestei discipline cunoaşte definiţii variate, care însă cad de acord asupra unui
aspect esenţial: politicile publice sunt efectul deciziilor luate de guvernanţi.
Pentru a înţelege mai bine acest concept luăm în considerare următoarele definiţii
suplimentare.
Conform definiţiei dată de Thomas Dye, politicile publice reprezintă „tot ceea ce un guvern
decide să facă sau să nu facă ”. Din analiza acestei definiţii rezultă că:
(a) Agentul de Politică Publică este guvernul; deşi acţiunile grupurilor sociale pot şi cu
certitudine influenţează deciziile guvernamentale, deciziile sau acţiunile acestor grupuri nu
reprezintă politici publibe.
(b) Politica publică implică alegerea guvernului de a interveni sau nu asupra cursului unei
acţiuni. Mai dificilă este întelegerea conceptul de non-decizie, adica decizia guvernului de a nu
acţiona sau de amenţine status quo-ul3. Ex. menţinerea nivelului taxelor
O a doua definiţie, pe care o luăm în discuţie este cea aparţinând lui William Jenkins
(1978) : „politicile publice sunt un set de decizii interrelaţionate, luate de un actor politic sau de un
grup de actori, privind o serie de scopuri şi mijloacele necesare pentru a le atinge într-o situaţie
dată.”

2
Thoenig, Jean-Claude. In “Traite de Science Politique” coordonat de M. Grawitz şi Jean Lecca, vol.IV. PUF 1992
3
Dye, Thomas R.”Understanding Public Policy” Prentice-Hall, 2005

6
Conform acestei definiţii, politicile publice sunt decizii luate de guvern care definesc un
obiectiv şi stabilesc mijloacele de atingere a acestuia.
Un al doilea aspect important este că face legătura între acţiunea guvernului şi percepţia
asupra problemei existente sau cu privire la acţiunea necesară. Această perspectivă a rezolvării
problemei este un aspect important al definiţiei formulate de W. Jenkins.
Alte specificităţi ale abordării oferite de W. Jekins sunt următoarele:
 politica publică este interpretată ca proces spre deosebire de T. Dye în a cărui abordare
politicile publice sunt alegeri/ opţiuni guvernamentale;
 Jenkins introduce şi capacitatea guvernului de a implementa decizia, care are un rol
semnificativ prin faptul că poate afecta tipurile de decizii asumate;
 W. Jekins recunoaşte capacitatea limitată a guvernului de a avea opţiuni realizabile în aria
unei politici publice;
 Constrângerile interne şi exterea reprezintă o provocare importantă la nivel guvernamental;
 Alegerea guvernului este limitată de lipsa de resurse.sau /şi de aranjamente, acorduri, tratate
şi convenţii internaţionale;
 Jenkins introduce idea de politică orientată spre rezultate, idee care trimite la standardele
prin care vor fi evaluate politicile publice.
Aceste definiţii subliniază elementele cheie ale analizei politicilor publice: decizia politică,
luată de actorii politici, de a utiliza anumite mijloace pentru a rezolva o problemă. În continuare
vom discuta fiecare dintre aceste aspecte: cine ia decizia, cum se decide care problemă trebuie
rezolvată şi cum este formulată soluţia şi care sunt mijloacele ce pot fi folosite. Interesul pentru a
afla ce se petrece în interiorul guvernului, creşte preocuparea pentru mărirea eficienţei deciziilor în
materie de alocare a fondurilor publice şi de aici interesul pentru studierea manierei în care se iau
deciziile politico-administrative.

1.2. Problemele de politică publică

Studii mai vechi privind formularea politicii publice acordă puţină atenţie naturii şi definirii
problemelor în politica publică. Problemele sunt considerate date şi analiza începea din acest punct.
De ce unele probleme sunt soluţionate, în timp ce altele sunt neglijate? De ce unele probleme sunt
definite într-un mod, iar altele în altul? Definirea problemei ajută la localizarea punctelor de putere
din cadrul sistemului politic. Dacă o problemă este de natură internă sau externă, dacă reprezintă o
nouă situaţie sau este o consecinţă a unei politici publici actuale, dacă este limitată sau largă ca scop,

7
toate acestea contribuie la modelarea tipului de politică publică emergentă. În evaluarea politicii
publice sunt necesare informaţii despre substanţa şi dimensiunea problemei ţintă pentru a determina
cu exactitate eficacitatea acesteia.
Pentru scopul nostru, o problemă de politică publică poate fi definită ca acea condiţie sau
situaţie care generează nevoi ori insatisfacţii, pentru a căror corecţie este necesară acţiunea
guvernamentală. Condiţii precum aerul poluat, mâncare alterată, aglomeraţia din închisori,
aglomerarea urbană constituie situaţii care ar putea constitui potenţiale probleme în condiţiile în care
insatisfacţia şi disconfortul cresc. Gradul de disconfort sau insatisfacţie (care impune şi intervenţia
guvernamentală) este măsurat de persoane în funcţie de un standard sau un criteriu; dacă acestea
consideră o anumită situaţie ca normală, inevitabilă sau aflată sub propria responsabilitate, nicio
acţiune guvernamentală nu va fi iniţiată deoarece situaţia respectivă nu este problematică.
Nu orice situaţie devine o problemă de politică publică:
o situaţiile nu se transformă în probleme decât în măsura în care sunt percepute ca atare,
articulate şi aduse în atenţia autorităţilor; acest tip de acţiune este utilizat frecvent de
oficialităţi, parlamentari aflaţi în „căutarea” unor probleme;

o situaţia devine problematică dacă se identifică cu un domeniul de intervenţie a statului,


pentru care o soluţie guvernamentală este posibilă. Profesorul Aron Wildavsky afirma că
autorităţile mai degrabă vor ignora o problemă dacă aceasta nu este dublată de soluţia
aferentă. Uraganele şi cutremurele de pământ nu pot constitui probleme datorită caracterului
imprevizibil al acestora, însă distrugerile provocate constituie o problemă de politică publică
şi numeroase programe pentru atenuarea distrugerilor provocate de aceste fenomene naturale
au fost iniţiate4.

Soluţionarea situaţiilor problematice poate fi urmărită de alte persoane decât beneficiarii


direcţi. În anii 60, sărăcia a constituit o problemă publică, iar administraţia Johnson a declanşat un
„război împotriva sărăciei” mai degrabă ca reacţie la acţiunile ziariştilor şi altor oficialităţi decât ca
rezultate al acţiunilor săracilor.
Deşi multe probleme continuă să persiste, modul de definire al acestora se modifică odată cu
schimbarea valorilor şi a condiţiilor care le-au generat. Alcoolismul este edificator în acest sens.
În secolul XIX, alcoolismul reprezenta o problemă personală. În prima jumătate a secolului
XX, alcoolismul constituia răspunsul indivizilor la diferite presiuni sociale, familiale etc., devenind
o problemă socială pentru a cărei ameliorare se recomanda cu precădere consilierea şi accesul la alte
servicii sociale. Recent, alcoolismul este considerat o boală care necesită tratament medical

4
Wildavschy, Aaron, “ Budgeting: A Comparative Theory of Budgetary Processes”.Boston. Little, Brown,1975.

8
acoperit, în unele state, din asigurarea de sănătate. Această definiţie medicală reduce
responsabilitatea individuală şi stigmatul aferent.
Situaţii, considerate normale într-un moment, se pot transforma în probleme ca urmarea a
schimbării mentalităţilor. Abuzurile în familie care au constituit de secole o problemă personală,
astăzi sunt considerate infracţiuni.
Definirea problemei este rezultatul unui proces politic care determină în acelaşi timp şi
soluţiile adecvate. Accesul la mijloacele de transport de către persoanele cu handicap reprezintă o
problemă de transport ori o problemă legată de drepturile omului? Mijloace de transport special
destinate persoanelor cu handicap constituie soluţia la o problemă de transport. Perspectiva
drepturilor omului implică accesul egal al persoanelor cu handicap la mijloacele de transport,
respectiv dotarea mijloacelor de transport cu dispozitive care să permită şi persoanelor cu handicap
să utilizeze în mod egal transportul în comun.
Cauzalitatea reprezintă o a doua faţetă a problemei de politică publică. O situaţie se poate
transforma într-o problemă, dar care sunt cauzele care au generat situaţia respectivă? Multe
probleme – criminalitatea, sărăcia, inflaţia şi poluarea aerului – au cauze multiple. Inflaţia,
caracterizată de creşterea generalizată a preţurilor măsurată de indicele preţurilor de consum,
constituie o problemă de politică publică cu multiple cauze: subproducţia de bunuri şi servicii, cerere
excesivă de bunuri şi servicii, prea mulţi bani în circulaţie, rezultatul inflaţiei psihologice (oamenii
se aşteaptă ca preţurile să crească) etc.
Pentru soluţionarea unei probleme, cauzele sunt cele care trebuie vizate, nu doar
manifestările (simptomele) acestora, însă în multe situaţii, cauzele principale nu sunt uşor de
identificat ori de diagnosticat. Identificarea cauzelor unei probleme şi negocierea unui compromis
asupra lor constituie o sarcină nu tocmai uşoară pentru cei ce elaborează politica publică (policy-
makers), definirea problemei transformându-se astfel într-o problemă de sine stătătoare.
Natura şi scopul multor probleme de politică publică sunt dificil de formulat datorită
caracterului lor difuz ori “invizibil”. Pentru că măsurarea este adeseori inadecvată, cei însărcinaţi cu
elaborarea politicilor publice nu dispun de o evaluare corectă a situaţiei de fapt şi se află în
imposibilitatea de a propune soluţii adecvate sau chiar de a întreprinde orice acţiune guvernamentală
pentru soluţionarea problemei. Acestor inexactităţi în măsurare se adaugă şi slaba înţelegere a
cauzelor fenomenului. Alte probleme dificil de cuantificat sunt: violenţele împotriva copiilor,
imigraţia ilegală, evaziunea fiscală etc.
Alt aspect al problemelor de politică publică se referă la capacitatea acestora de a fi uşor de
controlat/influenţat, unele probleme implicând mult mai multe schimbări comportamentale decât
altele.

9
Controlul asupra problemelor este condiţionat şi de caracterul tangibil sau nu al acestora.
Probleme precum penuria de locuri de muncă, managementul defectuos al proiectelor pot fi
soluţionate mult mai uşor prin creşterea resurselor şi a stimulentelor de care oamenii sau agenţiile
dispun. Alte probleme, cum ar fi rasismul, abilităţi profesionale inadecvate sunt intangibile,
implicând valori.
Obiectul studiului nostru îl constituie problemele publice. Care sunt acele caracteristici care
disting o problemă publică de una privată? În general, sunt considerate publice acele probleme care
afectează un număr substanţial de mare de persoane, ale căror consecinţe sunt resimţite inclusiv de
persoane care nu sunt implicate în mod direct.
Problemele care sunt limitate ca efect, număr de persoane afectate în mod direct nu sunt de
natură publică.
Să presupunem că un cetăţean este nemulţumit de valoarea sumelor impozitate imputate sub
legislaţia fiscală în vigoare. Atâta timp cât cetăţeanul respectiv va acţiona individual căutând să
obţină de la organele fiscale o derogare de la lege în favoarea sa, discutăm despre o problemă
personală. Declanşarea unei acţiuni de modificare a legislaţiei de către respectivul cetăţean împreună
cu alte persoane afectate de aceeaşi problemă în mod direct sau indirect, transformă problema
personală într-una publică.
Măsura în care o situaţie sau o condiţie este percepută ca o problemă depinde nu numai de
dimensiunea obiectivă a acesteia, ci, într-o mare măsură şi de cum se raportează oamenii la situaţia
respectivă. O persoană bogată pentru care găsirea unui loc de muncă nu a constituit o problemă
serioasă nu este ameninţat de o creşterea în rata şomajului, ba chiar o consideră necesară în vederea
reducerii ratei inflaţiei. Un muncitor pentru care şomajul este o ameninţare va reacţiona negativ la o
asemenea creştere. Percepţia unei persoane este influenţată de propriile experienţe, valori şi situaţii
în care se află. Nu există un unic mijloc de definire a problemei, deşi multe persoane au păreri şi
preferinţe faţă de o situaţie.
De multe ori, formulările diferite ale unei probleme concurează pentru acceptarea publică.
Dacă ceva anume reprezintă sau nu o problemă publică depinde de termenii în care a fost definită
problema şi de acceptarea definiţiei propuse. În plus, termeni în care a fost definită şi cauzele care au
generat-o au determinat promovare a acelor soluţii considerate adecvate.
1.3. Ciclul de realizare a unei politici publice
Ciclul unei politici publice cuprinde şase etape, reprezentate în figura de mai jos şi analizate pe
scurt în continuare.

10
Ciclul Po
1. Identificarea problemei - are loc atunci când un eveniment, o persoană, un grup reusesc să
atragă atenţia asupra unei probleme, spre soluţionare, prin intervenţia puterii publice.
2. Punerea pe agenda politică - este faza în care problema identificată este luată serios în
consideraţie de către oficiali (putere publică şi politică). Nu toate problemele identificate ajung şi pe
agenda politică.
3. Formularea cadrului de politică publică - atunci când o anume problemă ajunge să fie
considerată de către oficiali nu înseamnă automat că o politică publică va fi creată. Cineva (o anume
autoritate) trebuie să dezvolte un program care să se refere la rezolvarea problemei.
4. Adoptarea unei politici publice - aici ne referim la toate eforturile pentru ca un anume program
să fie adoptat ca şi program guvernamental. În această fază sunt concentrate elementele de
negociere, dictate de interese, care pot schimba viziunea iniţială asupra unei politici publice.
5. Implementarea unei politici publice - este un stadiu critic de realizare a unei politici publice.
Aici rolul administraţiei este decisiv.
] 6. Evaluarea de politici publice - care are ca scop determinarea eficienţei unei politici publice.
Se analizează modul în care diversele activităţi au condus la îndeplinirea scopurilor iniţiale.

Ciclul politicilor publice a primit si alte conceptualizari. Iata doua dintre ele:
a) Stadiile ciclului politicilor, dupa Hogwood si Gunn (1984; 2000):
(1) A decide să decizi (identificarea problemelor sau stabilirea agendei)
Mo
(2) A decide cum să decizi (sau filtrarea problemelor)
(3) Definirea problemelor

11
(4) Prognoza
(5) Stabilirea de obiective si prioritati
(6) Analiza optiunilor
(7) Implementarea, monitorizarea si controlul politicilor
(8) Evaluarea si revizuirea
(9) Mentinerea, succesiunea si încheierea politicilor.

b) Stadiile ciclului politicilor, dupa Brewer (1974):


1. Initierea politicii
2. Estimarea alternativelor
3. Selectia optiunii
4. Implementarea politicii
5. Evaluarea politicii
6. Terminarea politicii.

1.4. Actori şi instituţi implicaţi în procesul politicilor publice


În funcţie de diversele teorii care explică politicile publice, încercând să explice felul cum
funcţionează o societate umană, există mai multe împărţiri ale acestor „actori”.
Astfel aceştia pot să fie indivizii, luaţi separat fiecare, sau grupuri: clase sociale, diverse grupuri
sociale. Fiecare dintre aceştia au propriile lor interese, iar felul cum interacţionează, rezultatele
eforturilor lor pentru realizarea acestor interese, sunt reglate de factori instituţionali, de regulile care
guvernează procesul politic.
Nu întreaga societate este în egală măsură implicată în procesul de decizie. Politicile publice
sunt realizate de către subsistemele politicilor, care sunt alcătuite din toţi actorii care au legătură cu o
anumita problemă publică.
Termenul de actor include atât actorii din cadrul statului (ministere, comisii, agenţii
descentralizate, etc.), cât şi pe cei din cadrul societăţii (sindicate, ONG – uri, grupuri de presiune,
etc.), implicaţi direct sau marginal în procesul politicilor publice. O abordare susţine că cei care
participă direct în procesul politicilor publice pot fi consideraţi ca membrii ai unei reţele a politicii
respective, în timp ce actorii implicaţi doar marginal pot fi consideraţi ca făcând parte dintr-o mai
largă comunitate a politicii publice respective.
Subsistemele sunt forumuri în care aceşti actori discută problemele publice, negociază şi
încearcă să ajungă la soluţii cât mai bune pentru interesele lor.

12
Instituţiile sunt regulile care ghidează comportamentul actorilor aflaţi în urmărirea interesului
propriu. În sens restrâns, pot fi definite ca structurile şi organizarea statului, a societăţii şi a
sistemului internaţional. Putem să dăm câteva caracteristici formale de organizare: tipul de
apartenenţă al membrilor la instituţia respectivă, regulile şi procedurile de operare, dar şi principiile,
normele şi valorile care definesc instituţiile, ultimele fiind considerate caracteristici informale.
După cum s-a putut vedea, actorii pot să fie indivizi sau grupuri. În mare, datorită varietăţii
imense a acestora, îi putem grupa în cinci mari categorii de actori: oficialii aleşi, oficialii numiţi
(funcţionarii publici), grupurile de interese, organizaţiile de cercetare şi mass media. Primele două
categorii se regăsesc în structurile statului, în timp ce ultimele trei în cele ale societăţii, împreună
formând elementele principale din care apar membrii unui subsistem specific de politică publică. Nu
trebuie însă pierdut din vedere faptul că aceste grupuri sunt doar aproximări: ele nu sunt omogene,
indivizii care le compun sunt diferiţi şi pot avea interese diferite. Deşi această simplificare prin care
privim un ansamblu de indivizi drept un actor unic poate uşura efortul nostru de a înţelege modul de
desfăşurare a procesului politic, ea rămâne o simplificare. Modelarea mai apropiată de realitate a
acestui proces ne cere să luăm în considerare în analiza noastră interesele individuale.
Oficialii aleşi
Oficialii aleşi (politicienii) care participă la procesul politicilor publice pot să fie împărţiţi în
două categorii mari: executivul şi legislativul.

Executivul
Executivul, cabinetul sau guvernul la nivel naţional, este unul din jucătorii cheie din
subsistemele politicilor publice. Rolul său central derivă din autoritatea sa conferită de constituţie de
a administra ţara. Deşi există şi alţi actori care sunt implicaţi în proces, autoritatea de a face şi de a
implementa politici este a executivului. În sistemele politice parlamentare (Marea Britanie,
Germania, Japonia), atâta vreme cât guvernul se sprijină pe o majoritate parlamentară este de puţine
ori controlat. În cadrul sistemelor prezidenţiale (Statele Unite) deşi executivul trebuie de multe ori să
convingă adunările legislative pentru ca acestea să-i aprobe măsurile, există întotdeauna o zonă mare
de acţiune pe care legislativul nu o poate controla.
Alături de prerogativa costituţională, executivul posedă o sumă de alte resurse care îi întăresc
poziţia: controlul asupra informaţiilor, controlul resurselor fiscale, acces preferenţial în mass media,
un aparat birocratic la dispoziţia sa. Prin aceste resurse poate să îşi manifeste controlul sau influenţa
asupra unor actori din cadrul societăţii, cum sunt grupurile de presiune sau sindicatele. În multe ţări,
executivul poate controla priorităţile legislative şi adoptarea legilor.

13
Legislativul
În sistemele parlamentare sarcina dată de electorat legislativului este de a supraveghea
acţiunile executivului, sarcină care îi permite să influenţeze politicile respective. Tot cu ajutorul
legislativului se pot introduce o serie de probleme publice în agenda guvernului. Un instrument
eficient de control este aprobarea bugetului, deşi dacă executivul se bucură de sprijinul majorităţii
parlamentare, acest instrument poate fi inoperabil. Separaţia executiv/legislativ nu se regăseşte doar
la nivelul administraţiei centrale, ci şi în administraţia locală. Deşi diferenţa de resurse politice nu
este poate tot atât de marcantă, şi aici executivul este actorul principal.

Funcţionarii publici
Oficialii numiţi au ca sarcină sprijinirea executivului în îndeplinirea sarcinilor sale, însă, în
realitate, ei pot să joace un rol cheie în procesul politic. Multe din funcţiile de luare a deciziilor şi de
implementare au fost preluate de aceşti funcţionari de la executiv.

Grupurile de interese
Un rol important în procesul politicilor publice este jucat de către grupurile de presiune. Una
din cele mai importante resurse ale acestora este cunoaşterea, sau mai precis, acele informaţii care s-
ar putea să fie mai puţin sau deloc la îndemâna altor actori. De cele mai multe ori, membrii unui
asemenea grup cunosc în detaliu ce se întâmpla în domeniul lor de interes. Şi pentru că procesul
politicilor publice este unul care rulează şi procesează foarte multă informaţie, este de aşteptat ca cei
care deţin această informaţie să joace un rol important.
Alte resurse deţinute de grupurile de interes sau de presiune sunt de tip politic şi
organizaţional. De multe ori aceste grupuri contribuie financiar în campaniile partidelor sau
candidaţilor care ajung la putere.
În funcţie de resursele lor organizaţionale, impactul asupra formulării şi implementării
politicilor publice variază considerabil. Prima diferenţă este introdusă de numărul membrilor– cu cât
numărul membrilor este mai mare cu atât ne aşteptăm ca organizaţia să aibă o influenţă mai mare
asupra deciziilor administraţiei. Pe de altă parte, grupurile care au interese similare se pot asocia,
putând avea mai multă putere decât dacă ar acţiona individual. În al treilea rând, grupurile care
dispun de resurse financiare mai bogate îşi permit să angajeze profesionişti şi să contribuie în
campaniile partidelor. De cele mai multe ori, diferenţele dintre resursele financiare au o importanţă
deosebită.

14
Organizaţiile de cercetare
O altă categorie importantă de actori din cadrul societăţii sunt organizaţiile de cercetare care
pot fi localizate în cadrul universităţilor sau a think tank – urilor.
Un „think tank” poate fi definit ca o organizaţie independentă angajată în cercetare multi-
disciplinară cu scopul de a influenţa politicile publice. Cercetările lor oferă, de obicei, soluţii
practice la multe din problemele publice sau caută argumente, dovezi pentru sprijinul unor poziţii.
Faptul că cercetările lor au o finalitate practică şi practicarea partizanatului imediat deosebesc
fundamental aceste organizaţii de centrele de cercetare din cadrul universităţilor.

Mass media
Rolul presei în cadrul politicilor publice este unul controversat, opiniile variind de la a-i
acorda un rol esenţial până la unul marginal. Ceea ce este sigur însă este că presa constituie legătura
primordială dintre stat şi societate, poziţie care îi permite influenţarea agendei administraţiei şi a
opiniei publice.
Rolul presei în cadrul politicilor publice rezidă în faptul că semnalând probleme aceasta
combină rolul reporterului (pasiv, care relatează şi descrie o problemă) cu cel al unui analist (activ,
care analizează şi oferă soluţii pentru o problemă). Tot de aici rezultă o altă caracterisitică:
semnalarea şi introducerea anumitor probleme publice în cadrul agendei administraţiei.

1.5. Reţele de politici şi formarea politicilor publice


În prima jumătate a acestui secol, multe ţări vestice au asistat la intervenţia, din ce în ce mai
semnificativă, a statului în procesele economice şi sociale, simultan cu creşterea puterii de influenţă
a corporaţiilor şi grupărilor sociale asupra politicilor publice. Aceasta situaţie a contribuit la
dezvoltarea unor instituţii de guvernare noi, situate la interfaţa dintre guvern şi societate, şi ale căror
misiuni vizează pe de-o parte, reprezentarea de interese, iar pe de altă parte, crearea consensului .
Aceste forme de guvernare în comun sunt, în mod obişnuit, identificate drept corporatism.
În decursul ultimilor decenii, corporatismul s-a dezintegrat aproape complet. Aceasta nu a
însemnat, însă, şi anularea relaţiilor existente, cu observaţia că aceste relaţii sunt mult mai puţin
bazate pe consens decât au fost relaţiile corporatiste anterioare.
În societatea contemporană, din ce în ce mai dinamică, diversificată şi interdependentă, şi în
care complexitatea proceselor politice este în creştere, relaţiile sunt reflectate de interese
conflictuale.

15
Elaborarea sau implementarea unor politici publice poate fi abandonată sau, din contră,
accelerată prin implicarea directă, participarea şi asumarea responsabilităţilor de către grupuri şi
persoane afectate de politicile în cauză.
Exigenţele societăţii, referitoare la reprezentarea atuurilor acestor interese contradictorii, au
condus la necesitatea structurării în reţea a sistemelor de guvernare.
Aceste noi acorduri guvernamentale stabilite între diferitele grupuri de interese din
societate reflectă, aşadar, deplasarea de la relaţiile ierarhice tradiţionale, dintre un centru de
guvernare şi un sistem guvernat, către relaţii noi, mult mai complexe, o multitudine de centre
interdependente.
Transformarea ierarhiei tradiţionale într-o structură de reţea conduce la crearea unor locuri
comune de formulare a problemelor şi căutare a soluţiilor în cadrul cărora pot fi exprimate o
varietate de idei.
În aceste adevărate câmpuri de luptă, sunt implicate un număr suficient de mare de actori,
fiecare reprezentând scopuri, viziuni şi interese diferite.
Gradul de participare şi modalităţile de acţiune ale fiecărui actor participant la reţea sunt diferite,
astfel că, în comparaţie cu organizaţiile unitare sau ierarhiile clasice, aceste structuri sunt
caracterizate prin elasticitate.
O definiţie mai elaborată şi larg acceptată a conceptului este cea formulată de către Hufen
şi Ringeling (1990). Aceştia consideră sistemele structurate în reţea ca fiind sisteme sociale în care
actorii economico-sociali dezvoltă modele de interacţiune şi comunicare ce prezintă o oarecare
permanenţă şi care sunt dirijate către problemele şi programele politice. Pe scurt, aceste sisteme pot
fi considerate adevărate structuri de guvernare.
Dezvoltarea unui sistem eficient de comunicare între grupurile ce alcătuiesc reţeaua
conduce la un câştig potenţial pentru actul guvernării, materializat nu neapărat în a face mai mult ,
ci, mai degrabă, în capabilitatea de stăpânire a provocărilor produse de un mediu complex, dinamic
şi deseori ostil..
Fluxul informaţional dintre elementele reţelei este vital pentru eficacitatea direcţiilor
strategice, iar sistemele informaţionale sunt considerate principalele active ale reţelei. Comunicarea
electronică şi reducerea costurilor comunicării la distanţă fac posibil dialogul rapid în interiorul
reţelei, în toate direcţiile ca şi facilitatea transmiterii mesajelor din orice punct spre toţi membrii
reţelei.
Sunt create, în acest mod premisele interacţiunii între toţi actorii reţelei, oportunitate care
devine tot mai aproape de realitate, pe măsură ce entităţile reţelei se manifestă ferm în direcţia
asumării autonomiei.

16
Treptat, centrul reţelei, chiar dacă într-o anumită fază a deţinut supremaţia, nu mai poate
exercita un control total asupra entităţilor reţelei. În aceste circumstanţe, guvernarea capătă un sens
mai larg, reprezentând efortul politic şi de colaborare al tuturor actorilor din reţea, spre deosebire de
modelul tradiţional, în care guvernarea era considerată entitatea dominantă. Acest fapt evidenţiază
polemica privind poziţia guvernării, respectiv a administraţiei centrale în raport cu ceilalţi actori ai
reţelei.
Polemica a fost clarificată de o serie de autori care au ajuns la următoarea concluzie:
similar organizaţiilor, reţelele politice pot fi privite ca structuri mixte de interdependenţă verticală şi
orizontală. Extinderea rolului altor actori participanţi la reţea nu implică reducerea rolului
administraţiei, ci dezvoltarea unor forme decizionale suplimentare, ca răspuns la creşterea
complexităţii şi a interdependenţei. În acest context, semnificaţia conceptului de decizie asociată
unei politici publice capătă dimensiuni deosebit de complexe.
. În concluzie, guvernarea trebuie interpretată, după cum sublinia Melisseu (1993) ca un
sistem de procese în care guvernul joacă un rol important, dar variabil, alături de mulţi alţi actori:
patronate, sindicate, grupuri de interese, ONG-uri, asociaţii profesionale etc.
Abordările moderne conceptualizează formularea şi implementarea politicilor publice ca
procese interactive cu multe personaje ale căror derulări şi finalităţi pot fi înţelese doar prin prisma
informaţiilor şi puterii pe care le deţin aceste personaje implicate..
O primă observaţie, din perspectiva sistemului în reţea, ar fi aceea că entităţile implicate
interacţionează nu numai pe durata procesului examinat, dar şi înainte şi după finalizarea politicii
publice respective.
O a doua observaţie se referă la faptul că, de multe ori, entităţile interacţionează şi în alte
domenii. Recunoaşterea faptului că procesul politicii publice dezvoltate nu este singura scenă de
manifestare a interacţiunii între personajele implicate facilitează înţelegerea legăturilor dintre
activităţile şi interacţiunile care au loc în procesul politicii şi care sunt, aproape inevitabil, induse
prin e care nu joacă un rol direct în interacţiunea studiată, dar sunt conectate la reţea.
Se poate constata că unele organizaţii aparţinând reţelei au întotdeauna un rol secundar, dar
nu lipsit de importanţă, fiind sursa influenţelor indirecte asupra celorlalte entităţi ale reţelei.
În sfârşit, ultima observaţie de reţinut se referă la avantajul acestei forme structurale de a
putea fi folosită pentru direcţionarea atenţiei spre o structură mai largă de interdependenţe. În loc de
a presupune că influenţele se manifestă prin interacţiuni directe şi observabile (fie relaţii personale,
fie relaţii între reprezentanţii intereselor instituţionalizate), abordarea din perspectiva structurii în
reţea facilitează examinarea modului în care o structură lărgită are efecte asupra comportamentului

17
personajelor individuale, asupra conţinutului deciziilor şi eforturilor de implementare a politicilor
publice sectoriale.
În general, aceste observaţii explică de ce ca urmare a interacţiunilor dintre actorii reţelei,
desfăşurarea şi rezultatul unei politici publice poate fi diferit de procesul previzionat

1.6. Reţelele puterii politice şi Autoritatea.

Reţelele reprezintă adevărate vehicule de guvernanţă.5 În general, modul de gândire referitor


la reprezentarea politică în societăţile democratice liberale ia în calcul noţiunea de ierarhie asociată
instituţiilor guvernamentale şi care culminează cu suveranitatea Parlamentului. Cu alte cuvinte există
corpuri de guvernare locale, fiecare dintre acestea fiind subordonate unui nivel superior; există un
aparat central de guvernare, departamente administrative ale statului, guvernul însuşi, Cabinetul
Primului Ministru, şi, în final, suveranitatea parlamentului sau legislativului.
Aceste instituţii guvernamnetale centrale sunt ele însele organnizate ierarhic, cu relaţii
complexe de subordonare şi supraordonare, dar cu un pinacle de putere plasat în Parlament. Acest
flux de putere de sus în jos este paralel cu un flux de jos în sus al reprezentării cetăţenilor format
care conferă, în ultimă instanţă, parlamentului legitimitatea de a elabora reguli.
În teoria democratică tradiţională, conceptele cheie ale reprezentăriişi suveranităţii se susţin
reciproc. Cetăţenii sunt divizaţi în constituienţi conform anumitor interese, care sunt reprezentate în
arena legislativă. Partidele politice sunt instrumente ale acestor mecanisme de reprezentare, fiind
mediatoare între cetăţeni, interesele acestora (toate partidele politice se declară reprezentante şi
susţinătoare ale acestor interese) arena legislativă, guvern şi suveranitatea Parlamentului.
Împotriva acestui concept tradiţional pot fi aduse în atenţie anumite mecanisme diferite şi
poate paralele cu ajutorul cărora poate fi relevat un alt aspect al modului în care este organizată
guvernanţa.
Aceasta mobilizează noţiunile de reţele politice implicând elitele, corporatismul, formele
asociative şi ONG-urile.Tendinţa actuală este ca politicile să fie formulate fie prin negocieri şi
aranjamente, fie în reţele politice prin implicarea comitetelor/comisiilor parlamentare şi agenţiilor
birocratice dublate de experţi şi analişti specializaţi în politici sau prin consulatările neo-corporatiste
(concentrarea) dintre guvernanţi şi asociaţiile de vârf din domeniul pieţei de capital, a pieţei muncii
sau a altor interese societale. În plus, în anumite regiuni sau state, aspecte importante ale
guvernanţei socio-politice au fost delegate spre negocierea dintre organizaţiile auto-guvernante şi
asociaţiile de furnizori şi consumatori de servicii financiare colective. Politicile aşa numite în

5
Stoker(1998) defineşte guvernanţa politică drept.... implicată în crearea condiţiilor pentru ordonarea regulilor şi a
acţiunilor colective.

18
dezacord sau de opoziţie reprezintă un stil deliberativ alternativ al modului organizaţional
concentrat în jurul ONG-urilor.
1.7. Reţelele de politici publice
Principalele două forme ale reţelelor politicilor identificate în literatura de specialitate sunt:
reţelele politicilor specifice unei comunităţi (policy community) şi reţele sectoriale ale politicilor
(issue network) .
O politică specifică problemelor ce prezintă interes pentru o întreagă comunitate, policy
community, este caracterizată de un grup stabil de participanţi aflaţi în relaţii de interdependenţă, co-
existând în interiorul graniţelor reţelei, care construieşte un sistem comun de valori şi norme şi care
formează o comunitate puternică, dar închisă ( sau altfel spus, cei din interiorul comunităţii ţin la
distanţă pe cei din afara acesteia).
Schimbările incrementale sunt tipice acestei forme în care predominante sunt stabilitatea
interacţiunilor şi rezisntenţa configuraţiei. Elaborarea politicilor este segmentată în subsisteme bine
definite, care presupun o limitare, dar totodată şi un privilegiu a participării .
Reţelele asociate unei politici dedicate unei anumite probleme sectoriale, issues-network,
implică o structură mult mai deschisă şi mai fragmentată. În acest caz, cercul activiştilor politici
implicaţi, (care cuprinde grupuri de interese, reprezentanţi guvernamentali şi ai structurilor
academice), este într-o permanentă schimbare, forma pierzând articularea de reţea în jurul
problemelor ad hoc ale publicului implicat şi ale procesului de elaborare al politicii.6
Schimbarea fundamentală este mult mai probabilă în acest context, iar problemele ce trebuie
rezolvate produc transformări la nivelul grupurilor. Relaţiile de putere şi dependenţă sunt difuze, iar
procesul de luare a deciziei dificil de finalizat.7
Permanent, în cadrul acestor reţele sectoriale se manifestă tendinţa exercitării unei coordonări
negative, în sensul stopării acelor decizii care sunt percepute ca ameninţări de către grupurile de
interese participante la reţea. In mod frecvent, este nevoie de o entitate externă reţelei, un outsider
( ca de exemplu, un institut de cercetări) sau de un important mobilizator activ în interiorul structurii
care să stimuleze procesul decizional şi să-i convingă pe participanţii la reţea să-şi extragă avantajele
din cooperare, trecând peste obiecţiile individuale de competitivitate.
Aşa după cum menţionam anterior, este dificilă organizarea în cazul acelor grupuri din
interiorul reţelei care ridică o multitudine de obstacole în calea cooperării. Situaţia este complet
diferită în grupurile de dimensiuni reduse, dar permanente şi active, caz în care decizia este mult mai
facilă, deoarece acestea grupuri reuşesc să dezvolte o orientare normativă şi cognitivă comună.

6
L.G.P. Popescu, Politici Publice, ed.2, Ed. Economică, Bucureşti, 2005, pp. 287-90.
7
L.G. Popescu, op.cit. pp234-39.

19
Cele două forme analizate succint anterior constituie doar un tip de clasificare a reţelelor
politicilor publice; se manifestă, în prezent, şi o altă tendinţă în descrierea acestor structuri ale
politicilor: presiunea pluralistă; pluralismul competitiv; corporatismul statal; corporatismul pluralist;
negocierea economică; clientelismul; asocierea: normalizarea profesionalismului.8
Acestă explozie de epitete a fost în parte răspunsul la slăbiciunile percepute în legătură cu
dualitatea reţele ale politicii comunitare/reţele sectoriale (policy community/issues networks.), care
acoperă doar o parte a procesului politicilor publice, parte care ignoră mai degrabă agenda publică,
distribuţia puterii, factorii tehnologici şi economici, contextul macro- instituţional şi explicitarea
problemelor referitoare la schimbare.
O altă categorie a formelor menţionate aduce în multe dintre reţelele sectoriale chestiuni legate
de forma statală şi potenţialul macro a managementul grupurilor de interese, prin adăugarea unui
larg set de contingenţe în structura reţelelor politicilor. Dintre carcateristicile acestui tip de structură
de reţea a politicilor publice menţionăm:
o emergenţa societăţii organizate sau a societăţii bazate pe organizarea colectivităţilor;
o tendinţa de sectorizare în elaborarea politicilor;
o creşterea mobilizării intereselor competitive conduce la aglomerări în elaborarea
politicilor;
o creşterea importanţei scopului politicilor se poate produce ca rezultat al licitaţiei
electorale care forţează partidele politice să ofere soluţii tuturor problemelor;
o descentralizarea sau fragmentarea statului; există doar câteva obiective, dar o
agregare a intereselor departamentale.
o permeabilizarea graniţelor dintre public şi privat; elaborarea politicilor tinde să
devină apanajul facţiunilor statului şi grupurilor de interese clientelare.9
În acest context, întregul proces de elaborare al politicilor publice devine din ce în ce mai
fragmentat, transformându-se într-un sistem deschis intereselor competitive, care se manifestă astfel
încât vocea să le fie auzită şi influenţa să li se facă simţită.
Aceste sisteme implică o combinaţie complexă şi uneori instabilă de competiţie şi
coordonare, negociere şi exerciţiu al puterii, independenţă şi interdependenţă, consultare şi exercitare
de presiuni politice. Chiar în cadrul structurii guvernamentale, coordonarea inter-departamentală
dintre unităţile semi-autonome plasate pe nivelurile inferioare presupune mai degrabă negocieri
multilaterale între participanţi decât direcţionări ierarhice transmise de şefii executivi. In plus,

8
G.,F.Thompson, Between Hierarchies and Markets,N.Y. Oxford: University Press, 2005, pp152-53.
9
Jordan, G. and K. Schubert, A preliminary ordering of policy network labels, European Journal of Political Research
21 (1-2), 7-28, p.11.

20
serviciile publice depind în mod frecvent, de cooperarea interguvernamentală din interiorul reţelelor
autonome formal sau organizaţiilor de facto independente semi -publice sau private .
În concluzie, există un spectru deosebit de vast de abordare al reţelelor politicilor, dar în
continuare ne vom focaliza atenţie doar asupra a patru dintre acestea: elite, corporatism, formele
asociative şi ONG-uri.
Elitele
O oligarhie finaciar-industrială care asigură managementul asupra resurselor economice ale unui
stat consituie un exemplu care se încadrează în categoria elitelor. Reţelele construite din elite sunt
diferite de reţelele democratice deoarece apartenenţa la acestea este o chestiune care se moşteneşte.
Elitelor le revine rolul de a explicita apariţia problemelor legate de lipsa de responsabilitate a puterii
în interiorul unui important segment al vieţii sociale. Elitele pot servi la sustragerea conducerii
corecte a unor politici democratice, prin organizarea influenţelor din spatele scenei, aducerea
propriilor interese în mod nemeritat în atenţia factorilor decizionali, şi aşa mai departe. Elitele sunt
combinaţii de grupuri selecte, reduse numeric, membrii fiind ţinuţi împreună pe baza relaţiilor de
loialitate şi încredere. Apartenenţa se stabileşte prin naştere sau statut, care conferă membrilor reţelei
o interpretare tradiţională, ierarhică asupra modului de luare a deciziei.
Deci, se poate constata că implicarea elitelor în teoria politicilor ar putea conduce la
postularea unui alt tip de influenţă în arena politică. Elitele, nu sunt bine integrate într-un cadru
analitic explicit al reţelei politicilor deorece acestea nu se bazează pe interese negociate, ci par mai
degrabă a reveni la o veche formă de organizare politică, o formă în care puterea şi influenţa se
transmit prin filiaţie sau pe baza meritelor conferite de dimensiunile averii.
Corporatismul
Corporatismul este o teorie politică focalizată asupra modului în care marile grupuri de interese-
partenerii sociale- interacţionează informal într-o manieră cooperatistă pentru a reglementa şi
guverna aspectele centrale ale vieţii sociale. Devin, în acest caz, relevante negocierile guvernanţilor
cu organizaţiile industriale mici sau mari, cu interesele agricole, cu sectorul financiar, cu sindicatele
sau cu anumite grupuri sociale importante (cum sunt consumatorii sau cele implicate în protecţia
mediului), pentru a stabili un modus vivendi în cazul unei probleme importante din punct de vedere
politic sau economic. Este generată o cooperare prin mijloace şi tehnici de negociere între actorii
formal specializaţi şi actorii recunoscuţi. Ca rezultat, actorii din sistem trebuie să respecte interesul
anumitor părţi, vizând anumite obiective substanţiale şi urmând anumite proceduri agreate pentru

21
viitoarele interacţiuni. Dar, această procedură presupune că părţile trebuie să reziste acţiunilor
unilaterale şi trebuie să respecte obligaţiile mutuale; în caz contrar structura ar putea degenera.10
Statutul corporatismului în prezent este destul de neclar. Anumiţi analiştii îl consideră ca fiind
depăşit ca formă de guvernare tipică pentru sistemul managerial de operare inflexibil şi rigid din
anii 1970-1980, dar care a reprezentat un pas înainte spre abordarea neoliberală în politicile publice
specifică perioadei 1990. În realitate, pot fi relevate o serie de avantaje ale corporatismului, cel puţin
cele referitoare la performanţelor economice înregistrate în acele state care au fost cel mai aproape
de acest cadru organizaţional (în principal, în statele scandinave).
Deşi după 1990 aranjamentele corporatiste şi-au restrâns aria de răspândire, totuşi acestea au
lăsat în urmă o suită importantă de controverse. De exemplu, literatura a reţinut acele opinii care
susţin faptul că acestea au rezistat şi s-au reinventat ca înţelegeri sociale proiectate pentru a proteja
acele segmentele vulnerabile de populaţie şi, implicit, ca răspuns la creşterea insecurităţii şi
incertitudinilor asociate cu globalizarea sau în condiţiile revitalizării procesului de diversificare a
economiilor regionale.
În concluzie, este posibilă manifestarea unei revitalizări a formei de neocorporatism economic
şi de aceea macro reţelele de guvernanţă, după 1990, au devenit dominante în statele europene mai
mici sau mai vulnerabile.
Formele asociative
Forma asociativă reprezintă forma cea mai pluralistă versiune a corporatismului, în care oamenii
investesc credinţele lor politice, energiile şi suveranitatea.11 Ideea că există o singură dimensiune a
suveranităţii, organizată de-a lungul liniilor ierarhice poate fi considerată o reală provocare. Mai
mult, prin formele asociative este pusă în valoare dispersia suveranităţii şi mecanismele
reprezentative care o susţin. Din această perspectivă, suveranitatea este dispersată de-a lungul unei
serii de organizaţii politice în care orice individ îşi poate reprezenta propriul crez.
Aceste organizaţii reprezintă interesele private existente în orice societate. Această formă este
promovată ca model pentru un tip particular de negociere a statului, ceea ce implică aricularea unor
asociaţii de voluntari care se autoguvernează întrr-o macro-structură de putere, numită de Paul Hirst
democraţie asociativă12.
Cu acest model, asociaţiile semiautonome organizate democratic îşi conduc afacerile în interesul
propriilor membrii şi sunt condiţionate de intervenţiile pe care le pot avea asupra legislaţiei. Acesta

10
M., Theacher The development of policy network analyses: From modest origin to overarching frameworks, Journal of
Theoretical Politics 10(4), 1998, pp. 389-416.
11
J. Hollingsworth, P.C. Schmitter, and W. Streeck, Governing Capitalist Economies: Performance and Control of
Economic Sectors, N.Y. Oxford: University Press, 1994, pp.89-110.
12
P.Q. Hirst, Associative Democracy: New forms of Economic and Social Governance, Cambridge: Polity Press, 1994.

22
nu este organizat şi coordonat în mod ierarhic direct, adică alegerea politică nu este prerogativa
unilaterală a ierarhiei autorităţii, ci este dependentă de o constelaţie de preferinţe negociate între
membrii reţelei politicii.
În plus, această concepţie deschide guvernanţa interesului privat spre responsabilitatea publică,
în parte ca o consecinţă a garantării armoniei publice, pe baza căreia aceste forme asociative livrează
un anumit nivel de servicii publice membrilor lor, iar dintr-o altă perspectivă reprezintă calea prin
care statul-lege acţionează ca tribunalul ultimului resort, care intervineşi judecă disputele dintre
asociaţiile private13.
Organizaţiile Neguvernamentale
Reţelele de ONG-uri reprezintă un alt fel de elită şi manifestă influenţă asupra guvernanţei.
ONG-urile sunt, în mod esenţial, asociaţii de interes privat, unele dintre acestea implicate în
campaniile şi propaganda focalizate pe anumite scopuri particulare. Obiectivele acestui tip de reţele
este de a schimba politicile publice, în general, prin mobilizarea opiniei publice şi exercitarea de
presiuni din exteriorul cadrului deja fixat al politicilor publice.
Pot fi evidenţiate două aspecte cheie ale acivităţii ONG-urilor. Primul aspect vizează problema
propriei legitimităţi, iar cel de-al doilea se referă la eficacitatea şi echidistanţa manifestată de ONG-
urile în zonele în care acestea îşi concentrează activitatea .
Din această perspectivă, ONG-urile se confruntă cu o dilemă reală: pot să rămână în afara
curentului politic şi să reuşească totuşi să exercite presiuni asupra politicilor sau ar trebui să
coopereze şi să devină parte a reţelei politicilor? De fapt, problemele sau dilemele cu care se
confruntă ONG-urile sunt aceleaşi cu care se confruntă toate celelalte tipuri de reţele prezentate.
Dar care este modalitatea de organizare a procesului decizional în aceste tipuri de structuri?
Răspunsul la această chestiune este destul de controversat. In primul rând, există o concepţie
conform căreia reţelele nu sunt, în mod fundamental, diferite de alte mecanisme instituţionale prin
intermediul cărora sunt conduse afacerile. Reţelele implică diferente puteri şi autorităţi în termenii
acelor agenţi şi participanţi care sunt membrii ai reţelei, astfel încât toţi sunt sunt la fel de implicaţi
în desfăşurarea puterii sau autorităţii. Toate modalităţile de negociere pot fi utilizate în această
structură: inteligenţă, isteţime, abilităţi de persuasiune, dezvoltarea talentelor şi abilităţilor de a
încheia alianţe etc. În schimb, rezultatul nu poate fi previzionat în avans în pofida faptului că există o
serie de avantaje în comparaţie cu alte structuri, în cazul reţelelor putând fi utilizată puterea în scopul
obţinerii de rezultate în propriul interes.
Pe de altă parte, există concepţia potrivit căreia aceste structuri sunt fundamental diferite de alte
mecanisme instituţionale. În acest caz, consensul, cooperarea, colaborarea etică sunt argumentele
13
G. Thomson, op.cit.p157.

23
pentru cooperare. Contrar a ceea ce pare a fi un tip de aplatizare pentru reprezentarea politică, în
acest cadru se manifestă o pluralitate organizaţională şi de forme asociative.

Bibliografie de referinţă
Obligatorie
L.G. Popescu , Administraţie şi Politici Publice, ed. Economică, 2006
Helen Wallace, William Wallace şi Mark A. Pollack, Elaborarea politicilor în Uniunea
Europeană, ed.5 Oxford University Press, 2005

Opţională
Adrian Miroiu, , Introducere in Analiza Politicilor publice, ed. Politeea, 2001
The Oxford Handbook of Public Policy, ed.by Michael Moran, Martin Rein,Robert Goodin,
Oxford University Press, 2006
Grahame F. Thompson, The Logic and Limits of Networket Forms of Organization,
OXFORD University Press , 2003.
Thomas R.1998.”Understanding Public Policy”.Prentice-Hall Inc

24
MODULUL 2 : ANALIZA POLITICILOR PUBLICE. DEFINIŢII ŞI PERSPECTIVE

Scopul modulului: familiarizarea masteranzilor cu principalele modele de analiza politicilor.

Obiectivele propuse: La finalul acestui modul, masteranzii trebuie să:

 Să identifice cel puţin trei modele de elaborare a politicilor publice


 Să analizeze o politică utilizând unul dintre modelele prezentate în suportul
decurs

2.1. Analiza politicilor publice.

Există o multitudine de definiţii pe care literatura de specialitate le menţionează cu privire la analiza


politicilor publice. De exemplu:
 Analiza politicilor publice este un mijloc de a sintetiza informaţia incluzând rezultatele
cercetării pentru a produce un format specific deciziilor de politici publice (expunerea de
alegeri alternative) şi a determina necesităţile viitoare pentru informaţia relevantă în
politicile publice14
 Analiza politiclor publice este o discicplină aplicată a ştiinţelor sociale care foloseşte
metode multiple de cercetare şi argumentare pentru a produce şi transforma informaţii
relevante pentru politicile publice , care pot fi folosite în medii politice pentru a rezolva
probleme de politici publice15
 Analiza Politiclor publice este unsfat orientat spre client, relevant pentru decizia publică şi
ţinând cont de valorile sociale16
David L. Weimer şi Aidan R. Vining, în scopul unei înţelegeri mai profunde a analizei politicilor
publice, compară analiza politicilor publice cu alte cinci paradigme: 1) cercetarea
academica în stiintele sociale; 2) planificarea; 3) administratia publica traditionala; 4)
14
Walter Williams, Social Policy Research and Analysis, New York, American Elsevier Publiching Company, 1971,
p.XI,
15
William N. Dunn, Public Policy Analysis, Englewood Cliffs, N.Y.: Prentice Hall, 1981, p.XI
16
David L. Weimer, Aidan R. Vining, Analiza Politiiclor Publice-concepte şi practică, ed. a III-a, Editura ARC , 1999

25
jurnalismul. Rezultatul acestei comparaţii este redat în Tab. 2.1

Tabelul 2.1. Analiza Politicilor Publice în perspectivă dTabelul 2.1. Analiza politicilor p
Obiectiv i
Obiectiv “Client” Stil comun Constângeri Puncte slabe
important temporale
mportant
Cercetarea Să construiască Adevarul”, asa Metode Rareori Adeseori
Academică teorii pentru a cum e definit riguroase constângeri irelevante pentru
înţelege el în cadrul pentru crearea şi temporale necesarul de
în Ştiinţele disciplinei; alti testarea de teorii exterioare informaţie al
societatea Să
Sociale cercetatori factorilor de
coSă n
decizie

Cercetarea S Să prevadă Actori pe scena Aplicarea de Uneori, presiuni Dificultăţi în


Politicilor impactul politică: metodologie impuse de transformarea
schimbărilor în discipline formală pentru termene limită, descoperirilor în
publice înrudite probleme moderate acţiuni
variabile care pot
Politici fi schimbate de relevante de probabil de guvernamentale
publice politicile publice politicii publice recurenţa
problemei
Planificarea Să definească şi “Interesul Reguli stabilite şi A Presiune Gândire
clasică să realizeze o public” definit norme temporală proiectivă a
stare viitoare profesional profesionale: imediată scăzută planurilor când
dezirabilă a specificarea deoarece totul se sunt ignorate
societăţii ţelurilor şi referă la viitor pe procesele politice
obiectivelor termen lung
Administraţia S Să execute “Interesul Managerial şi Presiune Extinderea
publică eficient public” legal temporală legată alternativelor
programele manifestat într- de decizii de exterioare
tradiţională un program rutină, cum ar fi programului
stabilite de
procesele politice autorizat ciclurile bugetare
ă execute
Jurnalismul Să contribuie la Publicul general Descriptiv Presiunea Lipsa de
concetrarea puternică a adâncime şi
atenţiei publice termenelor limită echilibru analitic
asupra mai ales când
problemelor problema este
societăţii curentă
Analiza Să realizeze Persoană sau Sinteză a Presiunea Miopie rezultînd
politicilor comparări şi instituţie cercetării şi puternică a din orientarea
evaluări specifică în teoriilor existente termenelor limită spre client şi
publice naliza sistematice ale calitatea de pentru a –completarea presiuni
politiclor alternativelor factor de decizie prevedea analizei legate de temporale
publice oferite actorilor consecinţele obicei de decizii
publice pentru politicilor specifice
rezolvarea alternative
problemelor
societăţii
Sursa: David L. Weimer, Aidan R. Vining, Analiza Politiiclor Publice-concepte şi practică, ed. a III-a, Editura ARC,
1999, p.34

Tabelul 2.1. Analiza politicilor publice în perspectivă

26
Cercetarea academică are propriile sale constrângeri interioare: elaborarea de teorii acceptabile în
comunitatea ştiintifica respectiva. Desigur, uneori ideile dezvoltate în lumea universitară pot să aibă
un rol important în schimbarea imaginii decidenţilor despre societate sau despre un domeniu al
acesteia, dar ea nu are o relevanţă directă asupra deciziilor specifice.
Planificarea clasică reprezintă o reacţie la dezordinea şi la miopia rezultate din
comportamentul specific pe piaţa privată şi guvernările pluraliste. . Abordarea generală în
planificare este în primul rând: 1) specificarea cu claritate a obiectivele şi ţelurilor care vor
contribui la o societate mai bună şi 2) determinarea modului eficient de realizare a obiectivelor.
Punctele slabe ale planificării pe care cei doi autori le aduc în prim plan sunt: (1)
dificultatea de a specifica ţelurile şi obiectivele potrivite şi ( 2) culegerea şi prelucrarea
informaţiilor pentru orientarea şi monitorizarea generală a agenţilor economici.17
Planificarea procesul politicilor publice este destul de controversată, în lumea
contemporană. Relaţiile dintre politici şi planificare sunt tensionate deoarece, în concordanţă cu
susţinerea unor autori, politicile şi planificarea sunt activităţi opuse. Există însă şi opinii potrivit
cărora cele două cooperează, şi se susţin reciproc. Aspectarea legăturii dintre procesul politicii
publice şi planificare presupune repunerea în discuţie a unei chestiuni fundamentale, şi anume
condiţionările dintre abordările empirice şi cele normative Relaţia dintre politici şi planificare
este, în concluzie, obiectul unei dezbateri referitoare la planificarea societăţii, în care autori
celebrii s-au implicat într-o măsură considerabilă.
K. Mannheim argumentează că pe baza unui nou mod de gândire, gîndirea
interdependentă, planificarea pentru libertate poate fi proiectată astfel încât să permită eludarea
efectelor negative ale laissez-faire-ului politicilor şi să garanteze procesul democratic.
Filozoful K. Popper reacţionează puternic la acest punct de vedere.
 Conform convingerilor lui K.Popper, realitatea socială este prea complexă pentru
a putea fi inclusă într-un proiect. Cunoştiinţele actuale nu sunt suficiente pentru a pilota
realitatea socială.
După cele de-al doilea război mondial, în multe ţări occidentale a fost perfectat un sistem
guvernamental complex de planificare a realităţii sociale, în care tensiunile dintre politici şi
planificare erau ţinute sub control. Construirea unui sistem naţional de planificare nu presupune
reducerea importanţei deciziei politice. În lumea contemporană, devine tot mai evidentă cererea
pentru performanţă în coordonarea numărului în creştere a politicilor guvernamentale, dar şi

17
David L. Weimer, Aidan R. Vining, Analiza Politiiclor Publice-concepte şi practică, ed. a III-a, Editura ARC, 1999,

27
pentru existenţa unui suport profesional pentru procesul guvernamental al politicilor. Relaţiile
dintre diferitele tipuri de politici sunt din ce mai greu de gestionat. Politiciile par a fi
contraproductive şi chiar contradictorii.
Din perspectiva acestor consideraţii un sistem naţional de planificare ar trebuie să
urmărească:

 planificarea sectorială, concentrată pe sarcinile specifice, sectoriale, ale guvernului.


Planificarea sectorială are un aspect, în principal, tehnic, de exemplu costruirea de
locuinţe sau a infrastructurii rutiere ;

 planificarea implicaţiilor, focalizată pe aspectele generale ale politicilor publice ale


guvernului, traversând sectoarele (şi ministerele) şi prin care se încearcă integrarea
diferitelor politici sectoriale într-o perspectivă specifică. Planificare politicilor
economice reprezintă un exemplu pentru acest tip de planificare;

 planificarea integrată încearcă să sintetizeze planificările sectoriale şi cele generale.


Planificarea integrată se bazează pe o viziune de ansamblu asupra viitoarelor
dezvoltări ale societăţii.

T. Parsons introduce noţiunea de sistem al acţiuni, diferit ca pluralitate organizaţională de


orientările acţiunii. Acesta este la rândul lui compus din trei subsisteme relativ independente:
personalitatea (sistemul organizat al orientării şi al motivaţiei acţiunii desfăşurate de un actor);

⇒ interdependenţa (în cazul pluralităţii actorilor) sau sistemul social definit ca interacţiune
diferenţiată şi integrală derivată din relaţiile interindividuale;
⇒ cultura sau sistemul cultural (ca o sumă de opere şi forme simbolice preponderent
tradiţionale), care constituie obiectul şi elementul orientării acţiuni, fără a fi ea însăşi un
sistem al acţiunii.
Parson distinge, aşadar, mai multe sisteme: personalitatea, sistemul social şi sistemul
cultural, între care legătura nu se face în cadrul societăţii ci prin intermediul unui sistem
superior, (supraordonat), sistemul acţiunii, care, în ultimă analiză este un concept
extrasociologic.

Ideea sistemului de acţiune a fost dezvoltată de Crozier şi Friedbarg prin trecerea la


sintagma organizarea sistemului. Autorii definesc sistemul de acţiune ca fiind „ansamblu uman
structurat, care coordonează acţiunile participanţilor săi prin mecanisme de joc relativ stabile

28
şi care îşi menţine structura, adică stabilitatea jocurilor şi raporturilor acestora prin mecanisme
de reglare, care, de fapt, constituie alte jocuri”18

Problematica sistemelor de acţiune este o generalizare în termenii sistemului deschis şi


deasupra organizăriilor formale ale problematicii organizaţionale. Autorii menţionaţi anterior susţin
“că organizaţiile se plasează la capătul unui continuu de sisteme de acţiune concrete, al căror grad
de formalizare, de structurare a conştiinţei participanţilor şi de responsabilitate umană asumată
deschis, iar modul de reglare poate varia de la reglarea inconştientă a sistemului de acţiune la
reglarea conştientă a unei organizaţii perfect raţionaliste”19.

Administraţia trebuie, în consecinţă, să înveţe să facă faţă pretenţiilor actuale datorate


vitezei schimbărilor sociale, în cadrul cărora comunicarea şi fluxul informaţional reprezintă elemente
vitale.Susţinerea acestei perspective este asigurată prin crearea unor structuri noi, flexibile, care să
faciliteze orientarea spre cetăţeni.

Menţinerea structurilor birocratice tradiţionale duce, pe termen scurt, la eşec atât în


rezolvarea problemelor curente, cât şi în rezolvarea celor strategice.

Reproiectarea structurală are ca obiectiv principal „transformarea structurii tradiţionale


formale, ierarhizate, rigide, ineficace şi costisitoare într-o multitudine de agenţi însărcinaţi, într-un
domeniu specific, cu optimizarea rezultatelor intervenţiilor publice”20.

Abandonarea structurilor statice, monolitice, dominate de un singur principiu de organizare a


devenit un deziderat imperativ pentru funcţionarea eficientă a sistemelor de guvernare, pe măsură ce
presiunile exercitate de un mediu din ce în ce mai turbulent s-au acutizat.

De exemplu, confruntat cu dificultăţile formulării unui răspuns strategic în cadrul


Ministerului Apărării al SUA, McNamara a renunţat la structura birocratică tradiţională în favoarea
unui sistem sofisticat de planificare-programare bugetară (SPPB).

Administratia publica traditionala...” se află în afara sferei propriu-zisă a politicii. Problemele


administrative nu sunt probleme politice. Deşi politica trasează sarcinile pentru administraţie, nu
trebuie să acceptăm ca ea să controleze şi funcţionarea administraţiei” declara Woodrow Wilson
creferire la premisele de bază ale administraţiei.21 . În conformitate cu aceste considerente,
managementul este total despărţit de politică, respectiv scopurile sunt total distincte de
18
Crozier M şi Friedbarg E, „L’acteur et le systéme” Seuil, 1977, pag. 246
19
Crozier M şi Friedbarg E, op. cit., pag. 251
20
Massenet M., „La nouvelle gestion publique”, Ed. Hommes et Techniques, Paris, 1975.
21
Woodrow Wilson, The Study of Aministration, în Political Science Quaterly, vol.2.nr.1, 1887, pp.197-222, citat în
David L. Weimer, Aidan R. Vining, op.cit.p.39.

29
mijloace.Scopurile, se argumenteaza, sunt stabilite de factorul politic: reprezentantii alesi sunt cei
care determina obiectivele, unde trebuie sa se ajunga Functionarii publici trebuie doar sa gaseasca
cele mai eficiente mijloace de a atinge acele scopuri: ei nu propun programe guvernamentale,
politici, ci doar le aplica (sau le administreaza).
Complexitatea administratiei publice contemporane face ca acest model sa fie astazi putin
adecvat realitatii. În practica formularii politicilor, nu e posibil sa facem o distinctie ferma, clara
între stabilirea scopurilor si alegerea mijloacelor. Apoi, cresterea rolului guvernarii face ca în
formularea alternativelor, în compararea si selectarea acestora, în aplicarea politicilor functionarii
publici sa aiba un rol tot mai important. În sfârsit, profesionalizarea crescânda a administratiei
publice a crescut rolul expertizei de specialitate în procesul de înfaptuire a politicilor publice, iar o
mare parte a acesteia este furnizata de functionarii publici. Aceste transformari sunt deja încorporate
în „noua” administratie publica, numita si „management public”.
În aceasta noua paradigma de întelegere a administratiei publice, analiza politicilor este o
componenta importanta a pregatirii functionarilor publici. În toate ţările europene, transformările
majore ale sectorului Efectele acestor aspecte asupra schimbării sunt deosebit de subtile, deoarece
aceşti funcţionari sunt recunoscuţi ca iniţiatori şi responsabili ai schimbărilor la diferite niveluri ale
sistemului
Deci, acolo unde cariera politică şi cea de înalt funcţionar public sunt integrate se poate crea
imaginea că accesul la funcţiile înalte este mult mai facil prin politică decât alegerea unui parcurs
distinct de cel politic.
Este cazul sistemului corpurilor din Franţa, în care cariera politică şi cea de înalt funcţionar
public sunt destul de apropiate. În sistemul francez, în care carierele sunt integrate, problema
responsabilităţii asupra transformării poate să reapară şi la nivelurile inferioare ale ierarhiei, unde
oficialii publici se simt bine şi în siguranţă politizând-şi atribuţiile, după modelul înalţilor
funcţionari ce aparţin marilor corpuri. Acest comportament reprezintă un pericol destul de mare, în
primul rând, pentru procesul de implementare şi, în al doilea rând, pentru proiectarea conţinutului
transformării.
Cea de-a doua dimensiune, aceea a politizării posturilor, adaugă un plus de dificultate proces
de implementare aschimbării. Se crează o diferenţă uriaşă între aceşti funcţionari publici răsfăţaţi
(numiţi, în mod frecvent, în literatura de specialitate mandarini) şi nivelul pe care aceştia se află
plasaţi. Uneori, in extemis, un nou executiv politic presupune înlocuirea tuturor acestor funcţionari
publici, ceea ce crează instabilitate în procesul schimbării.

30
Germania şi Finlanda oferă cazuri moderate de politizare, în care afilierea politică a
oficialilor este importantă, dar schimbarea executivului nu presupune, în mod obligatoriu,
schimbarea în întregime a vechii garnituri şi înlocuirea mandarinilor.
În cazul Finlandei guvernările sunt, în general, coaliţii, iar stilul este consensual, ceea ce
conferă stabilitatea necesară transformării sectorului public.
Marea Britanie constituie un caz aparte din acest punct de vedere: puţine angajări în
partidele politice sunt făcute pentru a accede în serviciile publice, ceea ce reprezintă un beneficiu
pentru continuitate şi acumularea de cunoştiinţe. Cu alte cuvinte, în Marea Britanie cariera
ministerială şi cea de înalt funcţionar public sunt aproape total separate.

2.2. Analiză politicilor publice şi democraţia

In mod tradiţional, analiza politicilor publice este centrată asupra eficienţei şi eficacităţii cu
care sunt atinse obiectivele politicilor. Analiza politicilor evaluează atât raportul dintre mijloacele
utilizate şi rezzultate obţinute, cât şi rolul guvernului vs. piaţă. Fezabilitatea politică,
responsabilitatea politicii în faţa cetăţenilor, evaluarea modalităţilor prin care politicile sunt
construite astafel încât acestea să fie agreate şi modul în care agenţiile de implementare
interraliţionează cu ceilalţi actori sunt aspecte avute în vedere în cadrul analizei politiiclor.
Eficienţa, eficacitatea şi fezabilitatea politică nu sunt reprezentative din punct de vedere al
exprimării raportului politică publică- democraţie.
. Dryeck( 1996, 1997) relevă că guvernanţa democratică reprezintă în mare parte eforturile
de extindere a francizei, scopului şi autenticităţii democraţiei.
Franciza se referă la numărul de participanţi la fixarea direcţiilor de politică publice.Scopul
defineşte domniile aflate sub control politic democratic. Autenticitatea este gradul la care controlul
democratic este substanţial, informat şi competent ( Dryeck1997). Extinderea oricăruia dintre cele
concepte enunţate nu ar trebui să aibă loc în detrimentul celorlate. De exemplu, extinderea francizei,
adică a numărului de participanţi la dezbaterea asupra orientărilor viitoare afectează autenticitatea. În
figura 1.1. sunt redate modalităţile prin care conţinutul politicilor publice poate influenţa caracterul
democraţiei.

31
Încadrarea Arene de dezbaterii
problemelor publice

Construcţia Socială a Identitatea şi


ţintelor orientarea cetăţenilor
Franciză,
Elemetele de Scop, şi
politică publică autenticitate şi
Implemetarea/
Angajarea şi susţinerea Democraţie
construcţia
cetăţenilor
straucturilor

Informare şi
Responsabilitatea
transparenţă

Figura nr.1.1.Legătura dintre proiectarea unei politiic publice şi democraţie


Sursa:Helen Ingram şi Anne I. Schneider, Policy Analysis for Democracy, în The Oxford
Handbook of Public Policy, 2006, pp.173

Problema centrală a reprezentării din figura anterioară constă în faptul că analiza politicii
trebuie să cerceteze modul în care elementele politicii afectează definirea impactului, implementarea
şi informarea/transparenţă, şi, prin acestea, oportunităţile oferite cetăţenilor. Analiza politicilor
trebuie să aibă în vedere şi aceste relaţii pentru înţelegerea impactului politicilor asupra democraţiei
şi dacă se doreşte proiectarea unor politici care să răspundă mai bine nevoilor unei societăţi
democratice.
Necesitatea raportării analizei politicilor la relaţiile configurate în fig. 1 subliniază
importanţa evitării a două capcane potenţiale şi anume:
• restrângerea analiza politicilor doar la interpretarea ouput urilor sau/şi outcome-uri
din perspectiva inputuri-lor ( cererea cetăţenilor, susţinere, resurse) ca şi cum o
politică publică ar fi similară unei cutii negre;
• considerea politicii publice precum o extindere a culturii sau opiniei publice .
Modalităţile în care elementele de politică publică(obiective, grupuri ţintă, structuri de
implementare, reguli, instrumente) sunt configurate în cadrul politicii sunt detaliate în continuare.

32
1.Crearea arenelor de dezbateri publice
Regimurile cu democraţii mature sunt caracterizate de existenţa unor astfel de forumuri în
care cetăţenii pot şi trebuie să fie solicităţi de a se contrunta cu problemele de politici publice care iă
afectează fie direct fie indirect. În astfel de forumuri cetăţenii sunt încurajaţi să particpe nu doar din
perspectiva de clienţi sau din cea a grupurilor deinterese ci chiar în calitate de cetăţeni care pot
încorpora şi alte puncte de vedere în propria lor descoperire civică ( civic disovery) a ceea ce
reprezintăbunăstarea colectivă22 .
Ideea stereotipă conform căreia procesul decizional porneşte de la o problemă şi, în mod
automat, se va finaliza cu o decizie, luată de-a lungul unui printr-un proces uniform, ce trece prin
mai multe faze (analiză, dezvoltarea alternativelor şi compararea sistematică a alternativelor) nu este
confirmată de realitate.

Mai mult, un proces nu avansează în mod liniar, de la problemă la soluţie. Imaginea lineară şi
uniformă a procesului decizional a fost înlocuită cu cea a unui proces în spirală. O buclă a spiralei se
încheie, la un moment dat, cu un rezultat temporar, inclusiv cu câştigători şi învinşi. Pe următorul
nivel al spiralei învinşii vor încerca să surmonteze eşecul şi, uneori, procesul poate fi lărgit, prin
acceptarea unor actori noi.

Cu alte cuvinte, decizia asupra soluţiei este rezultatul interacţiunii unei varietăţi de fenomene
politice, în care trebuie incluse şi politicile existente. Diferitele definiri ale problemelor de politici
publice fixează discursul public într-un anumit context şi provoaca participarea unor categorii de
participanţi/actori , dar şi un anumit tip de răspuns instituţional.

Odată fixată problema într-un anumit cadru sunt stabilite diferite graniţe de interese şi
jurisdicţii. De exemplu, abandonul şcolar este o problemă ce ţine mai degrabă de nivelul de trai
decât de educaţie. Dacă această problemă este tratată din perspectiva şcolii atunci discursurile
publice vor gravita în jurul neputinţţei sistemului educaţional de a motiva copii suficient de mult
astfel încât aceştia să nu abandoneze şcoala. Dacă, dimpotrivă, problema este abordată ca o
consecinţă directă a gradului de sărăcie, discursurile publice şi, implicit, actorii participanţi la
dezbaterii vor fi cu totul alţii faţă de prima variantă.

• îmbunătăţirea procesului de comunicare şi colaborare dintre autorităţile locale şi


centrale cu privire la implementarea legislaţiei referitoare la transparenţa decizională şi accesul la
informaţiile de interes public.

22
Helen Ingram şi Anne I. Schneider, Policy Analysis for Democracy, în The Oxford Handbook of Public Policy

33
În consecinţă, crearea arenelor de dezbatere publică presupune participarea cetăţenilor la
acţiuni menite să influenţeze deciziile politice.
“Participarea cetăţenească este procesul prin care preocupările, nevoile şi valorile cetăţenilor
sunt încorporate procesului de luare a deciziilor în cadrul administraţiei publice locale”.23
Cea mai mare parte dintre măsurile prin care cetăţenilor li s-a permis accesul la informaţiile
publice sunt rezultatul direct al cererii publice direcţionată spre o mai mare responsabilizare a actului
de guvernare Adoptarea acestor măsuri exprimă refuzul cetăţenilor de a mai accepta decizii şi
politici publice în spatele uşilor închise sau guvernarea prin declaraţii, adică acel tip de guvernare
în care deciziile sunt luate în absenţa consultărilor publice.
.Lipsa transparenţei decizionale, alături de alte carenţe ale activităţii de reglementare,
conduce la încrederea scăzută a societăţii în forţa şi importanţa actelor normative. Absenţa
consultărilor face ca normele să fie frecvent modificate sau înlocuite, lucru ce determină o
accentuată instabilitate legislativă şi nu oferă siguranţa necesară cadrului legal existent în România.
Aplicarea reală a principiului transparenţei poate duce la o mai mare încredere în legi şi
reglementări, din moment ce ele au fost adoptate cu consultarea celor interesaţi. Încrederea în cadrul
legal va avea ca rezultat un mai mare grad de respectare a legii cu consecinţe pozitive asupra
dezvoltării economice şi a menţinerii unor relaţii de cooperare între guvern şi cetăţeni. În consecinţă,
şi proiectele de lege intră sub incidenţa Legii transparenţei. Singura categorie de proiecte de acte
normative care nu sunt supuse prevederilor Legii transparenţei sunt propunerile legislative redactate
de membri ai Parlamentului şi înaintate de aceştia Camerei în care activează.
Actele normative pot reglementa situaţii noi sau pot fi acte de modificare, completare sau
înlocuire ale unora deja existente. Potrivit legii, cetăţenii trebuie consultaţi asupra tuturor proiectelor
de actelor normative emise sau redactate de autorităţi publice, cu câteva excepţii.
. În situaţii care, datorită circumstanţelor excepţionale, impun adoptarea unor soluţii imediate,
pentru evitarea unei grave atingeri aduse interesului public, este prevăzută posibilitatea de a adopta
acte normative fără a urma un proces consultativ. Această reglementare îşi poate dovedi utilitatea în
situaţii de criză. În caz de cutremur, de exemplu, Guvernul poate emite hotărâri care să limiteze
efectele dezastrului. Din cauza timpului limitat de reacţie avut la dispoziţie, un proces de consultare
nu poate avea loc.
Legea transparenţei face de mai multe ori precizarea că opiniile exprimate de cetăţeni sau
organizaţii în timpul consultărilor au doar valoare de recomandare. Decizia rămâne la latitudinea
autorităţii publice. Actul normativ va fi trimis, după consultări, spre analiză şi avizare, potrivit
23
Pentru detalii, vezi Eric Chewtynd şi Frances Chewtynd, Participarea cetăţenească pentru
îmbunătăţirea procesului decizional în administraţia publică locală, Research Triangle Institute—
Programul de Asistenţă pentru Administraţia Publică din România, Bucureşti 2001.

34
procedurii legale privind elaborarea actelor normative. El va include modificări redactate pe baza
acelor opinii, exprimate în procesul de consultare, care au fost selectate de către funcţionarii publici
responsabili de redactarea actului respectiv.
.
Participarea la procesele reglementate de Legea transparenţei
Pentru a influenţa decizii sau acte normative, persoanele pot participa fie individual, în
calitatea lor de cetăţeni, fie organizaţi în ceea ce legea numeşte asociaţii legal constituite. Legea nu
limitează în nici un fel accesul la mecanismele prevăzute de aceasta, oricine având dreptul de a
participa, indiferent de ce interes reprezintă.
Cetăţenii pot participa la procesele reglementate de Legea transparenţei fără deosebire de
rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau origine
socială.
Organizaţiile pot participa şi ele, prin reprezentanţii lor. Legea transparenţei dă dreptul de
participare numai organizaţiilor „de reprezentare civică”, adică a organizaţiilor neguvernamentale,
sindicatelor şi altor organizaţii non-profit recunoscute legal. Organizaţiile neguvernamentale sunt
asociaţiile şi fundaţiile reglementate de ordonanţa nr. 26/2000, aşa cum a fost modificată de
Ordonanţa 37/200324
Nu pot folosi direct mecanismele acestei legi societăţile comerciale, organizaţiile
cooperatiste, asociaţiile agricole, partidele politice. Ele pot să intervină fie prin intermediul unor
persoane (cum ar fi proprietari, membri, persoane cu funcţii de conducere) fie prin intermediul unor
organizaţii neguvernamentale create pentru a le reprezenta interesele. Un punct de vedere poate fi
susţinut de o persoană, de o asociaţie fără personalitate juridică, de o persoană juridică non-profit sau
de o coaliţie.

Participarea la procesul de elaborare a actelor normative


Surse de informare pentru cetăţeni cu privire la proiectele de acte normative supuse consultărilor:
• anunţ pe pagina de Internet a instituţiei publice;
• anunţ afişat într-un spaţiu accesibil publicului din sediul instituţiei;
• mass-media, dacă aceasta preia anunţul trimis de instituţia respectivă

24
Pentru detalii a se vedea Marieta Avram, Marian Nicolae, Horaţiu Dumitru, Bogdan
Dumitrache, Ghid legislativ pentru organizaţiile neguvernamentale din România, APADOR-CH,
Bucureşti, 2002.

35
Potrivit legii, participarea la elaborarea de acte normative se poate face în procesul de
redactare a unui proiect de act normativ, anterior supunerii spre analiză şi avizare autorităţii publice
care l-a elaborat. Cetăţenii au la dispoziţie un timp limitat, stabilit de autoritatea publică şi făcut
public în anunţul iniţial. Acest termen nu poate fi însă mai scurt de 10 zile de la data publicării
anunţului.
Comentariile, prevăzute de lege ca „propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare”,
vor fi primite de o persoană desemnată special de conducătorul autorităţii publice.
O altă modalitate de consultare, pe lângă comunicarea de comentarii în scris, o reprezintă
organizarea de dezbateri publice. Dezbaterile publice pot fi solicitate în scris de către o asociaţie
legal constituită sau de o altă autoritate publică, iar autoritatea publică iniţiatoare a proiectului de act
normativ este obligată să le organizeze.
Dezbaterile vor avea loc în termen de cel mult 10 zile de la publicarea anunţului privind organizarea
lor. Legea nu prevede nici o modalitate de organizare şi structurare a acestor dezbateri publice.
Termenul de dezbatere publică a fost folosit în România pentru a descrie o întâlnire publică
în care se oferă o oportunitate formală pentru schimbul de informaţii. De exemplu, dezbaterile
publice au oferit o oportunitate pentru un schimb de informaţii pe tema bugetelor planificate ale
primăriei. Împărtăşind câteva dintre caracteristicile întâlnirilor şi audierilor publice, dezbaterile
publice sunt într-o oarecare măsură, un format unic în România, care se dovedeşte a servi foarte bine
nevoilor comunităţilor, în acest timp.
2. Identitatea şi Orientarea cetăţenilor

Opinia publică, în contextul european, se manifestă destul de critic relativ la procesul


guvernării , inclusiv cu privire la politicile publice. Capacitatea guvernelor de a duce la îndeplinire
obiectivele propuse prin politicile asumate este tot mai des pusă la îndoiala de către cetăţeni. În
acest sens, lipsa de încredere în institutţiile reprezentative la nivel naţional este tot mai pronunţată,
iar dinamica este negativă.

„Noul Eurobarometer reflectă dificultăţile acestei perioade. tFără niciun dubiucetăţenii


sunt extreme de îngrijoraţi de criza economică. Provocarea Uniunii Ruropene este de a continua să
acţioneze în termenii descoperirii de noi pachete economice suplimentar celor recent adoptate. Este
de remarcat că în continuare cifrele reflectă susţinerea cetăţenilor europeni a procesului de
integrare în Uniunea Europeană şi la beneficiile ce decurg din această calitate. Aceste date
sugerează faptul că populaţia Uniunii Europene reprezintă o parte a soluţiei”” a declarat Margot
Wallström, Vice-preşedinte a Comisiei Europene ( noiembrie 2008)..

36
Aşteptările cetăţenilor europeni cu privire la propriul viitor este deosebit de pesemist. Mai
mult de jumătate dintre cetăţeni consideră că situaţia din statele lor va fi mai proastă în viitoarele 12
luni, în timp ce 41% împărtăşesc aceiaşi opinie cu privire la întreaga Uniune Europeană, iar 49%
consideră că acest lucru este valabil la nivel global. 37% dintre cetăţenii UE consideră situaţia
economică ca reprezentând principala problemă din statele lor , iar menţinerea aceluiaşi nivel de
inflaţie reprezintă o problemă care a devenit principalul motiv de îngrijorare.

Principalii trei indici care măsoară atitudinea faţă de Uniunea Europeană, şi anume:
susţinerea Uniunii de către statele membre( 53% +1) , beneficiile rezultate din calitatea de memebru
al Uniunii (56%, + 2) si imaginea Uniunii Europene (45%, - 3) – sunt fie stabile fie în
uşoarădescreştere în raport cu primăvara anului 2008.

În acelaşi timp, încrederea în instituţiile europene este relative stabilă -Comisia Europeana -
47%, Parlamentul European - 51% şi Banca Centrala 48% – chiar dacă tredul actual indică o
uşoară creştere a neîncrederii chir şi în aceste instituţii.

Cea de a doua componentă este legată de încrederea cetăţenilor români în instituţiile


naţiionale.. In aceşti termeni, ultima periodinteresului public în instituţiile naţionale. Eurobarometer
68.2 relevă următoarele valori pentru perioda 2007-2008:

2007 2008
Incredere in Parlament 24% 18%
Încredere in Govern 27% 21%

Sursa: Eurobarometer 68.2.Opinia Publică în Uniunea Europeană

Această profundă lipsă de încredere demonstrată de cetăţeni exprimă refuzul acestora de amai
accepta politici publice formulate în spatele uşilor închise.
Este important să ne reamintim faptul că politicile publice urmăresc mult mai mut decât livrarea
unor servicii sau implementarea unor obiective. Prin politicile publice, în fond, se urmăreşte
schimbarea comportamentală a cetăţenilor, organizaţiilor şi instituţiilor. Rezultă, în continuare, că
importanţa politicilor rezidă în faptul că acestea sunt purtătoarele unor mesaje.
Căile prin care diferitele categorii de cetăţeni sunt tratate prin politici-dacă punctele lor de vedere
referitoare la o anumită problemă sunt recunoscute ca legitime sau, din contră, sunt ignorate; dacă
reprezintă o ţintă ce urmează să aibă beneficii sau pierderi; conflictele pe care diferitele categorii de

37
cetăţeni pot să le dezvolte în interacţiunea cu agenţiile de implementare- toate acestea sunt lecţii
legate de democraţie ( Schneiderand Ingram 1997, Esping-Andersen 1990.2002)
Mesajele ale căror purtătoare sunt politicile publice au consecinţe semnificative în
construcţia relaţiei cu cetăţenii şi în reconfigurarea rolului guvernului ( Mettler and Soss, 2004).
Trebuie, însă, să facem observaţia că uneori aceste mesaje au o dimensiune pozitivă doar pentru
anumite categorii de cetăţeni, în timp ce pentru celelate categorii semnificaţia mesajului poate fi
negativă.

Principalele concluzii ce se pot desprinde din analiza comparativă a agendelor aceastăanal


prezentare sunt următoarele:
1. Reducerea ineficienţei agendei depolitici publice presupune congruenţa dintre agenda
parlamentară şi cea publică.
2. Nu se poate adduce în discuţie conceptual de congruenţă a politicii decât în situaţia în care
congruenţa dintre priorităţle cetăţenilor şi activitatea guvernamentală este evidentă.
3. Deşi priorităţile publicului şi cele ale Parlamentului pot fi similare, locul în care sunt plasate
aceste priorităţi este diferit, într-o manieră care sugerează multiple posibilităţi de influenţare
a agendei parlamentare de către alte forţe decât opinia publică.

4. Responsabilitatea

38
Evaluarea eficacităţii rezultatelor oficialilor publici sau a structurilor publice oferă siguranţa
că aceastia au performat cu întregul lor potenţial., au furnizat valoare adaugată in serviciile publice,
au contribuit la creşterea încrederii în guvern şi sunt responsabili pentru comunitatea pe care o
reprezintă.
Conceptul de responsabilitate poate fi clasificat în concordanţă cu tipul de responsabilitate
exercitat şi /sau de persoana sau grupul sau oficialii publici responsabili. Conţinutul diferitelor forme
de responsabilitate, aşa după cum relevă dezbaterile actuale, este cel mai bine conceptualizat prin
referinţa la forme opuse de responsabilitate. Astfel, principalele forme de responsabilitate sunt
descrise în continuare. (Donald G. Lenihan, KTA Centre for Collaborative Government, John
Godfrey, Member of Parliament,Tony Valeri, Member of Parliament, and John Williams, Member
of Parliament What is Shared Accountability? Politicy, Politics and Governance, Volum 5, 2003)

Responsabilitate Orizontala vs. Verticală

Punctul de vedere dominant este că instituţiile de responsabilitate, cum sunt Parlamentul şi


Justiţia, furnizează, ceea ce reprezintă, în termeni comuni, responsabilitatea orizontală sau
capacitatea unei reţele de puteri relativ autonome care pot pune întrebări şi eventual pedepsi
modalitatea improprie prin care un anume oficial se descarcă de responsabilitate. (Donald Lenihan,
Director of CCG and Tony Valeri, MP for Stoney Creek Policy, Politics, Governance, Vol.2, 2003)
Cu alte cuvinte, responsabilitatea orizontală reprezintă capacitatea instituţiilor statului de a
controla abuzurile agenţiilor şi departamentelor guvernamentale şi a ministerelor.
Alternativ, resposabilitatea verticală este mijlocul prin care cetăţenii , mass media şi
societatea civilă caută să întărească standerdele de performanţă pe care trebuie să le respecte
oficialii. În timp ce Parlamentul este considerat o instituţie cheie în construcţia responsabilităţii
orizontale, acesta este, de asemenea, important şi pentru responsabilitatea verticală.
Cetăţenii şi societatea civilă pot căuta suport la reprezentanţii aleşi pentru ca aceştia să
intervină în cazurile acţiunilor incorecte sau inadecvate declanşate de către guvern . În plus, prin
apelarea la întâlniri publice, comitete de investigaţii şi petiţii publice Parlamentul poate deveni un
vehicul pentru „vocea publică”, dar şi un mijloc prin care grupurile civice pot chestiona guvernul şi
pot cere sancţionarea acestuia de către Parlament în anumite cazuri. (Donald Lenihan, Director
of CCG and Tony Valeri, MP for Stoney Creek , Policy, Politics, Governance, Vol.2, 2003)

Responsabilitatea Politică versus Responsabilitatea Legală

39
Parlamentul şi Justiţia acţionează ca un control constituţional orizontal asupra puterii
executive. Rolul acestor două instituţii poate fi delimitat în sensul că Parlamentul „ţine”
responsabilitatea politică a Guvernului, în timp ce Justiţia „ţine” responsabilitatea legală a
executivului (Bovens, M. 2005. “Public Accountability.”In Ferlie, Ewan. Laurence E. Lynn, Jr.
&Christopher Pollitt (eds). The Oxford Handbook of Public Management.Oxford: Oxford University Press)
Aceste partajări ale responsabilităţii derivă din faptul că Parlamentul este o instituţie politică
în timp ce Justiţia poate doar să-şi adjudece problemele de legalitate a acţiunilor. Impreună acestea
asigura o supraveghere continua pentru a „ţine” Guvernul responsabil. Acestea pot, de asemenea, să
fie ajutate de alte instituţii, cum sunt instituţiile de audit, instituţia avocatului poporului şi a celor
pentru respectarea drepturilor omului, curtea de conturi, s.a.m.d.
In mod special, instituţiile secundare „autonome de responsabilitate” sunt create astfel încît
să fie independente de executiv( Goetz, A.M. & J. Gaventa. 2001. Bringing Citizen Voice and Client
Focus into Service Delivery. Brighton, Sussex: IDS Working Paper No.138.)
Responsabilitatea politică se manifestă, în mod obişnuit, prin conceptul responsabilităţii
ministeriale individuale, care este adevărata piatră de încercare pentru responsabilitatea guvernului.

Un alt punct de vedere cu privire la Responsabilitatea Orizontală versus cea Verticală


O minoritate de comentatori se distinge prin punctul de vedere diferit în legătură cu
responsabilitatea verticală şi cea orizontală. Conceptele de responsabilitate verticală, respectiv
orizontală se bazează pe relaţia dintre partide şi se determină dacă un partid exercită responsabilitate
orizontală sau verticală asupra altuia. In instanţe, unde există clasica structură ierarhică top-down,
sau relaţia principal-agent, dacă principalul a delegat agentul, agentul este responsabil în faţa
superiorilor direcţi în lanţul de comandă şi acesta constituie o formă de responsabilitate verticală. De
exemplu, oficialii publici răspund departamentului/ agenţiei ministeriale, departamentul răspunde în
faţa ministerului/ ministrului, ministrul răspunde parlamentului, iar parlamentul răspunde în faţa
cetăţenilor.
Parlamentul este din nou actorul cheie. In termeni de „ţinere” a oficialilor guvernului
responsabili, parlamentul este agentul prinicipal şi oficial. Parlamentul, ca agent principal, cere
guvernului şi oficialilor acestuia, ca agenţi, să implementeze legi, politici şi programe pe care le-a
adoptat şi „ţine” guvernul şi oficialii guvernamentali responsabili pentru performanţele lor, din acest
punct de vedere.
Parlamentul, de asemenea, poate fi privit ca agent, principal fiind în acest caz electoratul care
votează legislativul pentru a adopta legi şi pentru a monitoriza acţiunile guvernamentale. Electoratul,

40
în acest caz, ţine responsabil legislativul, iar în cazul în care electoratul este nesatisfăcut de
activitatea legislativului la următoarle alegeri votul va fi orientat spre celelalte oferte electorale.
Absenţa relaţiei directe principal-agent contribuie la apropierea relaţiei de resposnabilitate de
una dintre responsabilităţile orizontale sau sociale.
Responsabilitatea socială
Responsabilitatea socială este o abordare orientată spre construirea unei responsabilităţi care
se bazează pe angajamentul civic, cu referire la cetăţenii sau la organizaţii ale societăţii civile
participanţi direcţi sau indirecţi la exigenţele responsabilităţii. Când o astfel de resonsabilitate se
manifestă se configurează o societate condusă de responsabilitatea orizontală.( Arroyo, D. & K. Sirker.
2005. Stocktaking of Social Accountability Initiatives in the Asia and Pacific Region. Washington DC: WBI
Working Paper )
Termenul de responsabilitatea socială este, într-un sens, greşit denumit deoarece nu se referă
la un tip specific de responsabilitate , ci mai degrabă la o abordare particulară ( sau un set de
mecanisme) referitor la exigenţele pentru responsabilităţii. Mecanismele pentru responsabilitate
socială pot fi iniţiate şi susţinute fie de către stat, fie de către cetăţeni sau de către stat şi cetăţeni dar
adesea acestea sunt demand-driven ( conduse de cerere) şi operează bottom-up (de sus în jos). Este
general acceptat că mecanismele de responsabilitate socială sunt un exemplu de responsabilitate
verticală. O parte dintre comentatori consideră că, o relaţiei ierarhică este , în general, lipsită de
legătura actor –forum şi nu există nici o obligaţie formală de avut în vedere.
Dat fiind responsabilitatea diferiţilor stakeholders asumată pe bază de voluntariat şi fără
intervenţia nici unei părţi principale. De aceea responsabilitatea socială ar putea fi o formă de
responsabilitate orizontală. .( Arroyo, D. & K. Sirker. 2005. Stocktaking of Social Accountability Initiatives
in the Asia and Pacific Region. Washington DC: WBI Working Paper )
Iniţiativele responsabilităţi sociale sunt variate şi diferite: partriciparea la stabilirea
bugetelor, acte de proceduri administrative, audituri sociale şi raporturi cetăţeneşti care toate implică
cetăşenii în supravegherea şi controlul guvernului. Aceasta poate contrasta cu iniţiativele guvernului
sau entităţilor , cum sunt: bordurile cetăţeneşticare au funcţii publice. Adesea legislatorii pot să-şi
asume rolul de reprezentare a responsabilităţii sociale.
De exemplu, un membru al Parlamentuluui poate reprezenta o anumită cauză prin
chestionarea unui ministru in timpul alocat interpelărilor în Parlament sau prin solicitarea directă de
informaţii de la guvern, minister /departament.

Responsabilitatea în diagonală

41
Literatura de specialitate nu oferă o convergenţă a definiţiilor acestui tip de responsabilitate.
Responsabilitatea în diagonală încearcă să antreneze direct cetăţenii în activitatea responsabilitatea
orizontală a instituţiilor. Acesta este un efort de creştere a eficacităţii societăţii civile în funcţia de
cai ne de pază prin rupere monopolului statului asupra responsabilităţii de supraveghere a oficialilor
executivi.Principiile responsabilităţii diagonale sunt:
 Participarea la mecanismul de responsabilitate orizontală- Comunitatea participă in
instituţiile responsabilizării orizontale mai degrabă decât să creeze instutuţii distincte
şi separate de responsabilizare diagonală. In acest mod, agenţii de responsabilizare
verticală caută să introducă ei inşişi mai direct pe axele orizontale. (Goetz, A.M. & R.
Jenkins. 2001. “Hybrid Forms of Accountability: Citizen Engagement in Institutions of
Public-Sector Oversight in India.” Public Management Review: 3(3).)
 Fluxul informaţional- Comunitatea are oportunitatea de a accesa informaţii referitoare
la agenţiile guvernului care ar fi, în mod normal, limitate la axele orizontale, de
exemplu revizia performanţelor interne.Mai mult, ei au acces la deliberările şi
argumentările cu privire la deciziile luate de instituţiile responsabilităţii orizontale.
Comunitatea aduce, in primul rând, experienţa despre performanţa agenţiilor
guvernamentale în procesul de responsabilizare.
 Oficialii trebuie să răspundă -Comunitatea cooptează autorităţile instituţiilor
responsabile orizontal pentru a cere agenţiilor guvernului să răspundă
 Capacitatea de a sancţiona- Comunitatea cere autorităţii instituţiilor responsabile
orizontal să întărească influenţa asupra alegerii oficialilor.
Există opinii potrivit cărora societatea civillă poate întări eficacitatea instituţiilor prin
presiunea asupra agenţiilor de a-şi face treaba mai eficace. Acest tip de participare în nu este o
acţiune directă împotriva lucrurilor prost făcute, ca în cazul responsabilităţii verticale, ci mai degrabă
expresia societăţii conduse de responsabilitatea orizontală . Mai general, cetăţeni activi şi grupuri ale
socităţii civile pot lucra cu reprezentanţii aleşi pentru îmbunătăţirea rolului reprezentativ al
Parlamentului.
Anumite opinii sugerează că responsabilitatea administrativă exercitată, în primul rând, prin
intermediul forumurilor qvasi-legale, cum sunt avocatul poporului auditori, sau inspectori
independenţi ce raportează direct sau indirect parlamentului este o formă de control şi supraveghere
financiară independentă şi administrativă externă.

Responsabilitatea socială versus responsabilitatea în diagonală

42
Recent Banca Mondială a argumentat că responsabilitatea socială cuprinde mecanismele
responsabilităţii diagonale. Au fost aduse argumente conform cărora mecanismele de
responsabilitate diagonală pot fi considerate o formă de responsabilitate socială.
Considerând că responsabilitatea socială nu este un tip specific de responsabilitate, ci o
abordare particulară, este posibil ca aceasta sa includă responsabilitatea diagonală.
Altfel spus, mecanismele de responsabilitate diagonală pot fi componente al abordării mai
largi a responsabilităţii sociale. Aceasta este în contradicţie cu o serie de opinii care fac o distincţie
foarte clară între responsabilitatea diagonală şi cea socială.
Conform acestor opinii, statul este adesea rezistent la supravegherea de către cetăţeni,
preferând să încurajeze noi forme de responsabilitate socială, care se poate transforma într-o formă
care să constituie pentru societatea civilă o oportunitate de a informa guvernul despre percepţiile
publice asupra comportamnetului guvernului.
Parlamentele sunt actorii cheie în ceea ce se numeşte lantul de responsabilitate Acestea sunt,
împreună cu justiţia, instituţiile cheie ale responsabilităţii orizontale, nu numai in ceea ce înseamnă
propriile domenii, dar şi ca instituţii la care multe instituţii autonome responsabile se raportează. Ele
sunt vehicolul prin care se exercită responsabilitatea politică. Împreună cu organizaţiile din
societatea civilă şi mass media constituie, de asemenea, instituţii importante în responsabilitatea
verticală. Noile concepte de responsabilitate emerg: responsabilitatea socială şi cea diagonală. Prima
definită ca „societatea condusă de responsabilitatea orizontală” ( society driven hotizontal
accontability) caută să furnizeze răspunderea directă a guvernului în faţa cetăţenilor; parlamentarii
şi reprezentanţii aleşi sunt un alt important vehicul prin care cetăţenii şi societatea civilă sepot întării.
Şi- indiferent de modul în care se defineşte-parlamentul este una dintre instituţiile prin care se
exercită responsabilitatea diagonală.

Analiza Politicilor Publice din perspectiva analizei organizaţională

Analiza organizaţională are o implicare majoră în analiza politicilor. În cazul eşecului unei politici
problema identificării cauzelor de eşec este vitală: propunerea de politică a fost o necorespunzătoare
sau implementarea a condus la eşec? Focalizarea asupra implementării aduce în prim plan
organizaţiile care participă la implementarea politicii. Trebuie recunoscut că analiza politicii nu
poate ignora implementarea şi comportamentul organizaţiilor care participă la implementare.
Pressman and Wildavsky ( 1973) menţionează că “o separarea între formularea şi implementarea
politicii ar fi fatală”. In consecinţă, Pressman and Wildvsky aduc în lumină importanţa

43
organizaţiilor. Politica publică este un process complex care implică o număr important de
organizaţii pe parcursulu derulării procesului de implementare, fiecare dintre acestea cu propria
motivaţie, cu propria cultură şi sistem de valori.. Complexitatea politicii a condus la complexitatea
interacţiunilor dintre aceste organizaţii poate avea ca rezultat ineficienţa politicii. Multiplele
interacţiuni. Cu alte cuvinte complexitatea politicii acontribuit şla crearea complexităţii
organizaţionale. Şi legăturile dintre formularea politicii, organizaţiile care implementează şi
contrângerile (oportunităţile sau ameninţările ) sunt emergente. Este evident, înă, că acest tip de
legături au un caracter de reciprocitate.
Lipsky(1980) aducea argumentul că “ decizia birocraţilor, rutina pe care acestia o stabilesc şi
instrumentele pe care ei le inventează pentru a stăpâni incertitudinile devin de fapt politică publică
pe care o implemetează » Mai general, politicile publice sunt determinate de o combinaţie între
acţiunile legislative, acţiunile organizaţiilor care implementează şi birocraţii implicaţii în acestea...
Rezultatul procesului dual reprezentat de contracţia resurselor politice şi economice şi de
distribuirea puterii la niveluri substatale şi /sau suprastatale a fost deschiderea guvernării spre alţi noi
actori. Diviziunea ierarhică dintre guvernarea formală şi restul societăţii nu mai funcţionează.
Tot mai mulţi actori privaţi colaborează cu entităţile publice , iar actorii publici de la toate
niveurile teritoriale cooperează la elaborarea şi implementarea politicilor . Noile reţele de actori sunt
constituite prin traversarea graniţelor tradiţionale dintre guvernarea comunităţii şi societatea civilă.
Această mişcare reprezintă trecerea de la guvernarea tradiţional birocratică spre guvernanţă, o
abordare a managementului politic mult mai descentralizat-participativă. Guvernarea şi guvernanţa
definesc anumite tipuri de relaţii între stat şi cetăţean.
Conceptul de guvernanţa este folosit pentru a descrie schimbările produse în natura şi rolul
statului, după iniţierea reformelor sectorului public, între anii 1980-1990.
Iniţierea acestor reforme a urmărit, în special, îmbunătăţirea furnizării serviciilor publice şi
renunţarea la birocraţia ierarhizata în favoarea pieţelor şi a reţelelor. Printre efectele produse de
reformele care au vizat transformări semnificative ale sectorului public se impune a fi menţionate
intensificarea schimburile globale, creşterea activităţii economice transnaţionale, precum şi
amploarea apariţiei unor structuri instituţionale regionale, aşa după cum este cazul Uniunii
Europene..Altfel spus, conceptual de "guvernance" corespunde formelor postmoderne de organizaţii
economice şi politice.
În aceste circumstanţe, organizaţiile câştigă tot mai mare relevanţă şi au un impact esenţial atât
asupra proiectării politicilor publice ( mediu guvernamental) , cât şi în afara mediului de influenţă al
guvernului. Influenţele exercitate în ambele direcţii crează legăturile dintre politică şi organizaţiile
de implementare. The causal influences in both directions create the links that connect policy and

44
implementing organizations. Aceste legături depend de comportamentul organizaţional. These links
in turn depend on the behavior of the organizations. Cu cât aceste legături sunt mai puternice cu atât
analiza politicilor şi analiza organizaţionallă sunt mai strâns interrelaţionate.
De la studiile asupra implementării la analiza orgnanizaţională
Studiile prezentate în literatura de specialitate au evidenţiat influenţa forţelor sociale asupra
procesului de implementare. Este remarcată, de asemenea, necesitatea existenţei unor legături
complexe între organizaţiile guvernamentale şi multitudinea de organizaţii sociale, în scopul atingeri
obiectivelor proiectate.

În domeniul educaţiei, sănătăţii, protecţiei sociale şi al asigurărilor sociale implementarea politicilor


publice se face, în cea mai mare parte, de către organizaţii neguvernamentale sau private, procesul
fiind parţial sau în totalitate finanţate din fonduri publice.

Consecinţele acestui realităţii sunt deosebit de importante. În primul rând, atunci când există
convingerea că statul a eşuat în asigurarea bunăstării sociale, organizaţiile sociale, ne-
guvernamentale şi private, vor trebui să suporte, de asemenea, acest eşec. În al doilea rând,
organizaţiile guvernamentale şi-au dezvoltat o serie de conexiuni în scopul elaborării şi
implementării politicilor publice. Cercetarea procesului de implementare a politiciilor a relevat
existenţa a cel puţin două teme de reflexie. Prima temă se referă la studiul libertăţii de acţiune în
cursului procesului de implementare. Cea de a doua temă tratează studiul atât a politicilor care au
eşuat (indiferent de criteriile de evaluare folosite), cât şi cazul celor ce nu au putut fi implementate.

În următoarele paragrafe sunt dezvoltate aceste două subiecte, fiind, totodată,


analizate, la nivel teoretic, variabilele care stau la baza reuşitei procesului de implementare.

Tipuri de abordări în implementarea politicilor publice

Implementarea este un proces interactiv, în care sunt implicate nu numai autorităţile publice, dar
şi reprezentanţii grupurilor aparţinînd spaţiului ţintă al politicii şi ai altor grupuri interesate.
Personajele care participă la acest proces au motivaţii şi resurse proprii care, separat de măsurile
politice directe, sunt influenţate de mulţi alţi factori circumstanţiali. O problemă limită o
constituie faptul că cele mai multe studii asupra implementării sunt axate pe găsirea explicaţiilor
succesului sau eşecului politicii.

Ca urmare, cercetările prezentate în literatura de specialitate, sunt, în special, focalizate pe


abordarea de sus în jos. .Aceasta a fost prima formă sistematică de analiză a implementării, iar
problemele organizaţionale joacă un rol important. Incepe cu formularea politicii la nivel de top

45
astfel că este focalizată, în primul rând, pe legătura unic direcţionată (one-way) de la politică spre
Deoarece demersul este iniţiat de la nivelul top, această abordare tiinde să aibă un character ierarhic.
O astfel de abordare nu poate fi utilă pentru analiza situaţiilor în care se impune efectuarea de
corecţii ( nu există libertate de decizie la nivelul organizaţiilor care implementează-controlul complet
aparţine nivelului de top). Este recunoscut că organizaţiile care implementează au nevoie de
anumite forme de libertate de acţiune dar, acestea trebuie controlate. (Younis and Davidson, 1990,
Sabatier, 1986). Într-adevăr, una dintre legăturile dintre politici şi organizaţii apare ca urmare a
identificării formelor de libertate de acţiune necesare şi nevoii de libertate de acţiuneşi este
configurată într-o structură organizaţională.
Ripley and Franklin( 1982) argumentează că implementarea şi organizaţiile pot să difere în funcţie
de tipul de politici şi că relaţiile cu actorii relevanţi trebuie să fie diferite în funcţie de tipul de
politici. .Pe de- o parte , criticii argumentează că libertatea de acţiune extinsă dincolo de ceea este
programat (Burke 1990) ca şi posibilele forme nedorite pe care le poate lua această libertate de
acţiune sunt dificil de ţinut sub control. (Rhode and March 1992).

Datorită limitărilor introduse de abordarea procesului de implementare unilateral, doar de sus în


jos sau de jos în sus, în prezent se manifestă tot mai pronunţat tendinţa aproprierii între cele două
tipuri de abordare.

În pofida diferenţelor ce se menţin între cele două tipuri de abordări aceste nu sunt în măsură
să afecteaze percepţia fundamentală a realităţii, ci mai degrabă contribuie la evidenţierea acelor
situaţii ce merită mai multă atenţie.

Pe baza convergenţei între abordările de sus în jos şi de jos în sus se poate realiza o asociere
între aspectele organizaţionale ale implementării politicii (stabilirea, distribuţia şi coordonarea
sarcinilor) şi caracteristicile fiecărui actor implicat în procesul de implementare.

Informaţiile empirice, furnizate de aceste studii şi de altele similare, au servit la


îmbunătăţirea înţelegerii procesului de implementare a unei politicii publice.

Transformarea observaţiilor constatate în recomandări practice este, încă, problematică din


diverse motive şi, prin urmare, atenţia este, în continuare, concentrată asupra dezvoltării

46
instrumentelor care să facă posibilă utilizarea noilor viziuni atât în procesul de implementare al
politicilor publice, cât şi în alte domenii.

În acest context, se pot distinge două linii de dezvoltare: (1) întocmirea unei liste de
verificare a punctelor de interes, pentru stabilirea procesului de implementare şi (2) dezvoltarea
teoriilor explicative ale procesului de implementare.

Pentru surmontarea dificultăţilor axate de omnipotenţa reglementărilor emise la nivel


central, îmbunătăţirea implementării politicilor publice şi prevenirea transformării acestora în
litera moartă s-a apelat la rezultatele studiilor prezentate anterior. Aprecierea acestora a dus la
tentativa de formulare a programelor de implementare, încă de la începutul procesului de
elaborare a politicilor.

Între alte consecinţe, s-a reţinut necesitatea concentrării atenţiei asupra determinării impactului
administrativ. Prin acest instrument sunt evaluate consecinţele anumitor scopuri ale politicilor
publice formulate de guvern asupra funcţionării administraţiilor descentralizate.

Răspunsurile la întrebări de tipul Este fezabilă implementarea măsurii în cauză?, Care sunt
eforturile solicitate administraţiilor local ? vor spori sensibilitatea factorilor de decizie de la
nivelul central faţă de problemele administraţiilor inferioare ierarhic.

În plus, se poate îmbunătăţi percepţia asupra măsurii în care eforturile administrative conduc
spre atingerea obiectivelor propuse. Proiectarea acestor instrumente este variabilă.

Cea mai simplă metodă este reperezentată de întocmirea unor liste de verificare ce conţin
întrebări referitoare la punerea în practică a măsurilor politice de către administraţiile locale.
Răspunsurile la aceste întrebări vor fi luate în consideraţie în procesul de formulare a deciziilor
politicii publice. Această metodă de proiectare este similară cu practica din Statele Unite ale
Americii, unde Senatul a impus declaraţia de impact a reglementării, declaraţie referitoare la
măsurile politice avute în vedere.

O metodă de formulare mai elaborată se referă la determinarea gradului în care administraţiile


locale pot pune în practică politica, înainte ca decizia cu privire la măsura în cauză să fie luată.

Aranjamentele contractuale presupun separare politicii de unităţile care implementează. şi sunt


specifice modelului anglo-saxon. Procesul de formulare a unei politici este diferit de procesul de
implementare, deoarece abilităţile, managementul oamenilor şi sistemelor sunt diferite. De aceea
este recomandabil separarea funcţiilor de formulare a politicilor de cea de implementare. Acestea
pot fi centre de responsabilitate care negociază acorduri cu ministerul relevant. Intenţia este

47
crearea unei autonomii manageriale mai mari şi un control mai puţin restrictiv asupra resurselor.
În Anglia une funcţionează acest model, agenţiile gravitează în jurul bugetelor de performanţă.
Apar însă tensiuni între ministerul mamă, agenţii şi ministerul de finanţe.

Practica a dovedit deci că implementarea ca etapă esenţială în reuşita politicii publice este mult
mai dificilă şi mai costisitoare decât presupun marea majoritate a politicienilor .

În situaţia în care implementarea este responsabilitatea organismelor guvernamentale, a


organizaţiilor ne-guvernamentale şi a celor private, costurile acestui proces trebuie să se reflecte
atât asupra guvernului, cât şi asupra organizaţiilor.

Libertatea de acţiune a actorilor implicaţi în implementarea politicilor publice

Procesul de implementare a politicilor publice este influenţat atât de rezultatul regulilor expuse
de K.C. Davis în Libertatea de acţiune administrativă (1969), cât şi de circumstanţele
organizaţionale ale implementării unei politicii. Produsele acestor circumstanţe sunt
monopolurile informaţionale aflate la dispoziţia oficialilor, în măsura în care implementarea a
contribuit la crearea acestora şi, în măsura în care, aceste monopoluri au fost supuse controlului
ierarhic şi democratic.

Libertatea de acţiune a responsabililor procesului de implementare constituie un


mijloc potrivit pentru a putea face faţă imprevizibilităţii membrilor saţiului ţintă.

Una dintre căile de reducere a gradului de imprevizibilitate cu care se confruntă


responsabilii procesului de implementare este clasificarea clienţilor din spaţiul ţintă. Acest tip de
clasificare se bazează, în principal, pe analiza componentelor (vizate prin politica implementată)
mediului de afaceri, a indicatorilor care exprimă imprevizibilitatea acestora sau pe reguli
elaborate în conformitate cu propria experienţă şi profesionalismul funcţionarilor publici
responsabili cu implementarea.

Constatarea existenţei anumitor tipare comportamentale, aparţinând acestor funcţionari


publici, a determinat efectuarea unor studii direcţionate spre identificarea cauzelor care au dus la
formarea acestora.

Reglementările, aşa după cum reiese din concluziile acestor studii, se dovedesc, în unele
situaţii, a fi atât de complicate încât funcţionarii publici nu pot stăpâni în totalitate legea,
normele de aplicare şi cadrul politicii. In astfel de condiţii, pentru a lua o decizie aceştia
apelează la un caz asemănător celui cu care se confruntă, ceea ce duce la un proces decizional

48
haotic. Studiile reflectă şi cazul în care preferinţele personale ale funcţionarilor publici sau
compasiunea faţă de unii solicitanţi influenţează, în mare măsură, decizia asumată de către
aceştia.

Libertatea de acţiune, de care se bucură funcţionarii în cursul procesului de


implementare permite ajustarea politicilor publice, în funcţie de caracteristicile fiecărui caz în
parte.

În consecinţă, libertatea de acţiune nu reprezintă, în toate cazurile, un fenomen care ar trebui


limitat printr-o centralizare administrativă a procesului decizional. Mai mult, restricţionarea
acestei libertăţi de acţiune poate genera efecte ngative prin punerea funcţionarii publici în
imposibilitatea alegerii cele mai bune soluţii, conforme cu viziunea politicii publice respective.

Se poate concluziona că accentuarea caracterului de reglementare a procesul de


implementare contribuie la acordarea unei mai mari libertăţi de acţiune a funcţionarilor implicaţi
în implementarea politicii.

Din perspectiva tiparelor comportamentală a funcţionarilor, studiile menţionte disting trei


stiluri proprii funcţionarilor responsabili cu execuţia politicilor publice: birocratic, angajat
politic şi pragmatic.

Funcţionarii publici care se caracterizează printr-un comportament birocratic se orientează


după o imagine idealizată a birocraţiei, cu o distribuire clară a competenţelor şi a
responsabilităţilor.

Funcţionarii publici angajaţi politic fac tot ce le stă în putinţă pentru a satisface anumiţi
clienţi în funcţie de propriile lor criterii şi încearcă să-şi maximizeze autonomia faţă de
autoritatea organizaţiei.

Funcţionarii publici cu stil pragmatic încearcă să ajungă la un compromis între cei patru
factori ce caracterizează stilul de lucru al funcţionarilor publici: munca în structura serviciilor
publice, conformitatea cu standardele profesionale, managementul propriei cariere, satisfacţia
profesională.

Cercetările referitoare la implementarea politicilor publice gravitează din ce în ce mai mult


asupra modalităţilor în care este organizat acest proces la nivelurile microeconomice.

În acest context, atenţia este focalizată, pe de-o parte, asupra problemelor referitoare la
libertatea de acţiune şi la dependenţa faţă de deciziile responsabililor cu implementarea a

49
entităţilor ce reprezintă spaţiul public ţintă, iar, pe de altă parte, asupra stilurilor de
implementare.

Inovarea şi influenţa organizaţiilor asupra politicilor

Din definiţiile pe care diferiţi autori le oferă politicilor publice rezultă că acestea sunt prerogative
guvernamentale. De asemenea, studiile de cercetare efectuate asupra politiciilor demonstrează
existenţa feed-back-ului de la organizaţiile care implementează spre iniţiatorii politicii. Mai mult,
influenţe asupra iniţiatorilor pot proveni şi prin lobby din parte diferitelor grupuri ţintă vizate
prin politică iniţiată. Există însă şi argumentul normativ că responsabilitatea democratică
impune ca procesul legislativ democratic să formuleze politici.Ca practică, există o agenţie, în
afara guvernului, care identifică schimbările sociale, inovează şi proiectează politicile doar din
propria perspectivă, ceea ce poate afvea consecinţe nedorite asupra spaţiului ţintă al politici. Într-
un sistem democratic guvernează dominat de regula majorităţii, minorităţile pentru a-şi atinge
obiectevele trebuie să apeleze la o serie de strategii, cum sunt construcţia de alianţe, parteneriates
au alte tipuri de construcţii politice. Altfel spus, deşi un sistem democratic strict este caracterizat
prin imperfecţiunea cu care serveşte minorităţile, totuşi grupurile minoritare pot să-şi pună în
aplicare politicile prin dezvoltarea propriilor programe dincolo de cele guvernamentale. Sunt
însă fezabile astfel de programe/politici

Societăţile moderne sunt consituite dintr-o multitudine de grupuri care împărtăşesc aceleaşi tip
de interese: economice, religioase, etnice sau culturale.

Multe dintre aceste grupuri sociale au un contact destul de redus cu structura guvernamentală,
dar ocazional se plasează fie de aceeaşi parte, fie în opoziţie cu politicile guvernamentale.

Grupul organizat care încearcă să influenţeze politicile guvernamentale într-o anumită direcţie se
numeşte grup de interese. Este o practică frecventă, în toate societăţile moderne, ca aceste
grupuri să cheltuiască bugete importante de timp şi bani în încercarea de a influenţa politicile
publice ale guvernelor.

Modelul pluralist exprimă faptul că guvernarea operează prin grupuri de interese competitive.
Altfel spus, democraţia există acolo unde mai multe organizaţii operează separat de guvern, dar
care exercită asupra guvernului presiuni, constuind chiar provocări pentru guvernare15.

15
vezi Robert, A., Dahl, Dilemmas of Pluralist Democracy: Autonomy vs. Control, New Haven, Conn:Yale
University Press, 1997, p.5.

50
În comparaţie cu abordarea majoritară, teoria pluralistă restrânge focalizarea guvernului asupra
grupurilor organizate în detrimentul masei electorale. Totodată, principiul responsabilităţii în faţa
opiniei publice se modifică în sensul asumării responsabilităţii în faţa acestor grupuri de interese.

Două mecanisme sunt determinante în modelul pluralist, şi anume: grupurile de interese şi


descentralizarea structurii guvernamentale până la nivelul la care se pot auzi argumentele
grupurilor, pro sau contra politicilor publice ale guvernului.

Într-o structură centralizată deciziile sunt luate la nivelul de top al ierarhiei, iar factorii de decizie
plasaţi pe acest nivel sunt, în general, mult prea ocupaţi pentru a auzi vocea grupurilor de
interese sau pentru a o considera atât de importantă încât să ţină cont de ea.

Structura descentralizată oferă însă accesul şi deschiderea necesară pentru democraţia pluralistă.
Cazul ideal este cel al unui sistem care distribuie autoritatea guvernamentală către o serie de
instituţii cu autoritate parţială şi în care gupurile de interes sunt acceptate pentru a-şi prezenta şi
argumenta doleanţele.

Axioma fundamentală a modelului pluralist este relevată de politologul Robert Dahl: în locul
unui singur centru de putere suverană trebuie să existe multiple centre de putere, însă puterea
nici unuia dintre acestea nu este complet suverană16.

Modelul majoritar versus modelul pluralist

În modelul majoritar cetăţenul, în mod individual, este cel care controlează acţiunile guvernului.
Aşa după cum s-a afirmat anterior, aceşti cetăţeni trebuie să aibă cunoştiinţe despre guvernare şi
să dorească să participe la procesul electoral. Democraţia majoritară depinde de mecanismul
electoral care valorifică puterea majorităţii în luarea deciziei. Alegerile şi structura centralizată a
guvernului sunt mecanismele care configurează contextul în care funcţionează regula majorităţii.

Pluralismul nu este interesat de cunoştiinţele pe care le au cetăţenii, în general, ci este concentrat


doar asupra cunoştiinţelor specializate ale grupurilor de interese, în particular ale liderilor
acestora. Spre deosebire de democraţia majoritară, democraţia pluralistă încercă să limiteze
acţiunile majorităţii, astfel încât grupurile de interese să se poată face auzite. Grupurile de
interese bine reprezentate şi descentralizarea structurii guvernamentale sunt mecanismele care
interferează cu regula majorităţii pentru a proteja interesele minorităţilor.

16
Robert, A., Dahl, Pluralist Democracy in the United States, Chicago: Rand McNally, 1997, p.24.

51
Problemele care pot fi luate în discuţie se concentrează asupra extinderii până la care politicile
sociale pot fi inţiate de actori privaţi? Care sunt tipurrile de servicii sociale furnizate de aceşti
actori privaţi? Există zone în care guvernul pare a fi clar avantajat ca de exemplu programul de
menţinere a venitului. Dar, chiar şi în acest caz exsită contracandidaţi provenind nu atât din
sectorul non profit ci din cel de afaceri .

Programele de monitorizare comportamentală ca de exemplu, serviciile de protecţie a copiilor


sunt stabilite de către guvern chiar dacă sunt concesionate către o agenţie care poate , de
asemenea, să iniţieze propriile servicii diferenţiate destinate copiilor. Pe de altă parte, programele
dezvoltate de către comunităţi sunt locuri comune pentru inovare în cadrul sectorului non-profit,
spre deosebire de programele destinate pregătirii persoanelor cu disabilităţi, programe ce sunt
favorite pentru întreprinderile sociale.( Barry Friedman, Organizaţional analysis, In The Oxford
Handbook of Public Policy, 2006)

Wildavschy,Aaron.1975.”Budgeting:A Comparative Theory of Budgetary Processes”.Boston. Little,


Brown
W.E. Lyons and D, .Lowery, “Citizen responses to Dissatisfaction in Urban Communities: A test of
a General Model”, paper presented at the annual meeting of Southern Political Sciences Association,
Charlotte, N.C., 1997
B.,D.,Jones şi F.R.Baumgartner,.2005, The Politics of Attention, The University of Chicago Press

Wildavschy,Aaron.1975.”Budgeting:A Comparative Theory of Budgetary Processes”.Boston. Little,


Brown
W.E. Lyons and D, .Lowery, “Citizen responses to Dissatisfaction in Urban Communities: A test of
a General Model”, paper presented at the annual meeting of Southern Political Sciences Association,
Charlotte, N.C., 1997
B.,D.,Jones şi F.R.Baumgartner,.2005, The Politics of Attention, The University of Chicago Press

52
Bibliografie de referinţă
Obligatorie
Mark Bevir eds., Encyclopedia of Governance, Sage Publications Ltd., Vol.1, 2007
Luminita Gabriela Popescu, Politici Publice, ed. Economică, 2005

Opţională
Donald G. Lenihan, KTA Centre for Collaborative Government, John Godfrey, Member of
Parliament,Tony Valeri, Member of Parliament, and John Williams, Member of Parliament What is
Shared Accountability? Politicy, Politics and Governance, Volum 5, 2003
Donald Lenihan, Director of CCG and Tony Valeri, MP for Stoney Creek , Policy, Politics,
Governance, Vol.2, 2003
Bovens, M. 2005. “Public Accountability.”In Ferlie, Ewan. Laurence E. Lynn, Jr. &Christopher Pollitt
(eds). The Oxford Handbook of Public Management.Oxford: Oxford University Press) Arroyo, D. & K.
Sirker. 2005. Stocktaking of Social Accountability Initiatives in the Asia and Pacific Region. Washington
DC: WBI Working Paper
Goetz, A.M. & R. Jenkins. 2001. “Hybrid Forms of Accountability: Citizen Engagement in Institutions of
Public-Sector Oversight in India.” Public Management Review: 3(3).)

53
MODULUL 3 MODELE DE ANALIZĂ A POLITICILOR PUBLICE .

3.1. Modele teoretice de analiza politicilor publice

Toate nivelurile de guvernare –central şi local – se implică din ce în ce mai activ în


promovarea de politici publice. În fiecare an, adevărate volume de legi şi ordonanţe sunt adoptate de
organismele legislative federale, statale şi locale, ele fiind dublate de o cantitate semnificativă de
regulamente emise de agenţiile administrative în baza mandatelor legislative. Politicile publice s-au
dezvoltat atât în ariile tradiţionale de intervenţie guvernamentală – cum ar fi politica externă,
transporturile, educaţia, protecţia socială, respectul legii, reglementarea relaţiilor comerciale şi de
muncă, relaţiile internaţionale – cât şi în domenii precum stabilitatea economică, protecţia mediului
înconjurător, egalitatea de şanse, îngrijirea medicală, energia nucleară şi protecţia consumatorilor,
până acum 20-30 de ani puţin reglementate.
Secţiunea de faţă sintetizează o serie de tipologii dezvoltate de-a lungul anilor de analiştii
politici şi alţi academici, în detrimentul schemelor de clasificare tradiţionale (cum ar fi de exemplu,
clasificarea după domeniul de activitate, instituţii ori cronologică)..
Studiul politicilor publice ne oferă o înţelegere a cauzelor şi consecinţelor deciziilor de
politică publică şi îmbogăţesc astfel cunoaşterea noastră asupra societăţii. Studiile de politici publice
ne ajută să înţelegem mai bine legăturile dintre condiţiile sociale şi cele economice într-o societate
dată, răspunsul pe care sistemul politic îl aduce acestor condiţii, efectele (dacă există) pe care
activităţile guvernamentale le au asupra acestor condiţii. Studiile de politici publice încorporează
idei şi metode din sociologie, economie, antropologie şi psihologie, istorie, ştiinţe juridice şi ştinţe
politice.
O alta zonă interesantă a studiului politicilor publice ne conduce către analizele profesionale
de politici publice realizate pentru a întelege cauzele şi consecinţele deciziilor de politică publică.

54
Aceste analize au o dimensiune practică şi normativă foarte puternică, reprezentând o aplicare
concretă a ştiinţelor sociale la rezolvarea unor probleme sociale concrete.
Cunoaşterea factuală a realităţilor sociale reprezintă baza pentru diagnosticarea stării
societăţii. Orice societate îşi propune anumite scopuri iar studiul politicilor publice poate ajuta la
realizarea acestora prin formularea unor studii profesionale de tipul « dacă…atunci », permiţând
monitorizarea mai bună între ceea ce ne-am propus şi mijloacele utilizate pentru atingerea
scopurilor.
Studiile de politici publice au şi un rol foarte important în « alimentarea » discuţiilor politice cu
informaţii structurate. Exercitarea acestui rol de către comunitatea ştiinţifică conduce la dezvoltarea
nivelului de informare al cetăţenilor pe teme de interes public şi aflate în dezbatere publică (sau
vizând dezbaterea publică), îmbunătăţeşte calitatea dezbaterii pe teme de politică publică prin
structurarea pe baze factuale, analizate ştiinţific a unor opţiuni de decizie politică, ridică nivelul
(calitatea) dezbaterii politice în legătura cu « politicile corecte » care trebuie adoptate pentru a duce
la îndeplinire « scopurile corecte » negociate şi stabilite politic. După cum sfirma Thomas
Dye :”Cunoaşterea e preferabilă ignoranţei chiar şi în politică”.
Toate elementele menţionate mai sus nu trebuie să ne conducă la ideea că analiştii de politici
publice se substituie cumva factorilor de decizie politică. Rolul analistului de politică publică este
acela de a asista (ajuta) la luarea unei decizii politice informate, rolul sau limitându-se la acela de
analiză şi consiliere. Analistul de politici publice explică cauzele şi consecinţele diverselor acţiuni de
politică guvernamentală şi nu prescriu tipuri de decizie. A analiza acţiunile factorilor de decizie
guvernamentală şi consecinţele acestor acţiuni asupra mediului societal nu echivalează cu a prescrie
ce trebuie să facă aceşti factori de decizie.
Studiile de politici publice au din definiţie o valoare practică. În primul rând, studiile de
politici publice pot să ofere descrieri ale acţiunii guvernamentale în diverse zone de politică
sectorială (politică socială, protecţia mediului, sănătate, politică fiscală, apărare etc). Aceste studii ne
oferă o bază factuală de informaţie indispensabilă pentru orice efort realist şi coerent de gestiune a
unei societăţi.
Nu mai puţin, studiile de politică publică ne ajută să interogăm cauzele, factorii determinanţi
în stucturarea politicilor publice. Putem înţelege de ce o anumită politică publică are un anume profil
şi nu altul. Putem înţelege de ce guvernele iau anumite decizii în contexte specifice. Putem să ne
interogam asupra efectelor pe care politici instituţionale, procese şi comportamente le au asupra
politicilor publice. Altfel spus, putem să studiem cauzele politicilor publice, politicile fiind
considerate variabile dependente iar factorii politici, sociali, culturali reprezentând variabilele
independente.

55
Studiile de politici publice ne oferă informaţii şi despre consecinţele, impactul decizilor de
politică publică asupra societăţii (sau comunităţii vizate). Aici avem de-a face cu o zonă foarte
specializată a studiilor de politică publică, aceea a evaluării de politici publice. Putem vedea dacă
deciziile de politică publică au generat sau nu o schimbare în condiţia iniţială a grupului ţintă, dacă
această schimbare este cea intenţionată sau nu. Putem analiza dacă deciziile de politică publică au
antrenat schimbări la nivelul instituţiilor publice, celor politice sau procesului politic în general.
Altfel spus, în momentul în care studiem consecinţele sau impactul deciziilor de politică
publică, politicile publice devin variabilă independentă iar determinanţii sociali, politici, economici
sau culturali variabilele dependente.

Având în vedere complexitatea procesului de realizare a politicilor publice, care implică o


multitudine de actori şi puncte de vedere, o cantitate substanţială de informaţii statistice, juridice,
istorice etc, avem nevoie de modele analitice prin care să simplificăm acest proces facilitând astfel
înţelegerea realităţii sociale. Prezentăm în continuare diverse modele de analiză a politicilor publice
trecute prin filtrul a diverse « lentile teoretice ». Fiecare dintre ele oferă un cadru conceptual de
înţelegere şi analiză a politicilor publice, un model de raportare la realitatea complexă a procesului
de realizare a politicilor publice.
Un model este un mod simplificat de reprezentare a unor aspecte din lumea reală. Modelele pe
care le utilizăm în studierea politicilor publice sunt modele conceptuale. Aceste modele încearcă să: :
- simplifice şi să clarifice gândirea noastră despre politică şi politici publice;
- identifice aspecte importante ale problemelor puse de politicile publice;
- comunice concentrându-ne pe aspectele esenţiale ale vieţii politice;
- direcţioneze eforturile de înţelegere a politicilor publice sugerând ceea ce este important şi ceea
ce nu este important;
- ofere explicaţii pentru politicile publice şi să previzioneze consecinţele.Fiecare dintre
modelele de analiză a politicilor publice identifică un model conceptual care poate fi găsit în teoria
politică, teoria economică sau în sociologie. Nici unul dintre ele nu a fost special conceput pentru a
studia politicile publice, dar fiecare oferă un mod individual de a reflecta asupra politicilor publice şi
chiar sugerează aspecte legate de cauzele şi consecinţele politicilor publice.
Aceste modele nu se află în competiţie, în sensul că nu putem spune că unul este mai bun
decât altul. Fiecare oferă o altă perspectivă asupra vieţii politice şi fiecare ne ajută să înţelegem
diverse aspecte legate de politicile publice.

3.2.. Institutionalism/etatism

56
Sub această denumire vom grupa teoriile care explică alegerea alternativelor de politică
publică în contextul decizional institutionalizat al statului. Politica publică este interpretată ca un
ouput instituţional.
Principala unitate de analiză o reprezintă factorul de decizie sau organizaţia responsabilă cu
luarea deciziei. Constrângerile ce derivă din contexte sociale sunt mult mai slabe în explicarea
compatibilităţilor şi incompatibilităţilor factorilor de decizie.
Explicaţiile centrate pe rolul statului indică faptul că orice schimbare în politica publică este
mai bine înţeleasă prin prisma percepţiilor şi interacţiunilor dintre factorii de decizie şi alţii într-un
context organizaţional specific nivelului guvernamental. Când aceste orientări au în vedere
influenţele sociale, ele tratează lobby-ul, politica grupurilor de presiune, opinia publică şi alegerile
ca variabile care influenţează reacţia oficialităţilor în materie de politică publică. Originea
schimbărilor în politica publică se afla în cadrul instituţiilor.
Instituţiile guvernamentale au fost mult timp centrul interesului pentru ştiinta politică. În mod
tradiţional definim ştiinţa politică ca şi studiul instituţiilor guvernamentale. Activităţile politice sunt
centrate în jurul instituţiilor guvernamentale iar politica publică este în mod autoritar determinată,
implementată si întarită de către aceste instituţii.
Relaţia dintre politică publică şi instituţiile guvernamentale este foarte strânsă. Instituţiile
guvernamentale dau politicilor publice trei caracteristici distinctive.
În primul rând, guvernul oferă legitimitate politicilor publice. Politicile guvernamentale
reprezintă adesea obligaţii legale pentru cetăţeni. Şi alte tipuri de politici publice venind dinspre
biserică, organizaţii profesionale, corporaţii etc sunt privite ca fiind foarte importante. Însă numai
politicile guvernamentale implică obligaţii legale.
În al doilea rând, politicile guvernamentale implică universalitate. Numai politicile
guvernamentele se extind la toţi oamenii dintr-o societate. Politicile publice aparţinând altor grupuri
pot să se extindă numai la o parte a societăţii.
În al treilea rând, guvernul monopolizează forţa coercitiva într-o societate. Numai guvernul
poate legitima privarea de libertate în cazul nerespectării unei politici publice.Sancţiunile care pot fi
inpuse de alte grupuri şi organizaţii sunt cu mult mai limitate.
Tradiţional, abordarea instituţională în ştiinţa politică nu dă prea multă atenţie legăturii dintre
structura instituţiilor guvernamentale şi conţinutul politicilor publice. În schimb, studiile
institutionaliste descriu în detaliu instituţii guvernamentale, dar fără o interogare sistematică privind
impactul caracteristicilor instituţionale asupra outputului reprezentat de politicile publice.

57
Aranjamentele constituţionale şi legale sunt descrise minuţios dar legătura dintre aceste
aranjamente şi politica publică ramâne în mod general superficial sau deloc explicată.
Pentru a explica situaţiile de aparenta autonomie a statului în definirea problemelor publice şi
dezvoltarea soluţiilor inerente, această perspectivă abordează rolul factorilor de decizie
guvernamentali într-un context mai larg.
În opoziţie cu modelul claselor sociale şi a grupurilor de interese, statul este separat de
societate şi înzestrat cu interese pe care le urmăreşte sau depune toate diligenţele în acest scop.
Printre interesele proprii statului pot fi enumerate şi obţinerea şi menţinerea unei poziţii hegemonice
vizavi de ceilalţi actori sociali, minimalizarea conflictelor sociale, dezvoltarea societăţii în
accepţiunea elitelor politice reprezentând diferite regimuri, precum şi interesele particulare ale
suporterilor unui regim în menţinerea puterii (Ex: Nordlinger 1987:3625; Stepan 197826; Skoepol
1985:1527)
În orice moment aceste interese pot să corespundă sau nu cu interesele claselor sociale sau
grupurilor. Statul astfel poate promova o politică publică care favorizează grupuri sociale, dar
aceasta nu implică faptul că aceste grupuri îşi impun punctul de vedere asupra elitelor care au un rol
în elaborarea politicilor publice (policy elite).
Se poate întâmpla ca factorii de decizie să adopte independent o alternativă sau să fi fost
supuşi unor presiuni pentru a adopta o politică publică particulară. Este clar că din această
perspectivă nu este posibil să se determine cu certitudine cine iniţiază politica publică ori cine
controlează acţiunea statului în raport cu beneficiarii politicii. La un moment dat, statul, urmărind
propriul interes, poate adopta o politică publică care nu este benefică ori care poate dăuna intereselor
grupurilor sociale influente. Probabilitatea acestui fapt este condiţionată în mare măsură de puterea şi
autonomia statului, factori care variază de la un regim la altul şi în timp (Migdal 1987, 198828;
Skoepol 198529).
În consecinţă, statul este mai mult decât o arenă pe fundalul căreia se desfăşoară conflictul
social sau un instrument de dominaţie utilizat de clasa socială ori alianţa de clase sociale dominantă.
Este un actor influent şi de sine stătător. Prin urmare, se consideră că elitele politice nu sunt puternic
constrânse de interese sociale şi că ele au capacitatea de a elabora diferite motivaţii pentru probleme
25
Nordlinger, Eric A.1987 “Taking the State Seriously”. În volumul “Understanding Political Development” editat de
Myron Weiner şi Samuel P. Huntington. Boston, Little, Brown and Co.
26
Stepan, Alfred.1978.”The State and the Society”.Princeton University Press
27
Skocpol, Theda.1985.”Bringing the State Back In:Strategies of anlysis in Current Research”În volumul “Bringing the
State Back In” editat de Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer şi Theda Skocpol. Cambridge University Press.
28
Migdal, Joel. 1987.”Strong States, Weak States:Power and Accomodation”. În volumul “Understanding Political
Development” editat de Myron Weiner şi Samuel P. Huntington. Boston, Little, Brown and Co
Migdal, Joel.1988.”Strong Societies and Weak States:State-Society Relations and State Capabilities in the Third
World”.Princeton University Press.
29
idem

58
diverse, precum şi strategii diferite pentru soluţionarea lor. În situaţii specifice, ele reflectă nu numai
interesele statului, dar şi pe cele ale regimului.
Într-o analiză a intereselor statale, Bennett şi Sharpe explică modalitatea prin care statul îşi
însuşeşte interese ce pot fi definite:
(1) orientarea iniţială fundamentează crearea statului în special în stabilirea bazelor sociale;
(2) această orientare este creată şi modificată pe măsură ce statul se confruntă cu noi probleme,
inventează noi strategii şi îşi întăreşte capacitatea de a soluţiona problemele, deşi instituţionalizarea
orientării iniţiale limitează percepţia unor probleme şi modul de soluţionare a lor;
(3) schimbări masive în cadrul personalului guvernamental generează o nouă orientare sau
conduc la reformulări ale celor vechi.
Bennett şi Sharpe consideră că aceste „orientări încorporate” ale statului sunt
„instituţionalizate prin ministere şi agenţii - în modul de diagnosticare şi soluţionare a problemelor şi
în modul de distribuţie a responsabilităţilor personalului şi a resurselor”30 .
În acest fel ministerele şi agenţiile care acţionează în numele statului conservă un grad mult
mai mare de autonomie. Empiric, gradul de autonomie este determinat de relaţia pe de-o parte dintre
stat şi interese sociale influente, iar pe de altă parte dintre primele două şi contextul internaţional,
relaţii dezvoltate de-a lungul timpului. Statul şi prin extensie elitele politice luptă pentru autonomie
în elaborarea şi implementarea politicilor publice fără a o dobândi. Modificarea indusă politicilor
publice este explicată de circumstanţe diferite care contribuie la redefinirea problemelor şi soluţiilor
inerente şi de tentativele de a atinge interesele globale ale statului care necesită noi iniţiative atunci
când politica publică iniţială a generat consecinţe neanticipate ori de situaţii care modifică
autonomia statului 31.
În modelul intereselor proprii statului reformele instituţionale şi ale politicilor publice sunt
rezultatul interacţiunii dintre tentativele celor care elaborează politica publică şi care urmăresc să
răspundă la problemele publice (policy-makers) şi constrângerile de natură politică, socială,
economică şi de experienţa în politica publică.
Modelul constituie însă un mijloc de măsurare a activismului liderilor politici şi a celor care
elaborează politica publică (policy-makers) în determinarea rezultatelor politicii publice şi în ceea ce
priveşte atingerea obiectivelor naţionale de dezvoltare. Prezintă importanţă în contextul ţărilor în
curs de dezvoltare, unde statul frecvent are iniţiativa în definirea scopurilor generale şi orientarea
societăţii.
30
Bennet, Douglas C. şi Kenneth E. Sharpe.1985.”Transnational Corporations versus the State:The Political Economy of
the Mexican Auto Industry”.Princeton University Press.
31
Grindle, Merilee S..”Politics and Policy Implementation in the Third World”.Princeton University Press 1980).

59
Noţiunea de „orientări încorporate” justifică tendinţele unor state de a urmări consecvent un
anumit plan de acţiune. Acest model demonstrează că elitele politice joacă un rol activ în
promovarea unor teorii ale dezvoltării în încercare de a crea alianţe, legiferând măsuri reformiste şi
dând naştere unor noi elite birocratice.
În acelaşi timp, cercetarea academică realizată în acest cadru teoretic, până în prezent,
rămâne ruptă de realitate, întocmai ca şi modelul analitic al claselor sociale. De asemenea, deşi
acţiunile celor care elaborează politicile publice pot fi înţelese prin intermediul acestui model,
abordarea nu convinge în ceea ce priveşte modalitatea de însuşire de către elitele politice a unor
preferinţe particulare.
În pofida limitărilor ce caracaterizează analiza instituţională trebuie să vedem şi aspectele
productive ale acestui model.
Instituţiile guvernamentale structurează modele de comportament pentru individ şi grupuri. Prin
« structure » înţelegem faptul că aceste modele de comportament tind să dureze în timp. Aceste
modele stabile de comportament ale individului şi grupurilor pot să afecteze conţinutul politicilor
publice. Instituţiile pot să fie astfel structurate încât să faciliteze anumite outcome-uri de politică
publică şi/sau să obstrucţioneze altele. Pot să ofere avantaje unor anumite grupuri şi să le
dezavantajeze pe altele. Pe scurt, structura instituţiilor guvernamentale poate fi foarte importantă
pentru consecinţele de politică publică.
Abordarea institutionalistă nu trebuie neapărat să fie văzută ca simplistă şi descriptivă. Putem
să ne întrebăm asupra relaţiilor care există între aranjamentele instituţionale şi conţinutul politicilor
publice, putem să investigăm aceste relaţii într-un mod comparativ şi sistematic.
Este important să reţinem faptul că impactul aranjamentelor instituţionale asupra politicilor
publice reprezintă o chestiune empirică care merită investigată. Frecvent reformatori entuziaşti au
considerat că o schimbare într-o structură instituţională va aduce de la sine schimbări în politica
publică, fără a mai investiga adevarata relaţie dintre structura instituţională şi politicile publice.
Astfel se poate uşor cădea într-o capcană , asumând în mod necesar faptul că o schimbare
instituţională va aduce schimbări în politicile publice. Trebuie să analizăm cu atenţie impactul
structurii asupra politicilor publice. S-ar putea să descoperim faptul că atât structura cât şi politicile
publice sunt, în mod larg, determinate de forţe sociale şi economice şi atunci « jocul » legat de
schimbarea instituţională va avea un impact foarte mic asupra politicilor publice (în condiţiile în care
forţele determinante ramân aceleaşi).

2.3.2.Modelul procesual

60
Analiza secvenţială – analizează procesul de realizare a politicilor publice propunând o împărţire
în secvenţe (paşi) a ciclului de realizare a politicilor publice. Politică publică este considerată ca
rezultatul unor activităţi politice.
Fiecare secvenţă este distinctă din punct de vedere temporal şi funcţional, ea fiind analizată
separat în cadrul acestui model
Unul dintre scopurile acestui efort de investigaţie este de a releva modelele « proceselor »
politice. În acest sens s-a încercat o grupare a diverselor activităţi în funcţie de relaţia lor cu politica
publică.
Rezultatul constă în configurarea unei secvenţe de procese specifice politicilor publice

Etapele Ciclului de realizare a unei politici Conţinutul fiecărei etape


publice

Identificarea problemei Cererea expresă de acţiune guvernamentală


Stabilirea agendei (captarea atenţiei factorilor de Decizia asupra problemelor care se vor regăsi pe
decizie asupra asupra unor probleme specifice) agenda
Formularea de propuneri de politică publică Dezvoltarea de propuneri pentru a rezolva
probleme specifice
Legitimarea deciziilor de politică publică Selectarea unei propuneri
Construcţia suportului politic pentru susţinerea
propunerii respective
Adoptarea propunerii prin act legislativ
Implementarea de politici publice Organizarea administraţiei
Stabilirea ofertei de servicii
Stabilirea resurselor financiare prin taxe sau
alte mijloace
Evaluarea de politici publice Studierea programelor
Raportarea de outputuri pentru programele
guvernamentale
Evaluarea de impact
Sugerarea de metode de îmbunătăţire sau ajustări ale
procesului de politicile publice

Altfel spus, procesul de realizare a politicilor publice este abordat ca o sumă de activităţi
politice. Acest tip de analiză permite studierea modului în care se iau deciziile sau a modului în care
acestea ar trebui luate. În schimb, nu permite dezvoltarea unei analize asupra substanţei politicilor
publice (cine ce primeşte şi de ce). Cu alte cuvinte, nu se studiază conţinutul politicilor publice, ci
doar procesul de constituire al politicilor publice.
În ciuda faptului că analiza este concentrată doar pe studierea politicilor publice ca proces,
acest model ne ajută să înţelegem diversele activităţi implicate. Trebuie să reţinem faptul că

61
realizarea de politici publice implică stabilirea agendei (atragerea atenţiei din partea actorilor cu
putere de decizie), formularea de propuneri (selectarea opţiunilor de politică publică), legitimare de
politică publică (obţinerea suportului politic), implementarea (crearea structurilor, cheltuirea
fondurilor, întărirea legislaţiei) şi evaluarea (analiza modului în care politica publică şi-a atins
obiectivele, stabilirea de corecţii) 32
Cu certitudine, există o relaţie biunivocvă între modul în care politicile publice au fost făcute
şi conţinutul acestora. . Aceasta este o problemă care merită atenţie. Dar, aşa cum am arătat şi în
prezentarea modelului instituţionalist, trebuie evitată capcana asumării faptului că o schimbare în
procesul de realizare a politicilor publice va aduce întotdeauna schimbări în conţinutul politicilor
publice. Este foarte posibil ca anume constrângeri de ordin social, economic, tehnologic să
determine ca schimbările de proces (proces închis sau deschis, competitiv sau necompetitiv, pluralist
sau elitist) să aibe doar o importanţă minoră asupra conţinutului politicilor publice.
Primele patru etape ale modelului prezentat geberează o serie de comentarii care sunt detaliate
în continuare.
Problemele de politici publice şi agenda publică.
Agenda publică reprezintă, deci, un mănunchi de probleme la care participă publicul33
Deoarece opinia publică tinde să devină vagă şi/sau confuză atunci când este vorba de probleme
tehnice sau soluţii complexe. menţionăm că agenda publică . nu include şi soluţiile de politici
publice, soluţii care sunt asumate fie de elitele politice fie de anumite segmente ale publicului
Subliniem, de asemenea, că situaţiile nu se transformă în probleme decât în măsura în care sunt
percepute ca atare, articulate şi aduse în atenţia autorităţilor; acest tip de acţiune este utilizat frecvent
de oficialităţiile aflate în „căutarea” unor probleme;
În plus, o situaţie devine problemă pe agenda publică dacă se identifică cu un domeniul de
intervenţie a statului, pentru care o soluţie guvernamentală este posibilă. În acest sens, Aron
Wildavsky afirma că autorităţile mai degrabă vor ignora o problemă dacă aceasta nu este dublată de
soluţia aferentă. Uraganele şi cutremurele de pământ nu pot constitui probleme datorită caracterului
imprevizibil al acestora, însă distrugerile provocate constituie o problemă de politică publică şi
numeroase programe pentru atenuarea distrugerilor provocate de aceste fenomene naturale au fost
iniţiate34.
32
Dye, Thomas R..”Understanding Public Policy”.Prentice-Hall Inc., 2005

33
B.,D.,Jones şi F.R.Baumgartner,.2005, The Politics of Attention, The University of Chicago Press,

34
Wildavschy, Aaron.1975.”Budgeting:A Comparative Theory of Budgetary Processes”.Boston. Little, Brown ,

62
Sunt destul de frecvente cazurile în care soluţionarea situaţiilor problematice este urmărită de
către alte persoane decât beneficiarii direcţi. De exemplu, administraţia din România a declanţat
„războiul cu corupţia” mai degrabă ca reacţie la acţiunile ziariştilor şi a oficialităţilor internaţionale
decât ca rezultate al acţiunilor celor afectaţi direct de corupţie.
Agenda Guvernamentală
Transferarea problemelor de pe agenda publică pe agenda guvernamentală este rezultatul unui
proces politic care necesită în acelaşi timp şi soluţiile adecvate.
Dificultatea construirii agendei guvernamentale este determinată şi de faptul că natura şi scopul
multor probleme de politică publică sunt dificil de formulat datorită caracterului lor difuz ori
“invizibil”. Pentru că măsurarea este adeseori inadecvată, cei însărcinaţi cu elaborarea politicilor
publice nu dispun de o evaluare corectă a situaţiei de fapt şi se află în imposibilitatea de a propune
soluţii adecvate sau chiar de a întreprinde acţiuni guvernamentale pentru soluţionarea problemei.

Acestor inexactităţi se poate adăuga şi slaba înţelegere a cauzelor fenomenului. Alte


probleme dificil de cuantificat sunt: violenţele împotriva copiilor, imigraţia ilegală, evaziunea fiscală
etc.
Alt aspect al legat de agenda guvernamentală se referă la capacitatea acesteia de a fi uşor de
controlat/influenţat, unele probleme implicând mult mai multe schimbări comportamentale decât
altele.
Controlul asupra problemelor este condiţionat şi de caracterul tangibil sau intangibil al
acestora. Probleme precum penuria locurilor de muncă sau managementul defectuos al proiectelor
pot fi soluţionate mult mai uşor prin creşterea resurselor şi a stimulentelor de care oamenii sau
agenţiile dispun.
Sunt frecvente cazurile în care, formulările diferite ale unei probleme concură pentru
acceptarea publică. Dacă o anume situaţie reprezintă sau nu o problemă publică depinde de termenii
în care a fost definită problema şi de acceptarea definiţiei propuse. În plus, termeni în care a fost
definită şi cauzele care au generat-o au determinat promovarea acelor soluţii considerate adecvate
Congruenţa agendelor
Limitarea resurselor determină în mod firesc o limitare a spaţiului agendei guvernamentale.
La aceasta trebuie însă avută în vedere şi lupta pentru spaţiu pe agenda guvernamentală a unor forţe,
altele decât opinia publică.. Este evident că nu poate exista reprezentare în cazul în care guvernanţii
şi guvernaţii priorizează problemele în mod diferit.
Şi, chiar mai mult, este posibil să nu apară reprezentare chiar şi în cazul în care o astfel de
corespondenţă există, datorită blocării unor acţiuni de politici publice fie de către sistemul politic

63
( gradul de complexitate al acestuia poate genera diferite blocaje), fie de liderii ale căror opinii diferă
de cele ale publicului.
Agenda Parlamentară
Activitatea de dezbateri parlamentare este o componentă de primă linie a procesului de
politici publice. Cu alte cuvinte, în situaţia în care se realizează o convergenţă între agenda
parlamentară şi doleanţele cetăţenilor, dezbaterile parlamentare pot răspunde mult mai uşor la
schimbarea fluxurilor informaţionale decât etapele ulterioareale procesului de politici publice. Ca o
consecinţă, este rezonabil să ne aşteptăm la un răspuns rapid oferit de Parlament care să respecte
priorităţile agendei publice. Nu se mai poate vorbi de convergenţă în cazul în care dezbaterile
parlamentare pe o problemă faţă de care opinia publică şi-a manifestat interesul sunt demarat la
aproximativ un an de când problema a fost adusă în atenţie.35
O agendă de politici publice puternic influenţată de modelul acoperirii prin mass-media şi al
reclamei politice nu este, în mod necesar ,coerentă cu conceptul de politici publice ca o căutare
raţională de modalităţi pentru îmbunătăţirea bunăstării sociale. Agenda de politici publice reflectă
doar priorităţile potrivite în cazul în care mass media reuşeşte să acopere situaţiile proporţional cu
valoarea lor ca probleme de politici publice - o ipoteză îndoielnică din cauza condiţiilor sociale
indezirabile, chiar dacă nu poate fi corectată prin intermediul politicilor publice, poate fi totuşi un
bun subiect. Delictele stradale, de exemplu, depind în mare măsură de politicile locale, nu de cele
naţionale pentru aplicarea legilor.
2.3.3. Teoria grupurilor

Teoria grupurilor presupune faptul că interacţiunea dintre grupuri este elementul esenţial în
politică. Indivizii cu interese comune se reunesc în grupuri formale sau informale pentru a exercita
mai eficient presiuni asupra guvernului în vederea satisfacerii intereselor individuale şi de grup.
Indivizii sunt importanţi în politică numai dacă acţionează ca parte sau în numele unui grup de
interes. Grupurile devin un fel de punte între individ şi guvern. Iar politica este lupta dintre grupuri
pentru a influenţa politicile publice. Sarcina sistemului politic este de a organiza grupurile de
conflict (1) stabilind o serie de reguli ale jocului, (2) aranjând compromisuri şi echilibrând interese,
(3) întărind prin lege compromisurile stabilite şi întărind aplicarea acestor compromisuri.
Conform teoriei grupurilor, politicile publice reprezintă echilibrul atins la un moment dat în
această luptă perpetuă a grupurilor. Acest echilibru este influenţat de importanţa relativa a unor

35
B.,D.,Jones şi F.R.Baumgartner,.2005, The Politics of Attention, The University of Chicago Press,

64
anumite grupuri de interes. Schimbările în această importanţă relativă conduc la schimbări în profilul
de politică publică.
Influenţa grupurilor este dată de către numarul lor, bogăţie, tărie organizaţională, conducere,
acces la cei ce iau decizii şi coeziune internă.
Teoria grupurilor descrie orice activitate politică în termenii luptei între grupuri. Cei ce fac
politici publice apar ca fiind în permanenţă constrâşi să facă faţă constângerilor venind dinspre
diferite grupuri.. În primul rând avem grupurile latente. Aceste grupuri nu sunt întotdeauna vizibile,
dar pot fi activate de câtre un alt grup organizat şi împreună pot distruge starea de echilibru relativ a
sistemului.
În al doilea rând avem întrepătrunderea de membership. Fiecare individ este membru în mai
multe grupuri. Valorile la care aderă individul se regăsesc simultan în toate grupurile la care el aderă.
În al treilea rând echilibrul ce rezultă din competiţia dintre grupuri ajută la echilibrarea
sistemului în ansamblu. Nici un grup nu reprezintă majoritatea. Puterea fiecărui grup este controlată
şi echilibrată de puterea altor grupuri concurente. .

Implicaţiile teoriei grupurilor asupra politicilor publice

Un grup de interese este o grupare de entităţi care au aceleaşi obiective şi care încearcă să
influenţeze politicile publice. Grupurile de interese sunt, în mod evident, diferite de partidele
politice. Obiectivul strategic prioritar pentru orice partid politic este acela de a câştiga alegerile
pentru a putea accede la guvernare. Deşi, în anumite cazuri, grupurile de interese încearcă să
influenţeze rezultatele finale ale procesului electoral, acestea nu pot avea candidaţi proprii şi nici nu
sunt preocupate de câştigarea guvernării. Prioritatea grupurilor este cea de a influenţa acele politici
care acţionează în aria lor de interes.

Diferite ca mărime şi mod de acţiune, grupurile de interese urmăresc obiective variate. Acestea
vizează, de asemenea, stabilirea de legături între membrii lor şi oficialii guvernamentali, aleşi sau
numiţi. Ceea ce justifică existenţa grupurilor de interese într-o formă guvernamentală democratică,
reprezentativă este, pe de o parte, rolul asumat de acestea în sensibilizarea şi responsabilizarea
membrilor executivului, legislativului şi justiţiei faţă de anumite nevoi ale societăţii, iar, pe de altă
parte, implicarea anumitor segmente ale populaţiei în susţinerea obiectivelor considerate
reprezentative de către grupurile de interese. Cetăţenii, şi anume cei care consideră că obiectivele
comune sunt cel mai bine servite prin acţiuni colective, se asociază la un grup sau la altul pentru a
promova fie propriile nevoi economice, fie anumite schimbări politice şi/sau sociale.

65
Dintre multitudinea de grupuri de interese ce acţionează la nivel societal, grupurile bazate pe
interese economice, de afaceri, profesionale şi cele ce reprezintă interesul salariaţiilor sunt cele mai
puternice. Această realitate nu constituie o surpriză considerabilă având în vedere că majoritatea
populaţiei este preocupată, cu prioritate, de propria bunăstare economică. Creştrea rapidă a
numărului grupurilor de interese din sfera afacerilor este determinată de acele problemele critice ale
căror manifestări afectează mediul de afaceri şi climatul politic. Nu toate interesele sunt de natură
pur economică. Astfel de grupuri se bazează pe câştigarea încredrerii opiniei publice prin susţinerea
exigenţelor şi aşteptărilor acesteia.

Anumite organizaţii militează pentru ceea ce ele apreciază ca fiind reprezentativ pentru
interesul general. Acest tip de grupuri sunt cunoscute în literatura de specialitate sub denumirea de
grupuri de interes public. Alte organizaţii sunt focalizate pe cauze specifice sau servesc ca avocaţi
pledanţi pentru categoriile de cetăţeni ce nu sunt capabile să se reprezentinte singure.. Este o realitate
de necontestat că în societatea actuală, românească şi nu numai, grupurile de interese au o putere
politică din ce în ce mai mare. Dispunând de resurse financiare substanţiale şi de directa implicare a
unor persoane publice grupurile de interese au potenţialul de a influenţa funcţionarea sistemului
politic. Totodată se poate afirma că prin susţinerea intereselor membrilor lor, acestea contribuie la
democratizarea demersurilor guvernamentale. Sunt organizaţii care fie vorbesc pentru cei ce vorbesc
prea încet, fie îi reperezintă pe cei ce nu sunt capabili să se reprezinte singuri ( tineri, săraci,
persoane aflate în dificultate etc.).

Grupurile de interes public se manifestă, aşadar, în direcţia susţinerii intereselor publice


referitoare la anumite probleme, cum ar fi drepturile civice, iar beneficiile pe care aceste grupuri le
vizează sunt de natură ideologică şi estetică, niciodată economice. .

Grupurile de interese produc distorsiuni asupra procesului democratic, în principal datorită


faptului că membrii acestor grupuri sunt persoane ale căror venituri îi plasează în partea superioară a
mediului socioeconomic. Săracii, tinerii şi persoanele în vârstă sunt mai puţin prezente în
componenţa acestor grupuri şi, în consecinţă, interesele acestora sunt aproape inexistente, ca
reprezentare. Din această perspectivă, consideraţia că procesul politicilor publice este influenţat de
grupurile profesionale sau cele ce apără interesele salariaţiilor este doar un exerciţiu de imagine.

Grupurile de interese sunt, în mod esenţial, instituţii ale segmentelor superioare ale societăţii
şi reprezintă valorile acestora în procesul politicilor publice. În consecinţă, grupurile de interese,
chiar dacă sunt purtătoarele unor bune intenţii cu privire la slujirea interesului public, îşi proiectează
obiectivele şi intervenţiile doar în funcţie de un mic grup de interese private.

66
Reţelele informale ale grupurilor de interese. Grupurile de interese pot, de asemenea, disturba
procesul politicilor publice prin acţiunile exercitate de reţelele informale care includ alături de
grupurile de interes şi membrii ai parlamentului, oficiali guvernamentali, persoane din staff-ul
acestora şi înalţi birocraţi.

2.3.4.Teoria elitelor

Politica publică poate fi analizată şi ca preferinţă şi expresie a valorilor unui elite


guvernamentale. Deşi se spune adesea că politicile publice reflectă cererea publicului, acest lucru
poate fi considerat mai degraba un mit. Teoria elitelor sugerează faptul că masele sunt apatice şi
prost informate. Elitele modelează opiniile şi problemele de politică publică, mai degrabă decât
masele influenţează elitele. Politicile publice coboară dinspre elite spre mase şi nu invers.

Conform teorie elitiste, deciziile guvernamentale importante sunt luate de o minoritate


identificabilă şi stabilă care împărtăşeşte anumite caracteristici şi care, în cele mai multe dintre
cazuri, dispune de o reţea extinsă de relaţii de afaceri16.

Elitismul exprimă, deci, situaţia în care un număr redus de indivizi deţin puterea deoarece
controlează toate canalele de comunicare, precum şi instituţiile financiare, industriale şi
guvernamentale. Altfel spus, teoria elitistă este caracteristică unui guvern ales democratic care
operează într-un mod nedemocratic.

Acestă teorie suscită interesul unui număr semnificativ de cetăţeni, în special a acelora care
consideră bunăstarea ca dominantă a politicilor. Teoria furnizează, de asemenea, explicaţii plauzibile
pentru opţiunile politice specifice.

De exemplu, alocarea unor sume importante de la bugetul public pentru sistemul de apărare
poate fi în realitate interpretată ca o decizie ce exprimă înţelegerea dintre armată şi producătorii de
echipament militar.

Politologul R.Dahl relevă, însă, faptul că, cel mai adesea, această teorie nu rezistă în situaţiile în
care se încearcă extrapolarea la întregul domeniu al deciziilor politice. Prezumţiile teoriei elitelor
sunt următoarele:

16
Thomas, R. Dye, Whos Running America? The Conservative Years, Englewood Cliffs, N.Y: Prentice-Hall, 1996,
pp.2-6.

67
- societatea este divizată între cei puţini care deţin puterea şi cei mulţi care sunt lipsiţi de putere.
Numai un mic numar de persoane deţin puterea de a aloca valori pentru societate. Masele nu decid în
materie de politică publică ;
- cei puţini care guvernează nu sunt tipici pentru caracteristicile maselor. În general ei fac parte
din grupurile privilegiate socio-economic ale societăţii;
- deplasarea nonelitelor către poziţiile elitelor trebuie să se facă continuu şi lent pentru a păstra
stabilitatea sistemului şi a evita revolutiile. Numai nonelitele care acceptă consensul de bază al
elitelor pot fi admise în cercurile guvernamentale ;
- elitele împărtaşesc consensul asupra unor valori fundamentale esenţiale pentru prezervarea
sistemului ;
- politicile publice nu reflectă cererile maselor ci, mai degrabă, preferinţele şi valorile elitelor.
Din acest motiv schimbările în politicile publice sunt mai degrabă incrementale decât revoluţionare;
- elitele active sunt prea puţin subiect al influenţei din partea maselor apatice. Elitele influentează
masele mai mult decât invers.

Implicaţiile teoriei elitelor pentru analiza politicilor publice

În primul rând, elitismul implică faptul că politicile publice nu reflectă cererile publicului ci
reprezintă mai mult interesele şi valorile elitelor. Schimbarea şi inovaţia în politicile publice apar ca
rezultat al redefinirii valorilor de către elite. Datorită conservatismului caracteristic elitelor
schimbare nu poate să fie decât incrementalistă şi nu revoluţionară. Politicile publice sunt mai
degraba modificate, nu înlocuite. Schimbări în natura sistemului pot să apară în condiţiile în care
anumite evenimente ameninţă sistemul.
În acest caz elitele, actionând în baza propriului interes, vor institui reforme pentru a prezerva
sistemul şi locul lor în cadrul acestuia.Valorile elitelor pot fi foarte sensibile la nevoile publicului.
Un anume tip de « noblesse oblige » poate să conducă la faptul că bunăstarea maselor să fie un
element important în luarea deciziilor. Elitismul nu înseamnă că elitele şi politicile publice
promovate de ele sunt împotriva maselor, ci faptul că responsabilitatea pentru bunăstarea maselor se
află la nivelul deciziilor luate de elite şi nu la nivelul maselor.
În al doilea rând, elitismul vede masele ca pe ceva amorf, pasiv, apatic şi prost informat.
Sentimentele maselor sunt manipulate de către elite şi nu invers. Iar comunicarea între elite şi mase e
unidirecţională, de sus in jos. Cu toate acestea, alegerile şi competiţia între partide pentru putere
există dar fără a permite accesul maselor la guvernare. Aceste instituţii « democratice, alegerile şi
partidele sunt importante pentru valoarea lor simbolică.

68
Ele ajută la legarea maselor de sistemul politic oferindu-le ocazia să joace un rol limitat, în ziua
alegerilor. Elitismul susţine că există un set de valori comune şi norme pentru elite. Desigur, există şi
anume dispute, neînţelegeri în jurul acestor valori şi norme. Dar regulile generale ale jocului sunt
înţelese şi respectate de către elite. Competiţia între elite se desfăşoară în cercul strâmt al câtorva
centre de putere.

Teoria elitistă versus teoria grupurilor

Diferenţa cheie dintre cele două teorii este conferită de longevitatea la putere a minorităţii. În
plus, spre deosebire de teoria elitistă, teoria grupurilor nu defineşte conflictul guvernării în termeni
de minoritate versus majoritate ; mai mult, această teorie se bazează pe un număr important de
minorităţi aflate în competiţie unele cu altele, în diferite domenii politice.

De exemplu, în managementul zonelor silvice, la nivel naţional, multe grupuri de interese


(companii forestiere, companii de turism, organizaţii de protecţia mediului, de vânătoare etc.) se
confruntă într-o competiţie politică. Fiecare dintre aceste grupuri exercită presiuni asupra
guvernului, direct sau prin intermediul unui alt grup care este bine informat cu privire la problemele
ce ar trebui rezolvate prin decizii guvernamentale.

Din perspectiva abordării elitiste proprietarul marii companii forestiere trebuie să câştige
competiţia, în ciuda argumentelor companiei de turism sau a celor oferite de organizaţiile de
protecţia mediului (acest lucru nu se întâmplă, însă, întotdeauna).

Competiţia dintre interesele minorităţilor, promovată de modelul pluralist, se desfăşoară de-a


lungul întregului spaţiu al politicilor publice: transport, agricultură, utilităţi publice, urbanism
ş.a.m.d..

Deşi anumite grupuri care dispun de relaţii mai bune în guvern pot câştiga supremaţia la nivel
micro, dar la nivelul macro nu poate fi identificată o elită câştigătoare.

În concluzie, modelul pluralist al grupurilor este total diferit de ceea ce înseamnă, în principal,
teoria elitistă (şi anume că un singur grup domină întregul spectru al opţiunilor guvernamentale).

Democraţia pluralistă ridică la rangul de virtute competiţia dintre grupurile de interese, oferind
ca argument faptul că rezultatul acestei confruntări permanente se transformă în acţiuni
guvernamentale.

69
Cu alte cuvinte, în condiţiile în care structura guvernamentală permite accesul grupurilor care
încearcă să-şi impună propriile pretenţii la concurenţă cu celelalte, publicul este marele câştigător,
satisfacerea interesului general fiind favorizată de această luptă concurenţială.

Trebuie făcută menţiunea că în democraţia pluralistă nu toate grupurile au aceeiaşi influenţă


asupra deciziilor guvernamentale. În confruntarea politică, grupurile bogate şi bine organizate au un
avantaj de necontestat asupra celor sărace şi insuficient organizate.

În practică, comunităţile sau segmentele de populaţie fie nu sunt luate în considerare, în sensul că
problemele lor nu se regăsesc pe agenda guvernamentală, fie sunt apreciate ca semnificative,
satisfacerea intereselor acestora regăsindu-se printre priorităţile guvernării

2.3.5.Raţionalismul
O politică publică raţională este aceea care urmăreşte maximizarea câştigul social. Aşa fiind,
guvernul trebuie să aleagă politicile care aduc câştiguri societăţii excedând suma investită în
implementarea acestor politici. Există două reguli importante în definirea câştigului social maxim.
În primul rând, nici o politică publică nu trebuie adoptată dacă costurile exced beneficiile.
În al doilea rând, dintre alternativele de politică publică, cei ce iau decizii trebuie să o aleagă pe
aceea care aduce cele mai mari beneficii raportate la cost.
Cu alte cuvinte, o politică publică este raţională atunci când echilibrul dintre valorile sacrificate
şi valorile câştigate este perfect. Nu trebuie să înţelegem raţionalismul într-un mod simplist, redus
doar la dimensiunea economica (cât costă implementarea unei anume alternative).
Raţionalismul implică luarea în calcul a tuturor valorilor sociale, politice şi economice implicate
în implementarea unei anume politici publice, nu numai costul ei în bani.
Modelul raţional, formulat de H. Simon (1945), presupune parcurgerea unei succesiuni de etape
analizate în continuare. Demersul raţional vizează obţinerea cîştigului social maxim ; guvernul va
alege politica ale cărei costuri sunt mai mici decât căştigul pentru societate .
In această abordare funcţionează următoarele două referenţiale: (1) Nici o politică nu este
adoptată dacă beneficiile nu depăşesc costurilor. (2). Dintre alternativele de politici va fi aleasă cea
care produce cel mai mare beneficiu în comparaţie cu costurile.
Cu alte cuvinte, o politică este raţională cînd diferenţa dintre valorile realizate şi valorile
sacrificate este pozitivă şi mai mare decât orice altă variantelor de politică. Raţionalismul implică
calcularea tuturor valorilor sociale, politice şi economice sacrificate sau realizate de către politicile
publice nu doar costurilor măsurate în unităţi monetare.

70
Pentru a alege o politică raţională este necesară cunoaşterea :
o valorilor pe care societatea le preţuieşte şi greutatea acestora;
o variantelor de politici valabile ;
o consecinţelor pentru fiecare dintre variantele de politică;
o calcularea raportuluidintre beneficii şi costuri pentru fiecare variantă:
o selectarea celei mai eficiente variante de politica

O exigenţă importantă a raţionalităţii este sistemul de luare a deciziei cu rolul de a facilita


raţionalitatea în formularea politicii.

71
1. Stabilirea unui
set complet de
obiective
operaţionale
cuantificate

4. Pregătirea unui 6.Compararea


O
set de predicţii
5.Calcularea
asteptărilor şi U
3. Pregătirea unui set de aşteptărilor pentru
variante de politici publice
leale costurilor şi
fiecare variantă
identificarea P
beneficiilor variantei cu cea mai
fiecărei variate înaltă aşteptare
U
T

2.Stabilirea unui
inventar al altor
valori şi resurse

Modelul Raţional de luarea deciziei

Aplicabilitate abordării raţionale este condiţionată de următoarele trei premise:

(1) toate informaţiile necesare sunt disponibile;

( 2) procesul de luare a deciziei este centralizat (nu sunt implicaţi mai mulţi actori relevanţi);

(3) imaginea asupra tuturor posibilităţilor este complet clară.

Acest model este utilizat adesea pentru a considera mărimea optimă a unui program
guvernamental. Bugetele guvernamentale trebuie să crească până în punctul în care un anume câştig
social este obţinut. Analiza cost-beneficiu este specifică pentru acest mod de abordare a politicilor
publice şi reprezintă principalul cadru analitic utilizat pentru evaluarea deciziilor de cheltuire a
banului public.
Cu toate acestea, sunt multe bariere în adoptarea unei decizii de politică publică raţională. E
foarte greu să iei o decizie pur raţională. Modelul acesta rămâne foarte important pentru scopuri
analitice. Principalele bariere ca deciziile de politică publică să fie pur raţionale sunt următoarele:
- nu se pot determina beneficiile pentru întreaga societate, ci numai pentru anumite grupuri
sociale sau indivizi; chiar şi în acest ultim caz apar numeroase conflicte şi contradicţii;
- numeroasele beneficii şi costuri conflictuale nu se pot măsura cu exactitate (ex: nu poţi
cumpară demnitatea individului cu o creştere a taxelor);

72
- cei ce iau decizii nu sunt motivaţi exclusiv de maximizarea câştigului social, ci şi de elemente
precum puterea, status, realegere, bani etc;
- căutarea alternativei « perfecte » e foarte dificilă. Cei ce iau decizii se opresc în momentul în
care găsesc o alternativă care să funcţioneze;
- investiţiile mari în programe guvernamentale determină ca cei ce iau decizii să temporizeze
luarea deciziilor în preajma alegerilor;
- există nenumarate bariere în colectarea informaţiei necesare pentru a alege cea mai bună
alternativă: costul informaţiei, disponibilitatea informaţiei, timpul implicat în culegerea informaţiei
necesare;
- incertitudinile cu privire la consecinţele adoptării unei anume politici publice sunt foarte
complexe ceea ce face ca cei ce iau decizii să prefere să îmbunătăţească variantele de politică
publică vechi în locul adoptării unor politici publice noi;
- natura segmentata a procesului de realizare a politicilor publice în marile birocraţii face dificilă
contabilizarea şi coordonarea tuturor imputurilor venite din partea diverşilor specialişti şi înglobarea
lor într-o decizie ideală de politică publică.
Beneficiile la nivel societal nu pot fi, de regulă, stabilite, ci mai degrabă cele ce revin grupurilor
şi indivizilor, multe dintre acestea aflate în conflict;
Beneficiile conflictuale şi costurile nu pot fi comparate şi măsutare; de exemplu nu se poate
compara demnitatea unui individ cu creşterea nivelul de impozitare.
Elaboratorii de politici nu sunt motivaţi în luarea deciziei pe baza obiectivelor societale ci de
încercarea de maximizare a propriilor recompense-putere, statut social, bani, etc.
Elaboratorii de politici nu sunt motivaţi de maximizarea câştigului societal ci de satidfacerea
cererii pentru progres nu cercetează pâna descoperă cea mai bună variantă (the one best way) ci
pană descoperă varianta care funcţionează

Incrementalismul:

Charles E. Lindblom36 a prezentat pentru prima oară modelul incremental realizând o critică a
modelului raţional de luarea a deciziilor. Aşa cum arăta Lindblom, cei ce iau decizii nu
realizează anual o revedere a actualelor şi propuselor politici publice, nu identifică din nou valori
societale, nu calculează din nou raportul cost-beneficii. Constrânşi de timp, informaţie, şi costuri
aceştia nu reiau periodic procesul de selectare a alternativelor. Trebuie să luăm în calcul şi
36

73
elementul politic care nu permite întotdeauna stabilirea unor scopuri societale clare şi un calcul
exact al raportului cost-beneficiu. (Lindblom, Charles E.1959.”The Science of Muddling
Through” în Public Administration Review)

Modelul introdus în 1959 de către Lindbom cunoscut în literatura de specialitate şi ca metoda


strecurării printre rânduri, se bazează, în principal, pe experienţa cotidiană.

Metoda încearcă să ofere o idee despre modalităţile practice de luare a deciziilor pornind, însă,
de la următoarele considerente:

 informaţiile necesare luării unei decizii nu sunt complete;


 obiectivele şi mijloacele nu sunt separate (existenţa mijloacelor determină fezabilitatea
obiectivelor). Se selectează numai câteva obiective / mijloace;
 există mai multe organizaţii (sau actori) implicate, care au aceleaşi interese sau alte
interese;
 soluţia aleasă trebuie să întrunească consensul fără a fi, în mod obligatoriu, şi cea mai
bună;
 procesul de luarea deciziei este ne omogen, se fac paşi mici în vederea rezolvării
problemei;
 impactul deciziilor luate pas cu pas este important pe termen lung.
Analiza comparativă a celor două modele reflectă faptul că între acestea există o diferenţă
esenţială cu privire la proiectarea unei politici: modelul raţional porneşte de la o perspectivă
unitară, în timp ce în cazul modelului incremental viziunea este multi sau pluricentrală.

Din perspectiva unicentrată, proiectarea politicii este focalizată asupra definirii problemei,
rezolvării problemei, luării deciziei şi implementării acesteia de către guvern.

Abordarea multicentrată presupune existenta unor grupuri autonome care iau propriile lor
decizii, a unei mâini invizibile care se implică în adaptarea acestora, pentru ca în final, luarea
deciziei să reprezinte rezultatul consensului.

Din perspectiva pluricentrată, luarea deciziei finale se face în urma luării unui număr mare
de decizii diferite, de a căror adaptare se ocupă grupurile de interes implicate. Punctele de vedere
antagoniste şi conflictele apar în etapa de implementare, iar pentru depăşirea acestora alegerile
făcute în timpul proiectării politicii trebuie renegociate.

Tendinţele utilizării modelului raţional în proiectarea politicii publice au fost limitate pe


măsură ce a devenit tot mai evident faptul că:

74
 guvernul trebuie să implice în luarea deciziei şi factorii de interes relevanţi, deoarece nici
guvernul nici grupurile de interes nu au putere absolută;

 politica este rezultatul negocierilor dintre diferitele grupuri de interes, iar aceste interese
trebuie echilibrate.

.Pentru incrementalism programele şi politicile publice existente sunt considerate baza pentru
noile programe. Aceste noi programe sunt modificări, variante, creşteri şi descreşteri ale vechilor
programe. Cei ce iau decizii acceptă legitimitatea vechilor programe şi adesea consideră că trebuie
continuat pe linia lor.
În primul rând există constrângeri în termeni de timp, informaţie şi bani pentru a investiga noi
alternative de politici publice. Cei ce iau decizii nu au capacitate predictivă suficientă pentru a
cunoaşte consecinţele fiecărei alternative. Cei ce iau decizii acceptă legitimitatea vechilor politici
publice pentru că în acest caz incertitudinile cu privire la consecinţele politicilor publice sunt reduse.
Adesea se continuă din acest motiv politicile publice care nu sunt eficiente, dar predictibile în
termeni de consecinţe.
Nu trebuie uitat faptul că lansarea unei noi politici publice, a unui nou program presupune
costuri mari de lansare (sunk costs). Aceste investiţii pot să fie în bani, clădiri, dispoziţii psihologice,
practici administrative, structuri organizaţionale.
Incrementalismul are avantajul de a fi rapid (expedient) din punct de vedere politic. Mult mai
uşor se cade de acord asupra unor modificări de buget sau modificări de altă natură pe programe
preexistente. Conflictele mari apar când trebuie luate decizii de tipul « totul sau nimic », « da sau
nu ». Incrementalismul permite reducerea conflictelor, menţinerea stabilităţii şi prezervarea
sistemului politic.
În final adaugăm faptul că în absenţa unei concertări de opinie asupra ierarhiei valorilor într-o
societate e mult mai simplu şi practic pentru un guvern să continue programe preexistente mai
degrabă decât să se angajeze într-o « cruciadă » pentru lansarea unei scheme de politici publice noi.

Alegerea publică /Public choice

Public choice reprezintă o aplicare a analizei economice la nivelul analizei de politici publice.
Dacă economiştii studiază comportamentul indivizilor pe piaţă şi spun că aceştia îşi urmăresc
propriul interes, ştiinţa politicilor studiază comportamentul indivizilor în spaţiul public şi face
aceiaşi consideraţie cu privire la faptul că indivizii îşi urmăresc propriul interes.

75
Din perspectiva acestei teorii comportamentul indivizilor este acelaşi în politică ca şi pe piaţa.
Toţi actorii politici: electorat, plătitori de taxe, candidaţi, legislatori, birocraţi etc- încearcă să-şi
maximizeze propriul beneficiu în politică aşa cum se întâmplă şi pe piaţă.
James Buchanan, economist laureat al premiului Nobel şi autor de referinţă pentru teoria alegerii
publice, consideră că indivizii vin împreună în politică pentru a-şi satisface propriul interes.
(Buchanan, James M,.1980.”Rent Seeking and Profit Seeking”. In “Toward a Theory of the Rent-
seeking Society” editată de James M. Buchanan, Robert D. Tollison şi Gordon Tullock. Texax A&M
University Press. )

Scopul major al guvernării este acela de a menţine ordinea, de a furniza servicii publice şi de a
promova egalitatea O bună guvernare defineşte strategii şi corectează deviaţiile pieţei, încercâd
totodată să limiteze influenţele negative ale mondializării. Guvernul este exponentul unui sistem de
valori propriu care face parte integrantă din viziunea guvernamentală asupra viitoarelor evoluţii la
nivel naţional şi care se materializează în politicile publice formulate.. Obiectivul major al politicilor
este acela de a rectifica anomaliile apărute în comunitate ca urmare a disfuncţionalităţii legilor
economice, sistemului politic, evoluţiei demografice etc

Guvernul este o formă contractuală între indivizi care acceptă să respecte legile şi să suporte
guvernul în schimbul protecţiei propriilor vieţi, libertăţilor şi proprietăţilor. Este adevărat faptul că,
guvernul trebuie să îndeplinească o serie de funcţii pe care piaţa nu le îndeplineşte. El are rolul de a
îndrepta lucrurile acolo unde mecanismele pieţei eşuează.
În primul rând guvernul trebuie să ofere bunuri de utilitate publică, bunuri şi servicii care trebuie
oferite tuturor fără excepţie. Serviciile de apărare naţională sunt un bun exemplu pentru acest caz. Pe
de altă parte, externalităţile sunt un alt domeniu în care guvernul intervine deoarece mecanismele
pieţei se dovedesc insuficiente. O externalitate intervine atunci când o activitate a unui individ, firmă
sau guvern local impune costuri necompensate asupra celorlalţi. Un exemplu în acest sens îl
reprezintă poluarea aerului şi apei. Guvernul răspunde la aceste situaţii fie reglementând activităţile
care pot conduce la externalităţi, fie impunând penalităţi pentru aceste activităţi pentru a compensa
costul lor pentru societate.
Teoria alegerii publice ajută la explicarea faptului că, în general, partidele politice şi candidaţii
eşuează în a oferii alternative de politici publice clare în campaniile electorale. Partidele şi candidaţii
nu sunt interesaţi în a avansa principii, ci în a câştiga alegerile. Ei formulează propuneri de politici
publice pentru a câştiga alegerile; ei nu câştigă alegerile pentru a formula politicile publice.

76
Fiecare partid şi candidat caută să prezinte alternativa de politici publice cea mai atractivă pentru
electorat, deplasându-se spre « centru », spre variantele cel mai puţin conflictuale, pentru a creşte
numărul de votanţi.
Există şi o serie de probleme pe care acestă teorie le ridică. Oficialii guvernamentali nu au
întotdeauna informaţiile necesare pentru a analiza schimbările în preferinţele alegătorilor. Diferit de
situaţia consumatorilor pe piaţă, votanţii « consumatori » nu se angajează permanent în activităţi de
votare. Când candidaţii află cu adevarat preferinţele electoratului se poate să fie prea târziu, alegerile
fiind deja compromise. Chiar după alegeri, candidaţii pot doar presupune dacă au intuit corect sau nu
preferinţele electoratului. Rezultatele voturilor nu sunt întotdeauna informative din punct de vedere
al politicilor publice dorite de electorat.
În absenţa unei bune informări despre preferinţele electoratului, tendinţa politicienilor şi
birocraţilor este de a considera faptul că puterea lor în societate nu este limitată. Au tendinţa de a
exagera beneficiile programelor guvernamentale, utilizează diverse « iluzii fiscale » precum taxe
mascate, finanţare de deficit etc., toate acestea conducând la o subestimare a costurilor
guvurnamentale. Toate aceste « eşecuri politice » duc la supraoferta de bunuri şi servicii şi
suprataxare a cetăţenilor.
Teoria alegerii publice contribuie şi la o mai bună înţelegere a activităţii grupurilor de interes şi
a modului în care acestea afectează politicile publice. Majoritatea guvernelor oferă « quasi-bunuri
publice » de care beneficiază doar anumite grupuri. Este raţional pentru indivizii care urmăresc
interesele proprii să se organizeze pentru a face presiuni mai eficient asupra guvernului pentru
satisfacerea acestor interese. Costul acestor beneficii specifice pot fi distribuite către toţi plătitorii de
taxe, mulţi dintre ei neparticipând în nici un fel pentru obţinerea acestora din partea guvernului. Dar
se poate întâmpla şi invers.
Pentru a-şi atrage suporteri, membrii şi contribuţii, grupurile de interes trebuie să-şi dramatizeze
cauza pentru a convinge de faptul că ignorarea cererilor lor reprezintă un pericol pentru societate.
Chiar atunci când guvernul le indeplineşte cererile, grupurile de interes trebuie să formuleze alte
cereri pentru a rămâne « în cursă ». Cu alte cuvinte şi grupurile de interes, ca şi actorii politici, îşi
urmăresc propriul interes pe piaţa politică.

Beneficiile publice sunt facilităţile sau serviciile pe care le primesc toţi cetăţenii( servicii poştale,
străzi, şcoli, iluminarea străzilor, biblioteci, parcuri).

Beneficiile publice sunt mai dificil de oferit datorită faptului că este nevoie fie de construirea
facilităţilor, fie de organizaţii care să furnizeze aceste facilităţi ( agenţii de transport, departamente
sanitare).

77
Beneficiile private sunt obţinute de anumite grupuri de cetăţeni ( oameni aflaţi în dificultate,
fermieri, veteranii de război, eroi ai revoluţiei din decembrie). Acest tip de beneficii, spre deosebire
de cele publice, sunt uşor de acordat deoarece sunt plăţi individuale sub formă de subsidii, alimente,
pensii suplimentare sau împrumuturi du dobânzi preferenţiale sau cu perioade de graţie.

În general, o politică poate satisface scopuri multiple. De exemplu, politica acordării de subsidii
destinată micilor fermieri protejează familiile acestora şi furnizează beneficii private.

Cu toată această împrăştiere a obiectivelor, cea mai mare parte a politicilor au un obiectiv
dominant. În exemplul anterior, obiectivul principal il constituie furnizarea de beneficii private,
deoarece subsidiile nu reuşesc nici să asigure protecţia completă a familiilor micilor fermieri, nici să
încurajeze dezvoltarea fermei agricole

Teoria sistemelor

Această teorie concepe politicile publice ca răspuns al sistemului politic la forţele exterioare din
mediu. Aceste forţe exterioare sunt văzute ca şi inputuri. Mediul unui sistem reprezintă orice
condiţie sau circumstanţă definită ca exterioară limitelor sistemului politic. Sistemul politic este un
grup de structuri şi procese inter-corelate care funcţionează autoritar în vederea alocării de valori
către societate. Outputurile sistemului politic sunt valori alocate autoritar, iar aceste alocări
reprezintă politicile publice.
Teoria sistemelor prezintă politicile publice ca outputuri ale sistemului politic. Conceptul de
sistem implică un set identificabil de instituţii şi activităţi într-o societate care funcţionează pentru a
transforma cererile în decizii autoritare, cerând suport din partea întregii societăţi.
Conceptul de sistem implica faptul că elementele sistemului sunt intercorelate şi că sistemul
răspunde forţelor provenind din mediul extern pentru a se prezerva. Inputurile sunt primite de către
sistem sub formă de cereri şi suport. Cererile apar atunci când indivizi sau grupuri, ca răspuns la
condiţii din mediu reale sau percepute, acţionează pentru a modifica politicile publice. Suportul
apare atunci când indivizii sau grupurile acceptă rezultatele alegerilor, respectă legile, plătesc taxele,
în general se conformează deciziilor publice. Un sistem poate absorbi o varietate mare de cereri,
unele dintre ele fiind în raport conflictual. Pentru a transforma aceste cereri în outputuri (politici
publice), trebuie stabilite o serie de reglementări. E recunoscut faptul că outputurile (politicile
publice) pot modifica mediul şi cererile venind dinspre acesta. Sistemul se prezervă producând o
cantitate rezonabilă de outputuri care să satisfacă diverse cereri, bazându-se pe ataşamentul şi
suportul pentru sistemul politic şi utilizând, când e cazul, forţa.

78
Bibliografie de referinţă
Obligatorie
L.G. Popescu , Administraţie şi Politici Publice, ed. Economică, 2006
Helen Wallace, William Wallace şi Mark A. Pollack, Elaborarea politicilor în Uniunea
Europeană, ed.5 Oxford University Press, 2005

Opţională
Buchanan, James M,.1980.”Rent Seeking and Profit Seeking”. In “Toward a Theory of the
Rent-seeking Society” editată de James M. Buchanan, Robert D. Tollison şi Gordon Tullock. Texax
A&M University Press Lindblom,
Charles E.1959.”The Science of Muddling Through” în Public Administration Review
Thomas R.1998.”Understanding Public Policy”.Prentice-Hall Inc.

79
80