Lettre de politique de sécurité alimentaire

(Version provisoire)

Introduction

La présente Lettre de Politique de Sécurité Alimentaire (LPSA) fournit une vision claire des
objectifs poursuivis par le Gouvernement dans le domaine de la sécurité alimentaire et
nutritionnelle, ainsi que des modalités privilégiées pour assurer l'efficacité des actions
entreprises en vue d’atteindre ces objectifs.

L’élaboration de la Lettre de politique de sécurité alimentaire s’inscrit dans la démarche

réformatrice du Gouvernement visant entre autres l’adaptation des institutions et des textes de
référence aux nécessités d’une croissance économique accélérée. Elle reflète aussi une
démarche évolutive, en s’appuyant sur un examen régulièrement actualisé des performances et
des résultats acquis dans le domaine de la réduction de l’insécurité alimentaire et
nutritionnelle.

Cette Lettre reprend les principales propositions du Plan d’action national pour la sécurité
alimentaire (PANSA). Ce Plan d’action est un cadre de cohérence fournissant un éclairage sur
l’adéquation nécessaire entre objectifs et ressources disponibles, et un cadre de référence,
permettant une meilleure prise en compte des implications de la sécurité alimentaire et
nutritionnelle dans la politique de développement économique en général et dans la politique
de développement rural en particulier.

Le premier chapitre rappelle le contexte économique et la politique nationale en fournissant

quelques éléments essentiels du diagnostic de la situation actuelle; le second chapitre spécifie
les priorités, les objectifs et les stratégies d’amélioration de la sécurité alimentaire; le
troisième chapitre introduit les modalités de mise en œuvre du PANSA.

Contexte

Situation économique. Dès la fin de la crise post-électorale de 2002, le Gouvernement a

élaboré un programme de développement économique et social en deux volets : un volet
d’urgence pour limiter l’impact de la crise, et un volet de développement à moyen et long
terme avec la poursuite de la préparation du Document de stratégie de réduction de la pauvreté
(DSRP)1 qui met l’accent sur le relèvement du niveau de vie des ruraux, le renforcement des
capacités institutionnelles et le développement des infrastructures de base. Ce programme a
été soumis aux partenaires au développement qui y ont répondu favorablement. C’est dans ce
cadre qu’ont été prises plusieurs initiatives (crédit d’urgence, subventions budgétaires,
prorogation de la FRPC, …) et que l’IPPTE a progressé jusqu’à son point d’achèvement,
permettant ainsi l’effacement d’une partie de la dette publique.

La situation s’est ainsi assainie et la tendance de la croissance du PIB depuis 2003 se situe
entre 5 et 6 % par an, nettement au-dessus du taux d’augmentation démographique, de l’ordre
de 2.8 % l’an. Cette croissance reste néanmoins insuffisante et elle est déséquilibrée. En effet
on estime qu’une croissance annuelle d’au moins 7 % est nécessaire pour que ses effets se
fassent sentir dans toutes les couches de la population et que la pauvreté régresse. Par ailleurs

1
Document actualisé et finalisé fin 2003.

1
le secteur agricole, au sens large, qui représente plus de 40% du PIB et occupe plus de 60% de
la population active, ne montre qu’un taux de croissance irrégulier et inférieur (en moyenne) à
l’accroissement démographique. Au vu des performances médiocres des filières agricoles
d’exportation (café, vanille, girofle,…), le taux de croissance objectif du secteur agricole de
4%, ne peut être atteint sans une forte relance de la principale filière, le riz, et une large
diversification des productions en fonction de la demande sur les marchés.

Sécurité alimentaire. La sécurité alimentaire présente deux aspects : d’une part l’échelle
globale, nationale ou régionale, dans laquelle on s’assure que les disponibilités (production
locale et/ou importation) sont suffisantes pour satisfaire les besoins alimentaires de base
(calories, protéines, etc.) de la population du pays ou de la région; il s’agit d’un équilibre
global et souvent théorique car les disponibilités ne sont pas toujours là où sont les besoins; et
d’autre part l’échelle familiale ou individuelle; elle signifie dans ce cas que chaque famille
dispose réellement des aliments nécessaires à sa santé et à sa reproduction. Les deux notions
sont certes complémentaires mais pendant longtemps on a privilégié la première notion et on
s’est rendu compte que l’insécurité alimentaire ne reculait pas.

On associe souvent la première dimension aux objectifs de disponibilité et de stabilité des

approvisionnements, liés notamment aux aléas climatiques et aux capacités de transfert. La
deuxième dimension est davantage liée à l’accessibilité des ménages aux ressources
alimentaires, à l’utilisation des aliments et à leur qualité nutritionnelle. L’accessibilité est une
notion complexe car elle dépend de facteurs physiques (routes, marchés, moyens de transport,
etc.), mais aussi et surtout des conditions d’accès au marché, intégrant le critère essentiel du
pouvoir d’achat des populations. L’équilibre global ressources/besoins ne garantit donc pas
l’équilibre offre/demande au niveau des ménages.

La connaissance de la situation en matière de sécurité alimentaire à Madagascar s’est

améliorée depuis quelques années. Les diverses études disponibles indiquent que cette
situation s’est dégradée dans toutes ses dimensions au cours des vingt dernières années. En
2004 on considère qu’environ 8% de la population totale du pays, soit 1.6 millions de
personnes, souffrent d’insécurité alimentaire chronique alors que près de 50% connaîtraient
une insécurité alimentaire temporaire ou saisonnière.

En matière de disponibilité, on peut dire que Madagascar dispose des ressources suffisantes
(production nationale et importations de complément) pour nourrir sa population, notamment
en termes de calories et de protéines. Sur la base d’un besoin annuel de 225 kg en « équivalent
céréale », la production nationale assurait 99% des besoins globaux en 2000. Pourtant le
niveau de satisfaction des besoins énergétiques, exprimé en kilocalories par personne et par
jour, est passé de 2490 en 1975 à 2001 kilocalories en 1998; et selon l’APM la situation s’est
encore dégradée depuis 1998. La production des denrées de base (riz, maïs, manioc, patate
douce, pomme de terre, huiles alimentaires) suit difficilement la progression démographique,
ce qui engendre un risque élevé de déficit croissant; les importations sont élevées; en
particulier celles de riz ont oscillé entre 150 000 et 300 000 tonnes (environ 10% de la
production), celles d’huiles alimentaires entre 20 000 et 30 000 tonnes (autant que la
production intérieure) et celles de sucre ont dépassé la production intérieure au cours des
dernières années.

Au plan territorial, quatre des six provinces sont globalement auto-suffisantes en termes de
besoins énergétiques; deux provinces disposeraient d’une ration calorique moyenne inférieure
aux besoins, Toliary et Toamasina. Par ailleurs, on note de profondes disparités dans une

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même province entre zones géographiques et catégories sociales. Des travaux récents
montrent un lien très net entre l’insécurité alimentaire et la densité de population.

En termes de stabilité des approvisionnements, la situation dans le pays souffre de crises plus
ou moins régulières, dues notamment i) à l’irrégularité des productions céréalières et à
l’insuffisance de fluidité dans les circuits commerciaux; ii) à l’enclavement de certains
districts; iii) à un manque de transparence dans la politique d’importation; et iv) à la survenue
périodique de catastrophes naturelles auxquelles le pays est mal préparé (cyclones,
inondations, sécheresse dans le grand sud, invasions acridiennes,…). C’est ainsi que des
populations subissent épisodiquement des ruptures d’approvisionnement, engendrées
partiellement par un déficit dans la prévention et des insuffisances dans le stockage et dans le
rôle régulateur du marché.

L’accessibilité à la nourriture présente deux formes, l’accès physique et l’accès socio-

économique, parfois étroitement liés. L’accès physique est principalement relatif aux
conditions de transport terrestre; il est difficile notamment dans le cas de zones enclavées, et
dans le cas de dysfonctionnements du système de commercialisation, qui n’assure pas son rôle
régulateur d’approvisionnement. De telles situations d’accès difficile (voire impossible)
existent surtout au niveau de certaines communes. L’accès au marché pose la question du
pouvoir d’achat, notamment en période de soudure lorsque les aliments habituellement
consommés viennent à manquer. Si le système de production n’engendre pas une variété et
une quantité suffisantes de denrées alimentaires, seul l’achat sur le marché peut garantir un
certain droit à la nourriture. Or dans de nombreux cas, les ressources monétaires des ménages
ruraux, elles-mêmes d’origines peu diversifiées, ne permettent pas cet accès au marché.

Les aspects nutritionnels constituent une autre dimension essentielle de la sécurité

alimentaire. De façon générale l’analyse des rations moyennes indique de graves déficiences
en lipides (partout) et en protides (surtout dans les provinces de Toliary, Toamasina et
Fianarantsoa), ainsi qu’en micro-nutriments (Vitamine A, fer, fluor) dans la plupart des
régions. En effet, la ration alimentaire est peu diversifiée, mal équilibrée, et la consommation
journalière de protéïnes est très faible. La malnutrition n’épargne aucune province et touche
aussi bien le milieu urbain que le monde rural, ce dernier étant toutefois le plus atteint. Toutes
les couches sociales de la population sont concernées à des degrés divers, ce qui met en
évidence, outre les conditions économiques, des insuffisances dans l’éducation de base et dans
l’information sur la nutrition.

Contexte institutionnel. Le Gouvernement s’est doté d’un ensemble de textes qui à la fois
fixent certains objectifs et précisent le cadre de la mise œuvre de la politique de
développement. En particulier le Document de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP)
est la référence en matière priorités nationales; il place la sécurité alimentaire en bonne place
dans ces priorités et en indique clairement le caractère interministériel. C’est ainsi que le
PANSA a été élaboré en étroite collaboration avec le Plan national de nutrition et le Plan
d’action environnemental; de même le PANSA est considéré comme une partie intégrante du
Programme national de développement rural (PNDR), base globale du développement du
secteur rural.

Il reste que la sécurité alimentaire a des liens particulièrement étroits avec la politique mise en
œuvre par le Ministère de l’agriculture, de l’élevage et de la pêche (MAEP). A ce titre la
LPSA s’insère dans les lignes stratégiques du MAEP, et principalement dans la promotion de
la régionalisation du développement rural, dans le rôle attribué au marché et dans
l’importance accordée à la riziculture et à la diversification des exportations. La LPSA est

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cohérente avec le Plan directeur et la Lettre de politique de développement rural (LPDR)
qu’elle complète et précise.

Eléments de diagnostic. La situation n’est pas satisfaisante et le diagnostic doit être réaliste :
les politiques menées depuis plus de trente ans sont un échec en termes de disponibilité et de
stabilité; malgré des potentialités reconnues, la disponibilité des aliments de base par habitant,
et particulièrement du riz, s’est dégradée. En termes de stabilité, même échec, des zones
restent à la merci d’une mauvaise récolte et le marché joue mal son rôle de régulateur des
approvisionnements dans l’espace et dans le temps. Enfin l’accès aux aliments de base et à
leur qualité nutritionnelle s’est aggravé, la vulnérabilité a progressé et la malnutrition,
notamment chez les enfants en bas âge, s’est développée.

La dégradation de la situation a des causes multiples, politiques, économiques et humaines. Si

l’action publique n’a pas eu les résultats escomptés, il faut se demander comment en améliorer
la définition et la mise en œuvre. La problématique de base est bien i) de valoriser au mieux
l’existant (ressources physiques, connaissances et acquis des nombreuses expériences); et ii)
d’assurer une plus large diffusion des thèmes de progrès en milieu paysan de façon à garantir
une augmentation accélérée de la production, première condition d’une amélioration de la
sécurité alimentaire. C’est le temps de la priorité à l’action et aux résultats. Il est important de
souligner en effet que la sécurité alimentaire fait partie de la politique de développement et
qu’il ne faut pas se limiter aux crises et à l’urgence.

Orientations et priorités

Les orientations et les priorités du Gouvernement en matière de sécurité alimentaire

s’appuient sur le PANSA. Elles sont cohérentes avec les objectifs du Millénaire : viser un taux
d’auto-approvisionnement proche de 100% pour les denrées de base (notamment riz, huiles
alimentaires et protéines), concrétiser les options régionales dans l’amélioration de la sécurité
alimentaire et abaisser de 50% les effectifs de personnes vulnérables à l’horizon 2015.

Logiquement les priorités de l’action publique doivent permettre de lever les principaux
obstacles à l’amélioration de la sécurité alimentaire. C’est ainsi que le PANSA met en avant
deux grands ensembles de priorités : d’une part celles qui concernent une meilleure prise en
considération des implications de la sécurité alimentaire dans la définition des politiques de
développement rural (axes politiques); et d’autre part celles qui visent à rendre les aides sur le
terrain, programmes et projets, plus efficaces en termes de sécurité alimentaire (axes de
programmation). Par souci de clarté on distingue ci-après six axes politiques et douze axes de
programmation; ces axes sont des priorités, donc des choix raisonnés, ce qui signifie
notamment que certains aspects ne sont pas abordés.

Axe politique N°1. Développer une politique de régionalisation de la production agricole.

La prise en compte de la politique de régionalisation, la réforme institutionnelle du MAEP et
l’élaboration du PNDR sont des occasions favorables pour mettre en place une vraie
régionalisation de la politique de sécurité alimentaire. Le fondement essentiel de la
régionalisation est d’assurer une meilleure allocation des ressources en fonction des
potentialités de production, des besoins spécifiques locaux et des capacités de réaction des
opérateurs. Il ne s’agit pas de privilégier une catégorie d’acteurs (ou une région) par rapport à
une autre, mais de différencier les politiques et l’allocation des ressources selon les régions. A
cet égard les principaux critères à prendre en compte seront i) les dynamiques de
développement propres aux régions (pôles de surplus alimentaires, zones d’auto-subsistance,

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zones très vulnérables,…) qui exigent en conséquence des politiques adaptées et spécifiques;
et ii) le rôle et les capacités des structures régionales (Régions, DRDR, GTDR,…) dont les
responsabilités seront clarifiées. On a retenu trois axes de programmation susceptibles de
guider l’action sur le terrain.

Axe de programmation n°1 : Renforcer les pôles nationaux et régionaux de production

rizicole. Il s’agit de régler une fois pour toutes le problème de l’approvisionnement régulier
en riz, et de faire en sorte que les importations deviennent une variable marginale de
l’équilibre offre/demande; pour cela l’accent sera mis dans les zones à fort potentiel de
développement de la production. Les objectifs seraient d’assurer un « saut décisif » de la
production nationale de l’ordre de 200 000 tonnes de paddy (grâce à des techniques connues
d’accroissement de la productivité), et en même temps de doubler le taux tendanciel de
croissance de la production.

Axe de programmation n°2 : Sécuriser la production des denrées de base. En dehors du riz
omniprésent, un objectif réaliste doit être de sécuriser les approvisionnements en maïs,
manioc, patate douce, pomme de terre et huiles alimentaires; il s’agit de denrées de base
susceptibles de se substituer partiellement au riz et de constituer des calories moins coûteuses
à produire. Il s’agit par ailleurs de denrées qui jouent un rôle clé dans l’alimentation des
groupes vulnérables et pour lesquelles un taux élevé d’auto-approvisionnement peut être un
objectif à l’horizon 2015. Les principaux programmes mettront l’accent sur i) l’utilisation de
semences et de boutures améliorées; ii) l’accès facilité aux engrais; iii) l’utilisation de petites
équipements de production et de transformation; iv) la promotion des systèmes de semis
direct sur couverture végétale; et v) la relance de la production oléagineuse.
Axe de programmation n°3 : Accompagner les mouvements migratoires interrégionaux. Il
s’agit d’une priorité qui peut se retrouver dans le cadre d’autres axes politiques; elle vise en
particulier une meilleure adéquation entre les ressources et les besoins. Une stratégie
d’accompagnement devra s’articuler autour de l’information, de la formation, du
développement d’infrastructures et de la sécurisation.

Axe politique N°2. Renforcer les services d’appui aux producteurs agricoles. Les besoins
en services technico–économiques (information, conseil, recherche–développement, appui
aux OP, formation) et d’accès aux approvisionnements (semences, intrants agricole et
d’élevage, matériels/équipements) et aux crédits sont considérables. Or l’analyse du processus
d’appui–conseil agricole révèle l’absence d’interface entre les fonctions régaliennes des
DRDR, la R/D et les organisations paysannes à la base, en vue de répondre à la demande des
producteurs. Le rôle et les fonctions de cette interface devraient être de (i) fournir un cadre
d’appui spécifique aux intervenants; (ii) constituer un centre de référence tant au niveau de
l’information que du renforcement des capacités humaines/techniques; (iii) capitaliser les
acquis adaptés aux conditions locales; (iv) faciliter l’injection d’options techniques
potentielles; et (v) assurer un suivi–évaluation participatif.

Axe de programmation n°4 : Promouvoir des services agricoles durables par les Centres de
services agricoles (CSA). La mise en pratique de cette approche dans le contexte de
l’agriculture malgache suggère l’établissement de Centre de services agricoles (CSA) au
niveau des districts, en vue d’établir l’interface qui fait défaut. L’approche repose sur deux
lignes stratégiques (i)harmoniser l’offre de services au niveau des CSA; et (ii)
structurer/organiser la demande de services agricoles de la part des paysans. Les principaux
rôles des CSA sont de (i) constituer un relais technico–économique (point de référence
permanent au niveau des districts); (ii) assurer la capitalisation des acquis techniques et

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économiques; (iii) dynamiser et renforcer la liaison entre la demande paysanne et l’offre des
partenaires et prestataires de services; (iv) assurer la diffusion des informations; (v) assurer
l’appui et le suivi technico–économique des investissements et prestations de services. En
outre, le CSA facilitera le renforcement des OPA, la mise en œuvre de la R/D paysanne, la
multiplication paysanne de semences améliorées, l’organisation de l’approvisionnement en
intrants et la professionnalisation paysanne.

Le statut et le dimensionnement des CSA ne seront pas nécessairement les mêmes partout; au
contraire une certaine flexibilité doit permettre une meilleure adaptation aux conditions
locales. Après de nombreuses discussions il apparaît que l’objectif est d’aboutir à une entité
de statut privé ou associatif, pilotée par une plate-forme des partenaires du développement au
niveau district, regroupant représentants des organisations professionnelles, du service public
et du secteur privé.

Axe politique N°3. Renforcer les capacités humaines à tous les niveaux. La situation du
personnel du MAEP, et plus généralement celle des ressources humaines oeuvrant dans le
développement rural s’est progressivement dégradée depuis une quinzaine d’années. Elle est
marquée par i) un vieillissement, le recrutement et la formation ayant été très ralentis; ii) par
une mauvaise distribution, plus de 25% des agents du MAEP par exemple étaient dans les
services centraux en 2003; iii) par une inadaptation des compétences aux nouvelles fonctions
mises en œuvre depuis la fin du PNVA notamment; et iv) par une faible motivation, due
principalement à la médiocrité des salaires et des budgets de fonctionnement dans le secteur
public. Une telle situation nuit non seulement à l’efficacité dans la gestion courante mais aussi
à la capacité d’absorption des investissements dans le domaine du développement rural. Une
profonde réforme est engagée pour remédier à ces handicaps. Cette réforme, absolument
nécessaire, vise à i) réduire le personnel permanent à un niveau compatible avec les
ressources budgétaires régulières, en prévoyant ultérieurement des augmentations salariales;
ii) redéployer le personnel en direction des régions, pour donner vie à la décentralisation et à
la régionalisation des stratégies de développement; et iii) renforcer les ressources humaines
existantes dans leurs compétences. Cette question du renforcement des ressources humaines à
tous les niveaux, dans les secteurs publics et privés, est à ce point cruciale que les réponses en
incombent à la fois aux pouvoirs publics (axe politique) et aux projets sur le terrain (axes de
programmation).

Axe de programmation n°5 : Assurer la professionnalisation des paysans et des services

techniques d’appui. Les besoins sont immenses et il est impératif d’investir fortement dans la
formation de base si l’on ne veut pas compromettre les chances d’atteindre les objectifs de
sécurité alimentaire. Si l’accès des jeunes ruraux à l’éducation primaire devient assez
satisfaisant, la déperdition en cours de cycle est très élevée et beaucoup d’enfants retournent à
l’analphabétisme, pierre d’achoppement du progrès en développement rural. Au–delà du cycle
primaire le paysage éducatif n’est guère favorable à l’épanouissement de la jeunesse rurale;
les établissements publics à vocation diplômante sont rares et peu performants; les centres
privés apparaissent plus opérationnels malgré la grande disparité dans les formations
dispensées.

Le Gouvernement se propose d’intervenir à la fois au niveau de l’enseignement général et à

celui de l’enseignement technique et professionnel. La professionnalisation de la jeunesse
paysanne constitue aussi une priorité pour tous les projets concernant le développement rural.
Cette professionnalisation pourrait se faire dans le cadre d’une Charte de la formation rurale
qui permettrait d’harmoniser et de consolider les réseaux de centres, publics ou privés,
dispensant alors un enseignement agricole homogène et adapté.

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Axe de programmation n°6 : Promouvoir l’éducation nutritionnelle et la diversification de
l’alimentation. Il s’agit d’intégrer les notions d’alimentation et de nutrition dans le contenu de
l’enseignement primaire. Le développement agricole a son rôle à jouer, notamment en étroite
collaboration avec l’Office national de nutrition (ONN). La diversification de l’alimentation,
en faveur d’aliments permettant de combler les carences nutritionnelles passe à la fois par une
augmentation de la demande pour des aliments plus diversifiés et plus riches (éducation
nutritionnelle) et par une augmentation de l’offre (développement agricole).

Les services du MAEP interviennent en complémentarité avec l’ONN. C’est le cas par
exemple dans la promotion de jardins scolaires qui associeraient systématiquement les
aspects agricoles et nutritionnels. C’est aussi la possibilité offerte par l’organisation de
filières, envisagée pour la promotion d’aliments de complément et pour leur diffusion,
particulièrement en direction des enfants en bas âge.

Axe politique N°4. Promouvoir une politique de stabilisation des marchés. Les conditions de
la commercialisation, s’agissant du commerce intérieur comme du commerce extérieur,
peuvent jouer un rôle important dans la régulation des approvisionnements en denrées
alimentaires de base; c’est particulièrement le cas pour le riz, le maïs et les huiles
alimentaires. Toute dérégulation des marchés, et notamment les cycles de mouvements de
prix, est pénalisante pour tous les opérateurs, et surtout producteurs et consommateurs. Bien
que débordant largement le cadre de la sécurité alimentaire, la politique en matière de
commerce extérieur peut, dans ce domaine spécifique i) aider au développement de la
production nationale (riz, maïs et huiles alimentaires par exemple); et ii) faciliter la régulation
des approvisionnements, en denrées alimentaires de base, en période normale comme en
période de crise.

Dans le cadre d’un régime libéral et d’une économie ouverte sur l’extérieur, il s’agit
notamment de renforcer le rôle du secteur privé, mieux placé que le Gouvernement pour
assurer les approvisionnements (marché local et marché extérieur) si les règles sont claires et
si les opérateurs peuvent en tirer profit. La première condition de l’efficacité est la
restauration de la confiance et du dialogue entre pouvoirs publics et opérateurs privés. La
stabilisation des marchés au niveau global implique une politique claire de désengagement de
l’Etat et en même temps une fiscalité stable permettant aux opérateurs du secteur privé
d’anticiper leurs décisions et de jouer pleinement leur rôle dans la régularisation des
approvisionnements par les voies du commerce intérieur et extérieur. Dans cette perspective
l’intervention du Gouvernement sur le marché doit rester exceptionnelle. Au–delà des
responsabilités de l’Etat et du secteur privé commercial, les priorités du MAEP correspondent
aux deux axes suivants.

Axe de programmation n°7 : Promouvoir la stabilisation des approvisionnements au niveau

local. Le stockage, dans toutes ses dimensions, joue un rôle fondamental dans la régularité des
approvisionnements. Chaque type de stockage a une fonction propre; pour simplifier i) le
stockage individuel ou familial assure l’approvisionnement quotidien entre la récolte et la
soudure en zone rurale; ii) le stockage intermédiaire, au niveau des commerçants ou des GCV
assure l’essentiel des approvisionnements pendant la période soudure; et iii) le stockage des
grossistes, riziers et importateurs permet d’approvisionner les villes et de faire face aux
situations de pénurie régionale ou de crise nationale.

La régulation des crises tant au niveau familial qu’au niveau régional passe par un
renforcement et une facilitation des systèmes de stockage locaux, en particulier des systèmes

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gérés par les producteurs et leurs organisations. Outre une meilleure maîtrise de
l’approvisionnement, ces systèmes permettent aux producteurs de mieux valoriser leur
production, notamment en évitant de brader les céréales à la récolte et d’en racheter en
période de soudure, et de tomber ainsi dans le cercle vicieux de l’endettement. Différents
modèles sont à promouvoir, notamment en fonction de la population cible et de l’appui
d’institutions de micro-finance.

Axe de programmation n°8 : Réduire les pertes post-récolte. La lutte contre les pertes post–
récolte constitue une arme efficace pour stabiliser les approvisionnements en intervenant
directement sur le disponible local. Les différentes études, plus ou moins récentes, indiquent
des pertes importantes notamment sur la filière riz; elles se situeraient autour de 10 à 15% de
la récolte, ce qui représente au minimum 200 000 tonnes de riz, soit l’équivalent des
importations !

Une ligne stratégique claire pourrait donc être décidée en vue de réduire les pertes au niveau
des principales opérations concernées: battage, décorticage et stockage. Les mesures à prendre
dépendent là aussi des régions; il est plus aisé par exemple d’encourager le décorticage
mécanique au niveau des pôles nationaux et régionaux de production, que dans les zones
traditionnelles où le pilonnage n’entraîne aucun coût monétaire direct. L’objectif serait chiffré
et lié à un dispositif de suivi; il pourrait être d’augmenter le disponible de 5%, par rapport à la
récolte, soit environ 100000 tonnes, ce qui est loin d’être négligeable.

Axe politique N°5. Garantir l’accès alimentaire aux plus vulnérables. Le respect du droit à
la nourriture implique aujourd’hui plusieurs stratégies complémentaires, et en particulier la
prévention des crises, l’aide alimentaire et le ciblage des appuis (projets). L’aide alimentaire
joue un rôle important dans la prévention et la gestion des crises; elle a tendance à augmenter
dans les dernières années. Son niveau et son affectation ne répondent malheureusement pas à
une stratégie nationale bien définie; deux axes paraissent essentiels.

Axe de programmation n°9 : Promouvoir une politique claire d’aide alimentaire et

nutritionnelle. Il est apparu nécessaire en effet i) de définir une stratégie partagée en matière
d’aide alimentaire, au niveau de chaque sous–programme thématique (nutrition, vivres contre
travail, cantines scolaires…) et au niveau global (priorités d’affectation entre les
programmes); et (ii) d’assurer une meilleure coordination des interventions, aux niveaux
national et régional.

Pour rendre plus efficace l’aide alimentaire le Gouvernement vise les objectifs suivants i)
améliorer les flux d’information; ii) mieux articuler les programmes d’aide alimentaire avec
les programmes de développement durable; iii) renforcer le rôle des communes dans le
diagnostic et le ciblage de l’aide; et iv) mettre en place une réserve financière pour l’aide
d’urgence, en cas de catastrophes naturelles par exemple.

Axe de programmation n°10 : Promouvoir la diversification des activités rurales et des

revenus. L’insécurité alimentaire et la vulnérabilité sont étroitement liées à la pauvreté. Or la
pauvreté est avant tout rurale, ce qui veut dire que le développement agricole doit d’abord
profiter aux pauvres. Beaucoup de familles « tombent » dans la pauvreté après un choc et il
s’agit alors de renforcer la capacité de résistance aux chocs des systèmes d’exploitation. Enfin
il apparaît que la sortie de la pauvreté rurale dépend principalement d’activités agricoles
spécialisées (y compris hors-sol) et de revenus extra–agricoles. Les projets doivent faciliter le
développement d’activités génératrices de revenus (AGR), en partant d’une identification

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claire de la demande et en appuyant la mise en relation entre producteurs et opérateurs du
secteur commerçant (structuration de filières, contractualisation, contrats de performance,…).
Axe politique N°6. Promouvoir une politique d’information et de suivi d’impact. Il est
apparu que beaucoup d’informations existent mais qu’elles sont faiblement exploitées, et des
améliorations dans ce domaine peuvent être décisives pour les progrès futurs. L’occasion
semble particulièrement favorable pour mettre en place des dispositifs plus performants i) au
niveau de la création, de l’exploitation, de la diffusion et de la capitalisation de l’information ;
et ii) au niveau du suivi d’impact, nécessaire pour apprécier les effets des projets sur la
sécurité alimentaire et la durabilité.

Axe de programmation n°11 : Harmoniser et consolider les dispositifs de collecte et de

traitement des informations. Le Gouvernement prendra des dispositions pour que les
différents dispositifs actuellement existant (SAP/SIRSA, ROR, CARE,…) soient unifiés et
consolidés, et que les méthodologies soient harmonisées. Cela paraît indispensable pour
disposer d’informations fiables et régulières venant compléter les deux autres grandes sources
d’information que sont l’EPM (sous le contrôle de l’INSTAT) et les statistiques agricoles du
MAEP. En plus des indicateurs habituels concernant les prévisions de récolte et les récoltes
elles–mêmes, des indicateurs plus spécifiques à la sécurité alimentaire et nutritionnelle
devront être homologués et standardisés.

Axe de programmation n°12 : Assurer un suivi coordonné de l’impact des interventions. Le

PANSA met l’accent sur la nécessité de mettre en place un dispositif coordonné de suivi
d’impact, distinct du suivi/évaluation habituel qui trop souvent se contente de comparer
certains résultats avec les objectifs affichés dans un document de référence, mais qui ne
renseigne pas sur l’évolution des conditions de sécurité alimentaire. Une méthodologie et un
ensemble d’indicateurs devront être mis au point; ce suivi d’impact pourrait être intégré aux
fonctions du SIRSA.

Les DRDR seront, entre autres, les bénéficiaires de ces résultats de suivi d’impact; les
structures régionales du MAEP doivent en effet être en mesure de savoir « ce qui se passe »
dans leur région, notamment en matière de sécurité alimentaire. Un tableau de bord de la
situation alimentaire devrait être rendu obligatoire au niveau des DRDR..

Cadre de la mise œuvre

La Lettre de politique de sécurité alimentaire doit se traduire en termes de programmes de

développement sur le terrain. Cela correspond à la mise en œuvre du PANSA dont le contenu
a été validé et approprié par le Gouvernement lors des ateliers de juin et de novembre 2005.

Modalités de mise en œuvre. Un plan d’action, considéré comme cadre de référence,

n’atteindra ses objectifs que s’il est appliqué dans son contenu. Il s’agit avant tout de
respecter un certain nombre de priorités (et donc de ne pas disperser les efforts) à tous les
niveaux de responsabilité; et en particulier dans la définition des politiques de sécurité
alimentaire et dans les approches des projets. La formulation de nouveaux projets cohérents
avec les priorités exprimées dans le PANSA doit constituer la prochaine étape. Pour ce qui est
de l’aide au développement sur le terrain, les projets doivent s’insérer dans les axes politiques
prioritaires et nécessairement prendre en compte explicitement une partie des 12 axes de
programmation.

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Pratiquement, les axes politiques et les axes de programmation ayant des poids différents, il
faudra imposer une démarche claire qui mette en avant le soutien des bailleurs de fonds à la
politique du Gouvernement. Pour ce faire il est proposé que des interventions (programmes ou
projets) soient identifiées aussi rapidement que possible de façon à constituer un programme
de Gouvernement cohérent, chiffré dans ses ordres de grandeur, et ouvert à la négociation
pour son financement. Une telle mise en œuvre implique des décisions au plan institutionnel
d’une part, au plan opérationnel d’autre part.
Aspects institutionnels. Il est essentiel que le PANSA, par son importance dans le
développement rural, soit intégré au Programme national de développement rural (PNDR);
une telle intégration relève d’une décision politique. Par ailleurs la garantie de la mise en
œuvre du PANSA doit être assurée en permanence par une équipe de pilotage indépendante et
inter-ministérielle chargée de vérifier la conformité des programmes avec les priorités du
PANSA; cette équipe de pilotage pourrait être celle du PNDR, elle-même issue de
l’EPP/PADR, renforcée dans ses ressources humaines.

Aspects opérationnels. On peut mettre l’accent sur deux aspects complémentaires : d’une part
celui de la conception des interventions qui doit respecter les priorités et les recommandations
du PANSA, et d’autre part celui du volume des investissements dirigés vers le secteur du
développement rural en général et vers l’amélioration de la sécurité alimentaire en particulier,
qui doit s’accroître conformément aux engagements du Gouvernement et aux besoins d’une
croissance accélérée.

La question majeure dans la conception des interventions, au–delà du respect des axes
prioritaires, est celle de l’impact et plus précisément celle de la diffusion dans le milieu rural
des thèmes privilégiés pour l’amélioration de la sécurité alimentaire. Il apparaît que les idées
suivantes devraient être largement consensuelles :
(i) la reconnaissance de la commune comme entité géographique de base pour un projet (ne
plus intervenir de façon trop ponctuelle);
(ii) la nécessité d’établir dès le départ un état clair des conditions de sécurité alimentaire et
nutritionnelle dans la zone d’accueil, ainsi que l’identification des groupes les plus
vulnérables; c’est indispensable pour apprécier les progrès réalisés en matière de
sécurité alimentaire;
(iii) l’implication des structures régionales et décentralisées (Région, DRDR et communes)
dans la formulation des interventions et leur mise en cohérence avec les priorités
régionales (PDR);
(iv) l’ancrage impératif de tout projet à une structure locale permanente (OP, Chambres
d’agriculture, GTDR, etc…);
(v) l’obligation d’avoir une composante relative au suivi d’impact du projet en termes de
sécurité alimentaire; une telle composante devrait être gérée par une entité
indépendante ; et
(vi) la mise en place au niveau du district d’un Centre de services agricoles (CSA), piloté
par une plate–forme des partenaires du développement local.

L’augmentation des flux d’aide en direction du secteur rural, de la réduction de la pauvreté et

de l’amélioration de la sécurité alimentaire est une des conditions de la réussite. Il s’agit
d’abord de viser une croissance plus rapide, objectif du Gouvernement. Une croissance forte

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et un développement basé sur une meilleure répartition des fruits de cette croissance est la
meilleure solution pour réduire l’insécurité alimentaire; pour cela il faut à la fois rendre l’aide
plus efficace et accroître les investissements dans le secteur rural. C’est aussi un engagement
pris dans le cadre du NEPAD2 par le Gouvernement, s’agissant de l’accroissement des
ressources dirigées vers le secteur dural au niveau d’au moins 10% des ressources totales
affectées au développement, ce qui représente un financement supplémentaire de l’ordre de
10/12 millions $EU (environ 23 milliards d’Ariary) par an..
Dans cette perspective, un accord avec les principaux bailleurs de fonds pourrait permettre au
Gouvernement de financer l’identification d’un nouveau portefeuille d’interventions,
représentant un programme de gouvernement et reflétant les priorités du PANSA. Certains
axes politiques sont très lourds en termes de mise en œuvre, notamment les axes 1, 2 et 5; ils
impliquent de nombreuses opérations de terrain et la mobilisation de ressources importantes.
Une table ronde des partenaires pourrait alors être envisagée en vue de mobiliser les
ressources nécessaires au financement d’un tel programme.

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Conférence de Maputo, juillet 2003.

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