Operatiunile administrative

Procedura de emitere sau adoptare a actelor administrative

Formele procedurale prealabile de emitere sau adoptare a unui act administrativ

Imbraca o varietate de forme in practica, concretizate in diferite note, proiecte, anchete, statistici,
vize, unele minutios reglementate de lege, cum ar fi viza privind controlul financiar preventiv.
Probleme juridice intre acestea pun avizele, acordul si aprobarea, prcum si propunerile si sesizarile,
reglementate unele dintre ele chiar de Constitutie. Avizele au fost teoretizate inca din per
interbelica, sub titulatura de acte pregatitoare, alaturi de acordul si aprobarea prealabila, ele
reprezentand prima etapa care precede emiterea sau adoptarea celor mai multe dintre actele
administrative.

Legea nr 24/2000, privind normele de tehnica legislativa pt elaborarea actelor normative consacra la
nivel de principiu regula conform careia atunci cand legea prevede expres, initiatorul trebuie sa
solicite avizul autoritatilor competente, acestea fiind stabilite in functie de obiectul reglementarii.

 Din punct de vedere al regimului lor juridic, avizele sunt de 3 feluri, respectiv:
a) Avize facultative, care nu sunt obligatorii, sub aspectul emiterii si al respectarii lor, fiind
lasata la latitudinea autorului actului administrativ atat posibilitatea de a le solicita, cat si cea
de a le respecta
b) Avize consultative pt care este obligatorie solicitarea si obtinerea lor fara a fi necesara
respectarea avizului. Este recunoscuta prin Constitutie aceasta categorie de avize in art. 95 si
146 lit. h, potrivit carora CCR este solicitata sa se pronunte printr-un aviz consultativ in
procedura de suspendare din functie a Presedintelui Romaniei. Regimul acestui aviz e
dezvoltat in legea 47/1992, privind organizarea si functionarea CCR, care prevede ca avizele,
ca si deciziile si hotararile CCR se redacteaza intr-un anumit termen, care este de 30 de zile
de la data pronuntarii Curtii, in scris si se publica in M.Of. Partea I.
Constitutia consacra pe langa avizul consultativ si operatiunea juridica a consultarii in
exercitarea de catre presedinte a unora din atributiile sale. Exemplu: presedintele pt a
desemna candidatul in functia de prim-ministru p[roceededaza la consultarea partidului
politic care are majoritatea absoluta sau, dupa caz, a tuturor partidelor reprezentate in
Parlament. Potrivit art. 89, in procedura de dizolvare de catre presedinte a Parlamentului,
prima etapa este consultarea de catre acesta a presedintilor camerelor si a liderilor
grupurilor parlamentare.

c) Avizul conform – obligatoriu de respectat si de solicitat. Spre deosebire de celelalte caregorii

de avize, avizul conform da nastere ca si acordul unui act administrativ complex, care este
rezultatul manifestarii de vointa a organului de la care actul emana, a carui validitate este
consolidata de manifestarea exprimata de autorul avizului confrom sau, dupa caz, a acordului
prealabil. Acest lucru face ca intr-un eventual litigiu de contencios administrativ in instanta
sa se regaseasca in calitate de parat atat autorul actului, cat si cel al avizului conform sau al
acordului prealabil. Avizele, indiferent de tipul lor, nu sunt acte administrative, ele exprima o
manifestare de vointa care nu produce prin ea insasi efecte juridice, ci contribuie la
consolidarea actului pe care le vizeaza.

 Acordul reprezinta tot o forma procedurala care, pe langa caracterul prealabil poate
imbraca si un caracter concomitent sau ulterior emiterii sau adoptarii unui act
administrativ. El reprezinta consimtamantul pe care il da un organ cu privire la emiterea
 sau adoptarea unui act administrativ de catre alt organ, intre cele doua existand de
regula raporturi de subordonare ierarhica. In aceasta situatie, acordul este obligatoriu de
la cel care l-a solicitat, in virtutea statutului sau de organ subordonat ierarhic.
 Aprobarea prealabila este tot o operatiune administrativa care precede in act si prezinta
similitudini cu acordul prealabil, fiind o incuviintare de catre un alt organ al emiterii sau
adoptarii unui act administrativ de un organ care ii este sau nu subordonat.
Propunerea este o operatiune juridica pe care o prevede insasi Constitutia in mai multe
texte, astfel, conform art. 85, in procedura de remaniere guvernamentala sau de vacanta a
postului, competenta este impartita intre presedinte si primul-ministru, primul numind sau
revocand pe acei ministri care au fost propusi de prim-ministru. In practica guvernamentala
s-a pus problema regimului fortei juridice a propunerii, CCR statuand prin decizia 98/2008 ca
presedintele poate o singura data sa refuze o propunere de ministru intr-una din cele doua
proceduri.
 O alta forma este sesizarea, care poate sa emane fie de la un subiect de drept privat fie
de la unul de drept public, precum si alte forme sau formalitati prealabile specifice
diferitelor domenii, cum ar fi certificatul de urbanism in materia constructiilor, a carei
natura juridica reflectata neunitar in practica administrativa a determinat inclusiv decizii
ale CCR si ale ICCJ pronuntate fie in solutionarea unui recurs in interesul legii, fie in
dezlegarea unei chestiuni de drept.

Formele procedurale concomitente emiterii/adoptarii/incheierii unui act administrativ

1. Cvorumul – majoritatea ceruta de lege pt intrunirea valabila a unui organ colegial. De regula,
cvorumul de sedinta este majoritatea membrilor organului colegial, existand si situatii
particulare, cand se impune un asa-zis cvorum calificat.
2. Majoritatea ceruta pt votarea/adoptarea actului – este intalnita tot la organele
unipersoanale si care este de 3 tipuri:
a) Majoritatea simpla – majoritatea membrilor prezenti ai organului colegial, cu
conditia de a se indeplini cvorumul prevazut de lege. Ea este definita in codul
administrativ, care a fost adoptat de Parlament si se afla in prezent in faza
controlului prealabil de constitutionalitate, ca fiind primul numar natural mai
mare decat jumatate din totalul membrilor prezenti la sedinta organului
colegial, cu conditia indeplinirii cvorumului.
b) Majoritatea absoluta – majoritatea membrilor care compun organul colegial,
reprezentand primul numar natural mai mare decat jumatate din totalul
membrilor in functie ai organului colegial.
c) Majoritatea calificata – este superioara majoritatii absolute, stabilita prin
diferite acte normative (doua treimi sau trei patrimi), in considerarea
semnificatiei sau importantei actului juridic pt care este utilizata.

De regula, in activitatea unui organ colegial se utilizeaza toate cele 3 tipuri de majoritati. Ex: in
activitatea CL si CJ sunt hotarari crae se adopta cu majoritate simpla, altele cu majoritate absoluta si
altele cu majoritate calificata.

3. Semnarea si contrasemnarea actului administrativ si al unui act juridic in general, care

priveste atat actele organelor unipersonale, cat si actele organelor colegiale. Inasi Constitutia
le prevede in art. 100 si 108, care reglementeaza actele presedintelui si guvernului.
Semnarea se face de catre titularul actului, pe cand contrasemnarea este o operatiune care
implica peroane cu responabilitati in asigurarea legalitatii actului sau in punerea lui in
executare. (ex: Hotararile Guvernului, potrivit normelor constitutionale exprese, se
 contrasemneaza de catre ministri, care au sarcina punerii in executare a hotararii sau a
ordonantei). In administratia publica locala (si judeteana), actele administrative se
contrasemneaza de diferiti functionari care au misiunea sa se exprime cu privire la caracterul
legal al actului, inclusiv cu atributii de specialitate, iar semnarea de catre primar sau, dupa
caz, presedinte de CJ se realizeaza in viziunea actualei reglementari a administratiei publice
locale pt a conferi autoritate publica actului, responsabilitatea revenind functionarilor care l-
au contrasemnat.
4. Motivarea actului – operatiunea prin intermediul careia se fundamenteaza de fapt si de
drept un act juridic. Motivarea poarta la anumite categorii de acte denumiri specifice, cum ar
fi nota de fundamentare sau expunerea de motive, alteori se prezinta ca un preambul care
precede continutul propriu-zis al actului. Exista acte administrative pt care motivarea este
obligatorie, sub sanctiunea anularii sau inexistentei actului, cum este cazul actelor
administrativ-jurisdictionale, prin intermediul carora se solutioneaza anumite litigii aparute in
raporturile administrative concrete. Ratiunea si semnificatia motivarii au determinat
recunoasterea nevoii de extindere a ei la toate categoriile de acte administrative, motivarea
fiind considerata o garantie a legalitatii, care obliga pe autorul actului sa se raporteze la un
context de fapt si de drept asumat in continutul acestuia. Ea este recunoscuta si de
legiuitorul constituant, prin art 115, alin. 4, care obliga guvernul sa motiveze urgenta, in cazul
adoptarii unei ordonante de urgenta. In concluzie, motivarea este conceputa inclusiv la
nivelul dreptului UE, ca o conditie si o garantie a unui act juridic in general.

Formele procedurale ulterioare/posterioare emiterii sau adoptarii unui act administrativ

1. Comunicarea actului administrativ – operatiune care vizeaza actele administrative

individuale, care ca regula, intra in vigoare de la data comunicarii actului catre destinatarul
sau. Publicarea actului este o forma procedurala specifica actelor normative, care ca regula,
intra in vigoare de la data publicarii sau de la o alta data ulterioara prevazuta in cuprinsul lor.
Ea este prevazuta si in legea 24/2000, care prevede ca legile, ordonantele, hotararile, actele
autoritatilor autonome centrale si cele ale administratiei centrale de specialitate se publica in
M.Of. , sanctiunea nepublicarii fiind inexistenta lor. Ca regula, data publicarii este data
intrarii in vigoare, cu exceptia acelor acte normative care in mod expres sau cu valoare de
principiu intra in vigoare la o data ulterioara publicarii. Ex: in materie contraventionala,
actele normative intra in vigoare fie la 30 de zile, fie la 10 zile de la data publicarii. Publicarea
nu vizeaza exclusiv actele normative sau cu caracter normativ, existand categorii de acte
administrative pt care insasi Constitutia impune publicarea ,indiferent de caracterul lor
individual sau normativ, fiind vorba despre hotararile guvernului si decretele presedintelui.
2. Ratificarea – operatiune ulterioara care priveste actele internationale, care dupa ce au fost
semnate sau incheiate de presedinte, urmare a negocierii guvernului sunt ratificate de
parlament intr-un termen rezonabil prin lege.
3. Confirmarea – operatiunea prin care organul emitent sau cel ierarhic superior recunoaste
validitatea unui act administrativ, a carui existenta prezinta anumite elemente precaritate
(suspiciuni cu privire la legalitatea lui, la caderea in desuetudine)

Forta juridica si efectele juridice ale actelor administrative

Forta juridica este guvernata de cele 3 prezumtii: prezumtia de legalitate, de autenticitate si

veridicitate a actului administrativ, care ii confera acestuia si caracterul executoriu din oficiu, actul
administrativ prin titlu executoriu, fara a fi necesara investirea lui dupa proceduri speciale. Actul
administrativ naste doua categorii de obligatii, respectiv: obligatia de respectare, care este o
obligatie de a nu face si obligatia de executare care este o obligatie de a face, in ambele cazuri
impunanadu-se o conduita conforma prescriptiilor actului. Momentul de la care actele administrative
produc efecte juridice difera in functie de mai multe criterii.

Corespunzator subiectului de drept la care ne raportam, trebuie facuta dintinctia intre titularul
actului si alte subiecte de drept. Pt titularul actului, acesta produce efecte inca din momentul
adoptarii/emiterii, el avand obligatia sa dispuna masurile necesare pt intrarea in vigoare a actului si
fiind tinut el insusi de anumite obligatii in raport cu actul. (Ex: o eventuala revocare a actului impune
respectarea unor proceduri similare adoptarii lui). Pt celelalte subiete de drept, momentul intrarii in
vigoare a actului difera in functie de caracterul sau normativ sau individual. Ca regula, actele
administrative produc efecte pt viitor, sunt active nu retroactive, cu exceptia anumitor acte care
produc efecte anterior nasterii lor/aparitiei lor juridice. Este vorba despre actele
declarative/recognitive care constata o situatie preexistenta, cum ar fi actele de stare civila.

Intinderea efectelor juridice difera de asemenea in functie de caracterul individual sau normativ al
actului, astfel actele individuale produc efecte de regula pt dreptul administrativ, putand produce si
pt alte ramuri, cum ar fi dreptul muncii. Actele normative in schimb produc efecte pt toate ramurile
dreptului , cu exceptia dreptului penal, care potrivit Constitutiei se reglementeaza sub aspectul
infractiunilor, pedepselor rpin lege organica. Incetarea efectelor unui act administrativ poate sa aiba
un caracter vremelnic, atunci cand i se suspenda efectele sau un caracter definitiv, cand actul este
scos din vigoare prin modalitatile prevazute de lege (ex: defiintarea prin anulare, prin revocare sau
prin abrogarea actului administrativ).