Aspecte generale privind administraţia publică. Ramura dreptului administrativ.

Raporturile de drept administrativ. Izvoarele dreptului administrativ

I. Administraţia publică. Aspecte generale

1. Marile sisteme de drept aplicabile administraţiei publice

Administraţia publică este, în acelaşi timp, un fenomen social, dar şi o specie a
activităţii publice ce este guvernată de norme juridice. Aşadar dreptul aplicabil administraţiei
publice este un ansamblu de norme juridice ce reglementează relaţii sociale ce formează
obiectul administraţiei publice.
Administraţia publică se raportează întotdeauna la stat, dar oare dreptul care
reglementează această administraţie publică este dreptul comun sau un drept special,
derogatoriu de la dreptul comun. În prezent, în doctrină1 este fundamentată teoria dualităţii
dreptului aplicabil administraţiei potrivit căreia:
- sistemele de drept care împărtăşesc ideile şcolii franceze – aplică un drept exorbitant,
special, diferit de dreptul comun, anume dreptul administrativ; spre deosebire de
- sistemele de drept care împărtăşesc ideile şcolii anglo-saxone – adică aplică dreptul comun,
neconsiderând necesar a da naştere unei ramuri de drept – dreptul administrativ.
În consecinţă, se poate vorbi despre existenţa a 2 mari sisteme privind dreptul
aplicabil administraţiei – sistemul anglo-saxon şi sistemul francofon.
Sistemul anglo-saxon se caracterizează prin:
1. normele aplicabile administraţiei de stat sunt norme ale dreptului comun;
2. litigiile administrative sunt soluţionate de instanţele de drept comun şi nu de instanţe
speciale/specializate.
În Marea Britanie nu există un drept administrativ, ca regim de drept public, autonom
şi nici o jurisdicţie administrativă distincte de tribunalele ordinare.
Spre deosebire de Marea Britanie, în SUA nu este negată existenţa unui drept
administrativ, ca drept derogatoriu de la dreptul comun2. Astfel, noţiunea centrală a dreptului
administrativ american este cea de „agenţie” (agency) ce desemnează un organ administrativ
ce poate fi cunoscut sub diverse denumiri. Crearea acestor agenţii a fost determinată de
dorinţa Congresului american de a realiza o supervizare a diverselor probleme din societatea
americană, dar şi de volumul mare de speţe ce trebuiau rezolvate. Aceste agenţii pot fi create
în interiorul guvernului federal sau al statului membru al federației, sau al departamentului
executiv sau ca instituţii independente. Conflictul de competenţă între agenţii se rezolvă pe
cale administrativă şi, doar în cazuri excepţionale de Curtea Supremă de Justiţie. Instanţele de
judecată exercită un control limitat asupra agenţiilor, controlul fiind autorizat prin actul de
înfiinţare al agenţiei. Însă un control mai puternic poate fi realizat pe cale administrativă sau

1
parlamentară. Agenţiile sunt autorizate să judece diverse cauze, pe baza unui dosar; judecata
se face de către un judecător de drept administrativ repartizat agenţiei, de cele mai multe ori
judecată făcându-se de persoane nespecializate; procesele sunt publice; procesele se
desfăşoară pe bază de contradictorialitate; procesele se declanşează în momentul primirii
unei plângeri de către agenţie; în proces agenţia este reprezentată de un consiliu; judecătorul
emite o decizie care, dacă nu este contestată de consiliu sau de pârât este adoptată şi pusă-n
executare de agenţie, iar în cazul unor obiecţii, decizia este revizuită de Curtea de Apel.
Procesul administrativ este complexul de metode prin care organele administraţiei îşi
realizează sarcinile, inclusiv emiterea de acte normative. Astfel, în SUA s-a creat un drept
administrativ nu doar pentru administraţia activă, dar şi pentru cea contencioasă (pentru
autorităţile administrative cu caracter jurisdicţional), doar în ultimă instanţă putându-se
ajunge în faţa instanţei de judecată unde se aplică dreptul comun. Aşadar, în mod uzual
administraţiei americane i se aplică un drept exorbitant, iar doar în ultimă instanţă litigiile
între autorităţile administraţiei publice, dar şi cele între autorităţile administrative, pe de o
parte, şi persoanele fizice, pe de altă parte, sunt soluţionate de instanţele de drept comun.
În sistemul francofon se remarcă faptul că după anul 1789, în Franţa, se formează un
drept exorbitant pentru administraţia de stat, anume dreptul administrativ. M. Hauriou3
menţioneză faptul că deşi instituţiile administrative au existat şi înainte de această dată, de
dreptul administrativ se poate vorbi doar din momentul în care se realizează o separaţie clară
între administraţie şi justiţie. În acest sistem de drept este ridicată la valoare de principiu
inegalitatea juridică dintre administraţiei şi administraţi, autoritatea publică având competenţe
reglementate, fiind create jurisdicţii administrative separate de tribunalele judiciare. Regimul
exorbitant al dreptului administrativ apare ca fiind regimul juridic principal ce se aplică
administraţiei publice, pe când cel al dreptului comun apare ca un regim excepţional.
În ceea ce priveşte dreptul aplicabil administraţiei publice din România, vom
menţiona doar faptul că în anul 1864 este înfiinţat, prin lege, Consiliul de Stat – organ
administrativ cu rol de avizare legislativă şi instanţă de contencios administrativ, după
modelul francez. Constituţia de la 1866 marchează momentul consolidării sistemului de drept
exorbitant – dreptul administrativ, dar doar în ceea ce priveşte administraţia activă pentru că
soluţionarea litigiilor dintre administraţie şi administraţi rămâne în competenţa instanţelor de
drept comun, Consiliul de Stat fiind desfiinţat.

2. Noţiunea de administraţie publică

Administraţia publică este noţiunea centrală a dreptului administrativ, dar şi a ştiinţei
administraţiei.
Din punctul de vedere al ştiinţei administraţiei4, administraţia constă într-o activitate
chibzuită, raţională şi eficientă de utilizare a resurselor umane, materiale şi financiare în
scopul obţinerii unor rezultate maxime cu eforturi minime.

2
 În sens larg prin administraţie, doctrina5 înţelege acea activitate ce constă într-o
prestaţie a unei persoane sau a unui grup de persoane în folosul altora, faţă de care prestatorul
activităţii se află în anumite raporturi juridice şi căruia beneficiarul prestaţiei îi pune la
dispoziţie mijloacele materiale şi financiare necesare.
Administraţia publică presupune o activitate prestată ce are drept scop satisfacerea
unui interes general, naţional sau local, spre deosebire de administraţia particulară. Această
activitate are şi un caracter politic pentru că interesul general este exprimat, de regulă, prin
actele politice ale celor ce deţin puterea. Un exemplu de act cu caracter politic este programul
de guvernare cu care se încearcă obţinerea învestiturii de către Guvern din partea
Parlamentului.
Reamintind că administraţia publică are atât un sens funcţional, material (=activitatea
desfăşurată de structurile administrative), cât şi un sens organic (= structurile administrative)
vom constata că analizarea locului şi a rolului acestor structuri se face prin raportare la:
• activitatea legislativă – de către aceasta se stabileşte finalitatea şi sensul în care
administraţia va acţiona, prin legile care snt adoptate de către Parlament;
• activitatea judecătorească – autoritatea judecătorească intervine atunci când administraţia
publică nu respectă legea, încalcă prin actele şi faptele sale administrative normele juridice,
iar hotărârile judecătoreşti vor fi aplicate şi executate tot în sfera acesteia;
• activitatea executivă – executivul are ca principal scop aplicarea legii, executare şi
organizarea executării legii.
P. Negulescu6 preciza că administraţia cuprinde întreaga activitate a statului, care nu
este nici legislaţie, nici justiţie, statul având o activitate continuă prin care caută să-şi
realizeze scopurile sale, activitate organizată de lege, numită chiar administraţie.
Funcţia executivă se desfăşoară prin organizarea a două activităţi:
• cea de administrare
• cea de guvernare
Distincţia dintre cele două forme de activităţi porneşte de la distincţia dintre executiv
şi administraţie publică. În acest sens se poate afirma că administraţia publică are o sferă mai
largă de cuprindere decât executivul. Art. 102 din Constituţia României, republicată, consacră
faptul că administraţia publică se află sub influenţa şi controlul puterii executive pentru că
Guvernul are prevăzut expres rolul de a exercita conducerea generală a administraţiei publice.
Aşadar, executivul îndeplineşte funcţiile administrative, dar nu se confundă cu
administraţia publică şi nu se limitează doar la realizarea acestor funcţii.
Doctrina actuală7 a clasificat activităţile administraţiei publice astfel:
• activităţi cu caracter de dispoziţie - prin care administraţia publică ordonează conduita
persoanelor fizice şi juridice, stabilind în sarcina acestora anumite obligaţii, de a face sau a nu
face ceva;

3
• activităţi de asigurare a bunei funcţionări a serviciilor publice – prin care administraţia
publică întreprinde măsurile pe care le apreciază oportune în vederea asigurării funcţionării
regulate şi continue a serviciilor publice, precum şi a satisfacerii interesului general al
societăţii;
• activităţi de prestaţii în cele mai diverse domenii care interesează comunitatea, precum sunt
sau pot fi servicii publice, precum transportul în comun, salubritatea, eliberarea actelor de
stare civilă, etc.

Activitatea de administrare faţă de cea de guvernare reuneşte totalitatea serviciilor

publice destinate să asigure satisfacerea intereselor generale, regionale sau comunale.
Chiar dacă departajarea între administraţie şi executiv este dificil de făcut, nu suntem
de părere că cele două se identifică sau că, aşa cu stabileşte şcoala franceză8, administraţia
este singura dimensiune a executivului.
Astfel prin “guvernare” vom putea înţelege “luarea de decizii esenţiale care angajează
viitorul naţiunii”, iar prin “administraţie” - îndeplinirea sarcinilor cotidiene.
Sau, altfel spus, a guverna înseamnă a prevedea, aceasta fiind o funcţie care se
aşteaptă a fi realizată de puterea politică, pe când administraţia are rolul de a pregăti deciziile
puterii politice, dar şi de a executa, de a lua astfel de decizii.
Constituţia României, republicată, a prevăzut, doar în urma revizuirii din 2003, în
mod expres principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat. Anterior, existenţa şi
aplicarea acestui principiu în cadrul statului nostru, în raporturile dintre autorităţile publice,
se deducea printr-o interpretare sistematică a normelor constituţionale.
Se poate observa şi faptul că în cadrul democraţiei noastre constituţionale, unele dintre
autorităţile publice nu pot fi încadrate exclusiv în nici una dintre cele trei puteri clasice, fiind
de fapt expresia şi consecinţa colaborării lor (spre exemplu, mai ales executivul are și
atribuții specifice legislativulului precum ar fi adoptarea de ordonanțe și, mai ales, de
ordonanțe de urgență).
Practic, regimul separaţiei puterilor presupune cooperarea autorităţilor publice, dar
exclude subordonarea faţă de o anumită autoritate de stat a tuturor celorlalte, chiar dacă
aceasta ar fi reprezentativă la nivel naţional astfel precum este Parlamentul.
Rolul executivului în dreptul public contemporan cunoaşte alte conotaţii fiind mai
însemnat decât până acum.
În primul rând trebuie menţionat că nicăieri, niciodată cele trei puteri nu au fost
complet separate, colaborarea şi controlarea reciprocă dintre acestea evidenţiindu-se şi la
nivelul autorităţilor publice care le exercită. În acest mod nu se aduce atingere clasicului
principiu, ci, dimpotrivă, este evidenţiată aplicarea acestuia în mod echilibrat. Doctrina
interbelică9 făcea referire, în mod constant, la colaborarea dintre puteri ca un principiu

4
corelativ al principiului separaţiei puterilor în stat, principiu prevăzut expres de Constituţia
României de la 1923.
Evoluţia acestui principiu este marcată, mai nou, şi de factori precum:
• extinderea participării cetățenilor la conducerea statului prin intermediul referendumului şi a
iniţiativelor legislative populare (vezi art. 2 şi art. 74 din Constituţia României) ceea ce a
determinat restrângerea principiului reprezentării;
• instituţionalizarea în Constituţie a unor noi autorităţi cu rol de control asupra administraţiei
publice;
• recurgerea la justiţia constituţională înfăptuită de o autoritate jurisdicţională independentă;
• infiinţarea unor organisme auxiliare ale diferitelor puteri, precum este Consiliul Legislativ.
Avocatul Poporului este o autoritate publică care are ca principală funcţie apărarea
drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, în special în raport cu autorităţile administraţiei publice,
fiind o garanţie constituţională instituţionalizată a acestora, aceasta acţionând atât din oficiu,
cât şi la cererea persoanelor interesate.
Şi la nivelul celorlalte state europene, Ombudsman-ul (aceasta este denumirea sub
care a fost consacrată pentru prima dată instituţia cunoscută la noi sub denumirea de Avocatul
Poporului, în Constituţia Suediei) este legat de puterea legislativă, aceasta fiind cea care îl
numeşte şi în faţa căruia este obligat să prezinte un raport anual privind activitatea
desfăşurată (a se vedea art. 58-60 din Constituţia României, republicată, şi Legea nr. 35/1997
privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare). Este legat şi de puterea executivă pentru că de cele
mai multe ori plângerile cetăţenilor se îndreaptă împotriva autorităţilor ce realizează această
putere.
Însă această autoritate nu face parte din nici una dintre aceste autorităţi nici chiar din
cea judecătorească – chiar dacă soluţionează conflictele dintre persoanele fizice cărora le sunt
încălcate drepturile şi libertăţile – este o autoritate autonomă care asigură chiar menţinerea
echilibrului între puterile statului.
Curtea Constituţională a României – din chiar modul în care este reglementată de
Constituţie (a se vedea ar. 142 – 147 din Constituţia României, republicată, şi Legea nr.
47/1992, republicată, cu modificările şi completările ulterioare) se poate observa că nu face
parte din nici una dintre cele trei clasice puteri în stat, iar prin atribuţiile reglementate se
poate constata că aceasta se înscrie în zona echilibrului şi a controlului reciproc. Jurisdicţia
constituţională se situează în afara celor trei puteri, ea fiind însărcinată să le facă să-şi
respecte atribuţiile.
Aceasta este calificată ca fiind o autoritate politico-jurisdicţională învestită cu
controlul constituţionalităţii legilor.
Curtea de Conturi a României (a se vedea art. 140 din Constituţia României,
republicată, şi Legea nr. 94/1992, republicată, cu modificările şi completările ulterioare)

5
exercită controlul asupra modului de formare, administrare şi de întrebuinţare a resurselor
financiare ale statului şi ale sectorului public.
Având în vedere că revizuirea Constituţiei a prevăzut că jurisdicţiile administrative
sunt facultative şi gratuite, Curtea de Conturi şi-a pierdut atribuţiile jurisdicţionale, fiind o
autoritatea publică cu atribuţii exclusive de control care nu face parte din nici una dintre
puterile statului, dar care contribuie la buna funcţionare şi la echilibrul acestora.
Consiliul Legislativ (a se vedea art. 79 din Constituţia României, republicată, şi Legea
nr. 73/1993, republicată) este un organ consultativ de specialitate al Parlamentului care
avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării şi coordonării
întregii legislaţii. Ţine evidenţa oficială a legislaţiei României. Are un rol preventiv, fiind un
garant al sistemului normativ al Constituţiei României.
Alături de aceste autorităţi expres menţionate de Constituţie, mai există şi alte
structuri investite cu prerogative de putere publică care nu pot fi încadrate strict în clasica
separaţie a puterilor de stat. Toate aceste structuri au ca trăsătură comună, indiferent că sunt
sau nu menţionate de Constituţie, faptul că sunt independente, nu au caracter politic, spre
deosebire de autorităţile care compun puterea legislativă sau executivă.
Astăzi este de actualitate distincţia între executiv şi legislativ. Astfel, Antonie
Iorgovan10 precizează că adevărata divizare nu mai este cea dintre puterea de a face legea şi
puterea de a o executa, ci dimpotrivă, între puterea care aparţine executivului de a conduce
politica naţională, utilizând administraţia publică, pe de o parte, şi libertatea lăsată
legislativului de a controla acţiunea executivului, pe de altă parte. Se poate spune că astăzi în
relaţia legislativ-executiv, guvernului i se rezervă un rol primordial pentru că i se dă misiunea
şi posibilitatea luării marilor decizii politice care se traduc prin legi sau prin măsurile
executive, legislativul rămânând doar cu rolul de organism de reflecţie şi de control al
acţiunii guvernelor.
În regimul nostru constituţional şi nu numai, limitarea puterilor executivului şi,
respectiv, ale legislativului se realizează prin:
• asigurarea independenţei autorităţilor publice;
• promovarea unor principii, precum: principiul supremaţiei Constituţiei şi a legilor,
principiul ierarhiei actelor normative;
• infiinţarea unor autorităţi cu atribuţii de control, precum Curtea Constituţională, Avocatul
Poporului.
Analiza raportului dintre legislativ şi executiv în sistemul nostru constituţional ia în
considerare următoarele texte constituţionale:
• art. 61 potrivit căruia Parlamentul reglementează primar relaţii sociale, spre deosebire de
Guvern care emite norme de aplicare, de executare, de organizare a executării legilor – norme
secundum legem.

6
• art. 115 – delegarea legislativă – ordonanţele Guvernului conţin norme cu putere de lege –
prevedere ce ar putea fi considerată o excepţie de la regula înscrisă de art. 61.
Existenţa Parlamentului bicameral poate fi apreciată:
• ca o simetrie faţă de bicefalismul executivului;
• ca o expresie a tradiţiei;
• ca o necesitate instituţională pentru optimizarea procesului legislativ, îndeosebi în
vederea asigurării calităţii legii şi pentru evitarea concentrării puterii în cadrul unui Parlament
unicameral.
Constituţia României a consacrat, aşadar, un executiv bicefal, dualist compus din
Preşedintele României şi Guvern.
Preşedintele României are atribuţii atât cu caracter administrativ, cât şi atribuţii cu
caracter politic şi aproape toate sunt condiţionate fie de acordul Parlamentului, fie de
propunerea prim-ministrului, sau a guvernului, sau a unui ministru.
Spre deosebire de acesta, în cazul Guvernului este foarte greu de realizat o departajare
a atribuţiilor preponderent politice de cele preponderent administrative. Art. 102 alin. (1) din
Constituţia României, republicată, prevede doar rolul cu caracter generic al Guvernului şi
anume acela de a asigura realizarea politicii interne şi externe a ţării şi de a exercita
conducerea generală a administraţiei publice.
Raporturile dintre Parlament şi Guvern sun reglementate de un capitol distinct, fiind
evident rolul politic al Guvernului.
Este cert că în orice regim constituţional există autorităţi cu caracter constituţional şi
origine politică aflate în fruntea administraţiei, care diferă de la o guvernare la alta şi raportat
la care este dificil de stabilit unde se sfârşeşte impulsul politic.
Între cele două autorităţi ale executivului, adică între Preşedinte şi Guvern, reprezentat
prin prim-ministru, nu există raporturi de subordonare, ci doar raporturi de colaborare.
Guvernul se află în următoarele raporturi administrative:
• de supraordonare – faţă de ministere şi de alte organe de specialitate cu rang de minister;
• de colaborare – cu autorităţile administrative autonome;
• de tutelă administrativă – faţă de autorităţile deliberative alese la nivel teritorial, prin
intermediul intermediul prefectului.
Plecând de la normele constituţionale ce reglementează guvernul, Preşedintele
statului, Parlamentul, dar şi de la raporturile dintre acestea, vom constata că regimul politic
actual din România poate fi caracterizat ca fiind un regim semiprezidenţial atenuat sau
parlamentarizat sau “o republică semi-prezidenţială cu multe elemente specifice republicii
parlamentare”11.

7
8