2.

ORGANIZAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

2.1. Consideraţii generale privind organizarea administrației publice ......................... 29

2.2. Principii de organizare a administrației publice ...................................................... 29
Rezumat ....................................................................................................................... 34
Teste de autoevaluare ................................................................................................. 35
Lucrare de verificare .................................................................................................. 35
Bibliografie minimală ................................................................................................. 35

Obiective specifice:
La sfârşitul capitolului, veți avea capacitatea:

 să realizați analiza generală a organizării administrației publice;

 să identificați modurile de organizare a administraţiei publice;
 să ilustrați modul de funcţionare a administraţiei descentralizate;
 să evidenţiați deosebirile dintre descentralizare şi deconcentrare.

Timp mediu estimat pentru studiu individual: 2 ore

Drept administrativ - I 28
Vasilica Negruţ Organizarea administraţiei publice

2.1. Consideraţii generale privind organizarea administrației publice

Organizarea administraţiei a apărut odată cu statul, însă teoriile ştiinţifice
referitoare la acest fenomen s-au conturat mult mai târziu, prin secolul al XIX-
lea, odată cu apariţia şi dezvoltarea dreptului administrativ şi a ştiinţei
administrației.
De la apariţia sa, organizarea administraţiei publice a cunoscut o evoluţie
continuă, ca urmare a dezvoltării structurilor statale şi a influenţei factorilor
geografici, politici, militari, economici ş.a.
Studiul organizării administraţiei publice presupune cercetarea ansamblului de
organisme ce constituie formal acest sistem, raporturile dintre acestea,
particularităţile structurilor componente, precum şi principiile aplicabile
administraţiei.
În doctrina occidentală, noţiunea de administraţie de stat este folosită de regulă,
în sens organic, cu referire la şeful de stat, Guvern şi ministere, alte structuri de
specialitate şi ramificaţiile acestora în teritoriu. Noţiunea de administraţie
locală desemnează autorităţile locale autonome alese la nivelul unităţilor
administrativ-teritoriale existente (Apostol Tofan, 2014, p. 111).
Legislaţia actuală foloseşte cu predilecţie noţiunea de autoritate publică,
sensul principal al acestei sintagme fiind de organ public, respectiv „colectiv
organizat de oameni care exercită prerogative de putere publică, fie într-o
activitate statală, fie într-o activitate din administraţia locală autonomă”.
Autorităţile administraţiei publice (în sensul de organe ale administraţiei
publice) pot fi definite ca fiind colectivităţi umane constituite pe baza şi în
executarea legii, înzestrate cu mijloace materiale şi financiare, precum şi cu
personalitate juridică şi competenţa necesară pentru a putea acţiona în
vederea organizării executării şi a executării legii şi care se încadrează în
sistemul organelor administraţiei publice (Bălan, 2008, p. 67).

2.2. Principii de organizare a administrației publice

2.2.1. Consideraţii generale
Statul unitar este un stat centralizat din punct de vedere politic. Însă, din punct
de vedere administrativ se poate vorbi de mai multe regimuri juridice în
relaţiile dintre centru şi teritoriu şi anume, de un regim de centralizare
administrativă, de un regim de deconcentrare administrativă și de un regim de
descentralizare administrativă (Santai, 1998, p. 112). Acestea se pot constitui
concomitent şi în principii care stau la baza organizării administraţiei publice.
Prin aceste principii se încearcă rezolvarea celor două tendinţe care se
manifestă în guvernarea şi administrarea unei ţări: tendinţa de unitate şi de
diversitate.
Conform opiniei exprimate de profesorul Antonie Iorgovan, organizarea
administrativă nu exprimă niciodată numai centralizare sau numai
descentralizare, existând întotdeauna un dozaj între una şi alta, diferenţa dintre
o ţară sau alta constând în partea recunoscută descentralizării, fapt ce determină
originalitatea administraţiei din fiecare ţară.

Drept administrativ - I 29
Vasilica Negruţ Organizarea administraţiei publice
Potrivit principiilor care guvernează statul unitar, soluţionarea problemelor
administraţiei, pe întreg teritoriul, este dependentă de existenţa unei
administraţii centrale şi a unei administraţii locale, organizate în toate unităţile
administrativ - teritoriale. Gradul de dependenţă a administraţiei locale de
administraţia centrală reprezintă criteriul care separă sistemele centralizate de
cele descentralizate.
Centralizarea concentrează ansamblul sarcinilor administrative pe teritoriul
naţional în persoana statului. Prin descentralizare se fac concesii conceptului de
unitate administrativă, acordându-se administraţiei colectivităţilor locale din
circumscripţiile administrativ - teritoriale sarcina de a satisface propriile
interese (Oroveanu, 1998, p. 385).

2.2.2. Centralizarea administrativă

Prin centralizare se înţelege „regimul administrativ în care autorităţile publice
locale şi speciale sunt numite de autoritatea publică centrală, fiind subordonate
acesteia” În sistemul centralizării „autoritatea publică centrală ia deciziile şi
conduce, iar autorităţile locale raportează şi execută deciziile primite”
(Negulescu, 1934, p. 610).
În regimul centralizării nu se recunoaşte colectivităţilor locale dreptul de a se
administra. În acest sistem statul îşi asumă, pentru ansamblul teritoriului
naţional, satisfacerea cerinţelor de interes general. Într-un regim centralizat pur
se organizează circumscripţii teritoriale, dar nu se acordă autonomie admi-
nistrativă colectivităţilor umane locale.
Un stat centralizat înseamnă de fapt negarea intereselor regionale şi locale
(Văraru, 1928, p. 306). Alte dezavantaje ale centralizării:
- centralizarea ar lipsi statul de unul din atributele esenţiale: asigurarea
progresului naţiunii;
- regimul centralizator suprimă spiritul de independenţă, face ca poporul să
piardă deprinderea de a-şi exercita voinţa.
Centralizarea îmbracă, de regulă, forma concentrării şi a deconcentrării
administrative.
Concentrarea constă în atribuirea puterii de decizie în totalitate autorităţilor
superioare ale ierarhiei administrative. Autorităţile din teritoriu nu au decât un rol
de pregătire şi execuţie a deciziilor
Prin deconcentrare administrativă se înţelege transferul unor atribuţii care
revin organelor centrale, unor organe subordonate care funcţionează în
teritoriu şi care, din acest punct de vedere, sunt organe locale, dar sunt
subordonate organelor centrale ale administraţiei publice.
Se poate spune că deconcentrarea este o centralizare atenuată sau o slabă
descentralizare.
Ceea ce o apropie de centralizare este faptul că titularii puterii locale nu sunt
aleşi de electoratul local, ci numiţi de autorităţile centrale.

Drept administrativ - I 30
Vasilica Negruţ Organizarea administraţiei publice
Ceea ce o apropie de descentralizare este faptul că titularii puterii locale au
competenţa să rezolve problemele locale, fără să le mai înainteze, în acest scop,
şefului lor ierarhic.
Potrivit legislaţiei actuale, deconcentrarea constă în „redistribuirea de
competenţe administrative şi financiare de către ministere şi celelalte organe
de specialitate ale administraţiei publice centrale către propriile structuri de
specialitate din teritoriu”1.

2.2.3. Descentralizarea administrativă

Descentralizarea reprezintă un sistem de organizare administrativă care
permite colectivităţilor umane să se administreze ele însele, sub controlul
statului, care le conferă personalitate juridică, le permite constituirea unor
autorităţi proprii şi le dotează cu resursele necesare.
Esenţa descentralizării constă în transferul unor atribuţii ale diverselor
autorităţi centrale unor autorităţi locale care funcţionează în unităţile
administrativ - teritoriale.
Descentralizarea se asigură de către cetăţeni prin participarea lor la rezolvarea
problemelor locale, prin alegerea reprezentanţilor care vor constitui autorităţile
administraţiei publice locale, ceea ce susţine afirmaţia că descentralizarea este
„democraţia aplicată la administraţie”.
Potrivit prevederilor art. 2 lit. l) din Legea nr. 195/2006 privind
descentralizarea, aceasta reprezintă transferul de competenţă administrativă şi
financiară de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei
publice locale sau către sectorul privat.
Principiile pe baza cărora se desfăşoară procesul de descentralizare sunt
următoarele2:
a. principiul subsidiarităţii, care constă în exercitarea competenţelor de
către autoritatea administraţiei publice locale situată la nivelul
administrativ cel mai apropiat de cetăţean şi care dispune de capacitate
administrativă necesară;
b. principiul asigurării resurselor corespunzătoare competenţelor
transferate;
c. principiul responsabilităţii autorităţilor administraţiei publice locale în
raport cu competenţele ce le revin, care impune obligativitatea realizării
standardelor de calitate în furnizarea serviciilor publice şi de utilitate
publică;
d. principiul asigurării unui proces de descentralizare stabil, predictibil,
bazat pe criterii şi reguli obiective, care să nu constrângă activitatea
autorităţilor administraţiei publice locale sau să limiteze autonomia
locală financiară;

1
Art. 2 lit. j) din Legea cadru a descentralizării nr. 195/2006, publicată în Monitorul Oficial nr. 453 din
25.05.2006. A se vedea şi Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 195/2006, aprobate prin Hotărârea
Guvernului nr. 139/2008.
2
Art. 3 din Legea nr. 195/2006.
Drept administrativ - I 31
Vasilica Negruţ Organizarea administraţiei publice
e. principiul echităţii, care implică asigurarea accesului tuturor cetăţenilor
la serviciile publice şi de utilitate publică;
f. principiul constrângerii bugetare, care interzice utilizarea de către
autorităţile administraţiei publice centrale a transferurilor speciale sau a
subvenţiilor pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale.
Descentralizarea presupune două condiţii:
Prima condiţie a oricărei descentralizări o reprezintă recunoaşterea unei
categorii de probleme locale distincte de problemele naţionale.
A doua condiţie constă în recunoaşterea personalităţii juridice a colectivităţilor
Reţine umane locale prin care li se asigură autonomia financiară, deoarece, fără
aceste resurse financiare nu se pot administra singure.
condiţii!
Aceste două condiţii sunt necesare, dar insuficiente.
Descentralizarea apare numai în momentul în care autorităţile publice locale
care realizează administraţia în circumscripţiile administrativ - teritoriale
emană de la colectivităţile umane locale, iar nu de la stat şi au faţă de stat o
anumită autonomie.
Descentralizarea este o modalitate de organizare administrativă, nu politică.
Din acest punct de vedere, descentralizarea administrativă este fundamental
deosebită de federalism.
Termeni cheie: centralizare administrativă; concentrare administrativă;
deconcentrare administrativă; descentralizare administrativă.

Sarcina de lucru
Identifică deosebirile dintre descentralizare, deconcentrare şi federalism.

2.2.4. Competenţa, capacitatea şi sarcinile autorităţilor administraţiei publice

În literatura de specialitate se face deseori distincţie între noţiunile de
capacitate, competenţă, sarcini şi atribuţii.
Capacitatea reprezintă aptitudinea unei persoane de a fi titular de drepturi şi
obligaţii. Pe planul dreptului administrativ, capacitatea înseamnă posibilitatea
de a participa ca subiect distinct în raporturi de drept administrativ sau
„aptitudinea organelor administraţiei publice de a fi subiecte în raporturile
juridice administrative, reclamate de realizarea competenței lor” (Antonie
Iorgovan, vol. I, 2005, p. 278).

Drept administrativ - I 32
Vasilica Negruţ Organizarea administraţiei publice
Legea cadru a descentralizării nr. 195/2006, îndepărtându-se de formulările din
doctrină, defineşte capacitatea administrativă ca fiind „ansamblul resurselor
materiale, instituţionale şi umane de care dispune o unitate administrativ-
teritorială, precum şi acţiunile pe care le desfăşoară aceasta pentru exercitarea
competenţelor stabilite prin lege. Capacitatea administrativă se evaluează şi se
stabileşte în condiţiile legii” (art. 2 lit. b din Legea nr. 195/2006).
Totodată, se face şi o clasificare a unităţilor administrativ-teritoriale, în funcţie
de capacitatea administrativă a acestora, în cadrul proceselor de transfer al
competenţelor către autorităţile administraţiei publice locale de la nivelul
comunelor şi oraşelor (art. 10 din Legea nr. 195/1996).
Astfel, ministerele sau organele de specialitate ale administraţiei publice
centrale pot clasifica unităţile administrativ-teritoriale în două categorii:
a) categoria I, din care fac parte unităţile administrativ-teritoriale care au
capacitatea administrativă necesară realizării competenţelor transferate.
Autorităţile administraţiei publice din cadrul acestor unităţi administrativ-
teritoriale pot exercita pe deplin şi imediat competenţele transferate, în condiţii
de eficienţă;
b) categoria a II-a, din care fac parte unităţile administrativ-teritoriale care nu
au capacitatea administrativă necesară realizării competenţelor transferate. În
cadrul acestei categorii, autorităţile administraţiei publice nu pot exercita
competenţele transferate în condiţii de eficienţă.
Cât priveşte competenţa, aceasta poate fi înţeleasă ca un ansamblu de atribuţii
pe care le au subiectele de drept şi potrivit cărora pot face acte administrative,
contracte administrative sau simple operaţii materiale.
Potrivit legislaţiei în vigoare, competenţa reprezintă „ansamblul atribuţiilor
stabilite de Constituţie şi de legile care conferă autorităţilor administrative
drepturi şi obligaţii de a duce în nume propriu, în realizarea puterii publice şi
sub propria responsabilitate, o activitate de natură administrativă” (art. 2 lit. c)
din Legea nr. 195/2006)3.
Indiferent de definiţiile date acestei instituţii juridice, doctrina a identificat o
serie de trăsături ale competenţei.
Astfel, competenţa are un caracter legal, în sensul că fiecare autoritate a
administraţiei publice are o competenţă stabilită de lege, în funcţie de sarcinile
ce-i revin (Apostol Tofan, 2014, p. 119).
O altă caracteristică a competenţei constă în caracterul obligatoriu al acesteia.
Exerciţiul competenţei nu este un privilegiu pentru cel care o exercită, ci drept şi
obligaţie în acelaşi timp.
Competenţa are un caracter autonom, constând în dreptul autorităţii administraţiei
publice de a-şi realiza atribuţiile şi, în acelaşi timp, obligaţia celorlalte autorităţi de
a-i asigura independenţa necesară.

3
Acelaşi act normativ face şi o clasificare a competenţelor în: competenţe delegate - competenţele atribuite prin
lege autorităţilor administraţiei publice locale, împreună cu resursele financiare corespunzătoare, de către
autorităţile publice centrale, pentru a le exercita în numele şi în limitele stabilite de către acestea; competenţe
exclusive – competenţele atribuite prin lege autorităţilor administraţiei publice locale de realizarea cărora acestea
sunt responsabile; competenţe partajate - competenţele exercitate de către autorităţile administraţiei publice
locale, împreună cu alte niveluri ale administraţiei publice (judeţean sau central), cu o separare clară a finanţării
şi a puterii de decizie pentru fiecare responsabil în parte (art. 19).
Drept administrativ - I 33
Vasilica Negruţ Organizarea administraţiei publice
Tradiţional, doctrina stabileşte trei categorii de competenţă.
Competenţa materială (rationae materiae) desemnează sfera şi natura
atribuţiilor unei autorităţi a administraţiei publice. Din acest punct de vedere,
competenţa materială poate fi generală (în toate domeniile de activitate) şi
specială (într-un anumit domeniu sau sector de activitate).
Competenţa teritorială (rationae loci) desemnează limitele teritoriale ale
acţiunii autorităţilor administraţiei publice, în care se pot exercita atribuţiile
stabilite de lege. O autoritate a administraţiei publice poate avea, după gradul
de întindere, o competenţă teritorială generală, exercitată la nivelul întregii ţări
(Preşedintele, Guvernul, ministerele) sau o competenţă teritorială locală, la
nivelul unei unităţi administrativ-teritoriale (consiliul local, primarul).
Competenţa temporală semnifică întinderea în timp a prerogativelor unei
autorităţi a administraţiei publice. De regulă, autorităţile administraţiei publice
au o competenţă teritorială nelimitată, întrucât normele juridice de organizare
şi funcţionare a acestora nu stabilesc un timp determinat de existenţă.
În doctrina românească actuală, sarcinile autorităţilor administrative constituie
„ansamblul necesităţilor sociale obiectiv determinate, evaluate politic şi
consacrate prin norme juridice, care reprezintă raţiunea de a fi a acestor
organe” (Iorgovan, 2005, p. 339).

Rezumat
Organizarea administraţiei şi realizarea în concret a legii şi a tuturor actelor
bazate pe lege, în unităţile administrativ-teritoriale se asigură prin autorităţile
administraţiei publice locale, care sunt create şi funcţionează în comune,
oraşe, municipii şi judeţe, conform prevederilor legale.
Principii de organizare a administraţiei publice
1. Centralizarea administrativă, cu cele două forme:
- concentrarea administrativă;
- deconcentrarea administrativă.
2. Descentralizarea administrativă, care se desfăşoară pe baza următoarelor
principii:
a) principiul subsidiarităţii;
b) principiul asigurării resurselor corespunzătoare competenţelor transferate;
c) principiul responsabilităţii autorităţilor administraţiei publice locale în
raport cu competenţele ce le revin;
d) principiul asigurării unui proces de descentralizare stabil, predictibil,
bazat pe criterii şi reguli obiective;
e) principiul echităţii;
f) principiul constrângerii bugetare.
Potrivit Legii nr. 195/2006, capacitatea administrativă reprezintă „ansamblul
resurselor materiale, instituţionale şi umane de care dispune o unitate
administrativ-teritorială, precum şi acţiunile pe care le desfăşoară aceasta
Drept administrativ - I 34
Vasilica Negruţ Organizarea administraţiei publice
pentru exercitarea competenţelor stabilite prin lege”.
Conform legislaţiei în vigoare, competenţa reprezintă „ansamblul atribuţiilor
stabilite de Constituţie şi de legile care conferă autorităţilor administrative
drepturi şi obligaţii de a duce în nume propriu, în realizarea puterii publice şi
sub propria responsabilitate, o activitate de natură administrativă” (art. 2 lit.
c) din Legea nr. 195/2006)

Teste de autoevaluare
1. Principii de organizare a administraţiei publice:
a) numai centralizare administrativă;
b) descentralizare administrativă şi deconcentrare administrativă;
c) numai descentralizare administrativă.

1. Administraţia publică din România, conform Constituţiei este:

a) o administraţie centralizată;
b) o administraţie descentralizată.

2. Competența reprezintă:
a) ansamblul atribuţiilor stabilite de Constituţie şi de legi autorităţilor
administrative;
b) ansamblul sarcinilor autorităților publice;
c) ansamblul drepturilor autorităților publice.

Lucrare de verificare
1. Necesitatea codificării normelor administrative.
Lucrarea va fi încărcată pe platforma Danubius Online, la secțiunea teme din
cadrul site-ului de curs DD1106 FR/ID, până la data ce va fi precizată la
secțiunea Anunțuri, spre a fi evaluată si notată. Această notă se va regăsi, în
procentul precizat în programa analitică, în nota finală.

Bibliografie minimală
Alexandru, Ioan; Cărăuşan, Mihaela & Bucur, Sorin (2009). Drept
administrativ. Ediţia a III-a, Bucureşti: Universul Juridic, pp. 155-170.
Apostol Tofan, Dana (2014). Drept administrativ. Bucureşti: C. H. Beck, pp. 92-
103.
Iorgovan, Antonie (2005). Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia 4-a.
Bucureşti: All Beck, pp. 528 şi urm.
Negruţ, Vasilica (2008). Drept administrativ. Bucureşti: Editura Didactică şi
Pedagogică, pp. 58-66.
Petrescu, Rodica-Narcisa (2009). Drept administrativ. Bucureşti: Hamangiu,
pp. 53-59.
Vedinaş, Verginia (2006). Drept administrativ. Bucureşti: Lumina Lex, pp. 9-36.
Drept administrativ - I 35