Gestión ambiental

hacia la industria
1

GESTIÓN AMBIENTAL HACIA LA INDUSTRIA

SECRETARÍA DEL MEDIO AMBIENTE, RECURSOS NATURALES Y PESCA

SEMARNAP

INSTITUTO NACIONAL DE ECOLOGÍA

INE

PROCURADURÍA FEDERAL DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE

PROFEPA
 Gestión ambiental
hacia la industria
2
 Gestión ambiental
hacia la industria
3

Gestión
ambiental
hacia la
industria

Logros y retos
para el desarrollo sustentable
1995-2000
 Gestión ambiental
hacia la industria
4

Julia Carabias Lillo

Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca

Enrique Provencio
Presidente del Instituto Nacional de Ecología

Arturo Azuela de la Cueva

Procurador Federal de Protección al Ambiente

Primera edición: septiembre del 2000

DR © 2000 Secretaria de Medio Ambiente,
Recursos Naturales y Pesca SEMARNAP
Lateral Periférico Sur 4209, 14210.
Col. Jardines en la Montaña, México, D.F.

Impreso y hecho en México/Printed in Mexico

 Gestión ambiental
hacia la industria
5

Índice
PRESENTACIÓN 7

1. EL CONTEXTO DE LA RELACIÓN ENTRE INDUSTRIA

Y MEDIO AMBIENTE 9
1.1 Tendencias ambientales internacionales 9
1.2 Tendencias generales del sector industrial en México 12
1.3 Características del nuevo auge exportador mexicano 15
1.4 Tipología de la industria mexicana desde la perspectiva ambiental 16

2. EVOLUCIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTAL EN MÉXICO 20

2.1 Etapa inicial de la política ambiental hacia la industria 20
2.2 Evolución de los instrumentos de la gestión ambiental hacia la industria 22
2.2.1 Nuevo esquema de normatividad 24
2.2.2 Regulación directa hacia la industria 30
Sistema Integrado de Regulación Directa (SIRG)
• Instrumentos centrales del SIRG: Licencia Ambiental única,
Cédula de Operación Anual e Instrumentos Voluntarios 32
• Instrumentos complementarios: instrumentos económicos
e instrumentos de información 48
2.3 Gestión de Materiales y Residuos Peligrosos 56
2.3.1 Modernización de la estrategia de gestión 56
2.3.2 Principales líneas de acción 60

3. CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVIDAD AMBIENTAL 67

3.1 Verificación industrial 68
3.2 Auditorias Ambientales Voluntarias 77
3.3 Detección de riesgos por sitios contaminados
y atención a emergencias ambientales causadas 78

4. HACIA ADELANTE 81

• ANEXO 88
Descentralización en materia de instrumentos
de regulación ambiental directa hacia la industria 88
 Gestión ambiental
hacia la industria
6
 Gestión ambiental
hacia la industria
7

Presentación
Algunos de los aspectos fundamentales del proceso de desarrollo indus-
trial de México se han modificado a lo largo de los últimos veinte años,
mismo que se ha intensificado y madurado en el último quinquenio.
En la actualidad, con una nueva estructura industrial caracterizada por
una vocación exportadora mucho más patente, México se enfrenta a
patrones de localización industrial diferentes, lo que a la vez incide en el
crecimiento y dinámica de las zonas urbanas y regiones del país. En
términos generales, la industria se ha convertido en un motor funda-
mental del desarrollo, al registrar en los últimos cinco años un creci-
miento superior al crecimiento general de la economía y al ser el sector
que aporta la mayor parte de los recursos externos del país.
De manera paralela, las concepciones generales de la relación entre la in-
dustria y el medio ambiente han cambiado significativamente. A pesar
de que la industria constituye un factor determinante en la generación
de contaminantes y presiones sobre los recursos naturales, además de
significativos riesgos ambientales y para la salud humana, el cuidado
ambiental se ha constituido en una fuente de motivación para el mejo-
ramiento del desempeño industrial en general, creando oportunidades
de ahorro y de negocios, a la vez que la imagen ambiental se ha tornado
en una variable importante de competitividad.
 Gestión ambiental
hacia la industria
8

Lo anterior ha generado una serie de opciones tecnológicas y cambios de

actitud de parte de las empresas que, si bien no eliminan su impacto
ambiental, lo están comenzando a mitigar.
Considerando dichos aspectos de desempeño ambiental de las industrias,
la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca al igual
que su Instituto Nacional de Ecología y la Procuraduría Federal de Pro-
tección al Ambiente, presentan el siguiente documento en el cual se
realiza una valoración global de la gestión ambiental hacia la industria.
El documento consta de cuatro apartados: en el primero se perfilan las
tendencias internacionales y nacionales del sector industrial desde una
perspectiva ambiental; en el segundo se describen los antecedentes más
recientes de la gestión ambiental hacia la industria, como referencia bá-
sica para ponderar su evolución durante la presente administración. Al
final de este apartado se incluye un panorama general de la gestión
ambiental con respecto a los materiales y residuos peligrosos, dada la
importancia que este tema tiene desde la perspectiva de la industria,
mismo que se documenta más ampliamente en una publicación especí-
fica del Instituto Nacional de Ecología.
En el tercer apartado se da cuenta de los logros y avances alcanzados con
el diseño y aplicación de las políticas e instrumentos orientados a indu-
cir un efectivo cumplimiento de la ley en materia ambiental industrial.
También aquí cabe resaltar que en una publicación por separado de la
Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, PROFEPA, se docu-
menta a detalle el Programa Nacional de Auditorías Ambientales. Por
último, en el cuarto apartado se perfilan una serie de recomendaciones
de política orientadas a la consolidación de la actual estrategia de ges-
tión ambiental hacia la industria.
 Gestión ambiental
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9

1. El Contexto
de la Relación Industria y
Medio Ambiente

1.1 TENDENCIAS AMBIENTALES INTERNACIONALES

El volumen físico de la producción industrial en el mundo ha crecido ace-

leradamente en las últimas décadas, al grado que en la segunda mitad
del siglo XX se han empleado más recursos naturales en la producción
de bienes de consumo que en toda la historia anterior de la humanidad.
Esto se ha traducido en una enorme presión sobre los recursos naturales y
ha incrementado significativamente los problemas de contaminación
local, tanto por los efectos directos de la fabricación de satisfactores
como por su consumo. Una tendencia de esta magnitud es, sin duda,
 Gestión ambiental
hacia la industria
10

insostenible, por lo que han surgido algunas respuestas motivadas por

presiones, tanto económicas como tecnológicas, para disminuir la in-
tensidad en el uso de materiales por unidad de producto industrial, a
través de:

• Procesos de miniaturización y sustitución de materiales, y

• Búsqueda de métodos y procesos de producción que aprovechan en
mayor medida los materiales, por lo que reducen la contaminación ge-
nerada por unidad de producto industrial.

Esto ha permitido, por ejemplo, que la misma Organización de Coope-

ración para el Desarrollo Económico (OCDE) plantee como factible
producir en el mediano plazo cuatro veces más valor de producto in-
dustrial con el mismo monto de materiales (Factor 4) y que en el largo
plazo esta proporción pase a ser diez veces mayor (Factor 10). Esto se
traduce tanto en menor presión sobre el uso de los recursos naturales,
como en una mucho menor intensidad de contaminación por unidad
de producto.
Los mecanismos para lograr que estas tendencias se concreten son múlti-
ples, y destacan, entre ellos:

• un cambio tecnológico que empieza a tomar en consideración no sólo

los precios de los insumos, sino su potencial de agotamiento;
• una tendencia creciente a involucrar variables ambientales dentro de la
administración de las empresas;
• presiones de parte de los consumidores de países desarrollados, y
• cambios en la gestión pública hacia el sector industrial.

La búsqueda de mayor eficiencia energética se ha tornado una variable

clave en el desarrollo tecnológico, más allá de lo que en muchos mo-
mentos parecieran indicar los precios de la energía, aunque esto se
manifiesta con mayor claridad en unas regiones (Europa, Asia) que
en otras. Asimismo, el uso sustentable del agua ha adquirido una
importancia creciente en el diseño y desarrollo de algunos proyectos
industriales.
Los sistemas de administración ambiental empiezan a constituirse en un
requisito para la competitividad de las empresas –particularmente en el
 Gestión ambiental
hacia la industria
11

plano internacional– tanto por su significado en cuanto a imagen como

porque pueden ser fuente de innovaciones dentro de las empresas que
llevan a compensar el costo de su implantación y su certificación.
Hasta hace poco tiempo las variables calidad y precio eran las únicas que
dominaban las decisiones de compra en el mercado mundial; hoy tam-
bién las presiones de los consumidores de los países más desarrollados
llevan a que el mercado premie a las empresas que manifiestan mejor
desempeño ambiental, tanto en el qué producen como en el cómo lo
producen, propiciando que los efectos ambientales que genera la pro-
ducción de los bienes de consumo sean una variable importante dentro
de las decisiones de consumo.
Las políticas ambientales hacia el sector industrial han reforzado las ten-
dencias a un cambio tecnológico que limite de manera creciente los
impactos ambientales y que transfiera la contaminación que se genera
hacia estados físicos en que representan un menor riesgo ambiental y de
salud pública. Estas presiones, enfocadas eminentemente hacia los pun-
tos de emisión de contaminantes, han llevado a cambios en los proce-
sos productivos cada vez más profundos, buscando tanto el ahorro como
la sustitución de insumos.
Las consideraciones de índole ambiental empiezan a adquirir cierto rango
entre los factores que modelan el comercio mundial de productos in-
dustriales y su influencia es cada vez mayor en decisiones de localiza-
ción de plantas y de métodos de producción.
Estas tendencias, que se transmiten con gran intensidad a través de los
flujos comerciales y la inversión extranjera directa, se manifiestan con
mucha mayor claridad en empresas grandes con predominio en algún
sector del mercado mundial. Sólo paulatinamente, a través de un efec-
to en cascada, su impacto se hace patente en empresas de menor ta-
maño en las economías más desarrolladas y en economías de países
en transición.
No obstante muchos matices, resulta cada vez más evidente que existe
una clara tendencia a considerar el cuidado del medio ambiente como
un prerrequisito para que una empresa tenga posibilidades de éxito en
el mercado mundial. La mitigación de los impactos ambientales propios
del sector industrial también se manifiesta como una fuente creciente
de ahorros y de oportunidades de negocios, y la imagen ambiental de
las plantas cobra una importancia creciente.
 Gestión ambiental
hacia la industria
12

1.2 TENDENCIAS GENERALES DEL SECTOR INDUSTRIAL EN MÉXICO

La industria en nuestro país se desplegó territorialmente con escasa aten-
ción a las limitaciones naturales en materia de recursos; su ubicación
ha atendido históricamente más que nada a la disposición de mano de
obra y acceso a mercados. Este patrón ha tenido el efecto de exacer-
bar presiones sobre algunos recursos naturales, en particular sobre el
agua y, en lugares más específicos, sobre los recursos maderables y del
subsuelo.
El crecimiento industrial se ha constituido en un motor fundamental del
desarrollo de nuestro país. Ha sido en gran medida el impulsor del
proceso de urbanización, ha favorecido el surgimiento de un sector de
servicios que ha consolidado a las metrópolis y ciudades medias y de
él depende gran parte del crecimiento económico y el bienestar de la
población.
Desde la década de los años 40, en una economía cerrada y bajo la estra-
tegia de sustitución de importaciones, el despegue industrial en México
favoreció la concentración territorial de la planta industrial. Dicho des-
pegue fue sostenido, principalmente, por la siderurgia, los productos
metálicos y químicos, los alimentos, bebidas y tabaco, los textiles, ropa
y calzado. Para 1970, el 32% de las manufacturas se producían en el
Distrito Federal, el 17.5% en el estado de México, el 9.5% en Nuevo
León y el 6.5% en Jalisco.
El período de mayor dinamismo industrializador y, en general, de la eco-
nomía mexicana, fue el de los años 60’s. El crecimiento industrial fue de
un 8.7% anual promedio, mayor al 6.9% alcanzado en los años 40’s. La
mayor expansión se dio en las ramas de productos metálicos y eléctri-
cos, vehículos y sus accesorios, química, refinación de metales y mate-
riales no metálicos.
La reestructuración productiva de finales del período sustitutivo de im-
portaciones hizo que cambiara el panorama en cuanto a las ramas más
contaminantes y riesgosas. En general, la producción eléctrica, quími-
ca y la de derivados del petróleo se colocaron como las más dinámi-
cas. A ello se sumó la producción de fibras sintéticas, resinas,
fertilizantes, plásticos, pinturas, pigmentos y gases industriales. Algo
similar sucedió con el papel, el hule, la metalmecánica, el cemento y la
producción de maquinaria.
 Gestión ambiental
hacia la industria
13

Posteriormente, como resultado del ajuste estructural aplicado a princi-

pios de los años 80, la industria fue de los sectores de la economía que
recibió mayores impactos; solo experimentaron un auge las empresas
que se reorientaron en el corto plazo hacia las exportaciones (esto inclu-
so en los años de la crisis más intensa). Así, el cambio más significativo
en los últimos quince años ha sido el auge exportador de las manufactu-
ras y el crecimiento acelerado de la industria maquiladora.

Principales centros industriales de México

Centros industriales
principales en proceso
de reestructuración
Centros industriales de
dinamismo reciente
Centros que pueden acelerar su
crecimiento industrial
Centros con potencial de crecimiento
industrial
Zonas urbano-industriales en Fuente: Estrategia Regional Nacional para el
proceso de consolidación Desarrollo, Informe Final SEMARNAP, 1997.

A partir de entonces la estructura industrial muestra una vocación expor-

tadora mucho más fuerte que acarrea consigo patrones de localización
diferentes, lo que a la vez incide en el crecimiento de las zonas urbanas
y regiones del país. Algunas zonas urbano-industriales se encuentran en
un claro proceso de consolidación (tres en la frontera norte, una zona
muy amplia en la región centro-occidente del país y una más en el su-
reste), aunque las de mayor dinamismo son las fronterizas.
 Gestión ambiental
hacia la industria
14

Principales zonas manufactureras, maquiladoras y de exportación

Principales Zonas
Manufactureras
PIB Manufacturero por ciudades
ZMV México 33.7%
ZM Monterrey 9.1% 47.1%
ZM Guadalajara 4.3%

más de 1 a 2.5% centro exportador

más de 0.5 a 1% centro maquilador

Son 28 ciudades que representan casi el 72% del total del PIB manufacturero del país, en 1990.
Fuente: Estrategia Regional Nacional para el Desarrollo, Informe Final, Semarnap, 1998.

Esta nueva dinámica industrial está contribuyendo, a modificar el actual

patrón de localización territorial de la población. El crecimiento en las
áreas metropolitanas sigue siendo importante, pero menor que el de
los asentamientos humanos asociados al establecimiento de empresas
en las ciudades fronterizas, el centro del país y en puntos de las zonas
costeras.
Todo esto indica una tendencia que cambiará, a largo plazo, la distribu-
ción espacial de las actividades económicas y de la población del país.
En términos proporcionales aún no se perciben del todo los efectos de
estas dinámicas, pero en algunas zonas, por ejemplo en el Valle de Méxi-
co, la desconcentración industrial ya parece ser un hecho en vías de
consolidación.
Esta diferenciación también tiene una expresión por ramas industriales, lo
que es en parte producto de la forma de inserción de las diferentes ra-
mas en la economía nacional y en la economía mundial.
 Gestión ambiental
hacia la industria
15

1.3 CARACTERÍSTICAS DEL NUEVO AUGE EXPORTADOR MEXICANO

A partir de 1996, el sector industrial del país viene registrando un dinamis-
mo superior al mostrado por la economía en su conjunto y es el sector
que aporta la mayor parte de los recursos externos.
En particular, el sector manufacturero ha incrementado su impacto en el
crecimiento del PIB total, y en 1999 participó con más de una cuarta
parte del incremento del producto. De 1995 a 1999 la industria manu-
facturera alcanzó un crecimiento acumulado de 29.4 por ciento en tér-
minos reales, mayor al de la producción total y del sector industrial, de
14.4 y 22.3 por ciento, respectivamente, en el periodo señalado.
La expansión económica se sustentó en la recuperación del mercado inter-
no y en el dinamismo de la actividad exportadora. Las exportaciones
totales medidas en dólares, que en 1999 incorporaron 89.5 por ciento
de productos manufacturados, 6.7 puntos porcentuales más que en 1994,
crecieron 124 por ciento en dicho periodo, en tanto que las de manufac-
turas lo hicieron en 142.2 por ciento1.
Este crecimiento se basa en buena medida, en una multiplicación de em-
presas: de acuerdo a los últimos Censos Económicos2, las unidades eco-
nómicas aumentaron en 24.6% entre 1993 a 1998, registrándose poco
más de 3 millones.
Analizando las unidades económicas por entidad federativa tenemos que
el Distrito Federal pierde importancia relativa, ya que en 1993 contaba
con el 14% del total de unidades en el país y en 1998 bajó al 12%.
En relación al incremento de 24.6% en las unidades económicas a nivel
nacional, los estados que mostraron mayor crecimiento fueron el esta-
do de México con un incremento de 40%, Jalisco con 28%, Veracruz
con 23% y Nuevo León con el 17%. Cabe destacar que otras entidades
con menor peso nacional registraron crecimientos importantes como
Guanajuato, Baja California y Puebla, las cuales incrementaron sus uni-
dades en 30%, 23% y 24%, respectivamente.
En el mismo periodo, el personal ocupado en la industria creció 27%,
1 Poder Ejecutivo Federal. siendo también los sectores de servicios y manufacturas los que presen-
“ Informe de Gobierno”. 1 de
tan un mayor dinamismo. El crecimiento experimentado por la indus-
septiembre del 2000.
2 Reportados por INEGI
tria de la transformación una vez superada la emergencia económica de
en su publicación 1995, permitió que a mediados de 1996 se recuperara la totalidad de los
Resultados Oportunos, 1999. empleos perdidos en estas actividades en el año precedente, mantenien-
 Gestión ambiental
hacia la industria
16

do en lo sucesivo una importante generación de empleos. En algunas

ramas industriales, como es el caso de la industria de la confección y de
equipo electrónico, el tamaño promedio de los establecimientos tiende
a crecer. Sin embargo, el perfil de la industria mexicana no ha cambiado:
los pequeños establecimientos industriales de menos de 15 trabajado-
res representan el 92.8%; y en el otro extremo, las grandes empresas
con más de 250 trabajadores no llegan al 0.8% de establecimientos,
pero suman el 46% del personal ocupado en las manufacturas.

1.4 TIPOLOGÍA DE LA INDUSTRIA MEXICANA

DESDE LA PERSPECTIVA AMBIENTAL

Las tendencias industriales internacionales han influido en alguna medida

en la estructura industrial mexicana, su efecto es más claro en las em-
presas grandes y medianas que tienen por lo regular una fuerte vincula-
ción con el mercado mundial y estas tendencias se van debilitando a
medida que el tamaño de empresa decrece, por ser empresas orientadas
a la fabricación de bienes intermedios o que carecen de acceso al crédito
y a recursos de inversión.
Aún cuando es cada vez mayor la cantidad de empresas que adquieren con-
ciencia de que el cuidado del medio ambiente no es un “lujo”, sino una
fuente de competitividad y ahorro, tanto la estructura financiera mexica-
na como la necesidad de afrontar otras necesidades más inmediatas inhi-
ben que muchas de las soluciones ambientales sean llevadas a cabo.
Con fines estrictamente ilustrativos, podríamos plantear una tipología de
empresas mexicanas de acuerdo a su preocupación ambiental con dos
grandes ejes analíticos, que son por una parte la intensidad de sus víncu-
los con el mercado mundial y las exigencias ambientales que éste les plantea
y por otra, su capacidad económica y financiera. Así tenemos que hay:

• Un segmento de empresas, en general transnacionales o altamente ex-

portadoras, que tienen una alta preocupación por innovar procesos y
buscar cumplir con su responsabilidad ambiental más allá incluso de lo
que la normatividad les exige;
• Un segundo segmento, en general de grandes empresas orientadas al
mercado interno, que busca aprovechar las oportunidades de ahorro y
negocios que les plantea el cuidado ambiental;
 Gestión ambiental
hacia la industria
17

• Un tercer segmento de empresas generalmente medianas y altamente

exportadoras, que busca tener un desempeño ambiental que no merme
su competitividad internacional, pero frecuentemente enfrentan proble-
mas de índole financiera;
• Un cuarto segmento de empresas, tanto grandes como medianas, en
general orientadas al mercado interno o a bienes básicos, que recono-
cen oportunidades de ahorro y eficiencia a través de inversiones que
conllevan mejoría ambiental, pero también frecuentemente no tienen
condiciones de acceso a recursos para hacerlo;
• Y un quinto segmento que carece de interés o de recursos, que funda-
mentalmente está integrado por pequeñas y microempresas, aunque no
faltan empresas grandes o medianas. Las empresas de este último seg-
mento representan la mayoría de las empresas del país, al menos en
número, aunque cabe destacar que este comportamiento no es genera-
lizable a todas las pequeñas y microempresas ya que en muchos casos
se presenta un comportamiento ambiental bastante positivo.
Esta tipología debe tomarse con reservas, porque sus criterios de estratifi-
cación son rígidos y no permiten expresar los comportamientos am-
bientales positivos que reportan varios segmentos de empresas medianas
y aún pequeñas (ver recuadro). Más adelante, en el apartado sobre cum-
plimiento de la normatividad se presentan indicadores que dan cuenta
de este comportamiento positivo.

El Banco Mundial apoyó un proyecto en Guadalajara, México, que debía

probar si las empresas pequeñas y medianas (SMEs) podrían adoptar de
manera exitosa sistemas de gestión ambiental. Once empresas grandes, muchas
de ellas multinacionales, aceptaron brindar asistencia a 22 proveedores pequeños
y medianos, quienes estaban interesados en mejorar su rendimiento ambiental.
El proyecto, que incluyó al sector privado, instituciones académicas locales, al
Fomentando Gobierno Mexicano y al Banco Mundial, implicó varios ciclos de dos meses de
una mejor gestión capacitación intensiva, sesiones de ejecución y revisión. En el término de un año,
ambiental en una escala de 20 puntos, los puntajes subieron de cero a alrededor de 16 puntos
para la planificación ambiental y 11 puntos para la ejecución de Sistemas de
Ordenación Ambiental (EMS). Alrededor del 80% de las plantas reportaron una
menor contaminación, y alrededor del 50% reportaron un mejor cumplimiento y
manejo de desechos. Muchas también informaron mejores ambientes de trabajo,
uso más eficaz de materiales y un mejor rendimiento económico en general.
 Gestión ambiental
hacia la industria
18

Adicionalmente habría que enfatizar, que las tendencias de distribución

espacial pueden modificar el impacto ambiental que actualmente tiene
la actividad industrial en ciertas ciudades y regiones.
Esto es, el impacto ambiental que las empresas tienen sobre el medio
ambiente y los recursos naturales ha sido considerable, no tan sólo
como resultado del crecimiento de la producción, sino también gra-
cias a que dicho crecimiento se concentró en sectores de alto impacto
ambiental.
Aunque existe un inventario exhaustivo de contaminantes totales genera-
dos por el sector industrial, se ha procurado estimar la importancia de
las diferentes industrias a través de métodos indirectos. Destacan entre
los giros industriales que más afectan el ambiente la petroquímica bási-
ca, la química y las industrias metálicas, que en total pueden representar
más de la mitad de la contaminación generada por el sector.
Dada la desigual distribución geográfica de la industria y la dispar presen-
cia de tipos de industrias en cada región, sus efectos ambientales difie-
ren sustantivamente.
Podemos distinguir estados con una alta intensidad de generación de con-
taminantes en relación a su producto, como parece ser el caso de Chia-
pas, Guanajuato, Querétaro, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala y Veracruz.
Otros estados, en cambio, a pesar de su alta concentración de indus-
trias, presentan una baja intensidad de contaminación por unidad de
producto industrial, como es el caso de los estados de México, Puebla,
Jalisco, Nuevo León y el Distrito Federal. Esto indicaría que la industria
de las principales zonas metropolitanas del país es, por unidad de pro-
ducto, considerablemente más limpia que su equivalente en muchos
otros estados y regiones. Cabe señalar que el análisis anterior no consi-
dera la existencia de equipo de control, sino las características tecnoló-
gicas de los procesos industriales analizados, si bien una parte importante
de las industrias de mayor tamaño han incorporado equipos de control
atmosférico y de tratamiento de aguas residuales, lo que hace disminuir
sensiblemente su aportación medida indirectamente.
Por otra parte habría que señalar que énfasis exportador y las carencias
históricas de infraestructura de transporte han llevado a que algunas
zonas con clara vocación industrial, en particular el sureste, no se desa-
rrollen a la velocidad que podrían, a pesar de enfrentar menos limitantes
de índole natural que las que sí han crecido de manera acelerada.

Afectación al aire, agua y suelos
Fuente: AMBIO, 1995
3 México. Escenarios
económicos de largo
plazo y efectos sobre la
utilización de recursos
naturales. Reporte Final.
Hernández Laos Enrique
y Toledo Ocampo
Alejandro, Semarnap-
Pnud, 1998.
Gestión ambiental
hacia la industria
19
Zonas urbanas generadoras
de mayor contaminación
industrial
Afectación menor a
una de los medios
Afectación mayor a dos
o más de los medios
Afectación crítica a por
lo menos un medio
Estas tendencias de cambio en la distribución espacial deben analizarse a
detalle por tipo de industria para orientar las inversiones en infraestruc-
tura ambiental.
El perfil de los tamaños de empresa ha significado un reto enorme para el
diseño de políticas ambientales. También la política ambiental tiene que
considerar que un escenario de mayores vinculaciones con el sector ex-
terno tendría como consecuencias no sólo mayor dinamismo de la eco-
nomía, sino también una mayor relevancia de los sectores productores
de bienes comerciables, en especial de bienes manufacturados que -
según estudios prospectivos recientes- podrían llegar a representar más
del 30% del PIB hacia finales de la próxima década, en comparación con
el 24% registrado en la actualidad3.
Entre las ramas industriales que registran las tendencias más altas se en-
cuentran las que representan mayores tensiones para el ambiente, entre
ellas, las industrias del papel, plástico, automotríz, cementera, textiles,
pinturas y tintas.
En resumen, las tendencias internacionales y nacionales de la industria
desde una perspectiva ambiental definen retos y oportunidades para
una gestión ambiental moderna. En los siguientes apartados, se da cuenta
de la acelerada evolución que se ha alcanzado en los instrumentos y en
los mismos enfoques de la gestión ambiental hacia la industria.
 Gestión ambiental
hacia la industria
20

2. Evolución
de la Gestión Ambiental
en México

2.1 ETAPA INICIAL DE LA POLÍTICA AMBIENTAL

HACIA LA INDUSTRIA

La primera fase de la política ambiental hacia la industria en México, como

en casi todo el mundo, se orientó hacia las causas más aparentes de la
contaminación industrial, tomándose acciones consideradas como de
“emergencia”. Es así como a principios de los años setenta se empezaron a
tomar medidas para combatir la contaminación, pero dentro de un marco
de sobre-dimensionamiento de los pasivos ambientales de la industria y
buscando una solución inmediata a los problemas ambientales.
 Gestión ambiental
hacia la industria
21

El marco regulatorio estaba centrado eminentemente en el uso de instru-

mentos normativos y de regulación directa que atendían los problemas
de contaminación ocasionados por la industria a los distintos medios (agua,
suelos y atmósfera), de forma separada entre sí. Consecuentemente, sin
ningún orden específico y atendiendo a situaciones casuísticas, se fueron
desarrollando esquemas y mecanismos de regulación ambiental orienta-
dos a atender problemas particulares, como los siguientes:

• La regulación de descargas de aguas residuales con base en el tratamien-

to primario de los vertimientos de todas las industrias,
• Las emisiones atmosféricas de la industria con base en el comando
y control,
• Y el esquema para la emisión de sustancias tóxicas al medio ambiente,
y otro esquema de atención enfocado a las actividades de alto riesgo.

Cada uno de estos esquemas de regulación fue avanzando de acuerdo a

sus prioridades particulares, a la disponibilidad tecnológica y al costo
individual asociado a las medidas, lo que ocasionó que los diferentes
ejes de la regulación avanzaran de manera anárquica, aplicando solucio-
nes tecnológicas comunes a cada grupo de empresas sin tomar en cuen-
ta los efectos diferenciales de las emisiones de contaminantes sobre cada
ecosistema en particular.
Debido a ello se generó una situación en la cual se fueron estableciendo, a
través de Normas Técnicas Ecológicas y luego Normas Oficiales Mexi-
canas, límites máximos de emisión de contaminantes a cada medio (agua,
suelos o aire) y proceso específico, a la vez que se fueron imponiendo
restricciones a la operación de cada empresa en particular, atendiendo a
la disponibilidad de tecnologías de control.
Uno de los principales problemas asociados a esta forma particular de
abordar los problemas ambientales consiste en que se enfatiza la aten-
ción de los problemas aparentes y no sus causas reales. Al no atacarse
las causas, sino los síntomas, por una parte se implantaron soluciones
de control “al final del tubo” y por otra se hacía incurrir a la industria en
costos cada vez mayores cuando intentaba involucrarse en la solución
de algún problema ambiental, en lugar de potenciar la utilización de
medidas con las que, tanto la sociedad, como la industria obtuvieran
mayores beneficios.
 Gestión ambiental
hacia la industria
22

Gradualmente se llegó a un punto en el cual insistir en las medidas correc-

tivas de comando-control y en las soluciones al final del tubo, resultaba
cada vez más costoso y a la vez menos efectivo, lo que empujó el desa-
rrollo de nuevos enfoques en torno a la prevención de la contaminación
industrial.

2.2 EVOLUCIÓN DE LOS INSTRUMENTOS

DE LA GESTIÓN AMBIENTAL HACIA LA INDUSTRIAL

La política ambiental hacia la industria planteada por la Semarnap a través

del Instituto Nacional de Ecología viene cambiando en forma significa-
tiva a partir de 1995, buscándose el desarrollo de nuevos instrumentos
que orienten las decisiones de inversión de las empresas hacia medidas
preventivas antes de medidas correctivas, que atiendan los efectos am-
bientales en forma diferenciada sobre cada ecosistema, y en esa medida
atiendan el interés público sin lesionar innecesariamente intereses pri-
vados, muy en el espíritu de los planteamientos de la Cumbre de Río.
A diferencia del enfoque anterior, un enfoque de prevención de la conta-
minación y de atención a los efectos diferenciales sobre los ecosistemas,
ataca de manera mucho más eficiente las causas de la contaminación y
pasa forzosamente por una búsqueda que permite evitar la generación
de contaminantes en sí y la transferencia de los mismos de un medio
(sea agua, suelos o aire) a otro, a la vez que en muchas ocasiones lleva a
soluciones tecnológicamente factibles que redundan en un beneficio
social y en una mayor rentabilidad de las empresas.
El uso de instrumentos únicamente coercitivos está siendo replanteado y
éstos se han venido complementando con otros instrumentos de ges-
tión ambiental, haciéndose un uso creciente de instrumentos volunta-
rios, procurando el uso de instrumentos económicos, de información y
una creciente participación social.
La modernización del esquema regulatorio descansa, por un lado, en la
modernización del tipo y del enfoque de la normatividad ambiental y,
por el otro, en un nuevo esquema de regulación directa centrado en el
desarrollo de un Sistema Integrado de Regulación y Gestión Ambiental
de la Industria (SIRG), cuyos componentes se abordan más adelante.
Cabe resaltar por otra parte que uno de los cambios institucionales más
importantes en lo que a política ambiental industrial se refiere, tiene que
 Gestión ambiental
hacia la industria
23

El nuevo enfoque que encierra los instrumentos contemplados en el SIRG está

en total interacción con el proceso de mejora regulatoria impulsado desde el
gobierno federal cuyo objetivo principal es crear y mantener un marco
regulatorio transparente y eficiente que transforme a México en un país más
atractivo para el crecimiento de las empresas existentes y el establecimiento de
nuevas empresas. Al eliminar obstáculos y costos innecesarios impuestos por
una normatividad federal anacrónica o inadecuada y al diseñar
normatividad, servicios gubernamentales o promocionales efectivos, la mejora
regulatoria propicia la competitividad de las empresas, alienta la inversión
productiva y permite la creación de más y mejores empleos.
La SEMARNAP, el Instituto Nacional de Ecología (INE) y la Procuraduría
Federal de Protección al Ambiente, participan en este esfuerzo de
desregulación y simplificación administrativa buscando llenar vacíos legales,
modernizar los instrumentos regulatorios y simplificar los trámites a los que
Programa
está sujeto el sector empresarial, en temas y asuntos relacionados con la
de Mejora protección del medio ambiente.
Regulatoria Así el programa de mejora regulatoria que en el Instituto Nacional de
Ecología se ha impulsado, busca alcanzar los siguientes objetivos:

• Incrementar la eficiencia del sistema regulatorio ambiental, ampliando sus

alcances, oportunidades y minimizando sus costos sociales.
• Diseñar y promover nuevos mecanismos de regulación que amplíen los
horizontes de gestión gubernamental y de participación de la sociedad.
• Establecer un horizonte de certidumbre y de reglas claras que brinde
seguridad a la inversión, promueva decisiones a largo plazo en favor de la
protección ambiental y suprima elementos de discrecionalidad.
• Generar una atmósfera de confianza y cooperación entre la autoridad
ambiental y el sector privado, buscando convergencia y estrategias comunes.
• Eliminar aquellas regulaciones que no representan un beneficio para la
protección del medio ambiente.

ver con la estrecha vinculación que existe actualmente entre las áreas de
regulación y normatividad con las de vigilancia y cumplimiento.
El que formen parte de una misma estructura administrativa, normadores
y verificadores, ha permitido una retroalimentación mutua en beneficio
de una revisión de la normatividad que tenga en cuenta los problemas
de su aplicación y de una fiscalización de la misma que se ajuste a los
propósitos asumidos al establecerla. En efecto, la elaboración de la nor-
 Gestión ambiental
hacia la industria
24

matividad debe anticipar y tomar en cuenta no sólo los problemas rela-

cionados con su cumplimiento sino también aquellos derivados de la
fiscalización de dicho cumplimiento.
Lo anterior se ha convertido en una condición con la cual se ha empezado
a lograr garantizar un buen diseño de políticas públicas en este ámbito y
en un factor facilitador del mejor cumplimiento de los objetivos de la
política ambiental.

2.2.1 Nuevo esquema de normatividad

En el plano del perfeccionamiento de instrumentos de política ambiental

se han modificado de manera sustantiva, tanto el tipo, como el enfoque
de normalización.
Las Normas Oficiales Mexicanas en materia ambiental tienen su origen en
las normas técnicas ecológicas y su desarrollo ha sido consecuencia, por
un lado, de la evolución que ha tenido la normalización a nivel nacional
y, por el otro, de los cambios experimentados en la forma de abordar los
problemas ambientales.
En principio ya la Ley Federal de Protección al Ambiente (1982) hacía refe-
rencia a la expedición de normas técnicas básicamente orientadas a pre-
venir y controlar los problemas de salud derivados de la contaminación
ambiental, siendo la Secretaría de Salubridad y Asistencia la entidad en-
cargada de su expedición. Como producto de la promulgación de esta
Ley sólo se expidió un nuevo Reglamento para Prevenir y Controlar la
Contaminación Originada por la Emisión de Ruido y siguieron vigentes
los de Prevención y Control de la Contaminación Atmosférica por la
Emisión de Humos y Polvos y el de Prevención y Control de la Conta-
minación de las Aguas, los cuales contienen entre sus disposiciones los
límites permisibles de contaminación.
No es sino hasta 1988, con la expedición de la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente, que se define como asunto de
alcance general en la nación o de interés de la Federación, la expedición
de Normas Técnicas Ecológicas (NTE) y se las define como instrumento
de la política ecológica que tienen por objeto establecer “el conjunto de
reglas científicas o tecnológicas que establecen requisitos, especificaciones, condicio-
nes, procedimientos, parámetros y límites permisibles que deben observarse en el
desarrollo de actividades o uso y destino de bienes que puedan causar desequilibrio
 Gestión ambiental
hacia la industria
25

ecológico o daño al ambiente y, además que uniformen principios, criterios, políti-

cas y estrategias ...” .
A partir de este año, la entonces Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecolo-
gía, SEDUE, se dio a la tarea de expedir dichas Normas Técnicas Ecoló-
gicas. Durante el periodo de 1988 a 1991 se publicaron en el Diario
Oficial de la Federación 58 Normas Técnicas Ecológicas: 33 en materia
de aguas residuales, 18 relacionadas con atmósfera y monitoreo; y, 7
relativas a residuos peligrosos. Las normas expedidas durante este pe-
riodo estuvieron dirigidas a las actividades del sector industrial más con-
taminante y se basaron en regulaciones internacionales, principalmente
de los Estados Unidos de América. De hecho, muchas de las normas
técnicas fueron traducciones del Código Federal de Regulaciones de la
Agencia para la Protección Ambiental. Ello originó que el enfoque nor-
mativo estuviera orientado hacia el control de final de tubo, tomando
como base la mejor tecnología de control disponible y en consecuencia a la
elaboración de normatividad específica para cada proceso productivo.
A partir de 1992, con las modificaciones de la Ley Federal sobre Metrolo-
gía y Normalización estas normas empezaron a denominarse Normas
Oficiales Mexicanas. La reforma de este año a dicha ley reviste particu-
lar importancia ya que no sólo unifica la denominación de las regulacio-
nes técnicas de todas las dependencias de la Administración Pública
Federal sino que le otorga facultades a las Dependencias para expedir
Normas Oficiales Mexicanas, reservada hasta entonces solamente a la
Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI).
Posteriormente, la creación de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos
Naturales y Pesca, la incorporación del concepto de “desarrollo susten-
table” tanto en la política ambiental como en el marco legal, la agudiza-
ción de algunos problemas de contaminación y el surgimiento de temas
emergentes, así como la proliferación de esquemas de autorregulación
ambiental a nivel internacional, imprimieron un nuevo impulso a la
normalización ambiental que condujo a la revisión de los esquemas
adoptados hasta entonces. De esta revisión se concluye la necesidad de
reforzar el enfoque preventivo de la normalización optando por una
regulación centrada en objetivos más que en los medios para alcanzar-
los, y de promover cambios en el diseño de los procesos.
En ese sentido, se ha transformado de manera significativa el sistema de
normalización impulsando la vinculación de éste con otros instrumen-
 Gestión ambiental
hacia la industria
26

tos de regulación directa e instrumentos económicos y se ha hecho uso

de la información y de la promoción de la participación social. Los pro-
cesos de normalización en materia ambiental se han hecho cada vez
más participativos y abiertos, lo que ha llevado a que muchas normas
tarden más en elaborarse, pero a la vez ha garantizado tanto un mejor
sustento técnico como una mayor legitimidad social.
Si bien de manera desigual según el medio a normalizar (agua, suelo o atmós-
fera), se ha avanzado hacia normas que establecen condiciones idénticas
para todos los agentes regulados en lugar de atender a sus particularidades
tecnológicas y a establecer diferencias en los límites en función de las carac-
terísticas de los medios receptores de la contaminación.
Este enfoque, radicalmente diferente al basado en la mejor tecnología de
control disponible y económicamente factible, hace que las emisiones
contaminantes de las industrias tengan necesidad de mayor control si
son más dañinas al medio ambiente y de esa manera hace patente el
impacto diferencial de las emisiones de cada empresa haciendo mayo-
res los costos de control asociados para quien más contamina, lo que no
ocurre cuando se impone tecnología de control.
Asimismo, se propicia que en las nuevas inversiones los impactos ambien-
tales diferenciales puedan convertirse en un factor de localización indus-
trial más adecuada, ya que si un proceso afecta más a un ecosistema frágil,
las necesidades de tecnología de control y los costos de control de sus
emisiones contaminantes serán mayores que en otro donde su efecto es
menos grave, por lo que se tendrá una razón para buscar una localización
tanto ambiental como económicamente más favorable.
Por otro lado, se ha procurado dar tiempos diferenciales de cumplimiento
para permitir que las soluciones tecnológicas sean lo más variadas posi-
bles e incluyan la posibilidad de adecuar procesos y modernizarlos en
lugar de tener que optar necesariamente por tecnología de control, que
es igualmente eficaz pero más costosa. No obstante lo anterior, en aque-
llos casos críticos en que hay riesgo de una afectación severa a la salud
humana o al ambiente, se ha procurado que la solución sea lo más efi-
caz y oportuna posible.
El número de normas oficiales mexicanas (NOM) se ha modificado sus-
tantivamente desde 1995 (como puede apreciarse en el cuadro siguien-
te, el cual incluye a todas las Normas Oficiales en vigor). Por lo que se
refiere sólo a las enfocadas al sector industrial, en 1994 había 37 NOMs
 Gestión ambiental
hacia la industria
27

en vigor y hoy sólo hay vigentes 22, a pesar de que se han incorporado
6 temas nuevos en materia de impacto ambiental; 2 de atmósfera; 2 en
residuos y una de temas transversales, que es la de lodos provenientes
de plantas de tratamiento de aguas residuales (estas tres últimas en pro-
ceso de expedición).

Concepto 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Total 73 83 85 43 53 54 55

Ordenamiento ecológico
Impacto ambiental 6 6 6
Normas Recursos naturales 4 4 4 4 4 4 5
Oficiales Contaminación por ruido 4 4 4 4 4
Mexicanas en vigor, Contaminación del agua 1/ 44 44 44 1 3 3 3
1994-2000 Contaminación atmosférica 12 17 18 19 21 22 22
Monitoreo atmosférico 5 5 5 5 5 5 5
Calidad de combustibles 1 1 1 1 1 1 1
Residuos peligrosos 7 8 8 8 8 8 8
Residuos municipales 1 1 1 1 1

1/ La NOM-001-ECOL-1996, abroga 43 normas para el control de la contaminación

del agua excepto la NOM-031-ECOL-93
Fuente: DGRA, Instituto Nacional de Ecología.

El factor decisivo de esta reducción que es reflejo del cambio de enfoque

en la normatividad, es el caso de las aguas residuales. En 1995 estaban
en vigor 43 normas relativas a las descargas de aguas residuales, de las
cuales 41 se referían a procesos industriales específicos y dos a descar-
gas municipales, y faltaban aún una gran cantidad de sectores por con-
trolar. Estas 43 normas fueron sustituidas por dos, que cubren a la
totalidad de las descargas sobre bienes nacionales y el alcantarillado
municipal (exceptuando la infiltración y la inyección al subsuelo), y
donde los límites de descarga están fijados en función del tipo de cuer-
po receptor y su uso. Para algunos cuerpos de agua se controlan pará-
metros que en otros se dejan libres, ya que hay un impacto diferencial
 Gestión ambiental
hacia la industria
28

sustantivo en uno y otro caso. Asimismo, se planteó que los plazos de

cumplimiento deberían ser lo más cortos posible para grandes descar-
gas (tanto por su afectación al medio como porque este sector estaba
comprometido de antemano a llevar a cabo planes de acción) , y se
establecieron ocho y quince años para descargas medianas y pequeñas
con el fin de inducir transformaciones tecnológicas en procesos y mini-
mizar el volumen de descarga.
El esquema normativo en esta materia no sólo incluye las dos normas de
descargas, sino que se complementa con una norma para promover el
reuso de las aguas tratadas y otra relativa a los lodos generados en las
plantas de tratamiento del agua residual. Las normas expedidas en esta
materia están inmersas en un esquema regulatorio más amplio, que con-
templa el uso de instrumentos económicos a través de la Ley Federal de
Derechos, de instrumentos de regulación directa específica (condicio-
nes particulares de descarga) e instancias de participación social como
los Consejos de Cuenca.
También se han registrado avances en las normas en materia de residuos
municipales y peligrosos y de atmósfera. Se ha hecho una revisión pro-
funda de la norma que define a un residuo como peligroso, buscando
incorporar nuevos criterios, mucho más precisos y acordes con la reali-
dad nacional, que está en proceso de discusión.
En cuanto a la normatividad relativa a las emisiones de contaminantes
atmosféricos, también se han logrado avances importantes tendientes a
lograr un esquema similar al aplicado en aguas residuales. En lo referen-
te a las emisiones vehiculares, la normatividad ha sido revisada sistemá-
ticamente, a fin de incorporar los cambios tecnológicos en la producción
de vehículos promoviendo así la renovación del parque vehicular, sobre
todo en aquellas zonas urbanas críticas que presentan los problemas
más agudos de calidad del aire. La actualización continua de estos ins-
trumentos aunado a los programas de verificación y otros programas de
control de emisiones han permitido mejorar la calidad del aire en las
zonas metropolitanas del país, y en particular, en la de la Ciudad de
México.
Asimismo, se ha logrado empezar a integrar normas que contemplen los
efectos de lo normado sobre los diferentes medios. En este sentido, se
ha logrado desarrollar una norma para incineración que incluye consi-
deraciones sobre atmósfera y residuos y está en proceso otra para nor-
 Gestión ambiental
hacia la industria
29

mar las características que debe tener un lodo proveniente de plantas de

tratamiento para su aprovechamiento sustentable, en la que concurren
aguas residuales y residuos.
Otro aspecto de normalización que ha tenido un efecto positivo sobre el
desempeño de algunos sectores de la industria ha sido el desarrollo de
normas en materia de impacto ambiental, se han expedido 7 normas
oficiales mexicanas al respecto, contribuyéndose con ello a la simplifi-
cación del proceso de evaluación y a implantar medidas de mejora regu-
latoria.
Estos avances, aunque incipientes, son novedosos a nivel mundial y apun-
tan a abordar el problema de manera integral. La normalización oficial
tiene aún algunas lagunas significativas, pero empieza paulatinamente a
verse un nuevo marco normativo (ver grafica) que, a diferencia del ante-
rior, es de aplicación generalizada, establece límites basados en conside-
ración de las características de los ecosistemas y no de la tecnología de
control, y abre posibilidades de cambio tecnológico, los que tienen
tanto un beneficio ambiental como un beneficio productivo y social.
 Gestión ambiental
hacia la industria
30

2.2.2 Regulación directa de la industria

La regulación directa de la industria complementa de manera significativa

las transformaciones que se han dado en el marco normativo, ya que
permite resolver casuísticamente problemas que, por sus particularida-
des, no pueden ser contemplados a través de otros instrumentos a me-
nos que se esté dispuesto a hacer incurrir a todos los agentes en costos
para solucionar problemas específicos.
A partir de junio de 1997 la Semarnap- INE comenzaron a instrumentar el
Sistema Integrado de Regulación y Gestión Ambiental de la Industria
(SIRG), con un esquema de regulación más eficiente que el anterior, con
elementos de coordinación e integración de criterios multimedios y un
componente significativo de simplificación administrativa. El SIRG pro-
mueve, además, instrumentos tendientes al fomento de la protección
ambiental más allá del piso mínimo de cumplimiento general fijado por
la normatividad; ello mediante opciones voluntarias de autorregulación
que den cabida y estimulen acciones continuas por parte de las empre-
sas hacia una producción industrial cada vez más limpia.
 Gestión ambiental
hacia la industria
31

El SIRG propone, entre otros aspectos, el desarrollo paulatino de un siste-

ma coherente y eficaz de regulación que evita divergencias instituciona-
les al propiciar y facilitar la coordinación entre organismos que en la
SEMARNAP tienen a su cargo diversos instrumentos de regulación di-
recta para así lograr una gestión más integral. Dicha coordinación per-
mite integrar y unificar mecanismos de regulación y generar una
tendencia muy dinámica de largo alcance que apunta a la consolidación
de diferentes instrumentos y a la formulación de una política ambiental
multimedios para la industria.

• Racionalizar el uso de instrumentos de política ambiental, bajo el supuesto

de que ningún instrumento por sí mismo es capaz de dar solución a todos los
problemas de contaminación que se registran en el aire, el agua y los suelos y
de que todo instrumento de política es perfectible.
• Buscar integrar los diferentes aspectos de la operación de una planta en
términos de sus efectos ambientales en general, y no sobre medios específicos.
Objetivos
• Generar soluciones permanentes a los problemas ambientales, mediante la
del SIRG modernización de los procesos de producción, más que a través de la
imposición de tecnologías de control específica, lo que constituye una apuesta
tecnológica muy novedosa.
• Mantener, bajo un principio de corresponsabilidad, un esquema de
inducción de mejores prácticas ambientales, a partir de hacer conciencia de los
problemas ambientales que genera la industria y las ventajas competitivas
que para ella representa el cuidado ambiental.

El Sistema se compone de varios tipos de instrumentos, entre los cuales hay

tres que han evolucionado más en los últimos años: la Licencia Ambiental
única, la Cédula de Operación Anual y los instrumentos voluntarios. Es-
tos instrumentos presentan variadas vinculaciones y sinergias que se ex-
tienden hacia otra serie de instrumentos, tanto económicos como de
información, que son complementarios, de forma tal que este conjunto
de elementos y sus interacciones constituyen la totalidad del Sistema In-
tegrado de Regulación Directa y Gestión Ambiental en la Industria.
La perspectiva de largo plazo del SIRG es lograr niveles de coordinación
entre los distintos órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal) que
permitan abarcar en un todo, tanto a la industria de competencia federal,
 Gestión ambiental
hacia la industria
32

como a aquélla de competencia estatal (ver anexo “Descentralización en

materia de instrumentos de regulación ambiental directa de la industria”).

• Instrumentos centrales del SIRG: Licencia Ambiental Única,

Cédula de Operación Anual e Instrumentos Voluntarios

Licencia Ambiental Unica

La Licencia Ambiental única (LAU) integra todas las obligaciones ambien-
tales que una empresa tiene ante la Federación. Esta nueva licencia para
la industria atiende a lo establecido en la LGEEPA en cuanto al estableci-
miento de un trámite integral para la operación y funcionamiento de
industrias, comercios o servicios, que requieren obtener diversos permi-
sos, licencias o autorizaciones competencia de la SEMARNAP. Aplica a
las empresas que son fuentes fijas de jurisdicción federal en materia de
atmósfera y opera de acuerdo con los procedimientos y mecanismos en
su momento publicados mediante acuerdo secretarial.
En relación con los trámites integrados a la LAU y a los formatos respecti-
vos, se estableció que en el formato de la LAU, únicamente se requerirá
 Gestión ambiental
hacia la industria
33

La Semarnap suscribió un acuerdo en el marco de política federal de mejora

regulatoria por el que se establecen los procedimientos y mecanismos para
que las empresas puedan obtener la Licencia Ambiental única (LAU),
mediante un trámite único. En dicho Acuerdo se establecen, entre otros, los
siguientes lineamientos:

• A través de la LAU los establecimientos industriales podrán presentar su

manifestación de impacto ambiental, estudios de riesgo y permisos para
descarga de aguas residuales, antes de la fase constructiva, y los permisos de
Licencia
residuos peligrosos, atmósfera y agua, en fases posteriores.
Ambiental • La tramitación de la LAU es de carácter obligatorio únicamente para los
Única nuevos establecimientos, para empresas que cambien de giro o de ubicación,
así como aquellos que requieren de regularización por no contar con Licencia
de Funcionamiento.
• El trámite de la LAU es opcional para los responsables de establecimientos
que ya cuentan con Licencia de Funcionamiento, pero desean voluntariamente
incorporarse al esquema de la LAU.
• Aquellos establecimientos que cuenten con LAU o, en su caso, Licencia de
Funcionamiento, deberán presentar un informe anual denominado Cédula de
Operación Anual (COA).

la información y documentos anexos previstos en los reglamentos y

NOM’s en materia de emisiones a la atmósfera, descargas de aguas resi-
duales en cuerpos de agua de jurisdicción federal y respecto a activida-
des relacionadas con el manejo de residuos peligrosos. Cualquier otra
información adicional que se requiera con fines estadísticos, se solicita-
rá con carácter opcional y, por lo tanto, su cumplimiento no será obliga-
torio para los particulares.
Como lo señala la información del cuadro anterior, es de aplicación obli-
gatoria para plantas nuevas o que requieran regularizarse por tener sus
trámites incompletos, y es voluntaria para quienes quieran actualizar la
licencia de funcionamiento con la que cuentan. Cabe señalar, que un
número importante de plantas que ya tenían sus Licencias de Funciona-
miento han optado por un relicenciamiento integral.
La LAU comprende un número variable de instrumentos unificados, que
dependen de las obligaciones federales que deba cumplir la planta. Pue-
de llegar a contemplar: evaluación del impacto ambiental, análisis de
 Gestión ambiental
hacia la industria
34

riesgo, permiso de descarga de aguas residuales a cuerpos nacionales,

programa de prevención de accidentes, protocolos de pruebas en emi-
siones a la atmósfera, protocolos de pruebas en manejo y tratamiento
de residuos peligrosos, registro como generador de residuos peligrosos,
autorización de manejo de residuos peligrosos y autorización de emi-
siones a la atmósfera.
Aunque la integración de todos los trámites federales en un sistema de
decisiones único no reviste mayor importancia aparente, se trata de un
avance fundamental en la gestión ambiental.
La situación anterior al establecimiento de la Licencia Ambiental Única se
caracterizaba por un proceso de toma de decisiones de diferentes ins-
tancias federales que, en el mejor de los casos, se consultaban las unas a
las otras, pero que por lo regular tomaban decisiones independientes,
centradas en limitar la contaminación que afectaba a un medio particu-
lar, y frecuentemente en uno solo de los aspectos de dicho medio.

Así, el análisis de riesgo estaba desvinculado de las disposiciones estable-

cidas en materia de manejo de residuos, las disposiciones en materia de
emisiones a la atmósfera de las de descargas de aguas residuales, y así
sucesivamente, a pesar de tratarse de todas las autorizaciones, permisos
y licencias emitidas por instancias de la autoridad federal. De igual ma-
nera, las industrias reguladas debían presentar información diferente ante
 Gestión ambiental
hacia la industria
35

múltiples instancias, mucha de la cual tenía partes en común pero care-

cía de una visión de conjunto del problema ambiental de la planta, es
decir, sin que ello significase sistematizarla. En muchos casos eso se
traducía en transferencia de problemas de un medio a otro (por ejem-
plo, control de emisiones atmosféricas a costa de un nuevo problema en
aguas residuales).
A partir de septiembre de 1997 entró en vigor la Licencia Ambiental Única,
obligatoria para las empresas nuevas o irregulares de jurisdicción fede-
ral en materia de atmósfera dentro de la Zona Metropolitana del Valle
de México, y voluntaria para el resto del país. En enero de 1999 se
hizo obligatoria en las 16 entidades federativas con mayor actividad
industrial y a partir de septiembre de este mismo año para el resto del
país.
A pesar de problemas iniciales de coordinación interna entre las diferentes
instancias, se ha venido desarrollando una metodología de análisis que
tiende a integrar y valorar el conjunto de los impactos ambientales de
las empresas, a partir de la cual cada instancia encargada de tomar una
decisión tiene información sistematizada sobre la planta que analiza.
Asimismo, conoce y puede analizar y considerar las medidas que otras
áreas pretenden disponer y puede llegar a detectar problemas de cam-
bio de estado físico o químico de los contaminantes que, en el esquema
anterior, pasaban desapercibidos. Cabe decir que los giros industriales
que son competencia federal son en general aquellos con un nivel ma-
yor de relevancia y sofisticación en lo que a sus posibles efectos am-
bientales se refiere.
De la misma manera, los usuarios de la LAU se han beneficiado, ya que
implica una significativa simplificación administrativa; se requiere pre-
sentar menos información y por último, se presenta de manera orde-
nada y sistemática, lo que ha permitido que las empresas detecten
problemas que, aún con una compleja estructura ambiental dividida
por medios, a menudo pasaban desapercibidos. Detectar estos pro-
blemas en el momento del licenciamiento permite hacer ajustes a las
plantas, minimizando la contaminación, optimizando procesos y aho-
rrando costos.
Finalmente, otro beneficio de la LAU es que inhibe procesos de toma de
decisiones discrecionales dentro del sector federal, ya que requiere de la
participación coordinada de distintas áreas, con una visión institucional.
 Gestión ambiental
hacia la industria
36

Hasta junio de 2000 se han expedido 190 LAU en todo el país. La mayoría
(141) ha sido a través del INE. De estas últimas, cerca de tres cuartas
partes (70%) corresponde a empresas nuevas o irregulares y poco más
de una cuarta parte (27%) han sido licencias voluntariamente tramita-
das por empresas que no requerían en sentido estricto hacerlo.

1997 1998 1999 2000 TOTAL

Aguascalientes 0 0 2 2 4
Baja California 0 0 1 1 2
Baja California Sur 0 0 0 0 0
Campeche 0 0 1 2 3
Coahuila 0 3 2 1 6
LAU Colima 0 0 0 0 0
emitidas en todo Chiapas 0 0 0 0 0
el país Chihuahua 0 0 11 11 22
(junio del 2000) Distrito Federal 1 10 8 7 26
Estado de México, Mpios.
Conurbados en ZMVM 0 23 20 9 52
Estado de México,
Municipios No Conurbados 0 5 13 8 26
Durango 0 0 0 0 0
 Gestión ambiental
hacia la industria
37

Guanajuato 0 1 0 2 3
Guerrero 0 0 0 0 0
Hidalgo 0 1 2 1 4
Jalisco 0 0 1 2 3
Michoacán 0 0 2 0 2
Morelos 0 0 0 0 0
Nayarit 0 0 0 0 0
Nuevo León 0 2 1 4 7
Oaxaca 0 0 0 0 0
Puebla 0 1 2 1 4
LAU Querétaro 0 2 0 0 2
emitidas en todo Quintana Roo 0 0 0 0 0
el país San Luis Potosí 0 2 1 0 3
(junio del 2000) Sinaloa 0 0 1 0 1
Sonora 0 0 0 0 0
Tabasco 0 0 0 3 3
Tamaulipas 0 1 3 7 11
Tlaxcala 0 0 0 1 1
Veracruz 0 1 2 0 3
Yucatán 0 0 0 1 1
Zacatecas 0 0 0 1 1
Total 1 52 73 64 190

Sector industrial NUM. LICENCIAS

Automotriz 16
Química 44
Celulosa y papel 3
Asbesto 3
LAU Pinturas y tintas 5
expedidas por sector Tratamiento. de residuos. peligrosos. 40
clasificadas industrial Petróleo y petroquímica 8
(junio del 2000) metalúrgica y siderurgica 46
cemento y cal 1
vidrio 2
generación de energía electrica 1
varias 21
total 190
 Gestión ambiental
hacia la industria
38

Un caso de particular importancia en este plano es el proyecto piloto de

Ciudad Juárez, Chihuahua, donde, mediante un convenio de concu-
rrencia, los tres órdenes de gobierno generaron una Licencia Ambiental
Única que abarca todas las obligaciones ambientales de una empresa,
sin importar a cual orden de gobierno le corresponde la atribución. Este
proyecto, ha derivado ya en la emisión de 24 LAU expedidas y otras 49
actualmente en trámite, que coordinan decisiones entre más de un or-
den de gobierno. Se está en el proceso de consolidar el mecanismo me-
diante la firma de un convenio definitivo.

Cédula de Operación Anual

Otro componente fundamental del SIRG, y que se encuentra íntimamen-
te ligado con la LAU, es la Cédula de Operación Anual (COA), la cual es
un instrumento de información que permite analizar la evolución del
desempeño ambiental de las industrias y generar información anual so-
bre la emisión y transferencia de contaminantes, modernizado las for-
mas en que las plantas industriales presentan sus informes a la Federación.
La Cédula de Operación Anual es, entonces, un mecanismo de reporte
relativo a las emisiones, transferencia y manejo de contaminantes que
deriva de las obligaciones fijadas en la Licencia Ambiental Única o Li-
cencia de Funcionamiento, así como en los Reglamentos de la Ley Ge-
neral del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) en
materia de prevención y control de la contaminación atmosférica y ma-
nejo de residuos peligrosos. La Cédula debe ser entregada en el primer
cuatrimestre de cada año, de acuerdo al calendario establecido. Debe
ser presentada por los establecimientos industriales de los siguientes
sectores: petróleo, petroquímica, química, pinturas y tintas, siderúrgica,
metalúrgica, automotriz, celulosa, papel, cemento, cal, asbesto, vidrio,
generación de energía eléctrica y tratamiento de residuos peligrosos.
La Cédula de Operación Anual permite conocer:

• La cantidad de contaminantes que se emiten al aire, agua y suelo.

• La cantidad de contaminantes que se tranfieren fuera del establecimiento,
sea para su tratamiento, reciclaje, reuso, disposición final o incineración.
• Las actividades de control y prevención de la contaminación y proyección
de los volúmenes de contaminación para el siguiente período de reporte.
• La información de los métodos de tratamiento in situ.
 Gestión ambiental
hacia la industria
39

Dado el enfoque multimedios de la Cédula, el análisis de la misma pro-

porciona información a la empresa para poder derivar prioridades en
materia de procesos que promuevan: tecnologías limpias, moderniza-
ción de procesos y sustitución de insumos, racionalización de uso de
agua y energía, utilización de mejores combustibles, reciclaje de resi-
duos o subproductos y la minimización de residuos
La figura siguiente presenta los momentos de reporte a los que está sujeto
un establecimiento industrial que involucre emisiones atmosféricas,
descarga de aguas residuales, depósito de residuos en el suelo, trata-
mientos in situ de éstos y transferencia de contaminantes hacia sistemas
de reciclaje, tratamiento o disposición controlada.

I Sustancia que entra al establecimiento para sus diferentes usos:

a. almacén, b, proceso productivo, y c. servicios
Momento de II Emisiones causadas por accidentes
Reporte III Emisiones a los diferentes medios: agua, aire y suelo
IV Tratamiento in situ
V Transferencia para tratamiento o disposición final
 Gestión ambiental
hacia la industria
40

Si bien el avance no ha sido tan significativo como en el caso de la LAU, la

Cédula de Operación Anual (COA) de las empresas representa un ins-
trumento con un alcance potencialmente similar, y aún mayor.
Entre los principales problemas para la plena integración de la COA, des-
tacan que la información sobre descargas de aguas residuales tiene efec-
tos fiscales ya que es motivo de pago de derechos de acuerdo con su
volumen y carga contaminante, y que conlleva obligaciones reglamen-
tarias con tiempos establecidos que difieren de los de la COA.

La Semarnap estableció en el marco de la política federal de mejora

regulatoria, un acuerdo que fija los procedimientos y mecanismos para que
empresas que son fuentes fijas de jurisdicción federal en materia de
atmósfera, actualicen la información de sus emisiones mediante la Cédula
de Operación Anual (COA):
• Respecto a la información de emisiones a la atmósfera, ésta tendrá el
carácter de obligatoria.
• Con relación a la información del generador de residuos peligrosos
Cédula el particular optará por proporcionar o no la información que se solicita
de Operación en la Cédula; en caso de que opte por hacerlo se le tomará como válida
Anual para el efecto de tener como acreditada la información que, conforme a la
normatividad aplicable, debe proporcionar en forma semestral en materia
de residuos.
• Por lo que respecta a la información correspondiente a las descargas de
aguas residuales a cuerpos de agua, ésta se establecerá con carácter opcional.
• El reporte de emisiones y transferencia de sustancias de prioridad ambiental
es de carácter voluntario en tanto se publique la NOM correspondiente y se
expida la actualización del Reglamento en materia de Materiales, Residuos
y Actividades Altamente Riesgosas de la LGEEPA.

La COA está concebida como el reflejo dinámico del proceso de licencia-

miento y puede permitir, en el futuro, detectar cambios que conlleven con-
dicionantes de operación diferentes a las establecidas en la LAU. Sin embargo,
para que esto sea posible es imprescindible que se lleven a cabo una serie de
modificaciones normativo y reglamentarias. La COA constituye, a la vez,
una parte fundamental de un sistema dinámico de información industrial
que está en proceso de desarrollo: el Registro de Emisiones y Transferencia
de Contaminantes (RETC), que se aborda posteriormente.
 Gestión ambiental
hacia la industria
41

En resumen, tanto el sistema bajo el cual se señalan obligaciones que las

empresas deben cumplir, como el proceso mediante el cual las plantas
industriales de jurisdicción federal informan a la autoridad ambiental, se
han modernizado significativamente. Se ha pasado de un número am-
plio de obligaciones desvinculadas a un proceso en el cual se han ido
integrando trámites, sistematizando la información y desarrollando for-
mas de coordinación interna que antes no existían, favoreciendo con
ello el mejor desempeño ambiental de las empresas.

Instrumentos Voluntarios
A partir de la creciente importancia que los problemas ambientales de la
industria han ido adquiriendo en el plano del comercio internacional,
se han abierto espacios para esquemas que van más allá del marco
reglamentario.
Si bien la regulación directa es necesaria, hay evidencias de que esta tiene
limitantes como es el alto costo del proceso de verificación, inspección
y vigilancia para garantizar su cumplimiento; el freno a la innovación
del sector productivo al enfocarse éste al solo cumplimiento de la nor-
matividad oficial y puede representar también desventajas competitivas
para las pequeñas y medianas empresas que se ven imposibilitadas de
cumplir con el marco normativo ambiental, lo que conlleva una imagen
negativa ante la opinión pública.
A partir de 1994, se comenzó a promover con mayor fuerza la utilización
de otros tipos de instrumentos de política ambiental. Por una parte los
instrumentos económicos que más adelante se abordarán y por otra
parte, los instrumentos de tipo voluntario, como los convenios de con-
certación entre la industria y la autoridad, las normas voluntarias, la
auditoria ambiental y la autorregulación por parte de la industria.
El énfasis en programas voluntarios para alcanzar metas ambientales se re-
monta en el ámbito internacional a la década de los ochenta, cuando los
costos de cumplir con la regulación en los países industrializados llegaron
a niveles extremadamente elevados. Los programas voluntarios obede-
cen pues al reconocimiento de que el nivel de protección que asegura la
regulación ambiental tradicional no puede ser mejorada sin que se incurra
en costos económicos, sociales y políticos excesivos. Con este concepto,
se busca fomentar acciones voluntarias para incrementar el nivel de pro-
tección ambiental, bajo el supuesto de que dichas acciones serán renta-
 Gestión ambiental
hacia la industria
42

bles para las empresas que las realizan. Como ha quedado demostrado en
gran parte de las empresas que se han realizado auditorías ambientales y
con otros instrumentos voluntarios de gestión ambiental.
Destacan entre los instrumentos voluntarios aplicados en nuestro país el
Programa de Auditorias Ambientales a cargo de la PROFEPA, los esque-
mas de autorregulación industrial, las normas voluntarias y algunas ini-
ciativas de la propia industria que en lo general no se contraponen y sí
en cambio pueden ser encauzadas mediante instrumentos de política.
El Programa Nacional de Auditoría Ambiental ha sido concebido como
un instrumento voluntario para el cumplimiento de la legislación am-
biental y consiste en la revisión exhaustiva de instalaciones, procesos,
almacenamientos, transporte, seguridad y riesgo de los establecimien-
tos industriales, entre otros aspectos.
A partir de los resultados de dicha revisión, las empresas asumen compro-
misos plasmados en planes de acción que definen, en plazos determina-
dos, las obras, adquisiciones y acciones necesarias, estén normadas o
no, para garantizar el óptimo desempeño ambiental de la industria.
Los planes de acción permiten a los responsables del funcionamiento de
una empresa examinar sus operaciones metódicamente, tanto en rela-
ción con la contaminación y el riesgo que generan como respecto del
grado de cumplimiento de la normatividad ambiental vigente y de los
parámetros internacionales y de buenas prácticas de operación e inge-
niería aplicables. Con ello, las empresas pueden definir las medidas pre-
ventivas y correctivas necesarias para proteger el ambiente y mejorar su
desempeño ambiental. Una vez acordado un plan de acción con las au-
toridades, el mismo adquiere carácter vinculante para la empresa.
A través de las Auditorias Ambientales se busca inducir un desempeño
ambiental de excelencia por parte de la industria (ver apartado de “vigi-
lancia y cumplimiento de la normatividad”). Por ello, las instalaciones
que ingresan al programa no sólo se comprometen al estricto cumpli-
miento de la legislación ambiental, sino que además, para aquellos as-
pectos ambientales que aún no están normados en nuestro país, adoptan
las normas internacionales y de buenas prácticas de ingeniería.
Lo anterior ha hecho posible que en las instalaciones que cuentan con una
auditoria, que en conjunto representan más del sesenta por ciento del
Producto Interno Bruto industrial del país, se haya adoptado en forma
voluntaria normas y parámetros sobre diversos temas. Uno de ellos es
 Gestión ambiental
hacia la industria
43

el de la reducción de riesgos, cuya puesta en práctica se ha reflejado en

una disminución del orden de treinta y dos por ciento en las primas de
seguros contra accidentes. Asimismo, instalaciones con pasivos ambien-
tales importantes (como suelos contaminados en las áreas circundantes
a las plantas) han emprendido acciones de restauración sin necesidad de
acciones coactivas con lo que se han limpiado cerca de un millón cua-
trocientas mil toneladas de suelos en los últimos siete años. Algunos de
los temas en los que se han venido adoptando parámetros no obligato-
rios son los siguientes:

Riesgo
• Especificaciones de estructuras e instalaciones hidráulicas, eléctricas, etcétera.
• Especificaciones de recipientes sujetos a presión.
• Criterios para la ubicación y construcción de almacenes de materiales
peligrosos y de productos terminados (almacenamiento, manejo y
señalización).
• Características de las redes de hidrantes.
• Especificaciones para diques de contención de tanques de almacena-
miento de productos inflamables y combustibles.

Suelo
• Criterios para especificar los límites máximos permisibles de hidrocar-
buros totales del petróleo (HTP) y de metales en suelo.

Aire
• Límites máximos de emisiones de compuestos orgánicos volátiles e hi-
drocarburos a la atmósfera provenientes de fuentes fijas.
• Emisiones en sistemas de combustión directa (hornos).
• Criterios para establecer los límites máximos permisibles de partículas
sólidas suspendidas de acuerdo al giro industrial (inyección de plásti-
cos, pulidoras y esmeriladoras de la industria metalmecánica y fabrica-
ción de muebles).

Agua
• Los parámetros establecidos en la NOM-001 se adoptaron aún antes de
su entrada en vigor.
• Criterios de concentraciones máximas de hidrocarburos contenidos en el agua.
 Gestión ambiental
hacia la industria
44

• Procedimientos para mantenimiento a sistemas de drenaje (químico, sa-

nitario y pluvial).
Por otro lado, se han comenzado a promover entre los industriales, los
convenios de autorregulación ambiental, entendidos como un instru-
mento voluntario que permite cumplir con metas y objetivos ambienta-
les más estrictos que la legislación y la normatividad ambiental y producir
a la vez ventajas competitivas a las empresas participantes, permitiendo
a los particulares establecer parámetros de desempeño que no solamen-
te respeten los previstos en el ordenamiento jurídico, sino que los mejo-
ren. Estos mecanismos son un compromiso voluntario que les permitirá
superar o mejorar los niveles de calidad ambiental por lo que a protec-
ción, preservación y mejoramiento del medio ambiente se refiere.
En este marco la SEMARNAP, en coordinación con la SECOFI, ha firmado
15 convenios de autorregulación con empresas, cámaras y asociaciones
industriales. Los ramos industriales involucrados incluyen: elaboración
de alimentos y bebidas; automotriz; químico; minero; curtiduría regio-
nal; cemento y equipos eléctricos.
Estos convenios de autorregulación industrial incorporan normas volun-
tarias, programas para la minimización, manejo y reciclaje de residuos,
programas de capacitación y difusión, adopción de las mejores prácti-
cas disponibles y de sistemas de administración ambiental, como son:

• Programa para la utilización de residuos industriales como combusti-

bles alternos en hornos de cemento.
• Manual para la minimización y manejo adecuado de los residuos de la
curtiduría. Aplicación potencial por parte de más de 600 empresas
curtidoras.
• Programa “Campo Limpio” desarrollado con la Asociación Mexicana de
Fabricantes de Agroquímicos para el lavado, recopilación, acopio y reci-
claje de envases que contenían agroquímicos.
• Establecimiento de límites voluntarios permisibles de emisión de compuestos
orgánicos volátiles en las operaciones de pintura de automóviles en planta.

Estos convenios pueden hacer uso de instrumentos no convencionales

para solucionar problemas sectoriales, sea al interior de la propia indus-
tria o para solucionar problemas ajenos a estos sectores, pero que por
alguna razón les interesan.

Datos del Convenio
Nombre de la Empresa
u Organización
Asoc. Fab. Aceites etc.
CNC y Cruz Azul
Cámara Minera
Proyecto Guadalajara
AMIPFAC
Coca-Cola FEMSA
General Motors México
AMIA
ACESA y RBE
Panificación Bimbo
Sunbeam Mexicana
Cámara Curtidores
Marinela
Pepsi GEMEX
Iniciativa GEMI
Abreviaturas: Primer nombre: Asociación de Fabricantes de Aceites, Grasas, Jabones y Detergentes de la República Mexicana; CNC:
Cámara Nacional del Cemento; AMIPFAC: Asociación Mexicana de la Industria de Plaguicidas y Fertilizantes AC; AMIA: Asociación
Mexicana de la Industria Automotriz; ACESA: Alambrados y Circuitos Eléctricos SA; RBE: Río Bravo Eléctricos.
Gestión ambiental
hacia la industria
45
Resumen
de Convenios de
Autorregulación
Objetivo del Convenio
Fecha del
Convenio
13-XII-95 Reducción de emisiones a la atmósfera, norma voluntaria para la fabricación
de detergentes biodegradables
28-III-96 Programa para el reciclaje energético de combustibles alternos en hornos de
cemento y aprovechamiento de residuos industriales en el proceso
de fabricación del cemento
21-X-96 Programa de medidas preventivas asociadas a emisiones industriales
de plomo, manejo de plomo en los procesos productivos, uso y reciclaje de
productos con plomo y manejo de residuos.
19-XI-96 Programa piloto para la implementación de un sistema de administración
ambiental (ISO 14000) en 33 grandes y pequeñas empresas
19-XI-96 Programa para el enjuague, acopio, manejo, reciclaje y disposición
de envases vacíos
19-XI-96 Reducción de emisiones en vehículos automotores
19-XI-96 Norma voluntaria para determinar la contaminación en suelos
19-XI-96 Norma voluntaria para determinar la contaminación en suelos
19-XI-96 Norma voluntaria para determinar la contaminación en suelos
19-XI-96 Reducción de emisiones a la atmósfera, programa piloto de sustitución del
parque vehicular actual por vehículos eléctricos, programa de reducción,
manejo y disposición final de llantas.
19-XI-96 Reducción de emisiones a la atmósfera
7-III-97 Saneamiento del río Turbio y de su cuenca, elaboración de un manual para
la minimización y manejo adecuado de los residuos de a curtiduría
2-IX-97 Reducción de emisiones a la atmósfera, programa piloto de sustitución
del parque vehicular actual por vehículos eléctricos para reparto
en la zona metropolitana,
programa de renovación, manejo y disposición final de llantas
5-IX-97 Reducción de emisiones en vehículos automotores
23-VI-00 Difusión de herramientas para la gestión ambiental, elaboración y
aplicación de un listado de autoverificación del cumplimiento de
la regulación ambiental.
 Gestión ambiental
hacia la industria
46

En términos de instrumentos voluntarios, otro aspecto que merece ser

señalado, a pesar de no formar parte de la política pública ambiental, es
el de la tendencia creciente de las empresas a establecer sistemas de
administración ambiental. En muchos casos esto es motivado por la
búsqueda de una certificación con finalidades comerciales, pero hay
evidencia empírica que demuestra que la implantación del sistema con-
tribuye significativamente a mejorar el desempeño ambiental. Cabe des-
tacar que si bien los sistemas de administración ambiental son elección
de cada empresa, la generación de condiciones para que se instalen y
para incidir en el tipo de objetivos que los sistemas busquen, es una
responsabilidad pública.
El desarrollo de los sistemas de administración ambiental inició a princi-
pios de los años 90 y se ha ido consolidado en la forma de normas
ambientales de tipo local como el estándar británico BS 7750, regional
como el Esquema de Auditoria y Administración Ambiental (EMAS) de
la Comunidad Europea o la serie de normas voluntarias internacionales
ISO 14000.
Respecto de las Normas Voluntarias Internacionales de la serie ISO 14000,
en México se trabaja en dos vertientes: por una parte en la promoción
para la aplicación y certificación de establecimientos en la norma ISO
14001 referente a sistemas de administración ambiental, a la fecha hay
en México 63 plantas industriales certificadas en la norma ISO 14001.
Por otra parte, se trabaja en el desarrollo de las normas mismas y de su
homologación como Normas Mexicanas, como es el caso de la NMX-
SAA-001 que es equivalente a la ISO 14001.
La norma ISO 14001 establece los elementos de un Sistema de Adminis-
tración Ambiental, entendido este como la parte del sistema de admi-
nistración de una empresa que incluye la estructura organizativa,
actividades de planeación, responsabilidades, prácticas, procedimien-
tos, procesos y recursos para desarrollar, implantar, alcanzar, revisar y
mantener una política ambiental.
La importancia y expectativas en torno a la norma ISO 14001 respecto
de las implicaciones que este tipo de estándar pudiera tener para las
empresas mexicanas en cuanto a utilización, beneficios ambientales,
dificultades para su adopción o creación de barreras comerciales, fue-
ron los motivos para que el INE y un grupo de 11 grandes empresas de
Guadalajara firmaran un convenio para desarrollar e implantar un sis-
 Gestión ambiental
hacia la industria
47

tema de administración ambiental en sus instalaciones y en 22 peque-

ñas y medianas empresas. Las empresas pequeñas y medianas (Py-
MES), fueron seleccionadas por las 11 empresas grandes, entre sus
clientes y proveedores. Los recursos financieros para la ejecución de
este proyecto fueron aportados por las grandes empresas y por el Ban-
co Mundial.
Los resultados de este proyecto piloto demostraron que las PyMES, pu-
dieron aplicar, con la ayuda de asistencia técnica y consultoría, la nor-
ma ISO 14001 sin grandes dificultades. En lo que se refiere al
mejoramiento del desempeño ambiental y cumplimiento de la legisla-
ción, se constataron en forma medible y reportable importantes avan-
ces en estos aspectos.
Por último, otro ámbito en el que ha habido desarrollos aunque inci-
pientes es en el plano de las normas de índole voluntaria, en nuestro
país conocidas como Normas Mexicanas (NMX). Las normas mexica-
nas son aquellas que elabora un Organismo de Normalización Nacio-
nal privado o un Comité Técnico que prevé para un uso común y
repetido, reglas, especificaciones, atributos, directrices, etc. Su campo
de aplicación puede ser nacional, regional o local, pero siempre son de
carácter voluntario.
Este esquema de normalización ha permitido eliminar rigideces técnicas
innecesarias e inherentes a la normalización oficial, particularmente en
lo que se refiere a métodos de prueba. Este plano de acción es impres-
cindible para que las estructuras de acreditación y certificación puedan
constituirse en un complemento adecuado de la regulación y su vigilan-
cia. En 1994 había 108 NMX en vigor, de las cuales 30 han sido revisa-
das, hay 12 proyectos de nuevas NMX de métodos y una que representa
un código de conducta (RETC).
En resumen, los instrumentos voluntarios han demostrado complemen-
tar exitosamente -con ventajas ambientales, de costo y de efectividad- a
los de regulación directa. Por ello es necesario, además del seguimiento
de los acuerdos establecidos, seguir promoviendo su aplicación en un
número mayor de empresas. Si bien la autorregulación se inició en Méxi-
co con las grandes industrias, es necesario permear este instrumento a
las micro, pequeñas y medianas empresas, en la medida en que es ahí
donde pueden obtener mayores beneficios ambientales, además de apo-
yar a las empresas que mayores carencias tienen.
 Gestión ambiental
hacia la industria
48

• Instrumentos complementarios: Instrumentos económicos e

Instrumentos de información

Instrumentos económicos
Los instrumentos económicos abarcan un conjunto de políticas heterogé-
neas cuya principal característica distintiva es que se valen de los merca-
dos y del mecanismo de precios para internalizar las externalidades
ambientales.
A pesar de que las dimensiones de su potencial continúa en debate, los
estudios y la experiencia con la que ya se cuenta dan una serie de crite-
rios y perspectivas para profundizar en torno a su aplicación actual y las
opciones previsibles.
En la práctica los avances son incipientes y todavía falta asentar institucio-
nalmente una estrategia compartida al interior de la administración pú-
blica federal y de los gobiernos estatales, en términos de sus alcances y
con acuerdos clave de mediano plazo. Esto es, una estrategia plenamen-
te insertada en la conducción de la economía y en las relaciones intergu-
bernamentales, y bajo criterios ambientales precisos.
 Gestión ambiental
hacia la industria
49

Los instrumentos fiscales a pesar de ser escasos son los más desarrollados.
En la actualidad, se aplican algunos pagos de derechos con fines am-
bientales y dos instrumentos que funcionan como incentivos fiscales: la
depreciación acelerada y el arancel cero.

Actualmente están vigentes dos incentivos fiscales que tienen como objetivo
principal apoyar la instalación de infraestructura que se traduzca en un
beneficio ambiental. Estos son:

Depreciación acelerada.- Este estímulo se ofrece a los empresarios que

adquieran como inversión nueva, equipo para prevenir y controlar la
contaminación ambiental. A través de él, se autoriza fiscalmente que las
empresas industriales puedan deducir en un solo año el monto de sus activos,
con la consiguiente disminución de la base sobre la que se grava el impuesto
sobre la renta.
Este instrumento se ajusta a lo definido en la Ley General de Equilibrio
Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA, arts. 21, 22 y 22bis) y está
contenido en el artículo 44, fracción X de la Ley del Impuesto Sobre la Renta
(LISR), donde se establece la posibilidad de una deducción fiscal del 100%
Incentivos en un solo año, pudiendo ser éste el de su adquisición o el de su puesta en
fiscales operación para equipos de prevención y control de la contaminación. Aplica a
vigentes para la todo tipo de industrias y opera a través de las declaraciones de impuestos que
industria la empresa interesada lleva a cabo.
Arancel cero.- Cuando las industrias adquieran en el extranjero equipo de
monitoreo, control, o prevención de la contaminación podrán importarlo sin
pago de aranceles, al amparo de una fracción arancelaria creada ex profeso.
Este instrumento significa un ahorro de entre el 15 y 20% para el importador
y con él se pretende favorecer en el corto plazo la disponibilidad de equipo de
monitoreo, prevención y control de la contaminación.
El arancel cero se otorga a la importación de equipo cuya inversión,
ajustándose a los lineamientos establecidos por SECOFI y SEMARNAP,
reporte un beneficio ambiental y no se produzca competitivamente en México.
Para tal fin se encuentra funcionando un procedimiento de coordinación entre
las dependencias involucradas que permite la consideración de solicitudes de
este tipo que se presenten ante SECOFI y existe un listado de equipos
susceptibles de exención, que actualmente se encuentra en proceso de revisión
para favorecer un mejor y más amplio uso del incentivo.
 Gestión ambiental
hacia la industria
50

El cobro de derechos por las descargas de aguas residuales fue uno de

los primeros instrumentos de protección ambiental basado en incen-
tivos económicos que se utilizó en México y que se regía por el prin-
cipio de que “el que contamina paga”. Sin embargo, por diversos
factores económicos, institucionales y aún culturales, la respuesta
por parte de los gobiernos municipales y las empresas ha sido en
extremo limitada. La aplicación de los derechos convirtió a un ins-
trumento que en principio debería haber estimulado la creación de
infraestructura de tratamiento en una sobre carga financiera para los
agentes que incumplían, obstaculizando así la concreción de los be-
neficios ambientales buscados.
Pero en materia de instrumentos fiscales sin duda, en lo que más se ha
avanzado es en la desgravación de equipo “de prevención y control de
la contaminación” tanto en el plano del Impuesto sobre la Renta como
en fracciones arancelarias, si bien en ambos casos estos instrumentos
tienden a reforzar enfoques de “final de tubo” y la aplicación del criterio
“anticontaminante” no ha sido fácil.
Los instrumentos financieros están en una etapa de diseño, por lo cual no
se pueden adelantar resultados; existen fondos disponibles en NAFIN
que no han sido debidamente canalizados hacia los sectores producti-
vos porque las tasas de interés todavía son demasiado elevadas; fondos
públicos ambientales de difícil operación, como el de la Comisión Am-
biental Metropolitana del Valle de México y está en diseño y etapa pre-
paratoria un sistema de fondos estatales para respaldar financieramente
proyectos ambientales. Estos fondos se basan en esquemas de comple-
mentariedad entre recursos federales y estatales y contemplan la aplica-
ción de derechos con fines ambientales específicos.
Por otra parte, se intenta avanzar en la creación de un sistema de seguros
y fianzas para materias relacionadas con impacto ambiental y sitios aban-
donados y con transporte y manejo de materiales y residuos peligrosos.
Sin embargo, a pesar de que se trata de un mercado que tiene un tama-
ño potencialmente importante, el sector financiero no manifiesta gran
interés en desarrollarlo.
Por último, existen otros instrumentos de mercado todavía en etapas ini-
ciales de desarrollo como es el caso de los Sistemas Depósito Reembol-
so (SDR) propuestos para neumáticos, aceites lubricantes usados
(principalmente para vehículos), baterías y pilas (consumo familiar y de
 Gestión ambiental
hacia la industria
51

telefonía celular), que tienen la facultad potencial de estimular la reutili-

zación y reciclaje de materiales pero de los cuales aún no es posible
hacer una evaluación.
Cabe resaltar que los avances anteriormente descritos son muy incipien-
tes, no obstante este tipo de instrumentos tiene un gran potencial, sobre
todo en un horizonte de cambios en la interacción entre el Estado, los
mercados y las organizaciones y específicamente, de reformas en la ges-
tión pública .
No obstante, lo más seguro es que en las próximas décadas sigamos nece-
sitando una complementación de instrumentos, además de una con-
ducción del Estado estratégica más intensa. Evidentemente los
instrumentos de comando y control, seguirán prevaleciendo ya que son
indispensables para el buen desempeño ambiental; sin embargo, tiene
que seguirse estimulando la aplicación de penalidades, impuestos, cuo-
tas, deducciones y subsidios orientados a actividades de prevención y
modificación de procesos productivos.

Instrumentos de información
Otro de los avances que se han registrado en materia de política ambiental
hacia el sector industrial se manifiesta en el plano del uso de instrumen-
tos de información como apoyo a la gestión ambiental.
En términos constitucionales, el derecho a la información debe ser asegu-
rado por el Estado como una garantía individual, sin embargo, aparte de
la información económica estadística que colecta el INEGI que cuenta
con una Ley de referencia, en otros tópicos existen vacíos legales que
impiden el ejercicio práctico del derecho a la información. Uno de estos
tópicos, con creciente demanda social y necesidad de un uso horizontal
y descentralizado de la información, es el medio ambiente.
La Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEE-
PA) ha integrado en un mismo título el derecho a la información am-
biental y la participación social. En dicho apartado de la LGEEPA se
describen las características principales del Sistema Nacional de Infor-
mación Ambiental y de Recursos Naturales, el cual se concibe como el
instrumento para difundir información técnica y documental en la ma-
teria. Así mismo, se afirma que el gobierno federal deberá promover la
participación corresponsable de la sociedad en la planeación, ejecución,
evaluación y vigilancia de la política ambiental y de recursos naturales.
 Gestión ambiental
hacia la industria
52

En este nuevo contexto legal, la sociedad civil y la iniciativa privada están

adquiriendo un papel más relevante en la protección ambiental, tras una
experiencia de varios años en los que generalmente se excluían a organi-
zaciones sociales y privadas de la toma de decisiones, el acceso y el uso
de la información y el desarrollo de las políticas ambientales. A todos
ellos les interesa ejercer el derecho a ser informados y a usar la informa-
ción con que cuenta la autoridad ambiental para tomar decisiones indi-
viduales o de grupo o simplemente para conocer la calidad del ambiente
o el estado de recursos comunes como el aire de una ciudad o el agua de
un río o un lago.
Además, la información ambiental es fundamental para el propio desarro-
llo de políticas y el establecimiento de objetivos y prioridades de ges-
tión ambiental, así como para evaluar el desempeño de las políticas
aplicadas. En este contexto, la información contribuye a propiciar la ac-
ción convergente de la sociedad hacia fines comunes, y a la vez a en-
sanchar los márgenes de maniobra de la autoridad conforme se
documentan y se asumen consensos sociales.
Destacan en este plano el Registro de Emisiones y Transferencia de Con-
taminantes (RETC), el Programa BRISA-México y los índices de Cum-
plimiento de la Normatividad Ambiental (ICNAs) a los que se refiere el
apartado 3.1 de la presente publicación.
El Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC) cons-
tituye un instrumento de integración, análisis y manejo de la informa-
ción que puede proporcionar a las instituciones de gobierno y al público
en general conocimiento sobre la naturaleza, magnitud y localización
de las emisiones de contaminantes y contribuir a una evaluación sobre
el desempeño ambiental de las fuentes de emisiones.
El RETC constituye para las empresas un balance analítico de sustancias,
y para el gobierno federal la posibilidad de detectar y tener un referente
geográfico preciso de los principales contaminantes emitidos y de los
riesgos potenciales por municipio y localidad. A diferencia de otros in-
ventarios, el RETC permitirá visualizar la afectación a los diferentes me-
dios en un espacio geográfico dado, y una vez que alcance
representatividad estadística permitirá diagnósticos regionales y nacio-
nales mucho más precisos.
De esta manera, la información proporcionada por el RETC se convierte
en un mecanismo de retroalimentación para el entendimiento por parte
 Gestión ambiental
hacia la industria
53

• El desarrollo de indicadores para medir y cuantificar el éxito o fracaso

de políticas de reducción de la contaminación.
• La simplificación e integración de los múltiples requerimientos para el
reporte de fuentes de contaminación.
• La vigilancia del cumplimiento de la normatividad y el establecimiento
de nuevos límites y estándares para emisiones de sustancias contaminantes.
• El establecimiento de prioridades para reducir o eliminar gradualmente
El RETC el uso de ciertas sustancias tóxicas.
puede en una • La promoción de esfuerzos integrados de prevención y control de la
contaminación.
constituirse herramienta
• El cumplimiento de los requerimientos internacionales de información bajo
valiosa para: los diversos acuerdos y convenios internacionales.
• La prevención de riesgos químicos en establecimientos de alto riesgo ambiental
• La difusión pública sobre niveles de cumplimiento normativo y el
desempeño ambiental de establecimientos industriales
• La autorregulación industrial y certificación (i.e. ISO 14000)

de la población y de las empresas, de la consecuencia de sus conductas

productivas y hábitos de consumo sobre el medio ambiente. Este círcu-
lo informativo se completa cuando las personas o las organizaciones
cambian su comportamiento a la luz de la comprensión ganada. Como
parte de un proceso educativo, la asimilación de la información del RETC
facilita a las empresas y a los ciudadanos la interpretación de su interde-
pendencia con la calidad del aire, del agua y del suelo, lo que a su vez
genera un sentido de corresponsabilidad en la protección del medio
ambiente.
El primer informe elaborado del RETC y publicado en 1999, representó el
eslabón inicial necesario para lograr: información sistemática y repre-
sentativa para apoyar la toma de decisiones y facilitar la participación
corresponsable del sector privado, las organizaciones civiles, educativas
y de los gobiernos estatales y municipales.
El informe integra a las fuentes industriales y a los otros sectores relevan-
tes en la contaminación ambiental como la agricultura, el transporte y
los servicios urbanos. Conforme a ello, la base de datos del RETC tiene
una estructura tridimensional que incluye 8 categorías de fuentes de
emisión, 178 contaminantes relacionados al agotamiento de la capa de
ozono, la contaminación del aire en cuencas urbanas, el cambio climáti-
co, la contaminación del agua, los residuos peligrosos y las sustancias
 Gestión ambiental
hacia la industria
54

tóxicas. Si bien los datos incluidos en este primer documento son limi-
tados y no abarcan aun los seis temas anteriores, a través de mapas que
agregan datos a nivel municipal, estatal y nacional se ilustra la forma
que puede representarse esta información.
Este primer informe fue también el resultado final de un ciclo de repor-
te con el que se ha instrumentado un nuevo procedimiento de inte-
gración de datos, a partir de la cédula de operación anual de la
industria y de inventarios de contaminantes integrados por la SE-
MARNAP relacionados a los principales problemas ambientales del
país.
Para explicar la estructura y operación del RETC, dentro del informe se
desglosan la clasificación de fuentes de emisiones y los métodos que se
utilizan para estimarlas. Así mismo, dentro del documento, se detallan
los tiempos y movimientos involucrados en el ciclo de reporte de la
cédula de operación anual y en la integración de la base de datos. Res-
 Gestión ambiental
hacia la industria
55

pecto a esta última, se describen los módulos que permiten integrar la

información a partir del programa de reporte, el programa de integra-
ción y el sistema gerencial. Dicho sistema gerencial, en proceso de ins-
trumentación, permitirá en un futuro, desplegar las rutinas y mapas de
consulta en la página del INE en Internet, a partir de la combinación de
la base de datos y sistemas de información geográfica.
En la actualidad se elabora y debe publicarse en el presente año, el se-
gundo informe nacional de emisiones y transferencia de contaminan-
tes. Cabe destacar, que el acopio de información para el RETC se ha
enfrentado con la reticencia de muchas empresas para dar informa-
ción, y con varias indefiniciones de política. Por lo anterior y para dar-
le fortaleza y sustento jurídico al RETC se elaboró una Norma Mexicana
del RETC, la cual se encuentra en espera de aprobación para su publi-
cación en el Diario Oficial de la Federación, por parte de la Secretaría
de Comercio y Fomento Industrial, por otro lado, también se está bus-
cando la concertación de acuerdos voluntarios con los principales sec-
tores industriales.
El simple hecho de conocer y saber hacer uso de esta información podrá
inducir modificaciones en las conductas de aquellas empresas que quie-
ran mejorar su imagen pública aplicando tecnologías o prácticas cohe-
rentes con la producción limpia y el uso sustentable de recursos
ambientales. Además al conocer dicha información, el reporte se con-
vierte en una importante herramienta que puede aumentar considera-
blemente la capacidad del gobierno para lograr importantes objetivos
de protección ambiental.
Otro instrumento de información actualmente en desarrollo es el Progra-
ma Brisa México el cual se pretende constituir en una base relacional de
información sobre industria y medio ambiente, que contenga informa-
ción conectada sobre procesos, puntos de emisión, legislación aplica-
ble, tecnologías alternativas y proveedores de las mismas. Una vez que
la base se torne suficientemente extensa, permitirá que un mercado
ambiental incipiente y con enormes carencias de información pueda
funcionar de mucho mejor manera.
Combinando diferentes elementos y criterios se detectan los principales
problemas ambientales de las empresas y se pueden priorizar las visitas
de inspección, por lo cual otro instrumento de información son los lla-
mados ICNAs, a las empresas los ICNAs les permiten detectar deficien-
 Gestión ambiental
hacia la industria
56

cias y buscar corregirlas, y al público le permiten hacer efectivo el dere-

cho a la información, ya que dan a conocer el nivel de cumplimiento de
las diferentes fuentes, contar con parámetros para evaluar el comporta-
miento de cada fuente y evaluar los programas de control y prevención
de la contaminación.
El uso de múltiples instrumentos para solucionar de manera integrada los
diferentes problemas ambientales de la industria constituye por sí mis-
mo un cambio de forma de respuesta, bastante innovador y promisorio,
si bien no exento de problemas de coordinación, de desarrollo desigual
de los diferentes tipos de instrumentos y con resultados que podrán
apreciarse en diferentes horizontes temporales. Sin embargo, se puede
decir que México, con esta respuesta, se ha situado dentro de la van-
guardia mundial en la materia.
El Sistema Integrado de Regulación y Gestión Ambiental de la Industria,
con sus diferentes componentes, constituye un esfuerzo de mediano y
largo plazo para lograr que los diferentes instrumentos de política y las
acciones voluntarias se orienten hacia la prevención y el control de la
contaminación del sector industrial.

2.3 GESTIÓN DE MATERIALES Y RESIDUOS PELIGROSOS

2.3.1 Modernización de la estrategia de gestión

Especial mención por su importancia requiere la gestión de los residuos

peligrosos. Hasta mediados de los años noventa la política en la materia
aunque planteaba su minimización, se sustentaba en instrumentos jurídi-
cos centrados en el confinamiento, que ignoraban el potencial de preven-
ción de la generación derivado de la sustitución de materiales peligrosos
como insumos. Por otro lado, no se incentivaba el reciclado, se imponían
las mismas cargas y costos de cumplimiento a micro, pequeños y grandes
generadores al no distinguir entre ellos, y no se planteaba diferencia entre
el peligro y el riesgo de los residuos, dándole el mismo peso tanto a resi-
duos de baja como de alta peligrosidad, así como de bajo y alto riesgo;
asimismo, imponían un mayor número de obligaciones para los genera-
dores y no se establecían medidas regulatorias a los procesos de trata-
miento, creando además un gran número de trámites administrativos que
desincentivaban el cumplimiento de los objetivos de la misma política.
 Gestión ambiental
hacia la industria
57

La carencia de análisis de los datos contenidos en el sistema de manifies-

tos e informes periódicos de generadores y empresas de servicios de
manejo, llevó a imprecisiones en la estimación de la generación, parti-
cularmente de los residuos biológico-infecciosos, y al sobredimensio-
namiento de los mercados ambientales, además de perderse la
oportunidad de confirmar el manejo adecuado de los residuos desde su
origen hasta su destino final.
La administración de los residuos peligrosos se caracterizaba por un gran
número de trámites, en su mayoría tardados, basados en criterios de
decisión desconocidos por los particulares y que no incorporaban la
consulta a otras áreas de la propia Semarnap o el contacto con las auto-
ridades locales competentes.
Lo anterior ha sido sustituido por una reducción considerable en el núme-
ro de trámites (de 40 a 16, incluyendo dos en materia de riesgo), de los
cuales se han desconcentrado a las delegaciones de la Semarnap varios,
por procedimientos ágiles y transparentes hechos del conocimiento
 Gestión ambiental
hacia la industria
58

público, así como por una mejor y efectiva coordinación interna y con
las autoridades estatales y municipales.
Junto con ello, se logró la disminución del pago de derechos por el regis-
tro como generador, para incentivar a los pequeños generadores de resi-
duos peligrosos a manifestar dichos residuos.
La administración, también se caracterizaba por una escasa comunicación
con diferentes sectores de la sociedad y de la participación corresponsa-
ble de éstos en el diseño e instrumentación de la política. Hoy en día la
Semarnap a través del INE ha promovido la creación de redes intersec-
toriales estatales, códigos y programas voluntarios; acuerdos intergu-
bernamentales; una fuerte interacción con el Poder Legislativo y se ha
trabajado ampliamente en el plano de la capacitación e información
pública. Asimismo se han desarrollado diversos manuales de minimiza-
ción dirigidos a pequeñas empresas y establecido programas de acopio
de residuos peligrosos generados por microgeneradores, para su envío a
reciclado, tratamiento o disposición final adecuados.
El enfoque de la política está basado en la consideración de que la genera-
ción de residuos de toda índole y la disposición final de aquellos que
aún tienen valor económico, representan entre otras cosas una pérdida
económica y una amenaza para el ambiente y la salud de la población.
 Gestión ambiental
hacia la industria
59

A su vez, la prevención de la generación, así como el reuso, reciclado o

regeneración de los residuos, suelen constituir un ahorro y una oportu-
nidad, sobre todo si con ello se disminuyen las presiones sobre los re-
cursos naturales y los riesgos para el ambiente y la salud, al mismo tiempo
que se crean fuentes de ingreso y de empleos.
En este nuevo enfoque, se considera a las empresas de servicios de mane-
jo de residuos peligrosos como parte de la solución y no como parte del
problema. Es decir, estas empresas cierran el ciclo de las cadenas pro-
ductivas que al producir bienes de consumo, a partir de la transforma-
ción de materiales peligrosos usados como insumos, generan residuos
peligrosos, dado lo cual las empresas de servicios de manejo de éstos
deben encontrarse tan cerca de los generadores como sea posible. Acer-
car las empresas de servicio de manejo de residuos peligrosos a las em-
presas generadoras, les ahorra a éstas gastos en el transporte y les brinda
la oportunidad de aprovechar en otros aspectos los recursos que desti-
narían para enviar los residuos que generan a grandes distancias, por
ejemplo, para realizar mejoras a sus procesos para hacerlos más limpios.
Con base en lo anterior, la política ambiental en materia de residuos peli-
grosos presenta hoy nuevos énfasis, planteándose como primera priori-
dad la prevención de la generación de los mismos, seguida del reciclaje,
el tratamiento y como última opción, el confinamiento.
 Gestión ambiental
hacia la industria
60

Estos énfasis de política son acordes con el enfoque general de prevención

de la contaminación y tienden, en el mediano y largo plazo, a ser atrac-
tivos para las empresas generadoras. La reducción en la generación de
residuos peligrosos, su reuso, reciclado y recuperación de energía signi-
fica una disminución de costos y menores impactos ambientales.
Al respecto, se han desarrollado mecanismos que permiten crecientemen-
te que el reciclaje y tratamiento se de dentro de las instalaciones que
generan los residuos, o tan cerca de ellas como sea económicamente
factible en un marco de tecnologías y manejo seguros y ambientalmen-
te adecuados.

2.3.2 Principales líneas de acción

Dentro de las líneas estratégicas y las acciones que se han desarrollado

para promover la minimización y el manejo adecuado de los residuos
peligrosos están: el fortalecimiento del marco jurídico y normativo que
incluye una modificación del reglamento derivado de la LGEEPA en
materia de residuos peligrosos; el desarrollo racional de infraestructura;
la atención especial a zonas, ramas industriales y corrientes de residuos
críticos; el desarrollo del sistemas de información y rastreo de residuos
peligrosos, y el desarrollo de mecanismos de capacitación, comunica-
ción y participación social.
Todo esto es acorde con los esfuerzos de modernización de la regulación
normativa y directa hacia la industria, y también se vincula de manera
muy clara con los esfuerzos de vigilancia eficiente y cumplimiento de la
ley, con un fuerte componente de cooperación internacional, así como
con el establecimiento de mecanismos para preparar la descentraliza-
ción responsable de la gestión de los residuos peligrosos, entre otros,
promoviendo el fortalecimiento de capacidades locales en la materia.
La estrategia tiene cuatro componentes fundamentales, el primero de ellos
se refiere a la minimización de la generación de residuos peligrosos y
del riesgo en el manejo de materiales y residuos peligrosos, a través de
reemplazar como insumos de procesos y componentes de productos de
consumo, a los materiales peligrosos, cuando se cuente con sustitutos
no peligrosos, lo que se traduce en beneficios directos en materia de
salud y seguridad laboral, a menudo en beneficios económicos y, fun-
damentalmente, en un menor impacto ambiental.
 Gestión ambiental
hacia la industria
61

Muy asociado a lo anterior, pero de diferente índole, es la búsqueda de

seguridad en actividades consideradas como altamente riesgosas, que re-
fiere fundamentalmente a promover un manejo adecuado de aquellos
materiales peligrosos que por restricciones tecnológicas o financieras son
imposibles de sustituir y que benefician a las empresas tanto en términos
de prevención de accidentes mayores que ocasionan pérdidas de vidas
humanas y materiales, así como de una mejor relación con la comunidad.
Uno de los elementos de esta estrategia ha sido el desarrollo de disposi-
ciones reglamentarias y normativas, listados, guías y manuales que orien-
ten a las empresas hacia un manejo de materiales menos riesgoso.

• Reglamentación, normatividad, listados, guías y manuales

• Reglamento de Materiales y Residuos Peligrosos y Actividades Consideradas
como Altamente Riesgosas
• Listados
• Guías y Manuales
• Evaluación y manejo de los riesgos
• Campaña de sensibilización
• Capacitación de dictaminadores de análisis preliminares de riesgo
Incremento
• Establecimiento del sistema de aprobación y acreditación de peritos
en la actividades • Fortalecimiento de programas de educación formal sobre evaluación de riesgos
seguridad de altamente • Capacitación de personal involucrado en actividades altamente riesgosas
riesgosas • Verificación del desempeño de las actividades altamente riesgosa
• Programa de verificación ambiental
• Coordinación con otras autoridades verificadoras
• Cédula de Operación Anual
• Autorregulación
• Auditorías ambientales
• Programa de Responsabilidad Integral
• Programa de Gestión Ambiental Integral

Para agilizar y eficientar la evaluación y resolución sobre los estudios de

riesgo y programas para la prevención de accidentes, se ha puesto énfa-
sis en el desarrollo de mecanismos para promover la capacitación de
dictaminadores preliminares de análisis de riesgo; se ha trabajado en el
establecimiento de un sistema de aprobación y acreditación de peritos;
 Gestión ambiental
hacia la industria
62

se han fortalecido los programas de educación formal sobre evaluación

de riesgos y de la capacitación de personal involucrado en actividades
altamente riesgosas. Se ha buscado igualmente incentivar la verificación
industrial ambiental de la instrumentación de las medidas de seguridad
previstas en los estudios de riesgo y de los programas para la preven-
ción de accidentes, a través de una mayor coordinación con las autori-
dades verificadoras.
Asimismo, el incremento de la seguridad se ha apoyado tanto en el Pro-
grama Nacional de Auditorias Ambientales de la PROFEPA como en
programas voluntarios, tales como el de responsabilidad integral de la
industria química y el programa de gestión ambiental integral. Otro as-
pecto que se orienta hacia el incremento de la seguridad, si bien no en
un plano preventivo sino de evitar que de producirse un accidente éste
tenga impactos muy altos, ha sido la promoción del control de uso del
suelo en zonas de alto riesgo.

• Zonas Intermedias de Salvaguarda

• Comunicación de poligonales de riesgo a las autoridades locales

• Promoción de la adquisición de terrenos para crear ZIS
• Sustentación de las declaratorias de zonas intermedias de
salvaguarda
• Comunicación y participación pública en el respeto de los usos
del suelo
Control de
• Difusión pública de las medidas para controlar los
los usos del en las usos del suelo
suelo zonas de
alto riesgo • Educación pública para el respeto de los usos del suelo

• Legislaciones locales

• Adecuación de leyes y reglamentos locales

• Ordenamiento ecológico del territorio

• Criterios a incorporar en el ordenamiento ecológico del territorio

 Gestión ambiental
hacia la industria
63

Con esta finalidad se han definido zonas intermedias de salvaguarda, a

Asimismo, se ha considerado indispensable desarrollar un amplio esfuer-
Un tercer componente de la estrategia ha sido el de fomentar y dirigir la
4 Se entiende por
poligonal los radios en
torno a las actividades Una de las primeras observaciones que surgen del análisis de la forma en
consideradas como
altamente riesgosas
calculados a partir del
punto donde se
localiza la instalación
en la que puede ocurrir
una explosión,
incendio, fuga o
derrame, y que
establece la distancia
hasta la cual pueden
ocurrir muertes (área
de riesgo), o bien
lesiones y afectación a En materia de reciclaje existe en el país capacidad instalada para las si-
la salud, los bienes o al
ambiente (área de
amortiguamiento).
través de poligonales4 de riesgo, su comunicación con las autoridades
locales, la promoción de la adquisición de terrenos para su creación y la
sustentación de su declaratoria formal.
zo de comunicación y participación social para lograr el respeto de los
usos del suelo, tanto a través de la difusión pública de medidas como de
campañas educativas. Se ha procurado también comunicar la necesidad
de que se hagan las modificaciones pertinentes en las legislaciones ur-
bana y ambiental de carácter local y que estos criterios sean incorpora-
dos en el Ordenamiento Ecológico del Territorio.
creación de infraestructura ambiental para el manejo, tratamiento y con-
finamiento de los residuos peligrosos, buscando aprovechar sinergias
regionales o corrientes complementarias de residuos, lo que facilita el
reuso y reciclaje de los mismos y minimizará, en la medida que sea
factible, la necesidad de confinamiento. El resultado de los esfuerzos de
reducción en la fuente de residuos y de su sustitución es difícil de deter-
minar, ya que sólo se manifiesta en el largo plazo a través de una menor
demanda de materiales peligrosos.
la que se ha dado el crecimiento de la infraestructura de los residuos
peligrosos es la lentitud con la que se iniciaron las inversiones privadas
que dieron lugar a las primeras empresas de manejo de residuos peligro-
sos industriales, ya que sólo a partir de 1993 comienza el verdadero
crecimiento y diversificación de la oferta tecnológica. En una primera
instancia se autorizaron tres confinamientos de servicio público: uno en
Sonora que inició como un servicio privado y se transformó en una
empresa de servicio al público varios años después, y otro en San Luis
Potosí, los cuales actualmente se encuentran cerrados como resultado
de presiones públicas, a los que se suma un tercero ubicado en Mina, en
el estado de Nuevo León, único en su género que se encuentra actual-
mente operando.
guientes corrientes de residuos: acumuladores, disolventes, escorias y
otros residuos metálicos, tambores y envases, líquidos fotográficos y
lubricantes. En este último caso, cabe resaltar la enorme capacidad que
 Gestión ambiental
hacia la industria
64

tienen muchos de los hornos de cemento para obtener energía a través

del empleo como combustibles alternos de lubricantes usados y otros
tipos de residuos. Este esfuerzo se ha apoyado en buena medida en un
convenio voluntario entre la industria cementera y la autoridad ambien-
tal, que a pesar de incrementar las exigencias ambientales, ha permitido
este aprovechamiento sustentable de residuos que, mal manejados, son
potencialmente peligrosos. En el país hoy operan 100 empresas recicla-
doras de residuos industriales peligrosos, con una capacidad instalada
total de aproximadamente 1’376,422.5 toneladas al año, sin contar el
reciclaje energético en el que se aprovechan los combustibles alternos
formulados a partir de lubricantes usados, la cual si estuviera realmente
siendo aprovechada estaría dando un manejo adecuado a cerca de una
tercera parte de los residuos generados en el país.
En cuanto a la creación de confinamientos y para superar la oposición
social hacia éstos, se han establecido mecanismos para ampliar los es-
pacios de comunicación al público, se han creado redes intersectoriales
de manejo ambiental de residuos en un gran número de entidades fede-
rativas, que pueden constituirse en los foros para presentar estos pro-
yectos, y se han establecido una mayor coordinación con las autoridades
estatales y municipales.
Las políticas encaminadas a lograr un mejor manejo de los residuos se ha
traducido en que operan 320 empresas autorizadas para la recolección y
transporte de residuos peligrosos y 331 empresas dedicadas al almace-
namiento y manejo de los mismos5. A ellas debe sumarse la creación de
empresas manejadoras y tratadoras de residuos biológico-infecciosos,
de las cuales se han generado 53 equipos nuevos, con una capacidad de
tratamiento total de 27,586 kilogramos por hora.
No obstante, si bien es relevante la forma en que ha ido creciendo la infra-
estructura de manejo de los residuos industriales peligrosos en México,
ésta no satisface necesariamente los requerimientos de tecnologías al-
ternativas para manejar las distintas corrientes de residuos, como no
satisface la distribución geográfica que el país necesita, para acercar este
tipo de servicios a los generadores
El cuarto elemento central de la estrategia ha sido la creación de mecanis-
mos de participación e información y de instrumentos de divulgación,
en ellos destaca la creación de la Red Mexicana de Manejo Ambiental 5 Información a
de Residuos (REMEXMAR), el desarrollo de un sistema de información mayo del 2000.
Gestión ambiental
hacia la industria
65
 Gestión ambiental
hacia la industria
66

sobre generación de residuos peligrosos, informes especiales sobre resi-

duos críticos y el desarrollo de guías técnicas y manuales orientados a la
prevención y minimización de las fuentes de los flujos de residuos.
Cabe señalar que la REMEXMAR ha logrado de 1998 a la fecha tener un
despliegue territorial muy significativo con réplicas estatales en 20 esta-
dos de la República, que podrán extenderse a otros dos a finales del
2000. Debe enfatizarse que estas redes cubren territorialmente práctica-
mente a la totalidad de las zonas industriales importantes del país. Ade-
más, se están creando también en las Delegaciones del Distrito Federal
(para mayor información consultar la página: remexmar.ine.gob.mx).

Red Mexicana de Manejo de Residuos

Septiembre 2000

Redes Conformadas
Redes Programadas
 Gestión ambiental
hacia la industria
67

3. Vigilancia
y Cumplimiento de la
Normatividad
Ambiental

Para estimular, vigilar y asegurar el cumplimiento de la ley por parte de la

industria, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA)
lleva a cabo dos programas fundamentales: el Programa de Verificación
de las Fuentes de Contaminación de Jurisdicción Federal y el de Audito-
rías Ambientales Voluntarias.
Durante los últimos años la acción de la Procuraduría Federal de Protec-
ción al Ambiente ha seguido una estrategia encaminada a resolver los
problemas ambientales, más que una estrategia basada en la imposición
 Gestión ambiental
hacia la industria
68

de “castigos ejemplares”, contra la opinión generalizada de que el éxito

de las funciones de control se mide por el número de clausuras definiti-
vas de empresas. Así, por ejemplo, en el caso de un predio contaminado
con residuos peligrosos cuyo propietario se declare dispuesto a invertir
en la restauración y a regularizar su situación legal, resulta preferible
acordar condiciones y plazos para asegurar dicha acción y vigilar estric-
tamente su cumplimiento, sin perjuicio de la sanción administrativa a la
que se haga acreedor el infractor. La alternativa exclusivamente persecu-
toria, en cambio, conlleva a un proceso judicial de resultados inciertos
en términos ambientales.

3.1 VERIFICACIÓN INDUSTRIAL

La inspección y vigilancia del cumplimiento de la normatividad ambiental

por parte de las fuentes de contaminación de jurisdicción federal creció
significativamente entre 1992 y 1994, ya que en primera instancia las
acciones estuvieron orientadas a identificar y verificar el universo de
acción de la autoridad federal. A partir del inicio de la presente adminis-
tración y hasta 1997, se llevaron a cabo en promedio, poco más de 1,000
inspecciones al mes (12,750 promedio anual), lo que permitió cubrir los
establecimientos industriales y de servicio de mayor riesgo y con mayor
potencial contaminante del país.
Una vez que este universo fue cubierto de manera razonable, a partir de
1998 la estrategia se orientó hacia la realización de visitas de inspección
exhaustivas. Esto es, a la realización de visitas que inspeccionaran más a
fondo las condiciones de operación de los establecimientos y sus nive-
les específicos de cumplimiento de la normatividad ambiental vigente a
través de la aplicación de los índices de Cumplimiento de la Normativi-
dad Ambiental (ICNAs).
De esta forma, en 1998 el número de visitas de inspección descendió a
9,590, en 1999 a 8,671 y en el año 2000 se tiene programada la realiza-
ción de 7,600 visitas, con lo que desde el inicio de la presente adminis-
tración y hasta diciembre del presente año, se habrán realizado más de
64,000 visitas de inspección y verificación a cerca de 32,000 fuentes de
jurisdicción federal.
Es importante destacar que las visitas de inspección realizadas durante el
periodo 1995-1997, la realización de visitas exhaustivas y la aplicación
 Gestión ambiental
hacia la industria
69

de los ICNAs a partir de 1999, así como el cumplimiento de las medidas

dictadas por la PROFEPA, han resultado en mayores índices de cumpli-
miento por parte de las industrias y los establecimientos de servicio, lo
que ha derivado en que el porcentaje de visitas que detectó total cum-
plimiento se haya incrementado de 18.9% en 1994 a 27.0 % en 1995,
aunque debido a la entrada en vigor de la NOM-087 en 1996 (relaciona-
da al manejo de residuos biológico-infecciosos), los niveles de cumpli-
miento de los establecimientos visitados haya descendido a 25.6 % en
1996 y a 19.8 % en 1999. Se espera que el 23% de las visitas que se
realicen el año 2000, detecten el total cumplimiento de la normatividad
aplicable. Lo anterior también ha permitido que el porcentaje de clausu-
ras producto de infracciones graves a la normatividad se haya reducido
de 3.0 % de las visitas realizadas en 1994, al 1.6 % de las realizadas en
1998 y que desde entonces se hayan mantenido alrededor del 1.6 % de
las visitas. De igual manera, se espera que este porcentaje se reduzca al
1.5% de las visitas que se lleven a cabo en el 2000.
 Gestión ambiental
hacia la industria
70

A pesar del éxito y de la virtual eliminación de incumplimientos graves,

predominan empresas que aún adolecen de problemas de desempeño
ambiental. Algunas encuestas muestran que en esto ha incidido tanto la
creciente exigencia normativa como
su vigilancia. Sin duda son los secto-
res de pequeña y micro empresa los
Residuos peligrosos
que presentan mayores rezagos en el
manejados adecuadamente
cumplimiento normativo.
en todo el país
El programa de inspección de las fuen-
tes de contaminación permitió incre-
Manejo 1994 1997 1998 1999
mentar la cantidad de residuos
Disposición 193,000 394,000 453,150 380,000
peligrosos adecuadamente dispuesta Final
en todo el país al pasar de 193,000 Retorno a 27,500 49,500 54,500 58,400
toneladas anuales en 1994 a 380,000 EE UU
en 1999 y la de los retornados a los Reciclaje 132,000 150,000 156,000 160,000
Estados Unidos de América al pasar
de 27,500 a 58,000 toneladas anua- Total 352,500 593,500 663,650 598,400
les, respectivamente.
 Gestión ambiental
hacia la industria
71

Adicionalmente, este programa permi-

Control de tió también disminuir la emisión de
Emisiones a la la Zona contaminantes a la atmósfera en la
Atmósfera en Metropolitana ZMVM al pasar estimativamente de
del Valle de México 319,000 toneladas anuales en 1992 a
110,000 en 1998. En el cuadro siguien-
Contaminante Generación (ton/año)
1992 1998
te se presentan las emisiones por con-
SO2 190,000 26,000 taminante que se estima se generaron
PST 41,000 13,000 en 1998.
Nox 51,000 35,000 Además de una acción decidida para ha-
CO 2,500 3,000 cer cumplir la ley, la PROFEPA requería
HC 35,000 33,000 contar con información detallada sobre
Total 319,500 110,000 los niveles de cumplimiento de los di-
versos aspectos de la normatividad am-
biental, entre otras cosas para poder
dirigir el programa de verificación a atender los problemas más agudos.
Así, se desarrollaron los índices de Cumplimiento de la Normatividad
Ambiental (ICNAs), como resultado de los cuales se cuantifica el nivel
de cumplimiento de todas y cada una de las obligaciones de las empre-
sas en materia de atmósfera, residuos peligrosos, residuos biológico in-
fecciosos, actividades altamente riesgosas e impacto ambiental.
Los índices de cumplimiento se aplican formalmente desde enero de 1999,
aunque a manera de programa piloto
fueron aplicados desde agosto de 1996
en la Zona Metropolitana del Valle de
México y en 5 delegaciones estatales,
y desde 1998 a nivel nacional. Al mes
de junio del 2000 han sido aplicados y/
o actualizados para 7,713 fuentes de
contaminación, de las cuales 1,569 se
clasifican como grandes, 1,642 como
medianas, 2,015 como pequeñas y
2,487 como micro.
A cada una de las fuentes, en función
de sus obligaciones ambientales, se les
evaluó uno o más índices de cumpli-
miento. Los índices que se tuvieron que
 Gestión ambiental
hacia la industria
72

aplicar en el mayor número de casos

fueron el de emisiones a la atmósfera
(IEA), el de generación de residuos
peligrosos (IGR) y el de generación
de residuos biológico infecciosos
(IGRBI). El primero se evaluó en el
caso de 1,755 plantas, el segundo en
el de 5,386 y el tercero en el de 1,352,
es decir, una porción importante de
empresas son solamente generadoras
de residuos industriales peligrosos.
En el cuadro siguiente se presenta un resumen de los resultados de la
evaluación de los índices más frecuentemente aplicados.

Porcentaje con Porcentaje con Porcentaje con Porcentaje con

calificación igual calificación calificación calificación
o menor que 50 mayor que 50 mayor que 70 entre 91 y 100
IEA
Todos los tamaños 54 46 42 33
Plantas grandes 50 50 44 35
Plantas medianas 40 60 54 44
Plantas pequeñas 52 48 43 33
Plantas micro 75 25 23 17

IGR
Todos los tamaños 46 54 43 22
Plantas grandes 32 68 55 28
Plantas medianas 37 63 50 26
Plantas pequeñas 46 54 44 25
Plantas micro 67 33 24 12

IGRBI
Todos los tamaños 39 61 49 25
Plantas grandes 35 65 50 22
Plantas medianas 32 68 49 16
Plantas pequeñas 40 60 50 26
Plantas micro 42 58 49 28
 Gestión ambiental
hacia la industria
73

En el caso del IEA, para todas las empresas calificadas, el 54% obtuvo cali-
ficaciones de 50 o menos, el 46% de más de 50, el 42% de más de 70 y el
33% mayor que 90. En cuanto al IGR, el 46% obtuvo calificaciones de 50
o menos, el 54% de más de 50, el 43% de más de 70 y el 22% mayor que
90. En cuanto al IGRBI, el 39% obtuvo calificaciones de 50 o menos, el
61% de más de 50, el 49% de más de 70 y el 25% mayor que 90.
Es evidente que hay un mayor grado de cumplimiento en materia de
residuos biológico infecciosos y que las empresas micro tienen un
menor grado de cumplimiento en general en todos los temas, excepto
en el caso de los residuos biológico infecciosos, en el que no es signi-
ficativa la diferencia en calificaciones entre los diferentes tamaños de
las fuentes.
Las bajas calificaciones de fracciones importantes del universo de empre-
sas podrían hacer pensar que las plantas correspondientes tienen un re-
zago fuerte en el desempeño ambiental; sin embargo, cuando se hace
un análisis conjunto de los resultados se llega a una conclusión diferen-
te. En la Gráfica “Cumplimiento de la Normatividad Ambiental” se ob-
serva que en promedio, entre 1998 y 1999, sólo el 1.6% de las fuentes
de contaminación cometió infracciones graves, el 77.6% infracciones
leves o menores (esencialmente de gestión) y el 20.8% no cometió in-
fracciones, de lo que se deduce que sólo en el 2.5% de las plantas que
cometieron alguna infracción ésta fue grave, por lo que la calificación
del 97.5% restante de las plantas puede fácilmente ser incrementada
cuando los responsables de su operación corrijan las irregularidades de
gestión, las cuales consisten fundamentalmente en trámites administra-
tivos. Algo semejante ocurre de las calificaciones en materia de residuos
peligrosos y residuos biológico infecciosos.
Considerando que de acuerdo al padrón de fuentes de contaminación de
jurisdicción federal, el 8% de éstas sólo generan emisiones a la atmósfe-
ra, el 69% sólo residuos peligrosos, el 13% contaminantes de la atmós-
fera y residuos peligrosos y el 9.5% sólo residuos biológico infecciosos
y que las 7,713 plantas hasta ahora calificadas son una muestra más que
representativa de las 31,209 fuentes de jurisdicción federal, puede esti-
marse lo siguiente: se estima que existen 1,420 fuentes de contamina-
ción atmosférica, 5,674 generadores de residuos peligrosos y 1,010
generadores de residuos biológico infecciosos que tienen altos niveles
de cumplimiento de la normatividad ambiental.
 Gestión ambiental
hacia la industria
74

Por otra parte, 5,002, 19,419 y 1,905, respectivamente tienen irregularida-

des menores, la mayor parte de ellas relacionadas con el incumplimien-
to de obligaciones de gestión, más que de desempeño, que pueden ser
fácilmente cumplidas e incrementar así su calificación y sólo 128, 498 y
49 establecimientos, respectivamente, tienen infracciones mayores que
requerirán hacer grandes esfuerzos para cumplir con la normatividad e
incrementar en consecuencia sus calificaciones. Es decir, sólo el 2% de
las fuentes de emisión de contaminantes a la atmósfera, el 1.9% de los
generadores de residuos peligrosos y el 1.7% de los generadores de re-
siduos biológico infecciosos tienen que realizar un esfuerzo relativa-
mente mayor para el cumplimiento de la normatividad ambiental.

Materia Número de Calificación Fuentes con Fuentes con calificación Fuentes con calificación
fuentes existentes promedio de calificación de de a 90 que pueden de 0 a 90 que
todas las fuentes 91 a 1000 incrementarla fácilmente deberán realizar
acciones e inversiones
mayores para
incrementarla
No. % No. % No. %
Emisiones a 6,550 51.4 1,420 21.7 5,002 76.4 128 2.0
la atmósfera
Grande 980 54.7 293 29.9 670 68.4 17 1.7
Mediana 740 63.5 208 28.1 519 70.1 13 1.8
Pequeña 1,995 53.5 644 32.3 1,317 66.0 34 1.7
Micro 2,835 30.6 275 9.7 2,496 88.0 64 2.3
Residuos 25,590 52.1 5,674 22.2 19,419 75.9 498 1.9
Peligrosos
Grande 2,667 61.8 755 28.3 1,865 69.9 48 1.8
Mediana 2,486 59.0 574 23.1 1,864 75.0 48 1.9
Pequeña 7,142 54.9 2,457 34.4 4,568 64.0 117 1.6
Micro 13,295 35.3 1,888 14.2 11,122 83.7 285 2.1
Residuos Biológicos 2,963 60.0 1,010 34.1 1,905 64.3 49 1.7
Infecciosos
Grande 525 60.5 77 14.6 437 83.2 11 2.1
Mediana 329 59.8 28 8.6 293 89.1 8 2.4
Pequeña 779 61.6 165 21.2 599 76.9 15 1.9
Micro 1,330 59.1 739 55.6 576 43.3 15 1.1
 Gestión ambiental
hacia la industria
75

Además de la verificación de las instalaciones industriales de competencia

federal, la PROFEPA lleva a cabo dos programas de verificación: el de
Vehículos Nuevos en Planta y el de Atención de las Contingencias Am-
bientales en la Zona Metropolitana del Valle de México.
En el cuadro siguiente se muestra el número de familias de vehículos que
han sido verificados durante la presente administración, hasta junio del
2000. Como puede notarse el número de familias verificadas fue cre-
ciendo hasta alcanzar en 1998 al número de familias producidas. El per-
sonal destinado a esta actividad ha sido siempre escaso pero su
desempeño se vino haciendo más eficiente con el tiempo.

AÑO-MODELO No. DE FAMILIAS No. DE FAMILIAS

PRODUCIDAS VERIFICADAS

1995 190 108

1996 180 157
Verificación 1997 180 167
de Vehículos Nuevos en 1998 216 2391
Planta 1999 214 2232
2000 200 1193
TOTALES 1,180 1,013

1.-216 modelos 1998 y 23 modelos 1997

2.- 214 modelos 1999 y 9 modelos 2000
3.-Dato a junio de 2000

En la atención de Contingencias Ambientales, la actuación de la PROFE-

PA ha permitido atender la totalidad de las 21 contingencias que se han
presentado en la presente administración (invierno 94/95 – invierno 99/
2000), las cuales en su conjunto tuvieron una duración de 66 días. En
dicho período se modificó radicalmente la fracción de fuentes que se
encontraron en incumplimiento del Plan de Contingencias Ambientales
ya que en el período dic/1992 a nov/94 se encontró que el 5% de las
empresas comprometidas no cumplió con el Plan, en tanto que en el
período de diciembre de 1994 a junio del 2000 la fracción que no lo hizo
fue el 3%, siendo que en las últimas dos contingencias dicho número
bajo a menos del 1%.
 Gestión ambiental
hacia la industria
76

Cabe resaltar que la forma concreta en que se vela por el cumplimiento de

la normatividad no es neutra, ni independiente de las políticas públicas
impulsadas por el resto del sector ambiental. La actual vinculación entre
normadores y verificadores permite una retroalimentación mutua en
beneficio de una revisión de las normas que tenga en cuenta los proble-
mas de su aplicación y de una fiscalización de las mismas que se ajuste
a los propósitos asumidos al establecerlas.
 Gestión ambiental
hacia la industria
77

3.2 AUDITORIAS AMBIENTALES VOLUNTARIAS

La Auditoría Ambiental es un instrumento de carácter voluntario que re-

presenta un complemento a la aplicación coercitiva de la normatividad
ambiental. Constituye un diagnóstico exhaustivo del desempeño am-
biental de las industrias a fin de identificar las acciones necesarias para
cumplir no sólo con las normas vigentes, sino con normas internaciona-
les y de buenas prácticas de ingeniería en los aspectos para los que aún
no existen normas oficiales mexicanas. Las auditorías derivan en Planes
de Acción, en los cuales se definen los plazos en los que deben realizar-
se dichas acciones, bajo una estricta supervisión por parte de PROFEPA,
a fin de asegurar el óptimo funcionamiento de las plantas industriales,
minimizando así los riesgos relacionados con la actividad industrial y la
contaminación al ambiente.
Dentro del programa de Auditoría Ambiental, desde su inicio en 1992 y
hasta agosto del año 2000 incorporaron 1614 a instalaciones industria-
les, de las cuales continúan en el programa 1491. En virtud de que se
trata de instalaciones fundamentalmente grandes y medianas, esas plan-
tas representan más del sesenta por ciento del Producto Bruto Industrial
del país. A agosto del 2000, se habían concluido 1,431 auditorias, que-
dando en proceso 183. Derivado de dichas auditorías, desde 1995 se ha
concertado la ejecución de 1,140 planes de acción, 752 de los cuales (o
sea el 66 %) se concertaron entre enero de 1998 y agosto del 2000, lo
que denota una afluencia creciente de instalaciones al programa.
En abril de 1997 se otorgaron los primeros 80 certificados como Industria Lim-
pia a igual número de instalaciones industriales que concluyeron satisfacto-
riamente los planes de acción. Hasta agosto del presente año, ya suman un
total de 542 las instalaciones certificadas, mismas que constituyen un gru-
po muy representativo de industrias tanto del sector público como privado.
Cabe mencionar que la totalidad de las grandes instalaciones de las empre-
sas públicas, como PEMEX y CFE participan en este programa.
Asimismo, a fin de asegurar que las auditorías ambientales se desarrollen
con la calidad y los estándares necesarios, en 1998 se estableció un sis-
tema de acreditación de profesionales en la materia, quienes han sido
examinados por un comité de Evaluación donde participan institucio-
nes académicas de prestigio nacional e internacional, así como organi-
 Gestión ambiental
hacia la industria
78

zaciones profesionales. A la fecha, el se ha acreditado a 152 profesiona-

les como auditores ambientales.
Finalmente, se espera que al concluir la presente administración, se hayan
iniciado un total de 1,645 auditorías ambientales, se alcance la firma de
1,300 planes de acción y se hayan entregado 600 Certificados como
Industria Limpia a igual número de instalaciones industriales que hayan
concluido la realización de los planes de acción respectivo y por lo tanto
presenten un desempeño ambiental óptimo.

Avances del
Programa
Nacional de Auditoría
Ambiental
Tipo de acción 1992-1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 * TOTAL
Auditorías iniciadas 422 115 158 191 165 294 269** 1,614
Auditorías concluidas 246 180 174 217 170 221 223** 1431
Planes de Acción firmados 99 102 186 100 296 317 139 1,239
Certificados como
Industria Limpia 115 122 175 130 542
*Enero-Agosto 2000.
** Incluye 34 auditorías derivadas de procesos que se manejan por planta, ya que en una instalación puede haber más de una planta.

3.3 DETECCIÓN DE RIESGOS POR SITIOS CONTAMINADOS

Y ATENCIÓN A EMERGENCIAS AMBIENTALES

Dentro de las actividades que desarrolla la PROFEPA, se encuentra la iden-

tificación, inventario y caracterización de sitios abandonados contamina-
dos con residuos peligrosos y la atención de emergencias ambientales
derivadas del manejo de substancias químicas en general. Así, entre 1995
y agosto de 2000, se han identificado 105 sitios abandonados contamina-
dos con residuos peligrosos en 17 estados del país, con lo cual se ha veni-
do conformando un inventario permanente de esos sitios. En quince de
ellos se han realizado estudios para la caracterización del tipo y cantidad
de los residuos presentes en los predios, lo que permite identificar riesgos
a la salud y al ambiente y establecer las prioridades para una caracteriza-
 Gestión ambiental
hacia la industria
79

ción más específica que determine las medidas de mitigación y restaura-

ción correspondientes. En la actualidad se están realizando los inventa-
rios en los estados de Aguascalientes, Campeche, Michoacán y Tabasco,
así como la caracterización de siete sitios mas. Cuando se contó con los
recursos para ello, se realizaron los trabajos de limpieza y restauración de
sitios, como es el caso del predio que ocupó la empresa Alco Pacífico, en
Tijuana, Baja California, desde donde se trasladaron al confinamiento
autorizado CYTRAR en Hermosillo, Sonora, casi cincuenta mil toneladas de
escorias de plomo que se encontraban a cielo abierto.

Sitios
abandonados e ilegales con
residuos peligrosos

Estado No. de Sitios Principales residuos

Baja California 2 Solventes, metales pesados, polvo de fundición, aceites
Chihuahua 2 Hidrocarburos, compuestos químicos, aceites gastados
Coahuila 1 Metales pesados, jales, aceite residual, hidrocarburos, biológico-infecciosos,
compuestos químicos
Edo. de México 17 Escorias de fundición, biológico-infecciosos, compuestos químicos, lubricantes gastados
Guanajuato 6 Aceites, metales pesados, organoclorados, lodos, escorias de fundición, aceites gastados
Hidalgo 12 Escorias de fundición, natas de pintura
Jalisco 3 Tierras de blanqueo, tetracloroetileno, lodos, residuos de baterías, tierra
contamianda con diesel y combustible
Morelos 2 Tambores metálicos vacíos y llenos con hidrocarburos tóxicos e inflamables.
Nuevo León 5 Escoria de fundición, aluminio, plomo, cadmio, niquel, aceite, cianuros, hidrocarburos
Puebla 2 Hidrocarburos
Querétaro 16 Residuos químicos, metales pesados, hidrocarburos, lodos de proceso,
biológico infecciosos y escorias de fundición.
San Luis Potosí 8 Residuos hospitalarios, asbesto, escoria de fundición, niquel, lodos, botes de pintura
Sonora 2 Biológico infecciosos y jales mineros.
Tamaulipas 3 Escoria de fundición, aceites, arena silica, fenoles, compuestos químicos, recipientes vacíos
Tlaxcala 3 Pintura textil
Veracruz 12 Biológico-infecciosos, azufre
Zacatecas 9 Jales, metales pesados, reactivos químicos
TOTAL 105
Fuente: PROFEPA
 Gestión ambiental
hacia la industria
80

En cuanto a las emergencias ambientales derivadas del manejo de subs-

tancias químicas, durante el periodo 1995-1999, la PROFEPA tuvo co-
nocimiento y dio atención 1,969 eventos en todo el país. El 89.3 % de
ellas correspondió a fugas o derrames, el 3.1% a incendios, el 3.1% a
explosiones y el 1.7 % a otras causas, teniendo su origen principalmen-
te en accidentes carreteros y en el almacenamiento inadecuado de di-
chas substancias. Con el fin de orientar a la población acerca de la
prevención y atención de este tipo de eventos, a partir de 1997 entró en
operación el Centro de Orientación para la Atención de Emergencias
Ambientales (COATEA), cuyo objeto es proporcionar información, aten-
ción y asesoría técnica para la prevención y atención de emergencias
que involucran materiales o residuos peligrosos y sustancias químicas
en general.
 Gestión ambiental
hacia la industria
81

4. Hacia
Adelante

Los avances en mejora regulatoria de la gestión pública federal alentaron

una mayor evolución en los mecanismos institucionales y en los instru-
mentos de política. En el sector ambiental se presentan avances significa-
tivos: una delimitación clara de las competencias de los tres órdenes de
gobierno, la incorporación en la legislación de instrumentos económicos
de política ambiental, la autorregulación, el reconocimiento a las iniciati-
vas voluntarias, modificaciones en el enfoque normativo, la apertura a la
opinión pública a través de los Consejos Consultivos para el Desarrollo
Sustentable y los mecanismos de Consulta Pública, entre otros.
Así, los avances logrados en nuestro país los últimos años con respecto a
la regulación y gestión ambiental de la industria, se han dado sobre todo
en los siguientes sentidos:

• Nuevos enfoques de gestión y nuevas estrategias regulatorias

• Maduración de la plataforma programática
• El diseño y desarrollo de instrumentos de política, tales como la LAU y
la COA, nuevas normas en materia de agua (aunque estás han sido po-
lémicas y enfrentan problemas de cumplimiento), auditorias ambienta-
les de PROFEPA, etc.
• Mecanismos de participación social y de información a la sociedad (co-
mités consultivos para normas y REMEXMAR, por ejemplo).
• Mejor interacción con de las autoridades federales con el sector indus-
trial (es un hecho que han manifestado los mismos industriales).
• Incremento en el cumplimiento de la Ley

Sin embargo todavía queda mucho por hacer en términos de la eficiencia

del sistema regulatorio ambiental hacia la industria; es necesario am-
pliar sus alcances, oportunidades y minimizar sus costos sociales; dise-
ñar y promover nuevos mecanismos de regulación que amplíen los
horizontes de gestión gubernamental y de participación de la sociedad;
establecer un horizonte de certidumbre y de reglas claras que brinde
 Gestión ambiental
hacia la industria
82

seguridad a la inversión; promover decisiones a largo plazo en favor de

la protección ambiental; suprimir elementos de discrecionalidad y eli-
minar regulaciones que no representan un beneficio para la conserva-
ción del medio ambiente.
Actualmente la regulación directa, es por mucho, el elemento más utilizado
para minimizar y eliminar los impactos negativos al ambiente generados
por las actividades productivas. Si bien la regulación directa tiende a opti-
mizarse a través del programa de mejora regulatoria que aplica a todo el
gobierno federal, no es de esperarse una disminución o contracción del
número de normas, licencias o permisos sino más bien un mejoramiento
en su calidad y en su eficiencia. Es por ello que se requiere y se espera en
el corto plazo un incremento en la utilización de los instrumentos induc-
tivos y voluntarios como el Programa Nacional de Auditorias Ambienta-
les llevado a cabo por la PROFEPA y los adicionales a este.
Entre los grandes temas que deberían tener un peso mayor en la agenda
ambiental de los próximos años, se pueden considerar los siguientes seis:

1. La inserción de la política ambiental para la industria en un marco más

amplio de criterios de sustentabilidad. Ello supone una evolución insti-
tucional que abarca la estructura legal, aspectos tecnológicos y mejores
capacidades administrativas; el mejoramiento de la información dispo-
nible; el reforzamiento de las relaciones con otros sectores gubernamen-
tales (por ejemplo, autoridades fiscales, de industria y comercio, etc.) y
el reconocimiento en general, de la problemática ambiental de la indus-
tria como parte de los retos del desarrollo.
2. Lo anterior presupone, hacer explícitos los vínculos – e incluso los peli-
gros- entre la dinámica comercial, la competitividad industrial y el des-
empeño ambiental, potenciando los puntos de convergencia entre ellos.
3. Asimismo, es necesario hacer explícitas las prioridades de la política
ambiental hacia la industria en términos de salud pública. La emergen-
cia de una agenda ambiental cada vez más compleja conlleva el riesgo
de soslayar la protección a la salud como el propósito fundamental de la
regulación ambiental de las actividades industriales. Ello implica utilizar
el cúmulo de información que se genera sobre las industrias para identi-
ficar las modalidades y grados de exposición de la población tanto a
contaminantes emitidos en forma constante como a los riesgos de la
actividad industrial.
 Gestión ambiental
hacia la industria
83

4. Fortalecer la vinculación entre la industria y las autoridades ambientales,

particularmente en el desarrollo de programas y actividades conjuntas que
refuercen y den cuerpo a acuerdos asumidos. Es fundamental también re-
forzar la vinculación entre las autoridades ambientales, el aparato producti-
vo y las instituciones científicas y de desarrollo tecnológico del país.
5. Las estrategias de prevención de la contaminación no son usadas tan
frecuentemente como la tecnología de control de la contaminación, so-
bre todo al interior de las pequeñas y medianas empresas, que en la
mayoría de los casos carecen de los recursos y la habilidad para imple-
mentar programas de prevención de la contaminación. En México exis-
te una necesidad evidente de desarrollar sistemas de promoción y
propagación del concepto de prevención de la contaminación. También
se requieren paquetes financieros más atractivos, para estimular la asis-
tencia técnica, los programas de capacitación y facilitar la adquisición
de equipos y la mejora de procesos.
6. Y sin duda, todavía es un imperativo la coordinación efectiva entre los
tres órdenes de gobierno para fines regulatorios. En el anexo A se pre-
sentan unas reflexiones propositivas sobre cómo ahondar en el proceso
de descentralización.

En estos seis grandes temas es denominador común la promoción de una

mayor cultura ambiental entre la industria, con un énfasis preventivo y
con una más clara asunción por parte del empresario de su responsabi-
lidad social y participación.
Pasando al plano más de diseño y operación de la política ambiental uno
de los retos más importantes es consolidar y fortalecer el enfoque inte-
grador de un esquema de regulación más amplio, en el cual las Normas
Oficiales Mexicanas son sólo una herramienta para la ejecución y apli-
cación de la política ambiental. Existen una amplia gama de instrumen-
tos de regulación y en este contexto deberá asegurarse que las normas
que se expidan: a) sean instrumentos cada vez más costo-efectivos para
solucionar una problemática dada; b) sean el complemento de otros
instrumentos (permisos, instrumentos económicos, etc.) o bien, c) cons-
tituyan un apoyo para el mejoramiento del desempeño ambiental (NMX
guías, manuales).
Para ello, desde el punto de vista operativo se requiere de la incorporación
de un esquema de planeación estratégica que permita establecer priorida-
 Gestión ambiental
hacia la industria
84

des y ordenar la elaboración de instrumentos, basado en líneas de mejo-

ramiento de la gestión ambiental hacia la industria, como las siguientes:

a) Mayor penetración de los instrumentos regulatorios y de promoción

entre la micro, pequeña y mediana empresa. El potencial de mejoría en
este segmento de empresas es muy alto pero ha sido difícil acceder a él,
se requiere un alto involucramiento de las cámaras industriales para ese
fin y ampliación y consolidación de algunos instrumentos disponibles,
tales como la COA – RETC y los instrumentos económicos, así como
una mayor consistencia y coherencia del “paquete” regulatorio y de los
instrumentos que lo conforman entre sí.
b) Mayor promoción y encauzamiento de iniciativas voluntarias de la in-
dustria, de tal forma que generen el mayor beneficio social y ambiental.
Es necesario que la gestión, diseño, coordinación, inducción y promo-
ción de instrumentos voluntarios se maneje bajo un esquema integrado
a la regulación directa e instrumentos inductivos, sin embargo se re-
quiere de independencia suficiente para que las decisiones entre un tipo
de instrumento y otro no compitan sino que se complementen.
c) Se hará necesario que las normas y estándares vayan más allá del enfoque
limitado hacia las emisiones y descargas contaminantes y se enfoquen
más hacia la productividad e intensidad con que se utilizan los recursos
dentro de los sistemas de producción y establecer así requerimientos mí-
nimos de eco eficiencia. No será extraño ver normas que fijen niveles
máximos permisibles en el uso de recursos para la fabricación de cada
unidad de producto dentro de un sector industrial específico, o niveles
máximos de utilización de materiales reciclables en ciertos productos.
d) Los sistemas de licenciamiento deben constituir la espina dorsal del
esquema de regulación industrial y la efectividad y eficiencia de este
dependerá en gran medida de otros instrumentos de apoyo que le per-
mitan integrar enfoques tales como lo son el de los sistemas de monito-
reo y verificación del cumplimiento, inventario de emisiones
contaminantes, sistemas de información geográfica ambiental, redes de
monitores de la calidad del ambiente, sistemas de información y bench-
marking sobre la mejor tecnología disponible y utilizable, etc. Para lo-
grarlo se tendrán que incorporar al proceso de licenciamiento o como
elementos de apoyo otras herramientas como: análisis del ciclo de vida,
sistemas de administración ambiental, programas de prevención de la
 Gestión ambiental
hacia la industria
85

contaminación, Eco impuestos, índices de costos orientados al ambien-

te, índices de uso de energía, índices de productividad de los recursos
totales de producción.
e) Por lo anterior y en especial, para alcanzar mejores niveles de aplicación
de la ley, es fundamental mantener y mejorar la articulación entre las
auditorias ambientales y las acciones de inspección y vigilancia. Actual-
mente los programas de verificación y vigilancia de PROFEPA y CNA
no se encuentran suficientemente ligados entre ellos, ni con otros ins-
trumentos de regulación directa como la Cédula de Operación Anual
del INE. Es necesario seguir promoviendo una cooperación entre orga-
nismos internos para maximizar la eficiencia y eficacia de las activida-
des de verificación y vigilancia para hacerlas más congruentes.
f) Esto se suma a la necesidad de consolidar las vinculaciones que existen
entre las áreas de regulación y normatividad con las de vigilancia y
cumplimiento. En el ámbito ambiental, esto es una condición necesaria
para garantizar un buen diseño de políticas públicas.
g) Por último y en cuanto a la utilización y promoción de sistemas de
administración ambiental, en especial la norma ISO 14001, se ha de-
mostrado que el sistema, debidamente auditado y evaluado, compro-
mete a las empresas a cumplir con la legislación y la obliga a mantener y
asegurar un mejoramiento continuo de su desempeño ambiental. Aun-
que este tipo de normas se diseñaron para y por la industria, proyectos
piloto y experiencias en otros países evidencian que este tipo de siste-
mas puede ser aprovechado con grandes beneficios por empresas de
servicios y entidades gubernamentales.

Todos los puntos anteriores son de especial relevancia en función de que

existen en México una serie de oportunidades territoriales de desarrollo
industrial (ver mapas) que es necesario encausar y vigilar. Cabe resaltar
que esto no será posible solamente desde el ámbito limitado de la polí-
tica ambiental; para que el desarrollo industrial y la protección de los
recursos y el medio ambiente actúen como procesos sinérgicos es fun-
damental que los propósitos e instrumentos de política económica e
industrial sean funcionales a la protección ambiental.
En este sentido, habría que tener presente que los grandes cambios regis-
trados durante años recientes en la economía y su conducción todavía
no se han reflejado del todo en una nueva política industrial.
 Gestión ambiental
hacia la industria
86

Por otro lado, existen aún importantes limitaciones en la información y el

conocimiento disponible acerca de las características y tendencias específi-
cas que presenta el actual proceso industrial en México así como de las
perspectivas de futuro a las que su inercia estaría conduciendo en el terreno
ambiental. Ello, reviste dimensiones de peso considerando particularmente
la yuxtaposición del dinamismo con el que se marcan los cambios indus-
triales ante la globalización y la persistencia de patrones tradicionales de
producción .Esta deficiencia está implicando un reto que no puede sosla-
yarse en la convicción cada vez más compartida sobre la urgencia de redi-
mensionar el papel de la política ambiental en la consecución de los objetivos
de la competitividad económica y la mejor calidad de vida de la población.

Consolidación de la base maquiladora, Prioridades territoriales

vinculación productiva con el segundo piso de
la frontera norte, y saneamiento ambiental

Corredor Corredor del

Para el redespliegue industrial
Centro-Noroeste Noreste
exportador a corto plazo
(Segundo piso de
Corredor Corredor del Sureste
la frontera norte)
Centro-Golfo (potencial de
Reordenamiento territorial para crecimiento
la consolidación de industrial
agrupamientos industriales, la
exportador)
sustentabilidad urbana y el
saneamiento ambiental
Metrópolis de apoyo
Centros urbanos de Corredor de
servicios regionales Occidente(redespliegue
Corredores urbano-industriales industrial exportador
a corto plazo)
 Gestión ambiental
hacia la industria
87

En ese camino, el acrecentamiento y profundización permanente de la plata-

forma de información y conocimiento sobre la relación industria y medio
ambiente y su difusión cada vez más amplia, además de que permitirá avan-
zar hacia una creciente concienciación de la sociedad, proporcionará las
condiciones necesarias para dar una mayor dirección a los esfuerzos secto-
riales e intersectoriales de la gestión ambiental para la industria así como a
la conducción de los procesos de descentralización correspondientes.

Oportunidades territoriales

Integración
turística y
productiva de la
Cuenca del Mar
de Cortés
Fortalecimiento
Fortalecimiento urbano urbano y de enlaces
de enlaces y promoción y promoción
industrial de la
del Segundo Piso de la
región Golfo- Istmo
Frontera Norte
Ampliación de la
Estructura Básica de
Enlaces
Fortalecimiento de
corredores urbano-
industriales Integración turística y
Enlaces marítimos productiva del Litoral
del Pacífico Sur Fuente: Elaboración propia con base en apéndice 3
 Gestión ambiental
hacia la industria
88

Anexo
Descentralización en materia de instrumentos regulación
ambiental directa para la industria

La regulación ambiental directa de los establecimientos industriales se ca-

racteriza, desde la óptica de la distribución de competencias entre los
distintos niveles de gobierno, por ser un proceso que ha ido irradiándo-
se del gobierno federal hacia los gobiernos estatales y de éstos a los
locales. La evolución de las licencias a la industria, los tiempos y los
criterios adoptados por las leyes y reglamentos ambientales locales, así
como la redistribución de competencias que se ha venido haciendo a
partir de las modificaciones a la LGEEPA de diciembre de 1996 dan cuenta
de ello.
Por otra parte, la distribución de competencias entre los distintos niveles
de gobierno varía dependiendo del medio (aire, agua, suelo) y la proble-
mática ambiental de que se trate (consumo de agua, residuos, emisio-
nes liquidas y gaseosas, riesgo, ruido), de tal suerte que corresponde a
los establecimientos industriales ser regulados en materia ambiental por
el gobierno federal, estatal o muncipal, dependiendo de variables tales
como el giro al que pertenezcan, el volumen de sus operaciones y el
tipo de insumos y de residuos que genera, además de su ubicación geo-
gráfica y las características físicas y administrativas de su entorno.
Esta diferenciación en la jurisdicción de las obligaciones ambientales es en
parte necesaria y conveniente, en virtud tanto de las diferencias regiona-
les, ecosistémicas y de las atribuciones diferenciadas de las distintas en-
tidades federativas y municipios, como de la necesidad de aplicar un
principio de subsidiariedad regulatoria, dependiendo de la complejidad
y severidad de los problemas ambientales. No obstante, se ha generado
una complejidad administrativa y regulatoria que en más de un caso ha
sido excesiva y frente a la cual la industria en más de una ocasión ha
manifestado su inconformidad. Desde el punto de vista regulatorio, esto
incrementa el riesgo de falta de coordinación interna, y aumenta proble-
mas de disparidad de criterios, además de las limitaciones que implica la
toma de decisiones sin un conocimiento directo de la problemática lo-
cal real.
 Gestión ambiental
hacia la industria
89

Como respuesta a esa situación, en los últimos años se ha avanzado en las

siguientes direcciones:

a) Desconcentración de funciones y trámites al interior del gobierno fede-

ral, transmitiendo parcial o totalmente algunas atribuciones del Institu-
to Nacional de Ecología a las Delegaciones Federales de SEMARNAP, y
de las oficinas centrales de PROFEPA a sus respectivas delegaciones.
Esto aplica a la expedición de la Licencia Ambiental Unica (LAU), la
Cédula de Operación Anual (COA) y algunos trámites en materia de
riesgo, impacto ambiental y residuos peligrosos.
b) Descentralización de algunas competencias o actividades industriales
sobre las que el gobierno federal tenía jurisdicción. Esto es claro, por
ejemplo, en la eliminación del texto del Art. 111 Bis de la LGEEPA -a raíz
de las modificaciones a ésta en 1996- de algunos giros industriales que
eran de competencia federal en materia de emisiones a la atmósfera.
c) Exploración de canales de coordinación entre los gobiernos federal, es-
tatal y municipal. Esto se ha venido dando, de manera notable, en el
proyecto piloto para la expedición de la Licencia Ambiental única en
Ciudad Juárez, que incorpora todos los trámites ambientales exigidos
por los tres niveles de gobierno a la industria ubicada en ese municipio.
Un esquema semejante está por probarse en la Zona Metropolitana de
Guadalajara. También se han venido firmando convenios entre el INE y
SEMARNAP con distintos gobiernos estatales para coordinar esfuerzos.
Tal es el caso del convenio firmado con el Gobierno del Distrito Federal
y el estado de México para promover trabajo conjunto relacionado con
la recepción de la COA a la industria.
d) Diseño y puesta en práctica de instrumentos regulatorios integrado-
res y compatibles por parte del gobierno federal, que contribuyen a
una simplificación administrativa. Esto ha sido muy claro con el esta-
blecimiento de la LAU y la COA y, en general, en la compatibilización
de los trámites aplicables a la industria que quedaron incluidos en el
Registro de Trámites que la SEMARNAP firmó junto con SECOFI y
SECODAM.

Se considera que las acciones arriba expuestas contribuyen a una mejor

distribución de competencias entre los tres niveles de gobierno, a una
mayor eficiencia regulatoria hacia la industria y a una mejor respuesta
 Gestión ambiental
hacia la industria
90

por parte de ésta. No obstante, quedan en esa dirección aún muchas

acciones a emprender en el mediano plazo.
Entre los factores que pueden contribuir favorablemente a promover las
tareas que se requieren, pueden mencionarse las siguientes:

a) La mayor parte de los estados y de los municipios (al menos aquellos

con una actividad industrial significativa) cuentan ya con una ley am-
biental y, en muchos casos, con reglamentos que la complementan.
b) La mayor parte de los gobiernos estatales y la mayor parte de los muni-
cipios urbanos cuentan ya con oficinas que se encargan de la regulación
ambiental de la industria.
c) Se ha ido extendiendo entre la industria del país la percepción de la
necesidad de una regulación en materia ambiental y los índices de cum-
plimiento de la normatividad tienden a mejorar.
d) Poco a poco las autoridades locales han ido asumiendo y en algunos
casos incluso demandando, un papel más activo en materia de regula-
ción ambiental de la industria. Existen incluso casos de gobiernos muni-
cipales con una gran iniciativa y con una capacidad de gestión ambiental
muy desarrollada desde hace varios años.

No obstante, persisten también una serie de limitantes que vale la pena

también repasar:

a) Las leyes y reglamentos ambientales locales presentan en muchos ca-

sos vacíos o rezagos significativos en aspectos relacionados con la re-
gulación de la industria. A manera de ejemplo baste decir que en un
alto número –pudiera incluso llegar a ser la mayoría- de las entidades
federativas, las leyes respectivas no permiten aún o dejan muy ambi-
gua la regulación, en materia de atmósfera, de los giros industriales
que fueron desincorporados de la LGEEPA en 1996 con la intención de
que fueran los estados quienes ejercieran esa atribución, es decir, que
se descentralizaron.
b) Las autoridades ambientales locales, si bien cuentan formalmente con
la capacidad y la encomienda de atender los asuntos ambientales de la
industria, siguen caracterizándose –salvo algunos casos más bien ex-
cepcionales- por contar con muy escasos recursos para ello y poca
experiencia.
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hacia la industria
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Los niveles de coordinación entre autoridades federales y locales, aunque

variables dependiendo de las peculiaridades de cada estado y municipio
y de los actores involucrados (por ejemplo, la iniciativa de las autorida-
des locales o la sensibilidad y los nexos del personal de las Delegaciones
de SEMARNAP), no son todavía óptimos.

Recomendaciones de política

Tratando de integrar todos los factores arriba expuestos se considera con-

veniente para los próximos años avanzar en la dirección siguiente en
materia de distribución de competencias relacionadas con la regulación
ambiental directa de la industria:

I. Promover la adecuación de la legislación y la estructura institucional

en todos los estados del país. En algunos estados del país están ade-
cuaciones ya fueron hechas, pero no parece ser el caso de la mayoría.
Esto puede hacerse, en el contexto actual, con el apoyo, por ejemplo,
de los fondos del Programa para el Desarrollo Institucional Ambiental
(PDIA) que en varios estados se han venido gestionando. Podrían igual-
mente establecerse mecanismos explícitos de colaboración y ofrecerse
apoyo técnico por parte de SEMARNAP a los gobiernos estatales y
municipales que lo requieran. Con respecto a este punto, vale la pena
señalar la conveniencia de que se distribuyan clara y explícitamente
competencias entre el gobierno federal y los gobiernos estatales (con
sus respectivos municipios fronterizos) para la atención de la industria
de la franja fronteriza del norte del país, por prevalecer aún ambigüe-
dades en este campo.
II. Promover el establecimiento de esquemas de coordinación entre los
tres niveles de gobierno, semejantes al de la LAU-Ciudad Juárez). En
este marco, buscar consolidar el propio proyecto de Ciudad Juárez, cuya
operación debería también quedar establecida ya con carácter indefini-
do mediante la firma de un nuevo acuerdo, el de la Zona Metropolitana
de Guadalajara y, para el año 2001, un esquema de licenciamiento se-
mejante para la Zona Metropolitana de Monterrey y la de Puebla. Por
parte de las Delegaciones de SEMARNAP parece existir sensibilización
e interés para trabajar en ello en todos los casos mencionados. Paulati-
namente se podría ir generando un efecto en cascada para otras áreas
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hacia la industria
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del país, y para otro tipo de trámites, tales como el de la recepción y

procesamiento de la COA.
III. Analizar cuidadosamente la posibilidad de descentralizar algunos trá-
mites. Las áreas en las que parece ser más urgente, desde el punto de
vista de los tiempos actuales de respuesta de las solicitudes, son las au-
torizaciones en materia de impacto y riesgo ambiental. En cualquier caso,
la descentralización debería ir precedida de un trabajo preparatorio con
los estados y probablemente tuviera que hacerse de manera diferencia-
da, de acuerdo con el interés y la capacidad de respuesta que presente
cada Estado.
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Esta publicación se puede consultar en la siguiente dirección electrónica:

www.ine.gob.mx/depsec/publicaciones.htm
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Diseño y autoedición:
Ixtacihuatl Alpizar • elmilagrito gráfico

Gestión ambiental hacia la industria se terminó de

imprimir en septiembre del 2000, en los talleres
de Compañia Impresora Sevilla S.A. de C.V.
Se tiraron 1 000 ejemplares.
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