PARTEA III.

MODALITĂŢI DE ORGANIZARE Şl PRESTARE A SERVICIILOR PUBLICE 89

PARTEA III. Modalităţi de organizare şl prestare a

serviciilor publice

Capitolul 1. Organizarea serviciilor publice

§1. Forme de organizare a serviciilor publice în Republica

Moldova
în Republica Moldova problema organizării serviciilor publice este o problemă
relativ nouă, care a apărut odată cu reforma sistemului de administraţie publică,
constituit pe principiile autonomiei locale şi descentralizării serviciilor publice.
Colectivităţile locale, in noua reglementară legislativă, sunt obligate să-şi satisfacă
interesele generale prin organizarea de servicii publice. Lipsa cadrului legislativ bine
determinat şi deseori controversat nu permite autorităţilor administraţiei publice
centrale şi locale să organizeze serviciile publice respective şi să le gestioneze în
condiţii de maximă eficienţă. Astfel, legislaţia naţională nu delimitează clar
competenţele între diferite niveluri de administraţie publică şi formele de organizare a
serviciilor publice şi drept consecinţă deseori autorităţile administraţiei publice sunt în
stare de frustrare din motive că nu-şi pot realiza obligaţiile faţă de populaţia pe care o
reprezintă.
Serviciile publice care realizează un interes general şi sunt organizate la nivel
naţional sau în unităţile administrativ-teritoriale, şi gestionate direct de administraţia
publică centrală dc specialitate sau prin intermediul prefectului, în calitatea sa de
reprezentant al guvernului pe plan local, sunt organizate, de regulă, sub formă de
autorităţi administrative (ministere, departamente, direcţii specializate), instituţii
publice (servicii specializate, de exemplu agenţia ecologică judeţeană, direcţia
statistică), regii autonome - folosind metoda analizei comparate a formelor de
organizare a serviciilor publice din alte ţări - instituţii la autogestiune (agenţia pentru
cadastru). Aceste servicii publice sunt create de ministerele şi departamentele de
resort şi le sunt subordonate.
Serviciile administrative, care sunt prestate direct de administraţia publică
locală, sunt organizate sub formă de regii simple. Acest serviciu nu are personalitate
juridică autonomă, este finanţat din bugetul local şi funcţionarea lui este asigurată de
funcţionarii publici şi angajaţii din administraţia publică (serviciu cadastru, stare
civilă etc.) De asemenea, unele servicii publice locale sunt organizate sub formă de
instituţii publice (învăţământ, asistenţă medicală ctc.). Legea privind administraţia
publică locală nominalizează mai multe forme de organizare a serviciilor publice.
Astfel, autorităţile administraţiei publice locale (nivelul comunal, orăşenesc şi nivelul
judeţean) pot organiza: (1) instituţii publice şi agenţi economici de interes local, (2)
concesionarea şi închirierea de bunuri sau de servicii publice de interes local unui
90 DESCENTRALIZAREA SERVICIILOR PUBLICE: CONCEPTE Şl PRAC TICI

agent privat, care ar presta un serviciu public cu riscuri proprii, (3) participarea cu
bunuri şi cu capital, in capitalul statutar al societăţilor comerciale pentru realizarea de
lucrări şi servicii de interes local, în condiţiile legii. De asemenea, autorităţile publice
locale şi cele judeţene pot înfiinţa (4) instituţii de binefacere de interes local, (5) pot
efectua asocierea cu alte autorităţi ale administraţiei publice locale sau judeţene pentru
înfăptuirea unor lucrări şi servicii de interes public, precum şi colaborarea cu agenţi
economici din ţară şi din străinătate în scopul realizării unor acţiuni sau lucrări de
interes comun.
în Legea cu privire la antreprenoriat şi întreprinderi (nr. 845 din 3 ianuarie 1992
şi modificările din 28.10.1995 şi 30 aprilie 1997) statul şi autorităţile publice locale au
statut de antreprenori speciali. în afară de această afirmare, legea nu conţine nici un fel
de comentarii referitor la acest statut special, de exemplu, la formele
organizatorico-juridice privind participarea autorităţilor administraţiei publice în
cadrul diferitor societăţi comerciale mixte publice private. Forma activităţii de
antreprenoriat pentru autorităţile administraţiei publice, stipulate prin legea vizată,
sunt întreprinderea de stat şi întreprinderea municipală (art. 13.1, litera h).
întreprinderea de stat se înfiinţează şi se dotează cu bunuri de către Guvern sau de
către autorizatul administraţiei publice, împuternicit pentru acest lucru. întreprinderea
municipală se înfiinţează şi se dotează cu bunuri de autorizatul administraţiei publice
locale. Astfel, se transmite o parte din domeniul public naţional sau local, după caz, în
gestiunea acestor întreprinderi pentru a presta nişte activităţi determinate.
întreprinderea de stat şi întreprinderea municipală beneficiază de personalitate
juridică şi poartă răspundere pentiu obligaţiile asumate cu întreg patrimoniul lor.
Fondatorii acestor întreprinderi, adică autorităţile administraţiei publice centrale şi
autorităţile administraţiei publice locale, nu poartă răspundere pentru obligaţiile pe
care le are întreprinderea de stal sau întreprinderea municipală. Aceste întreprinderi de
asemenea nu poartă răspundere pentru obligaţiile autorităţilor administraţiei publice
centrale şi ale autorităţilor administraţiei publice locale. Particularităţile înfiinţării,
funcţionării şi încetării activităţii întreprinderii de stat sunt reglementate de legislaţia
privind întreprinderi le de stat, de legislaţia civilă, precum şi de statutul întreprinderii.
Particularităţile înfiinţării, funcţionării şi încetării activităţii întreprinderii
municipale sunt determinate de autorităţile administraţiei publice locale, în baza
prezentei legi, legislaţiei civile şi a statutului întreprinderii. Astfel, în conformitate
 PARTEA III. MODALITĂŢI DE ORGANIZARE Şl PRESTARE A SERVICIILOR PUBLICE 91

cu Legea privind administraţia publică locală (articolele 18.2, litera g şi 59,

litera o) consiliul local sau consiliul judeţean decide asupra înfiinţării întreprinderii
municipale, transmiterii miei părţi din patrimoniul public, domeniul de activitate şi
calităţii serviciilor publice. Activitatea întreprinderilor municipale se află sub
controlul consiliilor respective, care adoptă regulamentul de activitate al
întreprinderii, numeşte managerul-șef (conducătorul), aprobă taxele pentru serviciile
prestate,solicită şi examinează rapoarte asupra activităţii şi în caz de necesitate poate
interveni pentru ameliorarea situaţiei, prin alocarea unor subvenţii, în cazuri mai
dificile până la eliberarea din funcţie a managerului-șef.
Guvernul, în calitate de autoritate a administraţiei publice centrale, creează
societăţi pe acţiuni, în care el (guvernul) deţine toate acţiunile sau o cotă-parte.
De asemenea în calitate de fondator al societăţii pe acţiuni în numele unităţii
administrativ-teritoriale pot fi şi autorităţile publice determinate de legislaţie.
întreprinderile de stat şi municipale sunt în drept să fondeze societăţi pe acţiuni în
temeiul autorizaţiilor autorităţilor publice.
Legea privind administraţia publică locală nominalizează mai multe forme de
organizare a serviciilor publice. Astfel, autorităţile administraţiei publice locale
(nivelul comunal, orăşenesc şi nivelul judeţean) pol organiza instituţii publice şi
agenţi economici de interes local, pot decide asupra concesionării şi închirierii de
bunuri sau de servicii publice de interes local, pot participa cu bunuri şi cu capital. în
capitalul statutar al societăţilor comerciale pentru realizarea de lucrări şi servicii de
interes local, in condiţiile legii. De asemenea, autorităţile publice locale şi cele
judeţene pot înfiinţa instituţii de binefacere de interes local, pot decide asocierea cu
alte autorităţi ale administraţiei publice locale sau judeţene pentru realizarea unor
lucrări şi servicii de interes public, precum şi colaborarea eu agenţi economici din ţară
şi din străinătate în scopul realizării unor acţiuni sau lucrări de interes comun. La
prima vedere legislaţia în vigoare permite autorităţilor publice locale şi judeţene să
satisfacă interesele locale ale populaţiei din colectivităţile locale respective prin
organizarea diferitor forme de servicii publice, crearea unor societăţi comerciale
mixte, stabilirea unor parteneriate public private. La o analiză mai profundă se
observă că multe din aceste reglementări juridice au mâi mult un caracter declarativ,
deoarece nu au fost elaborate şi mecanisme pentru realizarea acestor prevederi
legislative. Dacă în cazul concesionării sau închirierii de bunuri sau de servicii publice
există o reglementare legislativă, şi aceasta incompletă, prin existenţa legilor
respective, apoi în cazul societăţilor comerciale, participante cu bunuri şi cu capital, în
capitalul statutar al societăţilor comerciale legislaţia existentă în acest domeniu este
foarte săracă în reglementări.
De exemplu. în Slovacia o multitudine de servicii publice sunt prestate prin
intermediul societăţilor comerciale cu capital mixt. care activează în domeniile
de amenajare şi salubrizare, servicii comunale, încălzirea centralizată,
92 DESCENTRALIZAREA SERVICIILOR PUBLICE: CONCEPTE Şl PRACTICI

asigurare cu apă potabilă. Colectivităţile locale deţin de la 10% până la 90%

din capitalul statutar.
De asemenea, legislaţia în vigoare nu stimulează cooperarea intercomunală din
lipsa unor reglementări clare a formelor de organizare şi gestionare a serviciilor
intercomunale.

§2. Parteneriatul public privat

în prezent administraţia publică supusă presiunilor de a rezolva o multitudine de
probleme, în condiţiile lipsei cronice de resurse materiale .şi financiare suficiente, este
în căutarea unor surse suplimentare prin implicarea diferitor sectoare, stabilirea
relaţiilor dc colaborare şi crearea diferitor forme de parteneriate.
Parteneriatul este modalitatea, formală sau informală, prin care două sau mai
multe părţi decid să acţioneze împreună pentru atingerea unui scop comun, cooperare
în care riscurile, costurile şi profiturile sunt distribuite proporţional între parteneri.
Parteneri implicaţi pot fi persoane care au interese sau obiective comune cu
administraţia publică responsabilă, ale căror implicare are un impact pozitiv sau care
sunt afectaţi de schimbările prefigurate.
Tipurile de parteneriat pot fi inventariate în funcţie de diverse criterii, care pot fi
considerate simultan sau independent, generând o tipologie relativ complexă. Astfel
considerând existenta personalităţii juridice, parteneriatele pot avea un caracter formal
sau informai, Parteneriatul informai se poate stabili atunci când scopul este suficient
de specific, iar atingerea sa nu este o problemă, părţile fiind structuri de lip similar,
cunoscându-se şi. eventual, lucrând deja împreună anterior. Un alt criteriu pentru
clasificarea parteneriatelor este tipul obiectivului urmărit. Astfel pot fi întâlnite
parteneriate de reprezentare: federaţii, uniuni, consilii, alianţe, forumuri, coaliţii, ctc.,
respectiv parteneriate operaţionale ce presupun existenţa unor proiecte concrete ca
motiv al asocierii.
Studiile dc specialitate au relevat avantajele multiple ale parteneriatului public
privat, constatând tendinţa autorităţilor de a asuma un rol director, stimulator,
mediator, dar şi elementele de noutate pe care iniţiativa privată le poate aduce:
posibilitatea învăţării reciproce, capitalizarea şi valorificarea experienţelor dc succes.
Astfel, parteneriatul public privat defineşte, în general, colaborarea dintre sectorul
public şi cel privat, în care fiecare contribuie la planificarea şi la mobilizarea
resurselor necesare pentru realizarea unui obiectiv comun, unui serviciu public.
Această colaborare are următoarele trăsături caracteristice1:
• Una sau mai multe autorităţi publice sunt implicate;
• Unul sau mai mulţi parteneri sunt implicaţi:

1
A se vedea. Max Jeleniewski, Public Private Partnerships. ICUPB, Institute for Housing and Urban Development
Studies. Rotterdam, 1994.
 PARTEA III. MODALITĂŢI DE ORGANIZARE Şl PRESTARE A SERVICIILOR PUBLICE 93

• Partenerii lucrează împreună pentru realizarea unui obiectiv comun;

• Colaborarea sc realizează într-un cadru organizaţional realizat dc părţile
implicate;
• în cadrul parteneriatului, fiecare parte își păstrează propria identitate;
• Părţile implicate participă cu resurse proprii;
• Părţile îşi asumă riscurile proiectului şi împart profiturile, in concordanţă cu
participarea fiecăruia.
Ideea principală a parteneriatului public privat pentru administra Jiu publică
este că ea (administraţia publică) rămâne pe poziţia de conducere şi control, de
reprezentanţă şi protejare a interesului general, in timp ce cedează gestionarea
şi livrarea efectivă a serviciului public celor ce o pot face mai bine şi mai
eficient.
Punctul de plecare într-un parteneriat public privat este identificarea unui
obiectiv comun pentru toate părţile care pot fi implicate. Scopul final al parteneriatului
poate fi diferit intre administraţia publică, care este interesată în prestarea unor bunuri
sau servicii publice, şi a partenerului privat, care este orientat spre profit. Semnificaţia
termenului dc parteneriat public privat s-a extins dc la colaborarea între un organism
public şi un agent economic din sectorul privat la colaborarea dintre un organism
public şi sectorul asociativ, neguvernamental, format din organizaţii controlate şi
aflate în proprietate privată, dar al căror scop este satisfacerea unor necesităţi publice
şi sociale şi nu acumularea profitului. Astfel, principalii parteneri în parteneriatele
publice private sunt: (1) sectorul public, reprezentat printr-o autoritate a administraţiei
publice; (2) sectorul privat; (3) sectorul neguvernamental (ONG-urile). în general,
parteneriatele combină resurse şi know-how-uri pentru beneficiul comun al tuturor
partenerilor. Astfel, fiecare parte implicată în parteneriat contribuie prin:
• Sectorul privat: capital de investiţii iniţial, împrumuturi, ipoteci, cunoştinţe
manageriale;
• Sectorul public: subvenţii, investiţii de capital în infrastructură şi transport,
terenuri (transfer de proprietate, concesionare), legislaţie (planificare fizică,
expropriere), împrumuturi, garanţii;
• ONG-urile: cunoştinţe, investiţii de capital, chirii, abilitatea de a mobiliza
anumiţi actori’.
Această concentrare a diverselor resurse pune în mişcare procesul de dezvoltare
şi creează capacităţile finitelor în formare şi a grupurilor comunităţii, ajutându-le să se
dezvolte ca instituţii locale eficiente, care pot sprijini comunitatea să prospere pc
termen lung. Deşi parteneriatule pot fi înfiinţate de către oricine din cadrul
comunităţii, iar administraţia publică locală va avea întotdeauna un rol important în
organizarea şi activitatea lor. Parteneriatule pot realiza multe obiective diferite şi pot
lua diverse forme, in unele cazuri, acestea se axează pe un obiectiv specific, iar în alte
cazuri ele pot aborda domenii de largă anvergură. Gradul de instituţionalizare a
94 DESCENTRALIZAREA SERVICIILOR PUBLICE: CONCEPTE Şl PRACTICI

parteneriatelor poate varia de la o alianţă privind numai schimbul de informaţii la o

agenţie oficială, administrată şi finanţată în comun dc parteneri din domeniul public şi
privat. în cazul unor sarcini mai complexe sau de termen lung, sau când partenerii sunt
structuri dc tip diferit partcncriatul tinde să fie formalizat. Parteneriatule se pot
constitui pe termen scurt sau lung, cu sau fără finanţare, etc. în cazul parteneriatelor pe
termen lung trebuie create condiţii ce ar asigura o bună previziune şi vizibilitate, în
acest scop, autorităţile publice trebuie să se angajeze în menţinerea unui cadru
contractual de reglementare stabil din punct de vedere legal, cât şi condiţii economice
favorabile, liste important în parteneriatul pe termen lung să se acorde partenerului
privat (concesionarului) exclusivitate a sau monopolul pc toată durata concesiunii.
Această exclusivitate este justificată de: natura infrastructurii sau a serviciului;
programul de investiţii; obligativitatea serviciului public - competiţia ar implica
concentrarea pe segmentele cele mai interesante dc consumatori sau utilizatori şi
abandonarea principiului egalităţii de tratament a utilizatorilor. O regulă de bază
pentru parteneriatul public privat spune că operatorul privat, concesionarul are dreptul
de a atinge echilibrul financiar şi dc a obţine o remunerare normală a cotei-parte pe
care o deţine. în cele mai multe cazuri, scopul parteneriatului este de a atinge acest
echilibru financiar, motiv pentru care partenerul public trebuie să aducă garanţii că va
asigura facilităţi fiscale sau că va pune la dispoziţie infrastructura necesară. Pe de altă
parte, pentru cel care concesionează există riscul ca profitul concesionarului să fie
mult prea mare faţă de remunerarea „normală” şi atunci apar probleme de
acceptabilitate politică. Soluţii pentru evitarea unei astfel de situaţii ar putea
- A ae vedea. Alina Projiroiu, Sorina Racoviceanu. Nicolae Ţar alungii. Dezvoltarea Economicii Locală, editura
Economică, 1998. p. 43,44.
fi găsite prin: stabilirea prin contract a unei cote maxime a profitului, iar surplusul să
fie returnat concedentului; scăderea tarifelor (ceea ce se întâmplă rar); surplusul din
profit să fie folosit pentru dezvoltarea infrastructurii.
Cooperarea în cadrul parteneriatelor are două dimensiuni ’: dimensiune politică,
în care sunt articulate scopurile colectivităţii, şi dimensiune operaţională, în care se dă
curs acestor scopuri. Scopul parteneriatului public privat este de a lega aceste
dimensiuni astfel, încât participanţii să contribuie la beneficiul colectivităţii,
promovându-şi în acelaşi timp propriile interese individuale sau organizaţionale.
Parteneriatul public privat este un proces dinamic venit din iniţiativa publică sau
privată în care părţile ating scopuri comune, păstrându-şi in acelaşi timp şi propria
identitate.
In continuare vom nominaliza principalele forme de parteneriale2 3:
I. Parteneriale intre sectorul public şi privai

{
A vedea. Alina Profirout. Sorina Racoyiceanu, Nicolae Ţarâlungă, Op. cil., p. 46.
3
A se vedea. Dezvoltarea Economică Locală in Regiunea ECE/CSI, MEB Associates, Inc .
1998.
 PARTEA III. MODALITĂŢI DE ORGANIZARE Şl PRESTARE A SERVICIILOR PUBLICE 95

Parteneriatele între sectorul public şi privat sunt angajamente comune pe

termen lung, încheiate între sectorul public şi privat şi menite să urmărească scopuri
comune care evidenţiază mediul social, politic şi de afaceri din cadrul comunităţii.
Adesea, parteneriatele între sectorul public şi privat apar ca răspuns la o anumită
situaţie de criză.
Crearea parteneriatelor între sectorul public şi privat prezintă multe avantaje
pentru organele administraţiei locale. In primul rând, acestea mobilizează atât
resursele publice cât şi cele private. In al doilea rând. parteneriatele între sectorul
public şi privat creează noi aptitudini şi un nou tip de înţelegere prin faptul că membrii
parteneriatului intră în contact, hi al treilea rând, învăţarea din experienţă creează
încredere, contribuind la întărirea parteneriatului şi crescând dorinţa de sprijinire
reciprocă. In sfârşit. sectorul privat gândeşte uneori la un nivel mai global decât
autorităţile locale ale căror atenţie se concentrează în mod normal numai asupra celor
ce se petrec în cadrul comunităţii locale. Tipurile de parteneriale între sectorul public
şi privat sunt:
• parteneriatele bazate pe proiecte;
• organizaţiile pentru planificarea politicilor;
• agenţiile de implementare.
a) Parteneriatele bazate pe proiecte sunt create pentru a îndeplini obiective
specifice sau pentru a supraveghea implementarea unui proiect anume. Ele sunt axate
pe o singură problemă. De exemplu, administraţia publică locală
din Zeloww, Polonia a realizat un parteneriat cu o bancă locală pentru crearea
unui fond de garantare a împrumuturilor. Alternativ, administraţia publică locală
poate intra într-un parteneriat cu un investitor privat, pentru redezvoltarea unei
anumite clădiri sau a unui amplasament.
b) Al doilea tip de parteneriate între sectorul public şi privat este cel al
organizaţiilor pentru planificarea politicilor, adesea structurate sub formă de
comitete sau consilii. Relaţiile de acest fel au un caracter predominant
consultativ. Aceste structuri aduc experţi şi părţi interesate pentru a furniza
consultanţă şi îndrumare administraţiei publice locale pentru probleme cum ar fi
planificarea strategică. Avantajul acestui tip de parteneriat constă în: facilitarea
comunicării între liderii din sectorul public şi privat, asigurarea unei surse de
consultanţă pentru sectorul privat asupra aspectelor tehnice ale dezvoltării,
oferirea dc recomandări privind modalitatea de a face faţă diverselor probleme,
spri jin acordat pentru stabilirea priorităţilor generale de eficientizare a
serviciilor publice, constituirea unui canal de comunicare pentru dezvoltarea
durabilă a unui parteneriat.
c) Al treilea tip de parteneriat între sectorul public şi privat este
reprezentat de agenţiile de implementare. Acestea sunt agenţii oficiale de
96 DESCENTRALIZAREA SERVICIILOR PUBLICE: CONCEPTE Şl PRACTICI

dezvoltare economică care, în mod obişnuit, sunt formate dintr-un consiliu

public-privat, sunt conduse de acest consiliu şi sunt finanţate din ambele surse.
In acest caz, se poate avea în vedere un singur scop sau parteneriatul poate avea
un caracter multifuncţional în organizarea şi prestarea unui serviciu public.
2. Parteneriatele cu sectorul 'comunităţii
Comunitatea, reprezentată fie individual de liderii comunităţii fie de
asociaţiile comunităţii, oferă de asemenea oportunităţi importante de
parteneriate cu administraţia publică locală pentru a realiza scopurile prevăzute
dc dezvoltare economică şi utilizare eficientă a resurselor existente.
Dat fiind moştenirea trecutului de către ţările CSI, inclusiv Republica
Moldova, liderii locali nu au o tradiţie de a gândi dintr-o perspectivă locală.
Guvernul central asigura înainte aceste resurse. Pentru a învăţa să acţioneze
local, liderii trebuie să înveţe întâi să identifice şi să mobilizeze resursele locale.
Parteneriatele cu sectorul comunităţii pot avea succes în cazul unor
obiective de mică anvergură, care reprezintă primii paşi importanţi către o relaţie
mai substanţială.
3. Parteneriate interguvernamentale
Parteneriatele între nivelele guvernamentale se creează în cazurile când
guvernele centrale transmit responsabilitatea privind programele de dezvoltare
economică sau gestionare a resurselor locale către autorităţile locale şi o împart
cu acestea. Având în vedere funcţiile suprapuse, unităţile de administraţie
publică locală trebuie să reconsidere relaţia lor cu guvernul central. în trecut
guvernul central dădea ordine, iar administraţia publică locală se supunea
acestora. Acum, ambele părţi se găsesc in situaţia in care trebuie să negocieze şi
să creeze parteneriate pentru a îndeplini politicile şi obiectivele proiectelor.
întrucât administraţia publică locală preia rolul de a rezolva mai mult de o
singură problemă în regiunile lor, parteneriate le între unităţile de administraţie
publică locală au devenit destul de obişnuite.
Trebuie să menţionăm că în Republica Moldova ca şi în majoritatea ţărilor
ex-sovictice în organizarea parteneriatelor publice private există anumite
probleme, care trebuie să fie recunoscute înainte ea acestea să lîe dezvoltate.
Aceste probleme se referă la:
• lipsa de încredere şi de experienţă în administrare în cadrul relaţiilor pe
nivel orizont; resurse financiare limitate, atât în sectorul public cât şi în
sectorul privat, competiţia pentru resurse limitate;
• lipsa experienţei şi aptitudinilor de găsire a consensului în crearea
parteneriatelor;
• înţelegerea redusă a beneficiilor pe care le obţine sectorul public în
crearea parteneriatelor;
• înţelegerea redusă a beneficiilor pe care le obţine sectorul privat în
 PARTEA III. MODALITĂŢI DE ORGANIZARE Şl PRESTARE A SERVICIILOR PUBLICE 97

crearea parteneriatelor.
Aceste obstacole provin dintr-o lungă perioadă de existenţă a structurilor
pe verticală. în acest sistem de structuri verticale, toate resursele şi puterea erau
direcţionate către centru şi, prin aceasta, a fost împiedicată dezvoltarea unor
norme civice şi obişnuite de participare.
Crearea parteneriatelor publice private în Republica Moldova este în stare
incipientă, deoarece nu sunt stabilite relaţii bidirecţionale între administraţia
publică şi sectorul privat şi cel neguvernamental în identificarea problemelor cu
care se confruntă colectivităţile şi elaborarea de politici publice în realizarea unor
bunuri sau servicii publice. Această situaţie este cauzată şi de lipsa de încredere
între actorii care pot crea aceste parteneriate. Până în prezent se păstrează
conceptul că soluţionarea tuturor problemelor locale şi prestarea serviciilor
publice este responsabilitatea exclusivă a administraţiei publice respective.
§3. Concesionarea serviciilor publice
Prin concesionare se înţelege actul juridic (contract administrativ) care are
ca obiect conferirea unei persoane private a dreptului de a face să funcţioneze un
serviciu public şi ale cărui clauze sunt cuprinse într-un caiet de sarcini. Cât
priveşte concesiunea, aşa cum arată şi P. Ncgulescu, aceasta „este o formă de
exploatare a unui serviciu public în care un particular persoană fizică sau juridică
ia asupra sa riscurile exploatării şi conducerea activităţii serviciului, în schimbul
dreptului de a percepe taxe pentru serviciile prestate”. Din sumele încasate
concesionarul va plăti concedentului o anumită sumă, denumită redevenţă.
Legea Republicii Moldova cu privire la concesionare (nr.534-Xlll din
13.07.95) defineşte prin concesiune un contract prin care statul cesionează
(transmite) unui investitor (persoană fizică sau juridică, inclusiv străină), în
schimbul unei redevenţe, dreptul de a desfăşura activitate de prospectare,
explorare, valorificare sau restabilire a resurselor naturale pe teritoriul Republicii
Moldova, dc a presta servicii publice, de a exploata obiecte proprietate de stat
(municipală), care conform legislaţiei sunt scoase integral sau parţial din
circuitul civil, precum şi dreptul de a desfăşura anumite genuri dc activitate,
inclusiv cele care constituie monopolul statului, preluând gestiunea obiectului
concesiunii, riscul prezumptiv şi răspunderea patrimonială.
Autorităţile publice locale pot concesiona patrimoniul şi serviciile publice
care se află sub jurisdicţia lor, pot să exercite controlul asupra exploatării acestor
obiecte şi servicii şi să elibereze certificate de urbanism pentru obiectele supuse
concesionării. Modul ele concesionare a obiectelor proprietate publică se
stabileşte cu acordul proprietarilor respectivi.
Durata normală a concesiunii este de 30 de ani, durata maximă în cazul
cesionării terenurilor nu va depăşi 50 de ani.
Concesionarea bunurilor din proprietatea publică se face în toate cazurile
98 DESCENTRALIZAREA SERVICIILOR PUBLICE: CONCEPTE Şl PRACTICI

prin licitaţie publică. Propunerea de concesionare se fundamentează printr-un

studiu tehnico-economic, care se aprobă de către consiliu. Procedura dc
desfăşurare, condiţiile, precum şi contractul de concesiune sc execută în
conformitate cu legislaţia în vigoare.
Prin contractul de concesiune concedentul transmite concesionarului spre
administrare rentabilă pe un termen determinat în schimbul unei redevenţe o
activitate economică, un serviciu public, o subunitate productivă sau un teren
aflat în proprietate municipală.
Iniţiativa concesionării aparţine titularului de drept real de proprietate ori
folosinţă asupra bunurilor care vor forma obiectul contractului dc concesiune, în
cazul dat organului administraţiei publice.
Iniţiativa concesionării o poate avea şi persoana fizică ori juridică care
justifică interesul dobândirii în regim de concesiune a bunurilor ori activităţilor ce
vor forma obiectul contractului de concesiune.
În urma acestei modalităţi de gestiune autoritatea administraţiei publice
care concesionează patrimoniul public sau serviciul public poate obţine unele
avantaje, deoarece:
• defineşte ea însăşi conţinutul serviciului public;
• nu asigură nimic din execuţia materială a serviciului, controlând totuşi
modul în care se desfăşoară activitatea;
• nu finanţează investiţiile necesare funcţionării serviciului, ele sunt suportate
de concesionar;
• concesionam! plăteşte o redevenţă.
O regulă a parlencriatului cere ca autorităţile administraţiei publice să
stabilească obiectivele ce trebuie atinse pe perioada concesionării: nivelul calităţii
serviciilor oferite, modul de funcţionare a infrastructurii respective. Astfel,
concesionarul trebuie să-şi ia răspunderea, pe propriul său risc, pentru asigurarea
mijloacelor prin care vor fi îndeplinite aceste obiective. Un parteneriat real
presupune obligativitatea rezultatelor şi nu a mijloacelor prin care s-a ajuns la
aceste rezultate. Un astfel de parteneriat este similar construcţiei unei clădiri:
valoarea costurilor de construcţie sau cantitatea de investiţii făcută nu este un
criteriu de evaluare a rezultatului, ci a mijloacelor.
Parteneriatul înseamnă, de asemenea, împărţirea riscurilor şi
responsabilităţilor. Există patru tipuri de risc:
• riscurile de construcţie (costuri mai mari decât cele preconizate, amânări,
erori de concepţie);
• riscuri de operare (raportul cantitate/preţ de piaţă, inflația, costurile de
operare, lipsa dc randament);
• riscuri financiare (rata dobânzii etc.);
• riscuri de ordin politic, tehnic, de stabilitate, contractual, de forţă majoră.
 PARTEA III. MODALITĂŢI DE ORGANIZARE Şl PRESTARE A SERVICIILOR PUBLICE 99

Ultima regulă a parteneriat ului spune că definirea clară, exactă a clauzelor

din contract, valide pe o perioadă mai lungă de zece ani, este imposibilă. Astfel,
condiţiile de contractare trebuie revizuite periodic (de ex. o dată la cinci ani)
pentru evitarea apariţiei situaţiilor de criză şi pentru menţinerea echilibrului
financiar. Este mult mai importantă definirea principiilor ce trebuie respectate
de-a lungul parteneriatului (calitatea serviciului, echilibrul financiar etc.), decât
încheierea unui contract ce va rămâne neschimbat până la sfârşitul perioadei de
concesionare.
Concesionarul nu este proprietarul infrastructurii de care se foloseşte pe
perioada concesionării şi urmează să o restituie concedentului la sfârşitul
perioadei de concesionare. Restricţiile de mai sus asupra serviciului public
implică responsabilităţi deosebite din partea autorităţilor publice:
• definirea exactă a serviciului care trebuie furnizat: nivelul calităţii,
standarde de aplicabilitate (tehnice, ecologice etc.), obligativitatea
furnizării serviciului;
• delegarea sau punerea în practică a prerogativelor partenerului public în
folosul partenerului privat, cum ar fi: folosirea terenurilor publice,
exproprieri şi sancţiuni etc.;
• stabilirea regulilor de tarifare.
Există câteva moduri de stabilire a tarifelor: (l) negocierea şi stabilirea unei
formule, incluse în contract, ce este supusă revizuirii periodice, în funcţie de
inflaţie şi de necesităţile serviciului respectiv; (2) crearea unei agenţii
independente ce controlează tarifele aplicate.
Concedentul are următoarele drepturi: (a) să asigure respectarea tuturor
obligaţiilor contractuale ale concesionarului, în mod special asigurarea
continuităţii serviciului, furnizarea către toţi utilizatorii şi menţinerea
standardelor de calitate şi cantitate prevăzute în contract; (b) toate
infrastructurile, bunurile şi facilităţile puse la dispoziţia concesionarului pe
perioada parteneriatului trebuie menţinute în bună stare, deteriorarea lor nefiind
acceptată; (c) concedentul are dreptul de a 11 informat de către concesionar
asupra condiţiilor de realizare a activităţii sale şi asupra dificultăţilor
întâmpinate. Concedentul trebuie să aibă posibilitatea de a controla activitatea
concesionarului, în limitele prevăzute de contract. Concedentul nu trebuie să
încalce obligaţiile contractuale, printre care: respectarea exclusivităţii drepturilor
atribuite concesionarului prin contract; folosirea infrastructurilor, bunurilor şi
facilităţilor publice din domeniu, pe toată perioada concesionării; respectarea
drepturilor de monopol ale concesionarului, dacă acestea sunt cerute de tipul de
activ itate prestată; respectarea dreptului concesionarului la echilibru financiar;
respectarea confidenţialităţii asupra modului de operare a concesionarului şi al
proprietăţii intelectuale; respectarea autonomiei manageriale a concesionarului.
Concesionarul are următoarele drepturi: (a) echilibru financiar pentru
100 DESCENTRALIZAREA SERVICIILOR PUBLICE: CONCEPTE Şl PRACTICI

activitatea prestată; (b) protejarea secretului profesional; (c) garanţii (financiare

ctc.) prevăzute în contract; (d) protejarea exclusivităţii obţinute prin contract în
domeniul respectiv; (e) autonomia de organizare şi funcţionare. Obligaţiile
concesionarului sunt: asigurarea continuităţii serviciului, calităţii şi egalităţii de
tratament pentru toţi beneficiarii; informarea concedentului; întreţinerea
facilităţilor pe perioada concesionării; respectarea legilor de protecţie socială, de
protecţie a mediului înconjurător ctc.; asigurarea împotriva diverselor riscuri;
subconcesionarea sau subton trac tarea trebuie aprobate de concedent.

§4. Cooperarea intercomunală

Administraţia locală poate fi prea mică pentru a asigura, în mod eficient,
întreaga gamă de servicii pe care, prin lege, este obligată să le pună la dispoziţie
cetăţenilor săi (în special atunci, când serviciul respectiv poate fi furnizat mai
operativ şi cu un cost mai coborât la o scară teritorială mai mare). Nu este
obligatoriu ca fiecare unitate administrativ-teritorială locală să poată asigura,
independent, întreaga gamă de servicii publice. Ce trebuie să fie promovat, mai
ales pentru comunităţile mai mici (dar nu exclusiv pentru ele), este conceptul de
cooperare intercomunală, în vederea furnizării în comun de servicii publice. I ste
necesar să se dezvolte o înţelegere asupra faptului că o astfel de cooperare
produce, de obicei, importante beneficii economice, sociale şi financiare,
reprezentând în multe cazuri singura alternativă şi unica justificabilă. Deci, în
cazul organizării unor servicii intercomunale, comunităţile locale obţin un câştig
dublu: se organizează un serviciu public nou şi se micşorează alocările bugetare
pentru organizarea acestui serviciu, pe care o comunitate locală nu-şi poate
permite s-o facă din lipsa mijloacelor financiare şi materiale.
Articolul 18 (2), litera s din Legea privind administraţia publică locală
permite Consiliului local să decidă, în condiţiile legii, asocierea eu alte autorităţi
ale administraţiei publice locale sau judeţene pentru realizarea unor lucrări şi
servicii de interes public, precum şi colaborarea cu agenţii economici din ţară şi
din străinătate în scopul realizării unor acţiuni sau lucrări de interes comun.
Practica creării serviciilor intercomunale este pe larg aplicată în Franţa,
deoarece circa 77 la sută din comune au o populaţie sub 1000 de locuitori 4 .
Această colaborare se bazează pe importanţa anumitor servicii publice pentru

4
Emanutl Vital Durand, Les collet limités territoriales en France. Hachette Livre. Paris, 19V4, p. 19.